РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

23 октомври 2007 година ( *1 )

„Жалба за отмяна — Член 31, параграф 1, буква д) ЕС, член 34 ЕС и член 47 ЕС — Рамково решение 2005/667/ПВР — Прилагане на законите срещу замърсяването от кораби — Наказателни санкции — Компетентност на Общността — Правно основание — Член 80, параграф 2 ЕО“

По дело C-440/05

с предмет жалба за отмяна на основание член 35, параграф 6 ЕС, подадена на 8 декември 2005 г.,

Комисия на Европейските общности, за която се явяват г-н W. Bogensberger и г-н R. Troosters, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

жалбоподател,

подпомагана от:

Европейски парламент, за който се явяват г-жа M. Gómez-Leal, г-н J. Rodrigues и г-н A. Auersperger Matić, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

встъпила страна,

срещу

Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г-н J.-C. Piris и г-н J. Schutte, както и г-жа K. Michoel, в качеството на представители,

ответник,

подпомаган от:

Кралство Белгия, за което се явява г-н M. Wimmer, в качеството на представител,

Чешка република, за която се явява г-н T. Boček, в качеството на представител,

Кралство Дания, за което се явява г-н J. Molde, в качеството на представител,

Република Естония, за която се явява г-н L. Uibo, в качеството на представител,

Република Гърция, за която се явяват г-жа S. Chala и г-жа A. Samoni-Rantou, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

Френска република, за която се явяват г-жа E. Belliard, г-н G. de Bergues и г-жа S. Gasri, в качеството на представители,

Ирландия, за която се явяват г-н D. O’Hagan и г-н E. Fitzsimons, както и г-жа N. Hyland, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

Република Латвия, за която се явяват г-жа E. Balode-Buraka и г-н E. Broks, в качеството на представители,

Република Литва, за която се явява г-н D. Kriaučiūnas, в качеството на представител,

Република Унгария, за която се явява г-н P. Gottfried, в качеството на представител,

Република Малта, за която се явява г-н S. Camilleri, в качеството на представител, подпомаган от г-н P. Grech, Deputy Attorney General,

Кралство Нидерландия, за което се явяват г-жа H. G. Sevenster и г-н M. de Grave, в качеството на представители,

Република Австрия, за която се явява г-жа C. Pesendorfer, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,

Република Полша, за която се явява г-жа E. Ośniecka-Tamecka, в качеството на представител,

Португалска република, за която се явяват г-н L. Fernandes и г-жа M. L. Duarte, в качеството на представители,

Словашка република, за която се явява г-н R. Procházka, в качеството на представител,

Република Финландия, за която се явява г-жа E. Bygglin, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,

Кралство Швеция, за което се явява г-жа K. Wistrand, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват г-жа E. O’Neill и г-жа D. J. Rhee, както и г-н D. Anderson, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

встъпили страни,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: г-н V. Skouris, председател, г-н P. Jann, г-н C. W. A. Timmermans, г-н A. Rosas, г-н K. Lenaerts и г-н A. Tizzano, председатели на състави, г-н R. Schintgen (докладчик), г-н J. N. Cunha Rodrigues, г-н M. Ilešič, г-н J. Malenovský, г-н T. von Danwitz, г-н Ал. Арабаджиев и г-жа C. Toader, съдии,

генерален адвокат: г-н J. Mazák,

секретар: г-н R. Grass,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание на 28 юни 2007 г.,

постанови настоящото

Решение

Със своята жалба Комисията на Европейските общности иска от Съда да отмени Рамково решение 2005/667/ПВР на Съвета от 12 юли 2005 година за укрепване на наказателно-правната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от корабите (ОВ L 255, стр. 164, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 169).

Правна уредба и обстоятелства, предхождащи спора

2	На 12 юли 2005 г. Съветът на Европейския съюз по инициатива на Комисията приема Рамково решение 2005/667.

Прието на основание дял VI от Договора за ЕС, по-специално на основание член 31, параграф 1, буква д) ЕС и член 34, параграф 2, буква б) ЕС, Рамково решение 2005/667 представлява, видно от първите му пет съображения, инструментът, чрез който Европейският съюз цели да сближи законодателствата на държавите-членки по наказателноправни въпроси, като задължи последните да предвидят общи наказателни санкции за борба срещу причиненото от корабите замърсяване, извършено умишлено или поради груба небрежност.

Това рамково решение допълва Директива 2005/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно замърсяване от кораби и налагане на санкции при нарушения (ОВ L 255, стр. 11, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 158), с цел да се засили морската безопасност чрез сближаване на законодателствата на държавите-членки.

5	Посоченото рамково решение предвижда държавите-членки да приемат определен брой мерки, свързани с наказателното право, с оглед постигането на целите на Директива 2005/35, а именно осигуряване на високо ниво на безопасност и опазване на околната среда при морския транспорт.

6	Съгласно член 1 от Рамково решение 2005/667: „За целите на настоящото рамково решение се прилагат определенията, предвидени в член 2 от Директива 2005/35/ЕО.“

Член 2 от това рамково решение предвижда:

„1. При спазване на условията на член 4, параграф 2 от настоящото рамково решение всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че дадено нарушение по смисъла на членове 4 и 5 от Директива 2005/35/ЕО се счита за криминално престъпление [другаде в текста: „престъпление“].

