—

за Land Niedersachsen, от адв. R. Thode, Rechtsanwalt,

—

за германското правителство, от г-н M. Lumma, в качеството на представител,

—

за белгийското правителство, от г-жа A. Hubert, в качеството на представител,

—

за датското правителство, от г-н J. Bering Liisberg, в качеството на представител,

—

за френското правителство, от г-н G. de Bergues и г-жа O. Christmann, в качеството на представители,

—

за Ирландия, от г-н D. O’Hagan, в качеството на представител, подпомаган от г-н N. Travers, BL, и г-н B. O’Moore, SC,

—

за кипърското правителство, от г-жа E. Neofitou, в качеството на представител,

—

за австрийското правителство, от г-н M. Fruhmann, в качеството на представител,

—

за полското правителство, от г-жа E. Ośniecka-Tamecka и г-жа M. Szymańska, в качеството на представители, както и от г-жа A. Dzięcielak, експерт,

—

за финландското правителство, от г-жа E. Bygglin, в качеството на представител,

—

за норвежкото правителство, от г-н A. Eide и г-н E. Sivertsen, в качеството на представители,

—

за Комисията на Европейските общности, от г-н E. Traversa и г-н C. Ladenburger, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 49 ЕО.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между г-н Rüffert, действащ в качеството на синдик на Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG (наричано по-нататък „Objekt und Bauregie“), и Land Niedersachsen относно прекратяването на договор за изработка, сключен между провинцията и посоченото дружество.

3

Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език 2007 г. глава 5, том 4, стр. 29) предвижда в член 1 от нея, озаглавен „Приложно поле“:

„1.   Настоящата директива се прилага за предприятия, установени в държава-членка, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници в съответствие с параграф 3 на територията на държава-членка.

[…]

3.   Настоящата директива се прилага доколкото предприятията, посочени в параграф 1, предприемат една от следните транснационални мерки:

[…]“.

4

Съгласно член 3 от Директива 96/71, озаглавен „Условия за работа“:

„1.   Държавите-членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа [другаде в текста: „условия за работа“], обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата-членка, в която се извършва работата:

и/или

[…]

По смисъла на настоящата директива понятието за минимални ставки на заплащане, посочено в параграф 1, буква в) се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата-членка, на чиято територия се командирова работникът.

[…]

7.   Параграфи 1—6 не накърняват прилагането на условия за наемане на работа [да се чете: „условия за работа“], които са по-благоприятни за работниците.

[…]

8.   „Колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими“ означава колективни трудови договори или арбитражни решения, които трябва да се спазват от всички предприятия в географския район и [да се чете: „всички предприятия, които попадат в техния териториален обхват“] в рамките на съответната професия или отрасъл.

При отсъствие на система за обявяване, че дадени колективни трудови договори или арбитражни решения са общоприложими по смисъла на първата алинея, държавите-членки, ако решат това, се основават на:

и/или

при условие че тяхното прилагане по отношение на предприятията, посочени в член 1, параграф 1, гарантира равно третиране по въпросите, изброени в първата алинея на параграф 1 от настоящия член, на тези предприятия и другите предприятия, посочени в настоящата алинея, които се намират в подобно положение.

[…]“.

5

Законът на Land Niedersachsen за възлагане на обществени поръчки (Landesvergabegesetz Nds., наричан по-нататък „Закон на провинцията“) съдържа разпоредби в областта на възлагането на обществени поръчки на стойност най-малко 10000 EUR. Преамбюлът на този закон гласи:

„Настоящият закон се бори с нарушенията на конкуренцията, които възникват в областта на строителството и обществения градски, крайградски и регионален транспорт, вследствие на наемането на евтина работна ръка и намаляването на последващата от това тежест за системите за социална закрила. За тази цел той предвижда, че възлагащите органи имат право да възлагат поръчки за строителство и обществен градски, крайградски и регионален транспорт само на предприятия, които изплащат определените в колективните трудови договори трудови възнаграждения на мястото на изпълнение на престациите по услугата.

