РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

24 юни 2014 година ( *1 )

„Жалба за отмяна — Решение 2011/640/ОВППС — Правно основание — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Член 37 ДЕС — Международно споразумение, което се отнася изключително до ОВППС — Член 218, параграф 6, втора алинея ДФЕС — Задължение за незабавно и изчерпателно информиране на Парламента — Член 218, параграф 10 ДФЕС — Запазване на правните последици“

По дело C‑658/11

с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 21 декември 2011 г.,

Европейски парламент, за който се явяват R. Passos, A. Caiola и M. Allik, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

жалбоподател,

подпомаган от:

Европейска комисия, за която се явяват M. Konstantinidis, R. Troosters и L. Gussetti, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

встъпила страна,

срещу

Съвет на Европейския съюз, за който се явяват F. Naert, G. Étienne, M. Bishop и G. Marhic, в качеството на представители,

ответник,

подпомаган от:

Чешка република, за която се явяват M. Smolek, E. Ruffer и D. Hadroušek, в качеството на представители,

Френска република, за която се явяват G. de Bergues, N. Rouam и E. Belliard, в качеството на представители,

Италианска република, за която се явява G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Gentili, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,

Кралство Швеция, за което се явява A. Falk, в качеството на представител,

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват L. Christie и A. Robinson, в качеството на представители, подпомагани от D. Beard, QC и G. Facenna, barrister,

встъпили страни,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano (докладчик), M. Ilešič, T. von Danwitz и M. Safjan, председатели на състави, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal и E. Jarašiūnas, съдии,

генерален адвокат: Y. Bot,

секретар: L. Hewlett, главен администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 септември 2013 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 януари 2014 г.,

постанови настоящото

Решение

1

С жалбата си Европейският парламент иска, от една страна, отмяната на Решение 2011/640/ОВППС на Съвета от 12 юли 2011 година за подписването и сключването на Споразумение между Европейския съюз и Република Мавриций относно условията за прехвърляне в Република Мавриций на лица, заподозрени в пиратска дейност, и свързаното с тях иззето имущество от ръководените от Европейския съюз военноморски сили и относно третирането на заподозрените в пиратска дейност след прехвърлянето им (ОВ L 254, стр. 1, наричано по-нататък съответно „обжалваното решение“ и „Споразумението ЕС—Мавриций“), и от друга страна, запазването на правните последици на това решение.

Правна уредба

2

Дял V от Договора за ЕС съдържа глава 2, озаглавена „Специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“, включваща член 36 ДЕС, който гласи:

„Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност се консултира редовно с Европейския парламент по главните аспекти и основните решения в областта на общата външна политика и политика на сигурност и общата политика за сигурност и отбрана, като го информира за развитието на тези политики. Той гарантира, че възгледите на Европейския парламент надлежно са взети предвид. Специалните представители могат да участват в информирането на Европейския парламент.

Европейският парламент може да отправя запитвания или да изготвя препоръки до Съвета и до върховния представител на Съюза. Той провежда два пъти годишно дебати по постигнатия напредък в изпълнението на общата външна политика и политика на сигурност, включително общата политика за сигурност и отбрана“.

3

Член 37 ДЕС, който се намира в същата глава, има следното съдържание:

„Съюзът може да сключва споразумения с една или няколко държави или международни организации в областите, които попадат в обхвата на настоящата глава“.

4

Член 218 ДФЕС гласи:

„1.   Без да се засягат особените разпоредби на член 207, споразуменията между Съюза и трети страни или международни организации се договарят и сключват съгласно посочената по-долу процедура.

2.   Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията.

3.   Комисията или върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност представят, когато предвиденото споразумение се отнася изключително или предимно до общата външна политика и политика на сигурност [наричана по-нататък „ОВППС“], препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава, в зависимост от областта на предвиденото споразумение, преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза.

[…]

5.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение, с което разрешава подписването на споразумението, както и, при необходимост, временното му прилагане преди влизането му в сила.

6.   Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение за сключване на споразумението.

С изключение на случаите, когато споразумението се отнася изключително до [ОВППС], Съветът приема решението за сключване на споразумението:

а)

след одобрение от Европейския парламент в следните случаи:

[…]

v)

споразумения в области, за които се прилага или обикновената законодателна процедура, или специалната законодателна процедура, когато се изисква одобрение от Европейския парламент.

[…]

б)

след консултация с Европейския парламент в останалите случаи. […]

[…]

10.   Европейският парламент получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на процедурата.

[…]“.

5

Съвместно действие 2008/851/ОВППС на Съвета от 10 ноември 2008 година относно военната операция на Европейския съюз, предназначена да допринесе за възпирането, предотвратяването и потушаването на пиратските действия и въоръжените грабежи край бреговете на Сомалия (ОВ L 301, стр. 33), изменено с Решение 2010/766/ОВППС на Съвета от 7 декември 2010 г. (ОВ L 327, стр. 49, наричано по-нататък „Съвместно действие 2008/851“), се основава на член 14, член 25, трета алинея и член 28, параграф 3 ЕС.

