—

за Billerud Karlsborg AB и Billerud Skärblacka AB, от E. Wernberg и O. Gentele, advokater,

—

за Naturvårdsverket, от R. Janson и U. Gunnesby, advokater,

—

за гръцкото правителство, от г-н V. Kyriazopoulos и г-жа M. Vergou, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от г-н J. Enegren, г-н K. Mifsud-Bonnici и г-н E. White, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Billerud Karlsborg AB и Billerud Skärblacka AB (наричани по-нататък общо „дружествата Billerud“), от една страна, и Naturvårdsverket (Агенция за защита на околната среда), от друга страна, относно глобата, наложена на тези дружества от Naturvårdsverket за това, че не са върнали в определения срок квотите за еквивалент на въглероден диоксид, съответстващи на действителните им емисии за 2006 г.

3

Съображения 5—7 от Директива 2003/87 гласят:

4

Член 4 от Директивата гласи следното:

„Държавите членки следва да се погрижат след 1 януари 2005 г. в никоя инсталация да не се извършва никаква дейност, включена в приложение I, в резултат на която да се отделят указаните във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително […]“.

5

Съгласно член 6, параграф 2 от посочената директива:

„Разрешителните за емисии на парникови газове съдържат следните елементи:

[…]

6

Член 10 от Директива 2003/87 установява принципа на безплатно разпределяне на 95 % от квотите между 1 януари 2005 г. и 1 януари 2008 г. и на 90 % от квотите между 1 януари 2008 г. и 1 януари 2013 г.

7

Член 11, параграф 4 от посочената директива гласи:

„Компетентният орган издава част от общото количество квоти всяка година […] [най-късно] до 28 февруари […]“.

8

Член 12 от същата директива, който се отнася до прехвърлянето, връщането и отмяната на квоти, предвижда в параграф 3:

„Държавите членки осигуряват най-късно до 30 април на всяка година операторът на всяка инсталация да върне определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, […] както и за тяхната отмяна впоследствие“.

9

Освен с предвиденото в член 16, параграф 2 от Директива 2003/87 публикуване на името на неизправните оператори, нарушението на това задължение се санкционира и с налагането на глобата, предвидена в член 16, параграфи 3 и 4, съгласно който:

„3.   Държавите членки трябва да осигурят от всеки оператор, който не върне достатъчно квоти до 30 април на всяка година за покриване на своите емисии през предходната година, да се търси отговорност чрез определяне на санкция за извънредно количество емисии. Размерът на санкциите за извънредно количество емисии е 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден [диоксид], отделен от тази инсталация, за който операторът не е върнал квоти. Заплащането на глобата не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година.

4.   През тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., държавите членки прилагат по-малка санкция за извънредно количество емисии — в размер на 40 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден [диоксид], отделен от тази инсталация, за който операторът не е върнал квоти.[…]“.

10

Освен това съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2003/87:

„Държавите членки определят правилата за налагане на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на тези правила. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи. […]“.

11

Член 19 от посочената директива определя съдържането на общностните регистри по следния начин:

„1.   Държавите членки издават разпоредби за създаването и поддържането на регистър, за да се осигури точно отчитане на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти. […]

[…]

3.   За изпълнението на настоящата директива Комисията следва да приеме регламент […] за стандартизирана и защитена регистрационна система под формата на стандартизирани електронни бази данни, съдържащи общи информационни елементи за проследяване на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти, за осигуряване на достъп на обществеността и на подходяща степен на поверителност и за да се гарантира, че не се извършват прехвърляния, които са несъвместими със задълженията, произтичащи от Протокола от Киото“.

12

Член 52 от Регламент (ЕО) № 2216/2004 на Комисията от 21 декември 2004 година за стандартизирана и защитена система от регистри съгласно Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета и Решение № 280/2004/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 386, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 37, стр. 250), озаглавен „Отстъпване на квоти, гласи“:

„Операторът отстъпва квотите за дадена инсталация, като отправи искане или, когато законодателството на държавата членка предвижда това, когато се смята, че е отправил искане до администратора на регистъра:

[…]“.

13

Закон 2004:1199 за търговията с квоти за емисии и Предписания 2004:8 относно регистрите за квоти транспонират цитираните по-горе разпоредби на правото на Съюза.

14

Глава 6, член 1 от Закон 2004:1199 в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, гласи:

„Най-късно до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация връща на органа, натоварен с воденето на регистъра, определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година“.