2. Параграф 1 не се прилага по отношение на членовете на екипажа във връзка с нарушения, извършени в проливи, използвани за международно корабоплаване [другаде в текста: „международна навигация“] , в изключителни икономически зони и в открити води [другаде в текста: „открито море“], когато са удовлетворени условията, определени в приложение І, правило 11, буква б) или в приложение ІІ, правило 6, буква б) от конвенцията [Marpol] 73/78.“

Член 3 от посоченото рамково решение гласи:

„Всяка държава-членка, съгласно националното си право, предприема мерките, необходими за да гарантира, че подпомагането, подбуждането или подстрекаването на престъпление [другаде в текста:„подбудителството или съучастието в извършване на нарушение“] по член 2 е наказуемо.“

Член 4 от Рамково решение 2005/667 предвижда:

„1. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира ,че престъпленията [другаде в текста:„нарушенията“] по членове 2 и 3 са наказуеми с ефективни, пропорционални и възпиращи криминални наказания [другаде в текста: „наказателни санкции“], които включват, поне за сериозните случаи, наказания с продължителност между една и три години лишаване от свобода.

2. При по-маловажни случаи, когато извършеното деяние не води до влошаване на качеството на водите, държава-членка може да предвиди наказания [другаде в текста: „санкции“], различни от посочените в параграф 1.

3. Криминалните наказания [другаде в текста: „Наказателните санкции“], предвидени в параграф 1, могат да се придружават от други наказания [другаде в текста: „санкции“] или мерки, в частност глоби или лишаване от права на физическо лице във връзка с дейности, изискващи официално разрешение или одобрение, или от учредяване, управление или ръководство на дружество или фондация, когато обстоятелствата, довели до неговото осъждане, показват очевиден риск от повторно извършване на същото криминално деяние.

4. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че предумишлено извършеното престъпление [другаде в текста: „умишлено извършеното нарушение“] по член 2 е наказуемо с максимална продължителност между пет и десет години лишаване от свобода, когато престъплението [другаде в текста: „нарушението“] e причинило значителни и в голям диапазон щети върху качеството на водата, растителните или животински видове или на част от тях, смъртта или сериозни поражения на хора.

5. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими да се гарантира че предумишлено извършеното престъпление [другаде в текста: „умишлено извършеното нарушение“] по член 2 е наказуемо с максимална продължителност между две и пет години лишаване от свобода, когато:

а)	престъплението [другаде в текста: „нарушението“] e причинило значителни и в голям диапазон щети върху качеството на водата, растителните или животински видове или на част от тях; или

б)

престъплението [другаде в текста: „нарушението“] е било извършено в рамките на съдружие с престъпна цел по смисъла на Съвместно действие 98/733/ПВР на Съвета от 21 декември 1998 г. за признаване като криминално престъпление на участието в съдружие с престъпна цел в държавите-членки на Европейския съюз [OВ L 351, стр. 1], независимо от степента на наказанието [другаде в текста: „санкцията“] по това Съвместно действие.

6. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че престъплението [другаде в текста: „нарушението“] по член 2, когато е извършено поради груба небрежност, е наказуемо с максимална продължителност между две и пет години лишаване от свобода, когато престъплението [другаде в текста: „нарушението“] e причинило значителни и в голям диапазон щети върху качеството на водата, растителните или животински видове или на част от тях, смъртта или сериозни поражения на хора.

7. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че престъплението [другаде в текста: „нарушението“] по член 2, когато е извършено поради груба небрежност, е наказуемо с максимална продължителност между една и три години лишаване от свобода, когато престъплението [другаде в текста: „нарушението“] e причинило значителни и в голям диапазон щети върху качеството на водата, растителните или животински видове или на част от тях.

8. По отношение на наказанията, свързани с лишаване от свобода, настоящият член се прилага, без да се засяга действието на международното право, по-специално на член 230 от Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право от 1982 г.“

Съгласно член 5 от Рамково решение 2005/667:

„1. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че юридически лица може да бъдат привлечени към отговорност за престъпленията [другаде в текста: „нарушенията“] по членове 2 и 3, извършени в тяхна полза от какви да е лица, действали индивидуално или като част от [другаде в текста: „като член на“] орган на юридическото лице, и които имат ръководна функция в юридическото лице, основана на:

а)	правомощие за представителство на юридическото лице или

б)	право да вземат решения от името на юридическото лице, или

в)	право да упражняват контрол в рамките на юридическото лице.

2. Освен случаите, предвидени в параграф 1, държавите-членки предприемат мерките, необходими за да гарантират, че юридическо лице може да бъде привлечено към отговорност, когато отсъствието на надзор или контрол от лице по параграф 1 е направило възможно извършването на престъплението [другаде в текста: „нарушението“] по член 2 с цел да облагодетелства юридическото лице от лице, спрямо което то има правомощия.

