Необходимост от действия

Производството по несъстоятелност има за цел да гарантира организирана ликвидация или преструктуриране на дружества, изпитващи финансови и икономически затруднения. ЕС вече е приел законодателство в областта на несъстоятелността. Съществуващото законодателство на ЕС обаче обхваща само мерките, предхождащи производството по несъстоятелност, и мерките за опрощаване на задължения (обхванати от неотдавнашната Директива относно преструктурирането и несъстоятелността) и правилата относно приложимото право при трансгранични дела за несъстоятелност (посочени в Регламента относно несъстоятелността). В резултат на това материалното национално право в областта на несъстоятелността продължава да се различава значително в отделните държави членки.

Големите различия в националните режими на несъстоятелността са важна пречка пред единния капиталов пазар в ЕС. Те създават трудности за трансграничните инвеститори, които трябва да получат информация и да могат да сравнят 27 закона в областта на несъстоятелността, за да ги вземат предвид при своите инвестиционни решения (и да отразят цената на капитала). Освен това националните режими на несъстоятелността продължават да се различават по своята ефективност, особено по отношение на времето, необходимо за ликвидация на дадено дружество, и по отношение на стойността, която в крайна сметка може да бъде възстановена. Източниците на данни, анализирани в настоящата оценка на въздействието, показват, че процедурите в някои държави членки страдат много повече от забавяния и водят до значително по-малко ефективни резултати в сравнение с държавите с най-добри резултати в ЕС. Тези различия са тясно свързани с ниската предвидимост на резултата от производствата по несъстоятелност, което води до по-високи разходи за информация и научаване за инвеститорите и представлява значителна пречка пред трансграничните инвестиции. Това в крайна сметка възпрепятства ефективното разпределение на капитала и спъва развитието на съюза на капиталовите пазари (СКП).

Тази инициатива е продължение на действие 11 от Плана за действие за изграждане на съюз на капиталовите пазари от 2020 г., в което Комисията се ангажира да направи резултатите от трансграничните инвестиции по-предвидими по отношение на производствата по несъстоятелност. Тя има за цел да хармонизира целеви аспекти на материалното право относно корпоративната (небанковата) несъстоятелност, за да направи режимите на несъстоятелността по-ефективни и да намали разходите за информация и научаване за трансграничните кредитори, произтичащи от липсата на хармонизация. Тя също така има за цел да улесни трансграничните инвестиции и конкуренция, като същевременно гарантира правилното функциониране на единния пазар, както е предвидено в член 114 от ДФЕС.

Различните изходни позиции, правни традиции и политически предпочитания на държавите членки предполагат, че е малко вероятно реформите на национално равнище в областта на материалното право в областта на несъстоятелността да доведат до достатъчна степен на сближаване въпреки някои реформи, започнати през последните години. Поради това са необходими действия на европейско равнище, за да се гарантира, че проблемът е решен.

Възможни решения

Бяха набелязани два пакета от варианти на политиката въз основа на информация от експертна група по въпросите на преструктурирането и законодателството в областта на несъстоятелността, специално проучване и мнения на заинтересованите страни. Тези източници на доказателства, както и данните от сравнителното проучване, проведено от Европейския банков орган през 2020 г., и показателите на доклада „Doing Business“ на Световната банка също бяха използвани за сравняване на вариантите и оценка на тяхното въздействие. Двата разгледани варианта са целенасочена хармонизация (вариант 1) и по-всеобхватен вариант за хармонизиране (вариант 2), като и двата се осъществяват чрез директива. Вариантът да се издаде само препоръка беше отхвърлен, тъй като е малко вероятно да се намери решение на установения проблем.

Предложените варианти са насочени към трите основни измерения на законодателството в областта на несъстоятелността: i) възстановяване на активи от масата на несъстоятелността, ii) ефикасност на процедурите и iii) предвидимо и справедливо разпределение на възстановимата стойност между кредиторите. Те обхващат по-специално въпроси, свързани с отмяна на трансакции, проследяването на активи, задълженията и отговорността на директорите, продажбата на дружество като действащо предприятие („предварителна продажба“), задействането на несъстоятелността, специалния режим за несъстоятелност за микро- и малките предприятия, реда на вземанията и комитетите на кредиторите. Вариант 2 включва всички елементи, обхванати от вариант 1, допълнени от по-амбициозни мерки в трите основни измерения, посочени по-горе.

В анализа се прави оценка на вариантите във връзка с три цели: дали те i) позволяват по-висока възстановима стойност, ii) водят до по-кратка продължителност на производствата по несъстоятелност и iii) намаляват правната несигурност и разходите за информация. Анализът също така внимателно разглежда тяхната разходна ефективност и съгласуваност.

Въздействие на предпочитания вариант

Въз основа на сравнението на ефективността и ефикасността като предпочитан вариант е избран вариант 1 (целево хармонизиране чрез директива). Подробният анализ установи, че една по-всеобхватна хармонизация (вариант 2) би донесла по-големи ползи по отношение на две от трите цели, но това би довело и до по-високи разходи, особено по отношение на потенциалните несъответствия с други правни актове (вещно право, дружествено право, трудово право). Целенасоченото хармонизиране (вариант 1) би осигурило сравними ползи (с вариант 2), но по по-ефективен от гледна точка на разходите начин.

Очаква се предпочитаният вариант да донесе значителни икономически ползи за инвеститорите (кредиторите), дружествата, включително МСП, и най-общо за икономиката като цяло. Кредиторите ще се възползват по-специално от очакваното възстановяване на по-висока стойност, както и от намалените разходи за информация и научаване. Инвеститорите от трети държави ще получат подобни ползи, което ще направи по-привлекателно за тях да инвестират в ЕС. Дружествата в целия ЕС ще бъдат изправени пред по-единни режими на несъстоятелността и по-малко правна несигурност относно това какво ще се случи, ако станат неплатежоспособни. Микропредприятията и малките предприятия ще се възползват пряко от създаването на специален облекчен режим на несъстоятелност, който ще бъде по-пропорционален на техните нужди.

Качествената и количествената оценка показват, че целенасоченото хармонизиране би могло да доведе до значително намаляване както на разходите, така и на времето за възстановяване. Очаква се това да повиши процента на възстановяване с около 1,5 процентни пункта, което при екстраполирането на емпирични оценки в икономически проучвания би могло да доведе до намаляване на разходите за финансиране с 1,5 базисни пункта и до увеличаване на трансграничните портфейлни активи с около 1,5 процентни пункта. Когато се определят количествено въз основа на наличните данни и реалистични допускания, преките и непреките ползи се очаква да надхвърлят 10 милиарда евро годишно. Междувременно общите разходи се очаква да бъдат ограничени (и до голяма степен ще се начисляват на държавите членки). Някои непреки разходи се очакват и за дружествата поради по-високата отговорност на директорите. Инициативата може също така да окаже положително въздействие, макар и в незначителна степен, върху цифровизацията, прехода към неутрална по отношение на климата икономика и целите за устойчиво развитие.