6

Член 1 от това съвместно действие, озаглавен „Мисия“, гласи в параграф 1:

„Европейският съюз […] провежда военна мисия в подкрепа на Резолюции 1814 (2008), 1816 (2008) и 1838(2008) на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации (ССООН), по начин, съответстващ на действията, разрешени в случай на пиратство, в приложение на членове 100 и следващите на Конвенцията по морско право, подписана в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. (по-нататък наричана „Конвенцията на Организацията [на] обединените нации по морско право“) и по-специално посредством ангажиментите, поети заедно с трети държави, наричана по-нататък „Atalanta“, предназначена да допринесе:

за защитата на корабите на [Световната програма по изхранване (СПИ)], които доставят хранителни помощи на разселените лица в Сомалия, в съответствие с мандата на Резолюция 1814 (2008) на ССООН;

за защитата на уязвими кораби, които плават край бреговете на Сомалия, както и за възпирането, предотвратяването и потушаването на пиратските действия и въоръжените грабежи край бреговете на Сомалия в съответствие с мандата, определен в Резолюция 1816 (2008) на ССООН“.

7

Член 2 от посоченото съвместно действие, озаглавен „Мандат“, предвижда:

„При условията, определени от приложимото международно право, по-специално Конвенцията на Организацията [на] обединените нации по морско право, и от Резолюции 1814 (2008), 1816 (2008) и 1838 (2008) на ССООН, и в рамките на възможностите, с които разполага, Atalanta:

[…]

д)

с оглед на евентуалното образуване на наказателни производства от страна на компетентните държави при условията, предвидени в член 12, може да арестува, задържа и прехвърля лица, които са заподозрени, че възнамеряват, по смисъла на членове 101 и 103 от Конвенцията на ООН по морско право, да извършат, че извършват или че са извършили пиратски действия или въоръжени грабежи в зоните, в които има присъствие, както и да завзема пиратски кораби или кораби на извършители на въоръжени грабежи, както и кораби, които са пленени в резултат на пиратско действие или въоръжен грабеж и които са под контрола на пирати или извършители на въоръжени грабежи, както и имуществото на борда на такива кораби;

[…]“.

8

Член 10 от Съвместно действие 2008/851, озаглавен „Участие на трети държави“, гласи следното:

„1.   Без да се засягат независимостта при вземане на решения на [Съюза] и единната институционална рамка и в съответствие с приложимите насоки на Европейския съвет, трети държави могат да бъдат поканени да участват в операцията.

[…]

3.   Конкретните условия за участието на трети държави са предмет на споразумения, които се сключват в съответствие с процедурата, предвидена в член [37 ДЕС]. […] Когато [Съюзът] и трета държава са сключили споразумение, установяващо рамката за участие на третата държава в операции на [Съюза] по управление на кризи, разпоредбите на това споразумение се прилагат в рамките на настоящата операция.

[…]

6.   Условията за прехвърляне на арестуваните и задържаните лица към трета държава, участваща в операцията, с оглед упражняване на правораздавателната компетентност на тази държава, се приемат при сключването или изпълнението на споразуменията за участие, посочени в параграф 3“.

9

Съгласно член 12 от това съвместно действие, озаглавен „Прехвърляне на арестувани и задържани лица с оглед на упражняването на правораздавателна компетентност“:

„1.   Въз основа на съгласието на Сомалия за упражняване на компетентността на държавите членки или на трети държави, от една страна, и от друга страна — на член 105 от Конвенцията на ООН по морско право, арестуваните и задържаните с оглед наказателното им преследване лица, които са заподозрени, че възнамеряват, по смисъла на членове 101 и 103 от Конвенцията на ООН по морско право, да извършат, че извършват или че са извършили пиратски действия или въоръжени грабежи в териториалните води на Сомалия или в открито море, както и имуществото, послужило за извършване на тези деяния, се прехвърлят на:

компетентните власти на държавата членка или на третата държава, участваща в операцията, под чието знаме плава корабът, осъществил залавянето, или

ако посочената държава не може или не желае да упражни своята компетентност — на държава членка или на всяка трета държава, която желае да упражни компетентността си по отношение на посочените по-горе лица и имущество.

2.   Нито едно от лицата, посочени в параграф[ 1], не може да бъде прехвърлено в трета държава, [освен ако] условията на прехвърлянето не са били договорени със съответната трета държава, при спазване на приложимото международно право, в частност на международното право в областта на правата на човека, за да се гарантира по-специално, че никое лице няма да бъде подложено на смъртно наказание, на мъчения или друго жестоко, нечовешко или унизително отношение“.

10

Съгласно член 2 от Споразумението ЕС—Мавриций, озаглавен „Определения“:

„За целите на настоящото споразумение:

а)

военноморски сили, ръководени от Европейския съюз (EUNAVFOR)“ означава военните щабове на ЕС и националните контингенти, участващи в операцията на ЕС „Atalanta“, техните кораби, въздухоплавателни средства и имущество;

[…]“.

11

Член 1 от същото споразумение, озаглавен „Цел“, гласи:

„Настоящото споразумение определя реда и условията за:

а)

прехвърляне на лица, заподозрени че са се опитали да извършат, че извършват или че са извършили пиратски действия в района на [дейност на ]EUNAVFOR[…] и задържани от EUNAVFOR;

б)

прехвърляне на свързано с тях имущество, иззето от EUNAVFOR, от EUNAVFOR на Мавриций; и

в)

третиране на прехвърлените лица“.