3. Отговорността на юридическо лице по параграфи 1 и 2 не изключва съдебно производство [другаде в текста: „наказателно преследване“] срещу физически лица, въвлечени като извършители, подбудители или съучастници в престъпленията [другаде в текста: „нарушенията“] по членове 2 и 3.“

Член 6 от Рамково решение 2005/667 гласи:

„1. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че юридическо лице, отговорно по силата на член 5, параграф 1 е наказуемо чрез ефективни, пропорционални и възпиращи наказания [другаде в текста: „санкции“]. Наказанията [другаде в текста: „Санкциите“]:

а)

включват наказателни или ненаказателни глоби, които за случаите при които на юридическото лице се търси отговорност за престъпления [другаде в текста:„нарушения“] по член 2 са най-малко:

i)	между 150000 до 300000 EUR;

ii)	между 750000 до 1500000 EUR за най-тежките случаи, включително предумишлено извършените престъпления [другаде в текста: „умишлените нарушения“], предмет на член 4, параграфи 4 и 5;

б)

може, във всички случаи, да включват наказания [другаде в текста: санкции], различни от глоба, като например:

i)	лишаване от право на публични придобивки и помощи;

ii)	временно или постоянно лишаване от права да упражнява търговски дейности;

iii)	поставяне под съдебен надзор;

iv)	съдебна заповед за прекратяване на дружеството;

v)	задължение да приеме специфични мерки с цел да премахне последствията от престъплението [другаде в текста: „нарушението“], което е довело до отговорността на юридическото лице.

2. За целите на прилагането на параграф 1, буква а), и без да се засяга първото изречение от параграф 1, държавите-членки, в които еврото още не е прието като валута, прилагат обменния курс между евро и тяхната валута, който е публикуван в Официален вестник на Европейския съюз на 12 юли 2005 г.

3. Дадена държава-членка може да приложи параграф 1, буква а) чрез използване на система, при която глобата е пропорционална на оборота на юридическото лице, на постигната или очаквана при извършване на престъплението финансовата облага, или на каква да е друга стойност, указваща финансовото положение на юридическото лице, при условие че такава система позволява максимални глоби, най-малко еквивалентни на най-малката от максималните глоби, определени в параграф 1, буква а).

4. Държава-членка, която прилага разпоредбите на рамковото решение в съответствие с параграф 3, уведомява Генералния секретариат на Съвета и на Комисията, че възнамерява да прави това.

5. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че юридическо лице, което носи отговорност по член 5, параграф 2 е наказуемо чрез ефективни, пропорционални и възпиращи наказания [другаде в текста: „санкции“] или мерки.“

12	Член 7, параграф 1 от Рамково решение 2005/667 предвижда фактическите състави на нарушенията, по отношение на които държавите-членки са длъжни да предприемат мерки за установяване на своята компетентност, доколкото това е допустимо от международното право.

В съответствие с член 7, параграф 4 от това рамково решение, когато дадено нарушение попада в пределите на компетентност на повече от една държава-членка, съответните държави-членки полагат усилия да съгласуват своите действия по подходящ начин, по-специално относно условията за съдебно преследване, както и подробните разпоредби за съвместна помощ. Член 7, параграф 5 от споменатото рамково решение предвижда критериите за привръзка, които следва да бъдат вземани предвид в това отношение.

Член 8 от Рамково решение 2005/667 предвижда:

„1. Когато държава-членка е информирана за извършването на престъпление [другаде в текста: „нарушение“], към което се прилага член 2 или за риска от извършване на такова престъпление [другаде в текста: „нарушение“], което причинява или би могло да причини предстоящо замърсяване, тя незабавно информира онези държави-членки, които е възможно да бъдат изложени на тези щети, както и Комисията.

2. Когато държава-членка е информирана за извършването на престъпление [другаде в текста: „нарушение“], към което се прилага член 2 или за риска от извършване на такова престъпление [другаде в текста: „нарушение“], което би могло да попадне под юрисдикцията на друга държава-членка, тя незабавно информира другата държава-членка.

3. Държавите-членки нотифицират незабавно държавата, под чийто флаг плава кораба или всички други засегнати държави за взетите мерки съгласно настоящото рамково решение, и по-специално член 7.“

Съгласно член 9 от Рамково решение 2005/667:

„1. Всяка държава-членка посочва съществуващите контактни точки, или, ако е необходимо, създава нови контактни точки, по-специално за обмяната на информация по член 8.

2. Всяка държава-членка информира Комисията кои от нейните институции действат като контактни точки съгласно параграф 1. Комисията уведомява другите държави-членки за тези контактни точки.“

16	В съответствие с член 10 от Рамково решение 2005/667 териториалният обхват на действие на последното съвпада с този на Директива 2005/35.

Член 11 от Рамково решение 2005/667 предвижда:

„1. Държавите-членки предприемат мерките, необходими за привеждане в съответствие с настоящото рамково решение до 12 януари 2007 г.

2. До 12 януари 2007 г. държавите членки изпращат на Генералния секретариат на Съвета и на Комисията текстовете на разпоредбите, транспониращи в тяхното национално право задълженията, наложени им чрез настоящото рамково решение. Въз основа на доклад, съставен на базата на тази информация от Комисията, Съветът в срок до 12 януари 2009 г. оценява степента, до която държавите-членки са привели законодателството си в съответствие с настоящото рамково решение.

3. До 12 януари 2012 г. Комисията, на база информацията, представена от държавите-членки относно практическото приложение на разпоредбите, прилагащи настоящото рамково решение, изпраща доклад до Съвета и прави всякакви предложения, каквито счита за целесъобразни и които може да включват предложения, в резултат на които държавите-членки, по отношение на престъпления [другаде в текста: „нарушения“], извършени в техните териториални води или в тяхната изключителна икономическа или еквивалентна зона, разглеждат един кораб, плаващ под флага на друга държава-членка, не като чуждестранен кораб по смисъла на член 230 от Конвенцията на ООН по морско право от 1982 г.“

18	В съответствие с член 12 от него Рамково решение 2005/667 е влязло в сила в деня след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.