15

Глава 8, член 6 от посочения закон предвижда:

„Всеки оператор, който не върне достатъчно квоти по член 1 от глава 6, следва да заплати глоба за извънредно количество емисии. За периода 2005—2007 г. глобата е в размер на 40 EUR за всеки отделен от инсталация тон въглероден диоксид, за който операторът не е върнал квоти. За последващите периоди тази сума възлиза на 100 EUR. Стойността в шведски крони следва да се определи въз основа на стойността на еврото към 1 май на годината, в която трябва да се осъществи връщането“.

16

Глава 8, член 7 от същия закон гласи:

„Оператор, който е заплатил глоба за извънредно количество емисии в съответствие с член 6, не се освобождава от задължението по член 1 от глава 6, да върне на органа, натоварен с воденето на регистъра, квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии, заедно с връщането на квоти за следващата календарна година“.

17

Към 30 април 2007 г. дружествата Billerud — дружества, учредени по шведското право, които притежават разрешителни за емисии на въглероден диоксид — не са върнали квотите, съответстващи на емисиите им за 2006 г., а именно съответно 10828 и 42433 тона.

18

Поради това Naturvårdsverket им налага глобата, предвидена в Закон 2004:1199, който транспонира Директива 2003/87, в размер на 3959366 SEK (шведски крони) за едното дружество и на 15516051 SEK за другото, или 433120 EUR и 1697320 EUR.

19

В подкрепа на жалбата си срещу тази санкция пред националния съд дружествата Billerud изтъкват, че към 30 април 2007 г. в партидите им в шведския регистър на квотите за емисии е имало достатъчен брой квоти, за да се покрият емисиите им за 2006 г. Според тях това обстоятелство доказвало, че не са имали намерение да заобикалят задълженията си и че липсата на своевременно връщане, в която са упрекнати, се дължала на вътрешни административни неуредици. Съдът, който разглежда делото като първа инстанция, не приема тези доводи.

20

Сезиран с жалбата на дружества Billerud, Högsta domstolen решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

21

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска известен толеранс при налагането на санкцията за извънредно количество емисии по отношение на оператори, които, макар да не са върнали квотите си за еквивалент на въглероден диоксид за предходната година преди 30 април на текущата година, все пак разполагат с достатъчен брой квоти към тази дата.

22

С този въпрос всъщност се пита дали „извънредното количество емисии“, което се санкционира чрез налагането на глоба, трябва да се разбира като отнасящо се до поведение, което само по себе си е прекомерно замърсяващо, в който случай ще се дължи глоба само от операторите, които не разполагат с достатъчен брой квоти към 30 април всяка година, или напротив, глобата трябва да се наложи за самата липса на връщане (най-късно до 30 април) на квоти, съответстващи на емисиите за предходната година, независимо от причината за невръщането или от действително притежавания от съответните оператори брой квоти.

23

Първата възможност, защитавана от дружествата Billerud, се основава на буквално тълкуване на израза „извънредно количество емисии“ по член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87, съгласно което действителното притежаване към 30 април на текущата година на достатъчен брой квоти за покриване на емисиите за предходната година доказвало, че няма специално засягане на околната среда, което единствено може да обоснове налагането на санкции съгласно правото на Съюза по силата на установения с член 191, параграф 2 ДФЕС принцип „замърсителят плаща“.

24

Тези доводи обаче не могат да бъдат уважени.

25

Всъщност от самия текст на Директива 2003/87 следва, че задължението за връщане, с цел отмяна, на квотите, съответстващи на емисиите за предходната година, преди 30 април на текущата година, е особено стриктно. Споменато изрично в разрешението за емисии на парникови газове по член 6, параграф 2, буква д) от тази директива, формулирано недвусмислено в член 12, параграф 3 от същата директива, това задължение е единственото задължение, за неизпълнението на което самата Директива 2003/87 предвижда конкретна санкция, докато съгласно член 16 от Директивата санкционирането на всяко друго поведение, което е в противоречие с нейните разпоредби, е оставено на преценката на държавите членки. Централното място, отредено от Директивата на процеса на връщане на квоти, следва и от това, че налагането на глобата не освобождава оператора от задължението да върне съответните квоти по време на следващата кампания за връщане. Единствената гъвкавост, която Директива 2003/87 предвижда по отношение на тази глоба, се отнася до размера на глобата, който в периода на тестване на схемата, тоест в периода 2005—2007 г., е намален от 100 EUR на 40 EUR.

26

Освен това следва да се припомни, че макар крайната цел на схемата за търговия с квоти да е опазването на околната среда посредством намаляване на емисиите на парникови газове, сама по себе си тази схема не намалява емисиите, а поощрява и благоприятства търсенето на най-ниските разходи, с които да се постигне намаляване на посочените емисии до определено равнище. Ползата за околната среда зависи от строгостта, с която се установява общото количество на предоставените квоти, което представлява общата граница на разрешените от тази схема емисии (Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C-127/07, Сборник, стр. I-9895, точка 31).