12

Освен това член 3 от Споразумението ЕС—Мавриций посочва общите принципи, съгласно които се определят редът и условията за прехвърляне в Република Мавриций на заподозрените в пиратски действия лица, които са задържани от EUNAVFOR, и на свързаното с тях имущество, иззето от тези сили. По-нататък това споразумение урежда в член 4 третирането, наказателното преследване и съдебния процес на прехвърлените лица, като същевременно предвижда в член 5 забраната на смъртното наказание за тези лица. В член 6 от същото споразумение се предвиждат мерки за документите, свързани с прехвърлянето на посочените лица, по-специално за досиетата и нотификациите, а в член 7, параграфи 1 и 2 се посочва, че в рамките на средствата и възможностите си EUNAVFOR предоставя на Република Мавриций всякаква помощ във връзка с разследването и наказателното преследване на прехвърлените лица. В това отношение член 7, параграф 3 предвижда възможността за страните по посоченото споразумение да постигнат договорености за изпълнение относно финансовата, техническа и друга помощ за осъществяване на прехвърлянето, задържането, разследването, наказателното преследване и съдебния процес на прехвърлени лица. Накрая споразумението определя в членове 10 и 11 правилата относно договореностите за неговото изпълнение и относно влизането му в сила.

Обстоятелства, предхождащи спора, и обжалваното решение

13

На 22 март 2010 г. Съветът упълномощава върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност да започне преговори за сключването на споразумения за прехвърляне на лица между Съюза и определени трети държави, включително Република Мавриций.

14

С писмо от същия ден Съветът информира Парламента за това решение.

15

На 12 юли 2011 г., в резултат на споменатите преговори, Съветът приема на основание на членове 37 ДЕС и 218, параграфи 5 и 6 ДФЕС обжалваното решение, с което той разрешава подписването на Споразумението ЕС—Мавриций. Това решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 30 септември 2011 г.

16

Споразумението ЕС—Мавриций е подписано на 14 юли 2011 г. и оттогава се прилага временно.

17

Съветът информира Парламента за приемането на обжалваното решение с писмо от 17 октомври 2011 г.

Исканията на страните и производството пред Съда

18

Парламентът моли Съда да отмени обжалваното решение, да разпореди запазването на правните последици на това решение до приемането на ново решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

19

Главното искане на Съвета е Съдът да обяви жалбата за частично недопустима, да я отхвърли като неоснователна в останалата ѝ част и да осъди Парламента да заплати съдебните разноски. При условията на евентуалност, в случай че Съдът отмени обжалваното решение, Съветът иска правните последици на същото да бъдат запазени до приемането на ново решение.

20

С определение на председателя на Съда от 5 юни 2012 г. Чешката република, Френската република, Италианската република, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.

21

С решение на председателя на Съда от 20 ноември 2012 г. Комисията е допусната да встъпи в подкрепа на Парламента в устната фаза на производството.

По жалбата

22

В подкрепа на жалбата си Парламентът изтъква две основания, изведени от нарушение съответно на член 218, параграф 6, втора алинея ДФЕС и на член 218, параграф 10 ДФЕС.

По първото основание, изведено от нарушение на член 218, параграф 6, втора алинея ДФЕС

Доводи на страните

23

С първото си основание Парламентът изтъква, че Съветът неправилно е приел, че обжалваното решение е имало за предмет споразумение, отнасящо се „изключително“ до ОВППС по смисъла на член 218, параграф 6, втора алинея, предложение първо ДФЕС, и че следователно това решение е можело да бъде прието без участието на Парламента.

24

Парламентът, подкрепян в това отношение от Комисията, най-напред изтъква, че член 218, параграф 6 ДФЕС установява общо правило, съгласно което сключването на международни споразумения от Съвета трябва да бъде предшествано, в зависимост от случая, от одобрението на или консултирането с Парламента. Единствено по изключение посоченият член 218, параграф 6, втора алинея, предложение първо ДФЕС оправомощавал Съвета да сключи такова споразумение без участието на Парламента в „случаите, когато споразумението се отнася изключително до [ОВППС]“. Тъй като в този смисъл разпоредбата има изключителен характер, тя следвало да се тълкува стриктно, така че когато дадено споразумение се отнася не само до ОВППС, но и до други политики на Съюза, Парламентът трябвало да участва в процедурата за сключване на това споразумение.

25

В настоящия случай Споразумението ЕС—Мавриций, предвид целта и съдържанието му, се отнасяло не само до ОВППС, но и до съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, полицейското сътрудничество и сътрудничеството за развитие.