Член 1 от Директива 2005/35 предвижда:

„1. Целта на настоящата директива е да включи международните стандарти за замърсяване от кораби в правото на Общността и да гарантира, че лицата, отговорни за изхвърлянето, са обект на адекватни санкции по член 8 с оглед подобряване на морската безопасност и увеличаване защитата на морската околна среда срещу замърсяване от кораби.

2. Настоящата директива не възпрепятства държавите-членки от приемане на по-строги мерки срещу замърсяването от корабите в съответствие с международното право.“

Член 2 от Директива 2005/35 гласи:

„За целите на настоящата директива:

1.	„Марпол 73/78“ означава Международната конвенция за предотвратяване на замърсяването от кораби от 1973 г., изменена с протокола към нея от 1978 г. и с последвалите изменения, които са в сила;

2.	„замърсяващи вещества“ означава веществата, обхванати от приложения I (нефт) и II (вредни течни вещества под формата на насипни товари) към Марпол 73/78;

3.	„изхвърляне“ означава всяко изхвърляне от кораби, както е дефинирано по член 2 от Марпол 73/78;

4.	„кораб“ означава морски плавателен съд, независимо от неговия флаг, от какъвто и да е тип, работещ в морска среда, включително съдове на подводни криле, кораби на въздушна възглавница, подводници, плаващи средства и неподвижни или плаващи платформи.“

Съгласно член 3 от тази директива:

„1. Настоящата директива се прилага съгласно международното право към изхвърляне на замърсяващи вещества във:

а)	вътрешните води, включително пристанищата на държава-членка, към които е приложим режимът на Марпол;

б)	териториалните морски води на държава-членка;

в)	проливите, използвани за международна навигация, подчинени на режима за транзитно преминаване, както е определен в част III, раздел 2 от Конвенцията на ООН по морско право от 1982 г., до степента, до която една държава-членка упражнява юрисдикция над такива проливи;

г)	изключителната икономическа зона или еквивалентна зона на държава-членка, създадена съгласно международното право, и

д)	открито море.

2. Настоящата директива се прилага към изхвърляне на замърсяващи вещества от какъвто и да е кораб, независимо от неговия флаг, с изключение на военни кораби, военноморски помощен или друг кораб, притежаван или експлоатиран от държава и използван в настоящия момент само за правителствени нетърговски цели.“

Член 4 от посочената директива предвижда:

„Държавите-членки обезпечават, че изхвърлянето на замърсяващи вещества от корабите в кое да е от пространствата по член 3, параграф 1 се счита за нарушение, ако е извършено преднамерено [другаде в текста: „умишлено], по небрежност [другаде в текста: „поради самонадеяност“] или поради сериозна небрежност [другаде в текста:„груба небрежност“]. Тези нарушения се считат за криминални престъпления [другаде в текста:„престъпления“] поради и при обстоятелствата, предвидени в Рамково решение [2005/667], допълващо настоящата директива.““

Съгласно член 8 от Директива 2005/35:

„1. Държавите-членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че нарушенията по смисъла на член 4 са предмет на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, които могат да включват наказателни или административни санкции.

2. Всяка държава-членка предприема мерките, необходими за да гарантира, че санкциите по параграф 1 се прилагат към всяко лице, признато за отговорно за нарушение по член 4.“

При приемането както на Директива 2005/35, така и на Рамково решение 2005/667, Комисията прави декларации, за да се разграничи от „разделянето“, извършено от Съвета. Декларацията във връзка с Рамково решение 2005/667 гласи следното:

„Предвид важното значение на борбата срещу замърсяването от кораби, Комисията е съгласна с криминализирането на изхвърлянето на замърсяващи вещества от кораби и с приемането на санкции на национално ниво в случай на нарушения на общностната правна уредба относно замърсяването от кораби.

Въпреки това Комисията е на мнение, че рамковото решение не представлява подходящия правен инструмент, за да се задължат държавите-членки да криминализират неправомерното изхвърляне на замърсяващи вещества в морските води и да приемат санкции с наказателноправен характер на национално ниво.

В съответствие с отстояваното пред Съда по повод на жалбата си по дело C-176/03 [Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, C-176/03, Recueil, стр. I-7879] срещу Рамково решение „Опазване на околната среда чрез наказателното право“ Комисията всъщност счита, че в рамките на предоставените ѝ правомощия с оглед постигането на целите, посочени в член 2 от Договора за създаване на Европейската общност, Общността е компетентна да изисква от държавите-членки да предвидят санкции на национално ниво — включително при нужда и наказателни — ако това е необходимо за постигането на цел на Общността.

Такъв е случаят относно въпросите, свързани със замърсяването от кораби, по отношение на което правно основание е член 80, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност.

В очакване на решението по дело C-176/03, ако Съветът приеме това рамково решение въпреки тези правомощия на Общността, Комисията си запазва всички права, предоставени ѝ от Договора.“ [неофициален превод]

25	Тъй като счита, че Рамково решение 2005/667 не е прието въз основа на подходящото правно основание и че с това е нарушен член 47 ЕС, Комисията подава настоящата жалба.

По жалбата

С определение на председателя на Съда от 25 април 2006 г. Европейският парламент, от една страна, и Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Република Естония, Република Гърция, Френската република, Ирландия, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция, както и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, от друга страна, са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията съответно на Комисията и на Съвета.

27	С определение от 28 септември 2006 г. председателят на Съда допуска Република Словения да встъпи в подкрепа на исканията на Съвета.