[…]“.

6

Съгласно § 3, алинея 1 от Закона на провинцията, озаглавен „Заявление за поемане на задължение за спазване на колективните трудови договори“:

„Договорите за строителство се предоставят само на предприятията, които при подаването на офертите се задължават писмено да изплащат на своите работници като насрещна престация за изпълнението на съответните услуги най-малко възнаграждението, предвидено в колективния трудов договор, приложим на мястото на изпълнение на услугите към момента, предвиден в същия. Строителството по смисъла на първото изречение включва извършените от предприятията в областта на строителството и на гражданското строителство услуги, както и довършителните работи. Първото изречение се прилага също и при възлагане на обществени поръчки за обществени услуги по градски, крайградски и регионален транспорт.“

7

§ 4, алинея 1 от посочения закон, озаглавен „Възлагане на подизпълнители“, гласи:

„Изпълнителят на поръчката може да възлага на подизпълнители услуги, за които е оборудвано неговото предприятие, само след специално писмено разрешение от възлагащия орган за всеки отделен случай. Оферентите са длъжни още при подаването на офертата си да посочат услугите, които възнамеряват да възложат на подизпълнители. Когато услугите се възлагат на подизпълнители, изпълнителят на поръчката трябва също да се задължи да постави на подизпълнителите същите условия, които са му наложени по силата на § 3, 4 и § 7, алинея 2, и да контролира спазването от подизпълнителите на посочените задължения.“

8

§ 6 от същия закон, озаглавен „Доказателства“, предвижда:

„(1)   За да се разгледа офертата му, оферентът трябва да приложи към нея следните документи:

[…]

[…]

(2)   В случай че изпълнението на част от поръчката се възложи на подизпълнител, при възлагането на поръчката трябва също да се представят доказателства на името на подизпълнителя съгласно алинея 1.“

9

§ 8 от Закона на провинцията, озаглавен „Санкции“, гласи:

„(1)   За да се осигури спазването на определените в § 3, 4 и § 7, алинея 2 задължения, възлагащите органи договарят с изпълнителя за всяко виновно неизпълнение договорна неустойка от 1 %, която в случай на многократно неизпълнение може да достигне до 10 % от стойността на поръчката. Изпълнителят е длъжен също да заплати споменатата в първото изречение договорна неустойка, когато за неизпълнението носи отговорност някой от неговите подизпълнители или от подизпълнител на подизпълнителя, освен ако изпълнителят не е знаел за въпросното неизпълнение и не е могъл да знае за него. Когато договорната неустойка е несъразмерно висока, по искане на изпълнителя тя може да бъде намалена от възлагащия орган до подходящ размер.

(2)   Възлагащите органи договарят с изпълнителя, че при неизпълнение на разпоредбите на § 3 от изпълнителя или от неговите подизпълнители, както и при грубо провинение или при повторно неизпълнение на определените в § 4 и § 7, алинея 2 задължения, възлагащият орган може да прекрати договора без предизвестие.

(3)   Ако е доказано, че дадено предприятие не изпълнява повторно или най-малко поради грубо провинение наложените му по силата на настоящия закон задължения, то възлагащите органи могат да го изключат за срок до една година от възлагането на обществени поръчки в областта на съответната им компетентност.

[…]“.

10

От акта за препращане е видно, че след процедура за възлагане на обществени поръчки Land Niedersachsen възлага през есента на 2003 г. на Objekt und Bauregie поръчка за груби строителни работи за изграждането на място за лишаване от свобода в Göttingen-Rosdorf. Поръчката възлиза на сумата 8493331 EUR без данък върху добавената стойност. Договорът съдържа задължението за спазване на колективните трудови договори, и по-специално задължението на наетите на строителната площадка работници да се заплаща най-малко трудовото възнаграждение, което е в сила на мястото на изпълнението на услугите съгласно посочения под № 1 в списъка на представителните колективни трудови договори колективен трудов договор „Сгради и обществено строителство“ (наричан по-нататък „колективен трудов договор „Сгради и обществено строителство““).