26

Всъщност, що се отнася най-напред до съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, това споразумение, от една страна, съдържало няколко разпоредби, по-специално членове 3—7, насочени към улесняването на сътрудничеството между Съюза и органите на Република Мавриций с оглед както на наказателните производства, включително допустимостта на доказателствата, правата на лицата и някои специфични елементи на тези производства, така и на изпълнението на решенията по смисъла на член 82, параграф 1, буква г) и параграф 2, букви а) и б) ДФЕС. От друга страна, споразумението също посочвало, по-специално в член 7, параграф 3, подкрепата за обучението на магистратите и на съдебните служители по смисъла на член 82, параграф 1, буква в) ДФЕС. Освен това според Парламента обстоятелството, че член 11, параграф 5 от Споразумението ЕС—Мавриций предвижда, че задачите, извършвани от EUNAVFOR съгласно това споразумение, могат по същество да бъдат изпълнявани от административни органи, изключва военния характер на тези задачи. Комисията добавя в това отношение, че целта и съдържанието на Споразумението ЕС—Мавриций обосновавали избора на член 82 ДФЕС за правно основание на обжалваното решение.

27

Що се отнася, по-нататък, до полицейското сътрудничество, дейностите, посочени в членове 6 и 7 от Споразумението ЕС—Мавриций, засягали по-специално „събирането, съхраняването, обработването, анализа и обмена на […] информация“ по смисъла на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС и спадали към дейностите, които обикновено се извършват от полицейските органи по смисъла на член 87, параграф 1 ДФЕС.

28

Накрая, това споразумение се отнасяло до сътрудничеството за развитие, тъй като член 7 и член 10, параграф 2, буква е) от него предвиждат предоставянето на помощ на Република Мавриций, която е развиваща се страна по смисъла на член 208 ДФЕС. Тази помощ се предоставяла за целите на „преразглеждането на законодателството, обучението на следователи и прокурори, разследването и съдебното производство, и по-специално договорености за съхраняването и предаването на доказателства и за процедурата на обжалване“.

29

Парламентът и Комисията стигат до извода, че тъй като към тези области на дейност на Съюза се прилага обикновената законодателна процедура, обжалваното решение е трябвало да се основе на член 218, параграф 6, втора алинея, буква а), подточка v) ДФЕС и следователно да се приеме след одобрение от Парламента.

30

Съветът, подкрепян от всички встъпили държави членки, по същество отговаря, че обжалваното решение правилно се основава на член 37 ДЕС и на член 218, параграфи 5 и 6 ДФЕС, тъй като съгласно целта и съдържанието си Споразумението ЕС—Мавриций се отнася изключително до ОВППС.

31

Всъщност, от една страна, това споразумение изпълнявало Съвместно действие 2008/851, и в частност член 12 от последното, чиято цел е да се укрепи международната сигурност в рамките на общата политика за сигурност и отбрана на Съюза, което освен това се потвърждава от член 2 от споменатото съвместно действие, който определя задачите на Atalanta. Впрочем в съответствие с член 42, параграф 1 ДЕС посочената политика била неразделна част от ОВППС.

32

От друга страна, съдържанието на посоченото споразумение, и по-конкретно обстоятелството, че заподозрените в пиратски действия лица се прехвърлят от Atalanta на органите на Република Мавриций с оглед на провеждане на наказателно преследване, не позволявали да се направи извод, че действията на Atalanta представляват полицейско или съдебно сътрудничество по смисъла на третата част на дял V от Договора за функционирането на ЕС. Всъщност, макар някои задачи на Atalanta да могат да имат характеристики, доближаващи ги до полицейски дейности, на участващите сили по принцип не били възложени полицейски или съдебни правомощия от съответното им национално законодателство.

33

Съветът добавя, че Споразумението ЕС—Мавриций, по-специално в членове 4—6 и 8, съдържа мерки, които имат за цел да насърчават правовата държава и зачитането на правата на човека от Република Мавриций. Впрочем съгласно член 21, параграф 2, буква б) ДЕС насърчаването на правата на човека в трети държави било цел, която е обхваната от ОВППС.

34

Съветът също уточнява, че нито целта, нито съдържанието на посоченото споразумение позволяват да се направи извод, че то се отнася до пространството на свобода, сигурност и правосъдие или до сътрудничеството за развитие.

35

Всъщност, от една страна, от членове 82 ДФЕС и 87 ДФЕС по-специално следвало, че всички мерки относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, независимо от тяхното евентуално външно измерение, трябва да се вземат с цел да се осигури напредък в областта на свободата, сигурността и правосъдието в рамките на Съюза. В настоящия случай обаче Споразумението ЕС—Мавриций се отнасяло главно до мерките, приети за целите на укрепването на международната сигурност край бреговете на Сомалия, и следователно извън Съюза.

36

От друга страна, Съдът вече признал, че дадена мярка не попада в обхвата на сътрудничеството за развитие, когато основният ѝ предмет е изпълнението на ОВППС, при това независимо че тя допринася за икономическото и социално развитие на развиващи се страни (решение Комисия/Съвет, C‑91/05, EU:C:2008:288, т. 72). В настоящия случай помощта за Република Мавриций се отнасяла до операциите по прехвърляне по смисъла на Споразумението ЕС—Мавриций и до капацитета на последната да прилага това споразумение в съответствие с международното право по правата на човека. Такава помощ нямала за цел развитието на Република Мавриций и следователно не представлявала мярка за развитие.