Доводи на страните

28	Комисията счита, че предвид посоченото правно основание за неговото приемане, Рамково решение 2005/667 нарушава член 47 ЕС и следователно трябва да бъде отменено.

Според Комисията от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Съвет, чието значение надхвърляло областта на общностната политика относно опазването на околната среда, е видно, че за определяне на подходящото правно основание за приемането на даден акт следва да се вземат предвид неговата цел и съдържание. Несъмнено в това решение Съдът бил припомнил, че по принцип наказателното право не е от компетентността на Общността. Въпреки това Съдът бил потвърдил, че Общността притежава имплицитна компетентност във връзка с определено правно основание и следователно може да приема подходящи наказателни мерки, при условие че съществува необходимост от борба срещу неизпълнението на целите на Общността и че посочените мерки имат за цел да гарантират пълната ефективност на въпросната общностна политика. Впрочем Съдът не определил обхвата на компетентността на общностния законодател по наказателноправни въпроси, доколкото не прокарал разграничение с оглед на характера на въпросните наказателни мерки.

30	В случая от преамбюла на Рамково решение 2005/667 било видно, че целта на последното е да допълни механизма, установен от приетата на основание член 80, параграф 2 ЕО Директива 2005/35, с оглед да гарантира нейната ефективност.

31	По отношение на съдържанието на това рамково решение Комисията изтъква, че всички мерки, които се съдържат в членове 1—10 от него, са свързани с наказателното право и се отнасят до действия, които трябва да се считат за осъдителни по силата на общностното право.

Критерият, свързан с изискването за необходимост, установен от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, също бил изпълнен в дадения случай. От една страна, Съветът бил допуснал това имплицитно, като приел Рамково решение 2005/667, доколкото член 29, втора алинея, трето тире ЕС предвижда, че държавите-членки могат да извършат сближаване на законодателствата им по наказателноправни въпроси само „когато е необходимо“. От друга страна, с оглед на спецификата на действията, за които се отнася Директива 2005/35, всички разпоредби на това рамково решение били необходими, за да се гарантира ефективността на установения с посочената директива механизъм.

Комисията добавя, противно на твърденията на Съвета, че Съдът не изисква наличието на допълнителен критерий, свързан с „многостранния“ характер на въпросната общностна политика, за да може да се признае компетентност на Общността по наказателноправни въпроси. Такъв критерий впрочем щял да лиши повечето области на общностното право от възможността за каквато и да било наказателноправна защита от общностното право, дори в случаите, когато би била доказана необходимостта от предприемане на мерки, свързани с наказателното право.

Що се отнася до довода, според който Съветът притежавал свобода да действа на основание дял VI от Договора за ЕС, за да приема мерки, свързани с наказателното право на държавите-членки, тъй като в съответствие с предоставеното му право от член 80, параграф 2 ЕО бил взел решение да не уточнява по-подробно санкциите в Директива 2005/35, Комисията посочва, че тази разпоредба не определя предпоставките за самата компетентност на Общността, а само за нейното упражняване. Съветът несъмнено можел да реши, че държавите-членки остават компетентни. В такъв случай обаче държавите-членки следвало да предприемат самостоятелни действия, тъй като член 47 ЕС изключва прилагането на дял VІ от Договора за ЕС.

Комисията твърди освен това, че Рамково решение 2005/667 не хармонизира нивото и видовете на приложимите наказателни санкции, тъй като държавите-членки запазват определена свобода на действие в тази област и националните юрисдикции разполагат с възможността да индивидуализират наказанията. Следователно разпоредбите на това рамково решение не се различавали съществено от тези на член 5, параграф 1 от Рамково решение 2003/80/ПВР на Съвета от 27 януари 2003 година относно опазване на околната среда чрез наказателното право (ОВ L 29, стр. 55), отменено от Съда с Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.

Несъмнено наказателното право не представлявало самостоятелна политика на Общността. Това обаче не променяло факта, че Общността разполагала с акцесорна наказателна компетентност, която при необходимост можела да упражни. Критерият, свързан с изискването за необходимост, установен от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, се прилагал само по отношение на упражняването на посочената компетентност, а не относно нейното съществуване.

С оглед на функционалния подход, възприет от Съда в Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, както и предвид обстоятелството, че мерките, предвидени в членове 1—10 от Рамково решение 2005/667, представляват норми с наказателноправен характер, необходими за гарантиране на ефективността на общата политика в областта на транспорта, така както е разработена от Директива 2005/35, Комисията счита, че това рамково решение в своята цялост нарушава член 47 ЕС и поради това трябва да бъде отменено.

38	Комисията отбелязва също, че термините „задължително необходимо“ и „нужно“, от една страна, и терминът „необходимо“ по смисъла на член 29 ЕС, от друга страна, всъщност се отнасят за едно и също понятие и че в това отношение на съществува различие между Договора за ЕО и Договора за ЕС.

На последно място, тази институция счита, че предложеното от нея тълкуване на Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, не лишава дял VІ от Договора за ЕС от неговото полезно действие, доколкото много от областите, които са обхванати от този дял, не били засегнати от последиците на това тълкуване.