11

Objekt und Bauregie ползва услугите на установено в Полша предприятие като подизпълнител. През лятото на 2004 г. по отношение на предприятието възниква подозрение, че е наело на строителната площадка работна ръка срещу по-ниско трудово възнаграждение от предвиденото в колективния трудов договор „Сгради и обществено строителство“. След започналото разследване както Objekt und Bauregie, така и Land Niedersachsen развалят сключения между тях договор за изработка. Провинцията обосновава развалянето на договора по-конкретно с факта, че Objekt und Bauregie не е изпълнило договорното си задължение за спазване на посочения колективен трудов договор. Постановено е съдебно определение за налагане на наказание на главното отговорно лице на установеното в Полша предприятие, като то е обвинено, че е заплатило на 53 работници, които работят на строителната площадка, само 46,57 % от предвиденото минимално възнаграждение.

12

В първоинстанционното произвоство Landgericht Hannover установява, че вземането на Objekt und Bauregie, произтичащо от договор за изработка, е погасено посредством прихващането с договорната неустойка в размер на 84934,31 EUR (или 1 % от размера на поръчката) в полза на Land Niedersachsen. Съдът отхвърля иска на дружеството в останалата му част.

13

Сезирана със спора в производството по обжалване, препращащата юрисдикция приема, че решаването му зависи от това да установи дали тя е длъжна да не прилага Закона на провинцията, по-конкретно, § 8, алинея 1 от него, с мотив че той не е съвместим с уреденото в член 49 ЕО свободно предоставяне на услуги.

14

В това отношение посочената юрисдикция отбелязва, че заявление за поемане на задължение за спазване на колективните трудови договори задължават строителните предприятия на другите държави-членки да съобразят изплащаните на техните работници възнаграждения с нивото на по правило по-високото възнаграждение, което се прилага на мястото на изпълнение на поръчката в Германия. Подобно изискване води до загубата на конкурентното предимство за предприятията, което те извличат от по-ниските разходи за заплати. Поради това задължението за спазване на колективните трудови договори представлява пречка за физическите и юридическите лица от държави-членки, различни от Федерална република Германия.

15

Освен това препращащата юрисдикция има съмнения относно въпроса дали задължението за спазване на колективните трудови договори е обосновано от императивни съображения от обществен интерес. Нещо повече, подобно задължение надхвърля необходимото за закрила на работниците. Необходимото за закрилата на работниците се определя от задължителното минимално трудово възнаграждение, което в Германия следва от прилагането на Закона за командироването на работници (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) от 26 февруари 1996 г. (BGBl. 1996 I, стр. 227, наричан по-нататък „AEntG“). По отношение на чуждестранните работници задължението за спазване на колективните трудови договори не позволява да се постигне действително равенство между тях и германските работници, а възпрепятства наемането на територията на Федерална република Германия на работници от друга държава-членка, тъй като техният работодател не може да се възползва от своето предимство от разходите в конкуренцията.

16

Тъй като счита, че решаването на спора, с който е сезиран, изисква тълкуването на член 49 ЕО, Oberlandesgericht решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Представлява ли необосновано ограничение на свободното предоставяне на услуги по Договора за ЕО обстоятелството, че възлагащият орган се задължава със закон да възлага обществена поръчка за строителство само на предприятия, които при подаването на офертите са се задължили писмено да изплащат на своите работници или служители като насрещна престация за изпълнението на съответните услуги най-малко възнаграждението, предвидено в колективните трудови договори, приложими на мястото на изпълнение на посочените услуги?“

17

С въпроса си препращащата юрисдикция иска по същество да се установи дали при положение като разглежданото в главното производство член 49 ЕО не допуска приета от орган на държава-членка законодателна мярка, която предписва на възлагащия орган да възлага обществена поръчка за строителство само на предприятията, които при подаването на офертите писмено се задължават да изплащат на своите работници или служители като насрещна престация за изпълнението на съответните услуги най-малко възнаграждението, предвидено в колективния трудов договор, приложим на мястото на изпълнение на услугите.