37

В отговор Парламентът посочва най-напред, че член 218, параграф 3 ДФЕС въвежда разграничение между споразуменията, които се отнасят „изключително“ до ОВППС, и тези, които се отнасят „предимно“ до ОВППС. Следователно параграф 6 от същия член оправомощавал Съвета да сключва споразумения без участието на Парламента само когато те се отнасят „изключително“ до ОВППС. За сметка на това, когато тези споразумения се отнасят само „предимно“ до ОВППС и включват акцесорни мерки, свързани и с други политики, Съветът не можел да ги сключи без предварителното участие на Парламента.

38

По-нататък, според Парламента обстоятелството, че обжалваното решение изпълнява Съвместно действие 2008/851 и че последното попада в обхвата на ОВППС, не е достатъчно, за да се направи извод, че и обжалваното решение попада в обхвата на тази политика. Всъщност Съвместно действие 2008/851 и обжалваното решение имали различни цели и приложно поле, тъй като Atalanta е операция с военен характер, част от общата политика за сигурност и отбрана, която има за цел залавянето на предполагаемите пирати, докато мисиите, поверени на представителите на Съюза и на EUNAVFOR по силата на Споразумението ЕС—Мавриций, доколкото те предвиждат по-специално евентуалното последващо прехвърляне на заподозрени лица и започването на действия по наказателно преследване срещу тях, нямат военен характер и надхвърлят целта на Atalanta.

39

Съветът и встъпилите държави членки по същество възразяват, че въпросът дали дадено споразумение се отнася „изключително“ до ОВППС по смисъла на член 218, параграф 6, втора алинея ДФЕС трябва да се реши единствено в зависимост от материалноправното основание на посоченото споразумение. Впрочем споразумение като разглежданото в настоящия случай, което се основава единствено на член 37 ДЕС, се отнасяло „изключително“ до ОВППС.

40

Становището на Съвета е, че такъв подход не може да се поставя под въпрос от разграничението между думите „предимно“ и „изключително“, съдържащи се в член 218, параграфи 3 и 6 ДФЕС. Всъщност параграф 3 от последния член, който посочва споразуменията, отнасящи се „изключително или предимно“ до ОВППС, имал за цел да уточни органа, оправомощен да представя препоръки до Съвета в рамките на процедурата за водене на преговори по тези споразумения, докато параграф 6 от същия член, споменавайки споразуменията, които се отнасят „изключително“ до ОВППС, засягал сключването на такива споразумения.

41

Чешката република добавя, че член 218, параграф 6 ДФЕС се основава на паралелизъм на правомощията на Парламента с вътрешна и външна насоченост. Тази разпоредба следователно имала за цел да гарантира, че Парламентът има еднаква роля както за приемането на решение за сключване на споразумение, така и за приемането на вътрешен акт. В този контекст, като припомня, че разглежданата разпоредба има само процесуално естество, Чешката република отбелязва, че не процедурите определят правното основание на един акт, а правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му.

42

Кралство Швеция и Обединеното кралство уточняват, че защитаваното от Парламента тълкуване на член 218, параграф 6, втора алинея ДФЕС, от една страна, засяга институционалното равновесие, въведено с Договорите, които предвиждат стриктно ограничена роля на Парламента при прилагането на ОВППС, както следва по-специално от член 36 ДЕС. От друга страна, такова тълкуване, което ограничава приложното поле на процедурите в областта на ОВППС в полза на процедурите, предвидени от Договора за функционирането на ЕС, било в противоречие с член 40 ДЕС. Той всъщност гарантирал, че компетентността, попадаща в обхвата на Договора за функционирането на ЕС, не засяга компетентността, предвидена от ОВППС. Освен това посоченото тълкуване предоставяло на Парламента право на вето в областта на ОВППС, противно на избора на авторите на Договора от Лисабон да предоставят по-ограничена роля на Парламента по отношение на дейността на Съюза в рамките на ОВППС.

Съображения на Съда

43

Най-напред следва да се припомни, че изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на определена мярка се установи, че тя има двойна цел или че е съставена от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част. Ако за сметка на това определена мярка преследва едновременно няколко цели или е съставена от няколко неразривно свързани съставни части, без една от тях да е акцесорна по отношение на друга, поради което са приложими различни разпоредби на Договорите, такава мярка по изключение трябва да се основава на съответните различни правни основания (вж. в този смисъл решение Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 42—44).

44

За да се очертае обаче обхватът на първото основание, трябва да се отбележи, че с това основание Парламентът не твърди — както всъщност потвърждава в съдебното заседание — че обжалваното решение е трябвало да има материалноправно основание, различно от член 37 ДЕС, тъй като Парламентът изрично признава, че това решение, както и Споразумението ЕС—Мавриций, преследват обхваната от ОВППС цел.

45

Освен това Парламентът признава, че въпреки факта, че посоченото решение и посоченото споразумение преследват цели, обхванати от политики на Съюза, различни от ОВППС, тези цели са акцесорни на целта, свързана с тази политика, и че тъй като следователно тази цел може да се разглежда като основната с оглед определянето на правното основание на обжалваното решение, то е можело надлежно да се основе единствено на член 37 ДЕС, без да е налице никакво друго материалноправно основание.

46

За сметка на това, според Парламента обстоятелството, че обжалваното решение, както и Споразумението ЕС—Мавриций, преследват, макар и акцесорно, различни цели от обхванатите от ОВППС, е достатъчно, за да се изключи възможността посоченото решение да попада изключително в обхвата на тази политика по смисъла на член 218, параграф 6 ДФЕС.