Европейският парламент отбелязва, че Рамково решение 2005/667 съответства напълно на това, което е предмет на Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе. Най-напред, с оглед както на неговата цел, така и на съдържанието му, то било напълно аналогично на Рамково решение 2003/80, отменено от Съда с решението по това дело. Както е видно от преамбюла на Рамково решение 2005/667, борбата срещу замърсяването и опазването на околната среда не представлявали акцесорни или второстепенни цели на това рамково решение. Съдържанието на последното също така било подобно на съдържанието на Рамково решение 2003/80, тъй като и в двата случая криминализираните действия били свързани с изхвърлянето на вредни вещества. Несъмнено, тези две рамкови решения се различавали по отношение на точното определение на нивото и на видовете приложими наказателни санкции, но това различие в настоящия случай не можело да обоснове различно решение от приетото по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе. Всъщност в това решение Съдът вече бил приел, че компетентността на общностния законодател по наказателноправни въпроси обхваща разпоредбите — като член 5, параграф 1 от Рамково решение 2003/80 — относно вида и нивото на наказателните санкции.

На следващо място, критерият, свързан с изискването за необходимост, също бил изпълнен в дадения случай. На последно място, тъй като членове 1—6 от Рамково решение 2005/667 са от компетентността на Общността и с оглед неделимостта на тези разпоредби, трябвало да се приеме, че посоченото рамково решение в своята цялост нарушава член 47 ЕС.

За сметка на това Съветът изтъква като основен аргумент, че приемайки Директива 2005/35 заедно с Европейския парламент съгласно процедурата за съвместно вземане на решения, той се е произнесъл, в съответствие с член 80, параграф 2 ЕО, по въпроса „дали“ и „в каква степен“ общностният законодател трябва да упражни своята компетентност, за да приеме разпоредби относно замърсяването от кораби, и по-специално разпоредби, които въвеждат санкции в случай на нарушение на правните норми, които уреждат тази материя. Чрез приемането на тази директива общностният законодател желаел да определи границите на собствените си правомощия да предприема действия в областта на политиката на морския транспорт. Този начин на действие бил напълно съвместим с член 80, параграф 2 ЕО и със съдебната практика на Съда.

Несъмнено общностният законодател е можел да реши да отиде още по-далеч на основание на член 80, параграф 2 ЕО. В съответствие с предоставеното му право от Договора за ЕО той обаче бил решил да не прави това. Важно било впрочем да се отбележи, че Европейският парламент и Съветът са възприели предложението на Комисията относно правното основание за приемането на Директива 2005/35. Въпреки че тази директива преследва и цели, които са свързани с опазването на околната среда, общностният законодател бил преценил, че тя основно попада в рамките на общата транспортна политика и че добавянето на правно основание във връзка с опазването на околната среда, по-специално на член 175, параграф 1 ЕО, не е необходимо. Избраното правно основание обаче не се оспорвало нито от Парламента, нито от Комисията.

С оглед на условния характер на компетентността, която член 80 ЕО предоставя на Общността във връзка с политиката в областта на транспорта, и на обстоятелството, че тази политика не преследва цел, която има съществен, многостранен и основополагащ характер — за разлика от политиката в областта на околната среда, за която се отнася Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе — Съветът счита, че последиците от това решение не следва задължително да са едни и същи по отношение на двете политики.

45	При тези обстоятелства не било основателно да се твърди, че общностният законодател е трябвало да приеме разпоредбите, предвидени в Рамково решение 2005/667.

При условията на евентуалност Съветът твърди, че Общността не е компетентна да определя по задължителен начин нивото и видовете на наказателните санкции, които държавите-членки трябва да предвидят в националното си право, и че следователно Съветът не е нарушил Договора за ЕО и Договора за ЕС, като е приел член 1, член 4, параграфи 1, 4, 5, 6 и 7, член 6, параграф 1, буква а), параграф 2 и параграф 3, както и членове 7—12 от Рамково решение 2005/667.

Предвид целите и съдържанието на Рамково решение 2005/667, които представлявали съществени елементи за определяне на подходящото правно основание за приемането на даден акт, Съветът посочва, че рамковото решение има за цел да сближи законодателствата на държавите-членки в областта на борбата срещу замърсяването от кораби чрез хармонизиране на нивото и на видовете на приложимите наказателни санкции. От Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, произтичало обаче, че подобно хармонизиране, което отива много по-далеч от това, което е предвидено в Рамково решение 2003/80, понастоящем не е от компетентността на Общността.

Доколкото възприетият от Съда подход в посоченото решение трябвало да се разглежда като изключение от принципа, според който наказателното законодателство, както и нормите на наказателния процес, не са от компетентността на Общността, Съветът счита, че критериите, възприети от Съда в подкрепа на това решение, трябвало да бъдат тълкувани стриктно. Следователно това решение се прилагало само в случай на „нужда“ — понятие, което не съответствало на понятието „необходимост“, посочено в член 29, втора алинея ЕО.

Съветът добавя, че предложеното от Комисията тълкуване на Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, от една страна, щяло да лиши до голяма степен дял VІ от Договора за ЕС от неговото полезно действие, и от друга страна, явно не зачитало обстоятелството, че приетото от Съда решение по това дело е било мотивирано от съществения, многостранен и основополагащ характер на целта на Общността за опазването на околната среда.

На последно място, Съветът отбелязва, че в своето Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, Съдът приема, че поради своето съдържание и цел членове 1—7 от Рамково решение 2003/80 можело да бъдат приети от Общността и че тя следователно била изключила от тази сфера на компетентност член 8 (относно юрисдикцията) и член 9 (относно екстрадицията и преследването) от посоченото рамково решение. В конкретния случай следвало да се констатира също, че членове 7, 8 и 9 от Рамково решение 2005/667 се отнасят за области, по отношение на които Договорът за ЕО не предоставя никаква компетентност на Общността.