18

Както предлагат множество от правителствата, представили становища пред Съда, и Комисията на Европейските общности, за да се даде полезен отговор на препращащата юрисдикция, при разглеждането на преюдициалния въпрос следва да се вземат предвид разпоредбите на Директива 96/71 (вж. в този смисъл Решение от 12 октомври 2004 г. по дело Wolff & Müller, C-60/03, Recueil, стр. I-9553, точка 27, както и Решение от 29 януари 2008 г. по дело Promusicae, C-275/06, Сборник, стр. I-271, точка 42).

19

Всъщност както е видно от член 1, параграф 3, буква а) от нея, директивата се прилага по-специално към положение, в което установено в държава-членка предприятие в рамките на транснационално предоставяне на услуги командирова на територията на друга държава-членка работници за собствена сметка и под свое ръководство по договор, сключен между командироващото предприятие и страната, за която са предназначени услугите, действаща в тази държава-членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване. Подобно положение действително се явява налице в делото по главното производство.

20

Освен това, както изтъква генералният адвокат в точка 64 от своето заключение, самият факт, че законодателството на държавата-членка като Закона на провинцията няма за цел да уреди командироването на работници, не може да има за последица да изключи положение като това по главното производство от приложното поле на Директива 96/71.

21

По силата на член 3, параграф 1, първа алинея, първо и второ тире от Директива 96/71 при транснационално предоставяне на услуги в областта на строителството на командированите работници трябва да бъдат гарантирани условия за работа, обхващащи въпросите, посочени в букви а)—ж) от разпоредбата, сред които в буква в) се намират минимални ставки на заплащане. Тези условия за работа са определени от законови, подзаконови или административни разпоредби и/или от колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими. Съгласно параграф 8, първа алинея от същия член именно колективните трудови договори или арбитражни решения по смисъла на тази разпоредба, трябва да се спазват от всички предприятия, които попадат в техния териториален обхват и в рамките на съответната професия или отрасъл.

22

Член 3, параграф 8, втора алинея от Директива 96/71 освен това предоставя друга възможност на държавите-членки при отсъствие на система за обявяване на колективни трудови договори или арбитражни решения за общоприложими да се позоват на колективни трудови договори или арбитражни решения, които се прилагат общо по отношение на всички подобни предприятия в съответния отрасъл, или колективни трудови договори, които са сключени от най-представителните организации на социалните партньори на национално равнище и които се прилагат на цялата територия на държавата.

23

Удачно е да се изследва дали ставката на заплащане, наложена с мярка като разглежданата в главното производство, която се съдържа в приетата от Land Niedersachsen законова разпоредба в областта на обществените поръчки и която цели да обвърже по-конкретно предприятие като подизпълнителя на Objekt und Bauregie с колективен трудов договор, уреждащ въпросната ставка на заплащане, е определена съгласно някое от описаните в точки 21 и 22 от настоящото решение правила.

24

На първо място, законова разпоредба като Закона на провинцията, която сама по себе си не определя никаква минимална ставка на заплащане, не може да се приеме за законова разпоредба по смисъла на член 3, параграф 1, първа алинея, първо тире от Директива 96/71, който определя минимална ставка на заплащане, както е предвидено в същата алинея, буква в).

25

На второ място, относно въпроса дали колективен трудов като разглеждания в главното производство представлява колективен трудов договор, обявен за общоприложим по смисъла на член 3, параграф 1, първа алинея, второ тире от Директива 96/71, във връзка с параграф 8, първа алинея от същия член, от предоставената на Съда преписка е видно, че AEntG, който цели да транспонира Директива 96/71, разширява приложното поле на разпоредбите относно минималните трудови възнаграждения в колективните трудови договори, които са обявени за общоприложими в Германия, по отношение на работодателите, установени в друга държава-членка, които командироват свои работници в Германия.