47

Подобно тълкуване на тази разпоредба не може да се приеме.

48

Несъмнено съгласно текста на член 218, параграф 6 ДФЕС Съветът приема решението за сключване на международно споразумение след одобрение от или консултация с Парламента, „[с] изключение на случаите, когато споразумението се отнася изключително до [ОВППС]“.

49

Тази формулировка обаче не позволява сама по себе си да се стигне до еднозначно тълкуване на разпоредбата.

50

По-конкретно относно решение за сключване на споразумение, което преследва обхваната от ОВППС основна цел, посочената формулировка не позволява да се установи нито че, както твърди Съветът, такова решение може да се разглежда като „отнасящо се изключително до [ОВППС]“ единствено поради това, че материалноправното му основание е свързано с тази политика и няма никакво друго материалноправно основание, нито че, както поддържа Парламентът, посоченото решение трябва да се разглежда като отнасящо се и до други области от правото на Съюза поради акцесорните му цели, различни от основната цел, обхваната от ОВППС.

51

При тези обстоятелства следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза следва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейните цели и контекстът ѝ (вж. в този смисъл решения Klarenberg, C‑466/07, EU:C:2009:85, т. 37 и Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, т. 34).

52

Що се отнася до целите на член 218 ДФЕС, трябва да се посочи, че след влизането в сила на Договора от Лисабон, за да изпълни изискванията за яснота, съгласуваност и рационализиране, този член вече предвижда единна процедура с общо приложение относно воденето на преговори и сключването на международни споразумения, които Съюзът е компетентен да сключва в своите области на дейност, включително ОВППС, освен когато Договорите предвиждат специални процедури.

53

Впрочем именно поради общия си характер тази процедура трябва да отчита особеностите, предвидени от Договорите за всяка област на дейност на Съюза, по-специално що се отнася до правомощията на институциите.

54

В това отношение следва да се отбележи, че за да отчете тези особености, член 218, параграф 6 ДФЕС съдържа три вида процедури за сключване на международно споразумение, като всеки от тях предвижда различна роля за Парламента. Така тази институция може да бъде поканена да одобри сключването на дадено споразумение или само да бъде консултирана, или още да бъде изключена от процеса на сключване на споразумението, без обаче да се засяга нейното право да получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на процедурата в съответствие с член 218, параграф 10 ДФЕС.

55

Както може да се изведе по-специално от член 218, параграф 6, втора алинея, буква а), подточка v) ДФЕС, това разграничение има за цел да отрази във външен план разпределението на правомощията между институциите, което се прилага във вътрешен план. Всъщност Договорът от Лисабон, от една страна, изисква одобрението от Парламента на сключването на международни споразумения именно за споразуменията в области, за които във вътрешен план се прилага или обикновената законодателна процедура, предвидена в член 294 ДФЕС, или специалната законодателна процедура, но само когато последната изисква одобрение от Парламента. От друга страна, участието на тази институция в сключването на такова споразумение е изключено единствено когато споразумението се отнася изключително до ОВППС, в рамките на която Договорът от Лисабон предоставя ограничена роля на Парламента (вж. в този смисъл решение Парламент/Съвет, EU:C:2012:472, т. 82).

56

Така, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 30—32 от заключението си, член 218, параграф 6 ДФЕС установява симетрия между процедурата за приемане на мерки на Съюза във вътрешен план и процедурата за приемане на международни споразумения, за да гарантира, че Парламентът и Съветът разполагат с едни и същи правомощия във връзка с дадена област, в съответствие с предвиденото от Договорите институционално равновесие.

57

При тези условия, именно с цел да се гарантира, че тази симетрия действително се спазва, изведеното от практиката на Съда правило, че материалноправното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му (вж. решение Парламент/Съвет, EU:C:2012:472, т. 80), важи не само за процедурите, предвидени за приемането на вътрешен акт, но и за процедурите, приложими за сключването на международни споразумения.

58

Следователно трябва да се приеме, че в рамките на процедурата за сключване на международно споразумение съгласно член 218 ДФЕС материалноправното основание на решението за сключване на това споразумение определя вида на процедурата, приложима съгласно параграф 6 от тази разпоредба.

59

По-специално, когато решението за сключване на въпросното споразумение е надлежно основано изключително на материалноправно основание, обхванато от ОВППС, тогава се прилага видът процедура, предвиден в член 218, параграф 6, втора алинея, предложение първо ДФЕС.

60

Такова тълкуване се обосновава допълнително от гледна точка на изискванията във връзка с правната сигурност. Всъщност, като обвързва процесуалноправното с материалноправното основание на даден акт, това тълкуване позволява да се определи приложимата процедура въз основа на обективни критерии, които могат да бъдат предмет на съдебен контрол, както бе припомнено в точка 43 от настоящото съдебно решение. Освен това така се осигурява съгласуваността при избора на правните основания на даден акт. Обратно, подкрепяното от Парламента тълкуване би довело до установяване на елемент на несигурност и несъгласуваност при този избор, доколкото то би могло да обуслови прилагането на различни процедури за правни актове на Съюза, които имат едно и също материалноправно основание.

61

Освен това, що се отнася до контекста, в който се намира разглежданата разпоредба, той не позволява да се обоснове различно тълкуване. По-специално, предвид целите на член 218 ДФЕС, твърдяното от Парламента обстоятелство, че член 218, параграф 3 ДФЕС посочва споразуменията, които се отнасят „изключително или предимно“ до ОВППС, докато в параграф 6 от същия член се споменават само споразуменията, които се отнасят „изключително“ до ОВППС, не може да обоснове предложеното от Парламента тълкуване на тази разпоредба. Впрочем тези два параграфа са свързани с различни положения. Докато член 218, параграф 3 ДФЕС има за цел да уточни органа, оправомощен да представя препоръки до Съвета в рамките на процедурата за водене на преговори по тези споразумения, и следователно обхваща етап, предхождащ сключването на международно споразумение, параграф 6 от същия член се отнася до решението на Съвета за сключване на такива споразумения.

62

При тези обстоятелства обжалваното решение е можело да бъде прието без одобрението или консултирането на Парламента.

63

Следователно първото основание е необосновано.

По второто правно основание, изведено от нарушение на член 218, параграф 10 ДФЕС

Доводи на страните

64

С второто си основание Парламентът твърди, че като не му е предоставил „незабавно изчерпателна“ информация на всички етапи от воденето на преговори и от сключването на Споразумението ЕС—Мавриций, Съветът е нарушил член 218, параграф 10 ДФЕС, който се прилага за всички споразумения, които се сключват от Съюза, включително попадащите в обхвата на ОВППС.

65

По-специално, Парламентът не бил информиран незабавно, като се има предвид, че Съветът му предоставил текстовете на обжалваното решение и на Споразумението ЕС—Мавриций едва на 17 октомври 2011 г., тоест повече от три месеца след приемането на това решение и подписването на посоченото споразумение, извършени съответно на 12 юли и 14 юли 2011 г., както и 17 дни след публикуването им в Официален вестник на Европейския съюз.

66

Съветът, чиито доводи по същество се подкрепят от Чешката република, Френската република, Кралство Швеция и Обединеното кралство, се позовава главно на недопустимостта на второто основание. Всъщност, тъй като обжалваното решение се отнасяло изключително до ОВППС, Съдът не бил компетентен, като се имат предвид член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275 ДФЕС, да се произнася по неговата законосъобразност.

67

При условията на евентуалност Съветът поддържа, че това основание е необосновано, тъй като Парламентът в действителност е бил надлежно информиран. По-специално срокът, в който Парламентът е бил информиран за обжалваното решение, макар да е малко по-дълъг от обичайната практика, оставал разумен, предвид и факта, че включвал лятната ваканция.

68

Що се отнася до компетентността на Съда, Парламентът възразява, че член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС я изключва само по отношение на специфичните разпоредби за ОВППС, съдържащи се в дял V, глава 2 от Договора за ЕС, а не и по отношение на член 218, параграф 10 ДФЕС, чието нарушение се твърди с второто основание.

Съображения на Съда

69

Що се отнася най-напред до въпроса за компетентността на Съда да се произнесе по второто основание, трябва да се припомни, както изтъква Съветът, че от член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС следва, че Съдът по принцип не е компетентен по отношение на разпоредбите относно ОВППС, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби.

70

Посочените член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение и член 275, първа алинея въвеждат изключение от правилото за общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, и следователно трябва да се тълкуват ограничително.

71

В конкретния случай е необходимо да се отбележи, че макар обжалваното решение да е било прието въз основа на едно-единствено материалноправно основание, обхванато от ОВППС, а именно член 37 ДЕС, от преамбюла на това решение следва, че процесуалноправното му основание е член 218, параграфи 5 и 6 ДФЕС, който урежда процедурата за подписване и сключване на международни споразумения.

72

Както обаче бе пояснено в точка 52 от настоящото съдебно решение, процедурата по член 218 ДФЕС е с общо приложение и следователно е предназначена да се прилага по принцип към всички международни споразумения, които се договарят и сключват от Съюза във всички негови области на дейност, включително ОВППС, към която, за разлика от други области, не се прилагат никакви специални процедури.

73

При тези условия не може да се поддържа, че обхватът на приложимото по изключение ограничаване на компетентността на Съда, предвидено в член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и в член 275 ДФЕС, се простира дотам, че да изключи компетентността на Съда да тълкува и прилага разпоредба като член 218 ДФЕС, която не спада към ОВППС, макар да предвижда процедурата, въз основа на която е приет акт, попадащ в обхвата на ОВППС.

74

Следователно Съдът е компетентен да се произнесе по второто основание.

75

Що се отнася, по-нататък, до обосноваността на това основание, трябва да се отбележи, че член 218, параграф 10 ДФЕС предвижда, че Парламентът „получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на процедурата“ за водене на преговори и сключване на международни споразумения, предвидена в този член.

76

Следва да се установи обаче, че в настоящия случай Парламентът не е бил информиран незабавно на всички етапи на процедурата за водене на преговори и сключване на Споразумението ЕС—Мавриций.