51	Доводите, представени от държавите-членки, които са встъпили по настоящото производство, съответстват до голяма степен на доводите, на които се позовава Съветът.

Съображения на Съда

По силата на член 47 ЕС нито една разпоредба от Договора за ЕО не би могла да бъде засегната от разпоредба на Договора за ЕС. Същото изискване се съдържа в първата алинея от член 29 ЕС, с който започва дял VІ от този договор, озаглавен „Разпоредби относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси“.

Съдът трябва да следи за това актовете, за които Съветът твърди, че спадат към посочения дял VІ, да не нарушават компетентността, предоставена на Общността от разпоредбите на Договора за ЕО (вж. Решение от 12 май 1998 г. по дело Комисия/Съвет, C-170/96, Recueil, стр. I-2763, точка 16 и Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 39).

54	Следователно трябва да се провери дали разпоредбите на Рамково решение 2005/667 не засягат компетентността, с която Общността разполага по силата на член 80, параграф 2 ЕО, доколкото е могло да бъдат приети на основание на тази разпоредба, както твърди Комисията.

В това отношение следва най-напред да се припомни, че общата транспортна политика представлява една от основите на Общността, като член 70 ЕО във връзка с член 80, параграф 1 ЕО предвижда, че целите на договора се осъществяват от държавите-членки в железопътния, автомобилния и вътрешния воден транспорт в рамките на тази политика (вж. Решение от 28 ноември 1978 г. по дело Schumalla, 97/78, Recueil, стр. 2311, точка 4).

На следващо място, трябва да се уточни, че член 80 ЕО предвижда в параграф 2, че Съветът може да реши дали, в каква степен и по каква процедура могат да бъдат приети съответни разпоредби, отнасящи се до морския транспорт (вж. по-специално Решение от 17 май 1994 г. по дело Corsica Ferries, C-18/93, Recueil, стр. I-1783, точка 25), и че се прилагат процедурните разпоредби на член 71 ЕО.

Както произтича от съдебната практика на Съда, без да изключва прилагането на Договора за ЕО по отношение на морския транспорт, член 80, параграф 2 ЕО предвижда единствено, че специфичните разпоредби, свързани с общата транспортна политика, които се съдържат в дял V от този договор, не се прилагат по право спрямо дейностите в тази област (вж. по-специално Решение от 7 юни 2007 г. по дело Комисия/Гърция, C-178/05, (Сборник, стp. I-4185, точка 52).

Доколкото член 80, параграф 2 ЕО не предвижда изрично никакво ограничение по отношение на естеството на общите специфични норми, които в съответствие с процедурните разпоредби на член 71 ЕО Съветът може да приема на това основание, общностният законодател разполага по силата на тази разпоредба с широки нормотворчески правомощия и е компетентен на това основание и по аналогия с другите разпоредби от Договора за ЕО във връзка с общата транспортна политика, по-конкретно член 71, параграф 1 ЕО, за да определя по-специално „мерки за подобряване на сигурността на транспорта“, както и „други подходящи разпоредби“ в областта на морския транспорт (вж. в този смисъл по отношение на автомобилния транспорт Решение от 9 септември 2004 г. по дело Испания и Финландия/Парламент и Съвет, C-184/02 и C-223/02, Recueil, стр. I-7789, точка 28).

Тази констатация, според която в рамките на предоставената му от член 80, параграф 2 ЕО компетентност общностният законодател може да приема мерки за подобряване на сигурността на морския транспорт, не се поставя под въпрос от обстоятелството, че в конкретния случай Съветът не е счел за необходимо да приеме разпоредбите на Рамково решение 2005/667 въз основа на този член 80, параграф 2 ЕО. Всъщност в това отношение е достатъчно да се отбележи, че съществуването на компетентност, предоставена от член 80, параграф 2 ЕО, не е поставено в зависимост от решението на законодателя да я упражнява ефективно.

Следва да се добави, че доколкото съгласно член 6 ЕО изискванията относно опазването на околната среда, която е една от основните цели на Общността (вж. по-специално Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 41), „трябва да бъдат интегрирани в определянето и осъществяването на политиките и действията на Общността“, това опазване трябва да се приеме като цел, включена също и в общата транспортна политика. Следователно на основание член 80, параграф 2 ЕО и при упражняването на предоставените му от тази разпоредба правомощия общностният законодател може да реши да засили опазването на околната среда (вж. по аналогия Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber, C-336/00, Recueil, стр. I-7699, точка 36).

На последно място, трябва да се припомни, че съгласно трайната съдебна практика на Съда изборът на правното основание за даден общностен акт трябва да се базира върху обективни елементи, които подлежат на съдебен контрол, между които са включени по-специално целта и съдържанието на акта (вж. Решение от 11 юни 1991 г. по дело Комисия/Съвет, известно като „Титаниев диоксид“, C-300/89, Recueil, стр. I-2867, точка 10, Решение по дело Huber, посочено по-горе, точка 30 и Решение от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 45).

Що се отнася по-конкретно до Рамково решение 2005/667, от неговия преамбюл е видно, че то има за цел подобряване на морската безопасност и засилване опазването на морската околна среда срещу замърсяването от кораби. Както следва от неговото второ и трето съображение, то цели всъщност да осъществи сближаване на законодателствата на държавите-членки, с оглед да се избягват щети като тези, причинени от инцидента с танкера „Prestige“.

Това рамково решение допълва Директива 2005/35, както е видно от неговото четвърто съображение и от шестото съображение от тази директива, с подробни правила в областта на наказателното право. Видно от първо и петнадесето съображение, както и от член 1 от нея, посочената директива също цели осигуряване на високо ниво на безопасност и опазване на околната среда при морския транспорт. Съгласно петнадесето съображение и член 1 от нея, директивата има за цел да включи международни стандарти за замърсяване от кораби в правото на Общността и да въведе наказателни и административни санкции при нарушаването на тези стандарти с оглед осигуряване на тяхната ефективност.

Що се отнася до съдържанието на Рамково решение 2005/667, по силата на членове 2, 3 и 5 от него се установява задължение за държавите-членки да предвидят наказателни санкции за физическите или юридически лица, които са извършители, подбудители или съучастници в едно от нарушенията, предвидени в членове 4 и 5 от Директива 2005/35.

Това рамково решение, според което наказателните санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи, освен това определя в своите членове 4 и 6 вида и нивото на приложимите наказателни санкции в зависимост от вредите, които посочените нарушения са причинили на качеството на водите, на животинските или растителни видове или на хората.

Макар и да е вярно, че по принцип наказателното законодателство, както и нормите на наказателния процес, не са от компетентността на Общността (вж. в този смисъл Решение от 11 ноември 1981 г. по дело Casati, 203/80, Recueil, стр. 2595, точка 27, Решение от 16 юни 1998 г. по дело Lemmens, C-226/97, Recueil, стр. I-3711, точка 19 и Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 47), това не променя факта, че когато прилагането на ефективни, пропорционални и възпиращи наказателни санкции от компетентните национални органи представлява задължително необходима мярка за борба срещу сериозното засягане на околната среда, общностният законодател може да задължи държавите-членки да въведат такива санкции, за да гарантират пълната ефективност на приеманите от него норми в тази област (вж. в този смисъл Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 48).

В случая трябва да се констатира, от една страна, че разпоредбите на Рамково решение 2005/667, подобно на тези на Рамково решение 2003/80, разглеждано в делото, довело до Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, се отнасят до действия, които са в състояние да доведат до особено сериозни поражения върху околната среда, произтичащи в конкретния случай от незачитането на общностните правни норми в областта на морската безопасност.

От друга страна, от трето, четвърто, пето, седмо и осмо съображение от Директива 2005/35, във връзка с първите пет съображения от Рамково решение 2005/667, следва, че Съветът е преценил, че са необходими наказателни санкции, за да се осигури спазването на общностната правна уредба, приета в областта на морската безопасност.

Следователно, доколкото членове 2, 3 и 5 от Рамково решение 2005/667 целят да гарантират ефективността на приетите в областта на морската безопасност норми, чието нарушение може да доведе до тежки последици за околната среда, като задължават държавите-членки да приложат наказателни санкции по отношение на определени действия, трябва да се приеме, че тези разпоредби имат за основна цел подобряването на морската безопасност, както и опазването на околната среда, и е можело валидно да бъдат приети на основание член 80, параграф 2 ЕО.

70	За сметка на това по отношение на определянето на нивото и вида на приложимите наказателни санкции трябва да се констатира, че противно на твърденията на Комисията това определяне не се включва в компетентността на Общността.

71	От това следва, че общностният законодател не може да приема разпоредби като член 4 и член 6 от Рамково решение 2005/667, доколкото тези разпоредби се отнасят до вида и нивото на приложимите наказателни санкции. Следователно тези разпоредби не са били приети в нарушение на член 47 ЕС.

72	По отношение на тези разпоредби трябва да се отбележи също, че обстоятелството, че те препращат към членове 2, 3 и 5 от същото рамково решение, подчертава неделимата връзка, съществуваща в случая между тези разпоредби и разпоредбите относно престъпленията, за които те се отнасят.

Що се отнася до членове 7—12 от Рамково решение 2005/667, уреждащи съответно юрисдикцията, нотифицирането на информация между държавите-членки, определянето на контактни точки, териториалния обхват на действие на това рамково решение, задълженията за държавите-членки във връзка с прилагането му, както и датата на влизане в сила на това рамково решение, достатъчно е да се посочи, че в дадения случай тези разпоредби са неделимо свързани и с разпоредбите на същото рамково решение, посочени в точки 69 и 71 от настоящото решение, поради което не е необходимо Съдът да се произнася по въпроса дали те могат да бъдат от компетентността на общностния законодател.

74	Предвид гореизложените съображения следва да се приеме, че като нарушава компетентността, предоставена на Общността от член 80, параграф 2 ЕО, Рамково решение 2005/667 нарушава член 47 ЕС и с оглед на неделимия му характер трябва да бъде отменено в своята цялост.

По съдебните разноски

По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е поискала осъждането на Съвета и последният е загубил по своите правни основания, той следва да се осъди да заплати съдебните разноски. Съгласно параграф 4, първа алинея от същия член встъпилите в настоящото дело страни понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)	Отменя Рамково решение 2005/667/ПВР на Съвета от 12 юли 2005 година за укрепване на наказателно-правната рамка за прилагане на законите срещу замърсяването от корабите.

2)	Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.

Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Република Естония, Република Гърция, Френската република, Ирландия, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

( *1 ) Език на производството: френски.