27

Така общата структура на Директива 2003/87 се основава на строгата отчетност на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти, чиято рамка е установена в член 19 от Директивата и изисква прилагането на система от регистри, уредена с отделен регламент на Комисията. Тази точна отчетност е необходимо присъща на самия предмет на посочената директива, а именно въвеждането на общностна схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което би предотвратило опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда (вж. Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., посочено по-горе, точка 29). Както поддържа Комисията, като е установил глоба с предварително определен размер, самият законодател на Съюза е искал да защити схемата за търговия с квоти от нарушения на конкуренцията, резултат от манипулиране на пазара.

28

В това отношение доводът на дружествата Billerud, че не могат да бъдат упрекнати в прекомерно увреждащо околната среда поведение, трябва да се отхвърли. Всъщност член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 има за цел и резултат да санкционира не „замърсителите“ като цяло, а операторите, чийто брой емисии за предходната година надхвърля към 30 април на текущата година броя квоти в участъка от таблицата на отстъпените квоти, предвиден за техните инсталации за тази година в централния регистър на държавата членка, към която принадлежат, в приложение на член 52 от Регламент № 2216/2004. Понятието „извънредно количество емисии“ трябва да се разбира именно по този начин, а не като емисии, които сами по себе си са прекомерни.

29

Такова тълкуване се подкрепя, от една страна, от факта, че по силата на член 11, параграф 4 от Директива 2003/87 част от общото количество квоти за текущата година се предоставя на операторите най-късно до 28 февруари на тази година, тоест два месеца преди датата, на която те са длъжни да върнат квотите си за предходната година, и от друга страна, от това, че както е предвидено в член 10 от Директивата, предоставените за 2006 г. квоти са почти безплатни.

30

От гореизложеното следва, че наложеното с Директива 2003/87 задължение не трябва да се разглежда като просто задължение за притежаване (към 30 април на текущата година) на квоти, покриващи емисиите за предходната година, а като задължение за връщане на посочените квоти най-късно на 30 април, за да могат те да бъдат отменени в общностния регистър, чието преназначение е да гарантира точната отчетност на квотите.

31

Възможно е обаче, дори при липсата на специална разпоредба, да се признае наличието на непреодолима сила, когато сочената от правните субекти външна причина има до такава степен непреодолими и неизбежни последици, че за въпросните субекти е обективно невъзможно да изпълнят задълженията си (вж. по-специално Решение от 18 март 1980 г. по дело Ferriera Valsabbia и др./Комисия, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 и 85/79, Recueil, стр. 907, точка 140). По-нататък, запитващата юрисдикция е тази, която трябва да прецени дали въпреки дължимата грижа, която са могли да положат, за да спазят определените срокове, дружествата Billerud са се сблъскали с външни за тях, извънредни и непредвидими обстоятелства (вж. Решение от 18 юли 2013 г. по дело Eurofit, C-99/12, точка 31), които надхвърлят обикновените вътрешни неуредици.

32

Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска оператор, който най-късно до 30 април на текущата година не е върнал квотите за еквивалент на въглероден диоксид, съответстващи на емисиите му за предходната година, да избегне налагането на предвидената в този член глоба за извънредно количество емисии, дори когато към тази дата разполага с достатъчен брой квоти.

33

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че в името на принципа на пропорционалност националният съд може да промени размера на предвидената в този член глоба.

34

В това отношение следва да се припомни, че принципът на пропорционалност е част от основните принципи на правото на Съюза и изисква мерките, установени с разпоредба на правото на Съюза, да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане (вж. Решение от 8 юни 2010 г. по дело Vodafone и др., C-58/08, Сборник, стр. I-4999, точка 51).

35

Що се отнася обаче до съдебния контрол за спазването на тези условия, следва да се признае широко право на преценка на законодателя на Съюза в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Така в рамките на съдебния контрол относно упражняването на това правомощие Съдът не може да замени преценката на законодателя на Съюза със собствената си преценка. Той може да осъществи съдебен контрол над този нормативен избор само ако изборът изглежда явно погрешен или ако неудобствата, които причинява на някои икономически оператори, са по-големи от предимствата, които може да им донесе (вж. по-специално Решение от 12 ноември 1996 г. по дело Обединено кралство/Съвет, C-84/94, Recueil, стр. I-5755, точка 58, Решение от 13 май 1997 г. по дело Германия/Парламент и Съвет, C-233/94, Recueil, стр. I-2405, точка 56 и Решение от 14 декември 2004 г. по дело Swedish Match, C-210/03, Recueil, стр. I-11893, точка 48).