77

Всъщност от представената на Съда преписка е видно, че след като е съобщил на Парламента за започването на преговорите, Съветът го е информирал за приемането на обжалваното решение и за подписването на посоченото споразумение едва три месеца по-късно и 17 дни след публикуването им в Официален вестник на Европейския съюз.

78

Оттук следва, че Съветът е нарушил член 218, параграф 10 ДФЕС.

79

Този извод не може да бъде поставен под въпрос от довода на Съвета, че във всеки случай обжалваното решение е било публикувано в Официален вестник на Европейския съюз, в резултат на което Парламентът е могъл да узнае за него. Всъщност такова публикуване е предвидено в член 297 ДФЕС и отговаря на изискванията за публичност, на които подлежи даден акт на Съюза, за да влезе в сила, докато произтичащото от член 218, параграф 10 ДФЕС изискване за информиране е предвидено, за да гарантира, че на Парламента е била дадена възможност да упражни демократичен контрол върху външната дейност на Съюза, и по-специално да провери дали са спазени неговите правомощия тъкмо в резултат на избора на правното основание на дадено решение за сключване на споразумение.

80

Що се отнася, накрая, до последиците от нарушението на член 218, параграф 10 ДФЕС за валидността на обжалваното решение, следва да се приеме за установено, че предвидената от тази разпоредба процесуалноправна норма представлява съществено процесуално правило по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС, чието нарушение води до недействителност на засегнатия от него акт.

81

Всъщност тази норма е израз на демократичните принципи, на които се основава Съюзът. По-конкретно, Съдът вече е пояснил, че участието на Парламента в процеса на вземане на решения отразява на равнището на Съюза основния демократичен принцип, че народите участват при упражняването на властта чрез представително събрание (вж. в този смисъл решения Roquette Frères/Съвет, 138/79, EU:C:1980:249, точка 33 и Парламент/Съвет, EU:C:2012:472, точка 81).

82

От тази гледна точка Договорът от Лисабон дори придаде по-голяма значимост в систематичен план на посочената норма, като я включи в самостоятелна разпоредба, приложима за всички видове процедури, предвидени в член 218 ДФЕС.

83

Несъмнено, както бе припомнено в точка 55 от настоящото решение, ролята, която Договорът от Лисабон предостави на Парламента в областта на ОВППС, остава ограничена.

84

От тази констатация обаче не може да се направи извод, че макар да е изключен от процедурата за водене на преговори и сключване на отнасящи се изключително до ОВППС споразумения, Парламентът е лишен от всякакво право да бъде запознаван с тази политика на Съюза.

85

Напротив, именно за тези цел предвиденото в член 218, параграф 10 ДФЕС изискване за информиране се прилага за всички процедури за сключване на международни споразумения, включително споразуменията, които се отнасят изключително до ОВППС.

86

Когато обаче Парламентът не получава незабавно изчерпателна информация на всички етапи на процедурата в съответствие с член 218, параграф 10 ДФЕС, включително на етапа, предшестващ сключването на споразумението, той не може да упражни правото си да бъде запознаван, което Договорите са му предоставили в областта на ОВППС, и евентуално да изтъкне своята гледна точка по-специално относно правилното правно основание за съответния акт. При тези обстоятелства неизпълнението на това изискване за информиране накърнява условията за изпълнение на функциите на Парламента в областта на ОВППС и следователно представлява съществено процесуално нарушение.

87

При това положение второто основание е обосновано и следователно обжалваното решение трябва да се отмени.

По запазването на правните последици на обжалваното решение

88

В случай че Съдът отмени обжалваното решение, Парламентът и Съветът, както и повечето от встъпилите държави членки, искат правните последици на същото да бъдат запазени до приемането на ново решение.

89

Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС, ако счете за необходимо, Съдът може да определи кои правни последици от отменения акт трябва да се считат за окончателни.

90

Впрочем следва да се приеме, че отмяната на обжалваното решение, без да бъдат запазени правните му последици, би могла да попречи на провеждането на операциите по Споразумението ЕС—Мавриций, и по-специално на пълната ефикасност на наказателното преследване и съдебния процес на заподозрените в пиратска дейност лица, арестувани от EUNAVFOR.

91

Поради това Съдът следва да упражни правомощието, което му предоставя член 264, втора алинея ДФЕС, и да запази правните последици на обжалваното решение, чиято отмяна се постановява с настоящото съдебно решение.

По съдебните разноски

92

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно параграф 3 от същия член обаче, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.

93

След като в случая Парламентът и Съветът са загубили по някои от предявените от тях основания, те следва да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски.

94

Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

 

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

 

1)

Отменя Решение 2011/640/ОВППС на Съвета от 12 юли 2011 година за подписването и сключването на Споразумение между Европейския съюз и Република Мавриций относно условията за прехвърляне в Република Мавриций на лица, заподозрени в пиратска дейност, и свързаното с тях иззето имущество от ръководените от Европейския съюз военноморски сили и относно третирането на заподозрените в пиратска дейност след прехвърлянето им.

 

2)

Правните последици на Решение 2011/640 се запазват в сила.

 

3)

Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.

 

4)

Чешката република, Френската република, Италианската република, Кралство Швеция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

 

Подписи


( *1 ) Език на производството: английски.