26

В отговор на въпрос, поставен писмено от Съда, Land Niedersachsen обаче потвърждава, че колективният трудов договор „Сгради и обществено строителство“ не е колективен трудов договор, който е обявен за общоприложим по смисъла на AEntG. От друга страна, предоставената на Съда преписка не съдържа никакво указание, което да позволява да се заключи, че договорът може въпреки това да бъде квалифициран като общоприложим по смисъла на член 3, параграф 1, първа алинея, второ тире от Директива 96/71, във връзка с параграф 8, първа алинея от същия член.

27

На трето място, що се отнася до член 3, параграф 8, втора алинея от Директива 96/71, от текста на същата разпоредба е видно, че тя се прилага само при отсъствие на система за обявяване за общоприложими на колективни трудови договори, като във Федерална република Германия случаят не е такъв.

28

Освен това колективен трудов договор като разглеждания в главното производство във всеки случай не може да се разглежда като представляващ колективен трудов договор по смисъла на посочената разпоредба и още повече като колективен трудов договор, посочен в първо тире на същата разпоредба, който „се прилага общо по отношение на всички подобни предприятия в географския район и [да се чете: „всички предприятия, които попадат в [неговия] териториален обхват“] в рамките на съответната професия или промишлен отрасъл“.

29

Всъщност, в контекст като този в спора по главното производство обвързващите последици на колективен трудов договор като разглеждания в главното производство се разпростират само до една част от строителния отрасъл, попадаща в териториалния обхват на договора, след като от една страна, законодателството, което води до подобни последици, се прилага само за обществени поръчки, като се изключват частните поръчки, а от друга страна, посоченият колективен трудов договор не е обявен за общоприложим.

30

От гореизложеното следва, че мярка като разглежданата в главното производство не определя ставката на заплащане съгласно правилата, предвидени в член 3, параграф 1, първа алинея, първо и второ тире и параграф 8, втора алинея от Директива 96/71.

31

Поради това не може да се счита, че такава ставка на заплащане представлява минимална ставка на заплащане по смисъла на член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от същата директива, която държавите-членки имат право да наложат съгласно директивата на установени в други държави-членки предприятия в рамките на транснационално предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение от 18 декември 2007 г. по дело Laval un Partneri, C-341/05, Сборник, стр. I-11767, точки 70 и 71).

32

Също така такава ставка на заплащане не може да се счита за по-благоприятно за работниците условие за работа по смисъла на член 3, параграф 7 от Директива 96/71.

33

По-специално, посочената разпоредба не би могла да бъде тълкувана в смисъл, че позволява на приемащата държава-членка да подчини предоставянето на услуги на нейната територия на съблюдаването на условия за работа, които надхвърлят задължителните правила за минимална закрила. Всъщност, що се отнася до въпросите, предвидени в член 3, параграф 1, първа алинея, букви a)—ж) от нея, Директива 96/71 изрично предвижда степента на закрила, която приемащата държава-членка има право да наложи на установените в други държави-членки предприятия в полза на техните работници, командировани на нейна територия. От друга страна, такова тълкуване би лишило посочената директива от полезно действие (Решение по дело Laval un Partneri, посочено по-горе, точка 80).

34

Следователно и при уговорката, че установените в други държави-членки предприятия могат, по-специално в рамките на задължение, което са поели към своя командирован персонал, доброволно да се присъединят в приемащата държава към евентуално по-благоприятен колективен трудов договор, нивото на закрила, което трябва да бъде гарантирано на командированите работници на територията на приемащата държава по принцип е ограничено до това, което е предвидено в член 3, параграф 1, първа алинея, букви a)—ж) от Директива 96/71, освен ако въз основа на закона или на колективни трудови договори в държавата-членка по произход посочените работници не се ползват вече от по-благоприятни условия за работа по въпросите, предвидени в посочената разпоредба. (Решение по дело Laval un Partneri, посочено по-горе, точка 81). Случаят по делото по главното производство обаче не изглежда такъв.

35

От гореизложеното е следва, че държава-членка няма право да налага по силата на Директива 96/71 на установените в други държави-членки предприятия ставка на заплащане като предвидената във въпросния колективен трудов договор „Сгради и обществено строителство“ чрез мярка като разглежданата в главното производство.

36

Това тълкуване на Директива 96/71 се потвърждава при разглеждането ѝ в светлината на член 49 ЕО, тъй като директивата цели по-конкретно реализирането на свободното предоставяне на услуги, което е една от основните свободи, гарантирани от Договора.

37

Както изтъква генералният адвокат в точка 103 от заключението си, като задължава изпълнителите на обществени поръчки за строителство и косвено техните подизпълнители да прилагат минимално възнаграждение като предвиденото в колективния трудов договор „Сгради и обществено строителство“, законодателство както Закона на провинцията може да наложи на доставчиците на услуги, установени в друга държава-членка, където минималните ставки за заплащане са по-ниски, допълнителна икономическа тежест, която може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на изпълнението на техните услуги в приемащата държава-членка. Поради това мярка като разглежданата в главното производство може да представлява ограничение по смисъла на член 49 ЕО.

38

Освен това в противоречие на твърдяното от Land Niedersachsen и от много от правителствата, представили становища пред Съда, такава мярка не би могла да се счита за обоснована от целта за закрила на работниците.

39

Всъщност, както бе посочено в точка 29 от настоящото решение, тъй като става въпрос за определена от колективен трудов договор като разглеждания в главното производство ставка на заплащане, тази ставка се прилага в резултат от законодателство като Закона на провинцията само за част от строителния отрасъл, при положение, че от една страна, това законодателство се прилага само за обществени поръчки, като се изключват частните поръчки, а от друга страна, посоченият колективен трудов договор не е бил обявен за общоприложим.

40

Предоставената на Съда преписка обаче не съдържа никаква индиция, което да позволи да се достигне до извода, че закрилата, произтичаща от такава ставка на заплащане, която както изтъква и препращащата юрисдикция, надхвърля минималната ставка на заплащане, прилагана по силата на AEntG, е необходима за работник, който извършва дейност в строителния отрасъл, само когато същият е нает в рамките на обществена поръчка за строителство, а не когато работи в рамките на частна поръчка.

41

Поради същите мотиви като посочените в точки 39 и 40 от настоящото решение въпросното ограничение не може да се счита за обосновано от целта за осигуряване на закрила на независимата организация на професионалния живот от синдикатите, на която се позовава германското правителство.

42

На последно място, що се отнася до целта за осигуряване на финансова стабилност на системите за социално осигуряване, на която германското правителство също се позовава, като поддържа, че ефективността на системата за социално осигуряване зависи от нивото на заплащане на работниците, от предоставената на Съда преписка не е видно, че мярка като разглежданата в главното производство е необходима, за да се постигне целта за избягване на риска от сериозно застрашаване на финансовото равновесие на системата за социално осигуряване — цел, по отношение на която Съдът признава, че не е изключено да представлява императивно съображение от обществен интерес (вж. по-конкретно Решение от 16 май 2006 г. по дело Watts, C-372/04, Recueil, стр. I-4325, точка 103 и цитираната съдебна практика).

43

Предвид всички гореизложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че Директива 96/71, тълкувана в светлината на член 49 ЕО, не допуска при положение като разглежданото в главното производство приета от орган на държава-членка законодателна мярка, която предписва на възлагащия орган да възлага обществена поръчка за строителство само на предприятия, които при подаването на офертите писмено се задължават да изплащат на своите работници или служители като насрещна престация за изпълнението на съответните услуги поне възнаграждението, предвидено в колективния трудов договор, приложим на мястото на изпълнение на услугите.

44

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги, тълкувана в светлината на член 49 ЕО, не допуска при положение като разглежданото в главното производство приета от орган на държава-членка законодателна мярка, която предписва на възлагащия орган да възлага обществена поръчка за строителство само на предприятия, които при подаването на офертите писмено се задължават да изплащат на своите работници или служители като насрещна престация за изпълнението на съответните услуги най-малко възнаграждението, предвидено в колективния трудов договор, приложим на мястото на изпълнение на услугите.