36

Трябва да се констатира, че въвеждането на схема за отчитане и търговия с квоти за емисии на еквивалент на въглероден диоксид на равнището на Съюза е нормативен избор, който отразява определена политическа ориентация с оглед необходимостта да се даде бърз отговор на голямата загриженост за опазване на околната среда, изразена в заключенията на Съвета на Европейския съюз от 8 март 2001 г., на които се позовава съображение 1 от Директива 2003/87. Този нормативен избор се основава и на сложни и широко обсъждани икономически и технически доводи, посочени в Зелена книга COM(2000) 87 от 8 март 2000 г. Следователно, за да подпомогне Европейския съюз и неговите държави членки да изпълнят задълженията си по Протокола от Киото, самият законодател на Съюза е принуден да прецени и претегли бъдещите несигурни последици от намесата си (вж. по аналогия Решение по дело Германия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 55).

37

Преценката на пропорционалността на акт на Съюза обаче не може да зависи от ретроспективна преценка на степента на неговата ефективност. Когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правна уредба, която следва да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на въпросната правна уредба (вж. в този смисъл Решение от 12 юли 2001 г. по дело Jippes и др., C-189/01, Recueil, стр. I-5689, точка 84 и цитираната съдебна практика).

38

Преценена от гледна точка на припомнените в точки 34—37 по-горе принципи, предвидената в Директива 2003/87 глоба за извънредно количество емисии не може да се счита за противоречаща на принципа на пропорционалност поради това, че националният съд не може да промени нейния размер.

39

Всъщност, от една страна, законодателят на Съюза е счел, че предвиденото в член 12, параграф 3 от Директива 2003/87 задължение за връщане и налаганата в случай на неизпълнение на това задължение глоба с фиксиран размер по член 16, параграфи 3 и 4 от Директивата, без друга възможност за гъвкаво прилагане освен намаляването на размера ѝ в преходния период, са необходими при преследване на легитимната цел за установяване на ефективна схема за търговия с квоти еквивалент на въглероден диоксид, за да не се стигне дотам някои оператори или посредници на пазара да са принудени да заобикалят или да манипулират схемата, като злоупотребяват с цените, количествата, сроковете или сложните финансови продукти, за чието възникване способства пазарната среда. Както следва по-специално от точка 17 от изложението на мотивите на предложението за директива СОМ(2001) 581 от 23 октомври 2001 г., представено от Комисията, относително високия размер на глобата се обосновава от необходимостта неизпълнението на задължението за връщане на достатъчен брой квоти да се третира стриктно и по един и същ начин в целия Съюз. Освен това тази необходимост изглежда особено належаща по време на установяването на нова схема на равнището на Съюза.

40

Освен това от Директива 2003/87 следва, че операторите разполагат с четири месеца, за да се подготвят да върнат квотите за предходната година, което им дава разумен срок, за да изпълнят задължението си за връщане. Също така от подготвителните работи по тази директива следва, че Съветът е удължил първоначално предоставения на операторите срок, тъй като предложената от Комисията крайна дата е била 31 март. От друга страна, крайната дата 30 април е след датата, на която държавите членки са длъжни да предоставят на операторите част от квотите им за текущата година, а именно 28 февруари, като следва да се припомни, че посоченото предоставяне е безплатно за 95 % от квотите в периода от 2005 г. до 2008 г. Накрая, както бе посочено в точки 22 и 27 от настоящото решение, като се има предвид логиката на точна отчетност на квотите на равнището на Съюза, която обуславя доброто функциониране на схемата, установена с Директива 2003/87, глоба в размер на 40 EUR за невърнат към 30 април тон еквивалент на въглероден диоксид (стойност, която съответства на двойния размер на очакваната по това време цена на този тон на бъдещия пазар на квотите за емисии) изглежда няма недостатъци, които да са несравнимо по-големи от предимствата, които тя предлага по отношение и на това Съюзът да изпълни ангажиментите си във връзка с Протокола от Киото.

41

Освен това държавите членки могат да установят механизми за предупреждение, припомняне и по-ранно връщане, които да позволят на добросъвестните оператори да бъдат напълно информирани за задължението си за връщане и по този начин да не поемат никакъв риск от налагане на глоба. Както следва от преписката пред Съда, някои национални законодателства предвиждат такива предпазни мерки и поверяват на компетентните органи отговорността да подпомагат операторите в действията им относно схемата за търговия с квоти за парникови газове.

42

Следователно на втория въпрос трябва да се отговори, че член 16 параграфи 3 и 4 от Директива 2003/97 трябва да се тълкува в смисъл, че националният съд не може да промени фиксирания размер на глобата, предвидена в тази разпоредба, в името на принципа на пропорционалност.

43

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши: