12.5.2022 |
BG |
Официален вестник на Европейския съюз |
C 194/27 |
Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Правовата държава и фондът за възстановяване“
(становище по собствена инициатива)
(2022/C 194/05)
Докладчик: |
Christian BÄUMLER |
Решение на Пленарната асамблея |
25.3.2021 г. |
Правно основание |
член 32, параграф 2 от Правилника за дейността |
|
становище по собствена инициатива |
Компетентна секция |
„Заетост, социални въпроси и гражданство“ |
Приемане от секцията |
16.12.2021 г. |
Приемане на пленарна сесия |
20.1.2022 г. |
Пленарна сесия № |
566 |
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) |
204/14/18 |
1. Заключения и препоръки
1.1. |
Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК) подчертава, че Европейският съюз се основава на ценности като зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. |
1.2. |
Според ЕИСК придържането към тези ценности, и по-специално към принципите на правовата държава, е от основно значение за гражданите на ЕС и за оцеляването на Европейския съюз. |
1.3. |
ЕИСК се застъпва за това, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия да налагат строги и възпиращи санкции в случай че са налице системни недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава, които застрашават бюджета на Европейския съюз. |
1.4. |
За ЕИСК е от първостепенно значение в представените от държавите членки програми за възстановяване да се определят мерки, които те ще предприемат за укрепване на принципите на правовата държава. |
1.5. |
ЕИСК призовава всички програми, подкрепяни от бюджета на ЕС, да подлежат на правни изисквания за свобода на информацията и прозрачност. |
1.6. |
ЕИСК се обявява за това, участието в засиленото сътрудничество с Европейската прокуратура да се превърне в предварително условие за участие в програми, финансирани от бюджета на ЕС. |
1.7. |
ЕИСК призовава за превръщането на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) в агенция за върховенството на закона и административната ефективност. |
1.8. |
ЕИСК приема, че системните недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава в държавите членки имат вредно въздействие върху бюджета на ЕС и затова се обявява за обръщане на тежестта на доказване. |
1.9. |
ЕИСК призовава ЕС да защитава от неправомерно влияние НПО, които насърчават правата на човека и принципите на правовата държава, и да подкрепя тяхното финансиране. |
1.10. |
ЕИСК призовава европейските институции да започнат кампания с гражданското общество под наслов „Моят ЕС — моите права“, в която се призовава за общоевропейски диалог относно значението на правовата държава. |
2. Общи бележки
Контекст на предложението
2.1. |
Европейският съюз се основава на ценностите, посочени в член 2 от ДЕС. Тези ценности включват зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и зачитане на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. В допълнение европейското общество се характеризира с плурализъм, недискриминация, толерантност, справедливост, солидарност и равенство между жените и мъжете (1). |
2.2. |
Зачитането на тези ценности е от жизненоважно значение за всички граждани на Съюза. Като се имат предвид европейската история, и по-специално престъпленията срещу човечеството през световните войни, Европейският съюз пое ангажимента да гарантира мира в Европа и да защитава основните права на всички свои граждани. От това следва мандатът на Европейския съюз да следи за системни нарушения на тези ценности и да ги осуетява. |
2.3. |
Освен това зачитането на тези ценности, по-специално на принципите на правовата държава, е предпоставка за съществуването на Европейския съюз в настоящата му форма: Европейският съюз спазва принципите на правовата държава само когато всички държави членки отговарят на стандартите за правова държава. Само тогава може да се гарантира, че политиките на Съюза, включително разходите от европейския бюджет, се използват правилно във всички държави членки. Освен това сътрудничеството между правосъдните системи и администрациите на държавите членки се основават на взаимното доверие, че всички държави членки споделят общите ценности и ги въплъщават в реалния живот. Само на тази основа е възможно администрациите и правораздавателните органи на държавите членки да си сътрудничат в трансграничен мащаб и да признават и изпълняват решенията от другите държави членки. |
2.4. |
От друга страна, това тези ценности, по-специално принципите на правовата държава, са не по-маловажни за устойчивото икономическо развитие на Европейския съюз. Тъй като, наред с това да се гарантира сигурността на инвестициите, спазването на правилата в областта на конкуренцията и другите правила, регулиращи икономиката, за частните инвестиции и трансграничната търговия е от решаващо значение и доверието в правната система като цяло. Ето защо за устойчивото възстановяване на европейския единен пазар от икономическите последици от пандемията на COVID-19 наред със специалните мерки за подкрепа по линия на фонда за възстановяване е наложително да бъдат зачитани европейските ценности, и особено принципите на правовата държава. |
2.5. |
В крайна сметка принципите на правовата държава и останалите ценности, посочени в член 2 от ДЕС, са част от самоопределянето на Европейския съюз. Принципите на правовата държава са неделима част от демократичното плуралистично общество в Европа, което е един от ангажиментите, поети при основаването на Съюза. Значението на принципите на правовата държава обаче надхвърля границите на Съюза. Външната политика и политиката на сигурност на Съюза се опират до голяма степен на ценностите, посочени в член 2 от ДЕС, и принципите на правовата държава. В своята външна политика Европейският съюз се застъпва за глобален ред, основан на права и ценности. Европейският съюз може да продължава да прави убедително това само ако самият той и всички негови държави членки отговарят на тези очаквания. Привлекателността на Съюза за присъединяване и в глобален план също се дължи до голяма степен на зачитането на тези ценности. |
2.6. |
Европейските институции отново и отново подчертават значението на ценностите, посочени в член 2 от ДЕС, и по-специално зачитането на принципите на правовата държава, в редица заявени позиции и законодателни актове. Наред с другите възможности за налагане на санкции, по-специално производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 263 от ДФЕС, сега Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета (2) дава възможност за налагане на финанси санкции при системни нарушения на принципите на правовата държава. Той служи на първо място за защита на бюджета на Съюза, но може да допринесе и като цяло за по-добра защита на принципите на правовата държава във всички държави членки. Регламентът има за цел също така да укрепи доверието в Съюза и по този начин да улесни инвестициите. |
2.7. |
ЕИСК приветства въвеждането на този нов регламент. Наред със защитата на принципите на правовата държава и финансовите интереси на Съюза регламентът допринася и за това финансовите трансфери в Европейския съюз, и особено на фонда за възстановяване, да бъдат приети от обществото във всички държави членки. От решаващо значение за ефективността на регламента обаче е той да се прилага на практика и да се налагат бързи и всеобхватни санкции при нарушения на принципите на правовата държава, които същевременно застрашават бюджета на Съюза. |
2.8. |
Наред с този нов контрол върху предоставянето на средства, съсредоточен по-специално върху принципите на правовата държава, Комисията следва да продължава да изпълнява в пълна степен своите общи задачи за контрол на бюджета на ЕС и при необходимост да го засилва. Всяко неправилно използване на средства на ЕС, дори когато не е свързано с недостатъци по отношение на прилагането на принципите на правовата държава, вреди на европейските програми и на облика на ЕС. Освен това Комисията следва да гарантира също така, че гражданите на Съюза са по-добре запознати с конкретните проекти по места, (съ)финансирани от ЕС. В това отношение следва да бъдат адаптирани и съответните разпоредби за прозрачност и информация на обществеността, например посредством информационни табели при проекти за строителство и достъпна онлайн информация, и участието на ЕС да бъде подчертавано по-ясно. |
3. Общи искания
3.1. |
ЕИСК призовава за стриктно прилагане на новия регламент във всички области, които имат отношение към бюджета. За да изпълнява възложените ѝ съгласно регламента и Договорите задачи за контрол, Комисията трябва да осигури подходящи човешки и финансови ресурси и последователно да проследява сигнали за възможни нарушения. В това отношение Комисията трябва да прилага стриктно обективни критерии и да разследва по еднакъв начин нарушенията във всички държави членки. Освен това Комисията следва да контролира в по-голяма степен и правилното изпълнение на програмите на ЕС в трети държави, и по-специално да прилага същите критерии в страните кандидатки, както и в държавите членки. |
3.2. |
Комисията и държавите членки трябва по-специално да гарантират, че не се извършват плащания от бюджета на Съюза, чието използване не може да бъде напълно доказано. Всички получатели на плащания от бюджета на Съюза, независимо от своята публичноправна или частноправна организационна форма, трябва да се подчиняват на съответните правила за прозрачност. Държавите членки и Комисията следва да информират гражданското общество за използването на средствата и да се вслушват в неговите предложения за възможни подобрения в това отношение. Трябва да има прозрачна процедура и консултации за планирането и изпълнението на бюджета, като държавите членки също така се консултират с организациите на гражданското общество. |
3.3. |
В случай че в държавите членки са налице системни недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава, които застрашават същевременно и бюджета на Съюза, е необходима своевременна и бърза реакция най-вече на Комисията. Само така може да се гарантира, че слабостите се установяват и отстраняват своевременно. Освен това в случай на нарушения могат да бъдат налагани възпиращи глоби: и в други области, като например при правоприлагането в областта на конкуренцията, Комисията налага значителни финансови санкции, за да защити прилагането на правото на Съюза. С оглед на основополагащото значение на принципите на правовата държава и защитата на бюджета на Съюза Комисията и Съветът трябва да налагат и в тези области високи и възпиращи глоби. При евентуално преразглеждане на регламента това трябва да бъде посочено изрично в неговия текст. Освен това ЕИСК отправя искане Комисията и Съветът да се координират тясно с Европейския парламент и при евентуално преразглеждане на регламента в бъдеще последният да получи същите процесуални права като Съвета. |
3.4. |
ЕИСК счита, че системните недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава в дадена държава членка винаги подкопават или най-малкото сериозно застрашават изпълнението на финансираните от ЕС програми, а с това и защитата на бюджета на ЕС. Следователно, ако в дадена държава членка бъдат установени системни недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава, тя следва да носи тежестта на доказване, че изпълнението на финансираните от ЕС програми и защитата на бюджета на ЕС са гарантирани. ЕИСК призовава това да бъде изяснено в Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092. |
3.5. |
Наред с предвидените в Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 възможности при системни нарушения на принципите на правовата държава Комисията, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент следва да прилагат и всички други средства за санкциониране, с които разполагат. Те включват по-конкретно производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 263 от ДФЕС и процедурата по член 7 от ДЕС. При прилагането на тези процедури споменатите европейски институции следва да гарантират възможно най-бързото им провеждане и да се стремят към възпиращи глоби. По-конкретно Комисията следва без забавяне да публикува насоки за прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092, за да може да се реагира бързо в случай на нарушения на принципите на правовата държава. В тези насоки Комисията следва да определи по-конкретно при какви условия ще счете за необходимо да наложи финансова санкция и какви финансови санкции са адекватни според нея. Освен това тя следва да разясни също така при какви условия ще започва допълнително производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 263 от ДФЕС или процедура по член 7 от ДЕС. |
3.6. |
В допълнение Европейската комисия, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент следва и занапред да водят непрекъснат диалог относно принципите на правовата държава с всички държави членки и публично да посочват ясно нарушенията на тези принципи. Европейските институции следва да си сътрудничат още по-активно, за да насърчават и занапред принципите на правовата държава и да установяват други възможни начини за защита на тези принципи във всички държави членки. |
4. Специфични искания
4.1. |
По отношение на фонда за възстановяване ЕИСК изразява съжаление, че в решенията на Европейската комисия за оценка на програмите на държавите членки фундаменталното значение на принципите на правовата държава се засяга само в ограничена степен. Както се посочва по-горе, принципите на правовата държава са от основополагащо значение за устойчивото икономическо развитие на Европейския съюз и следователно трябва да бъдат взети надлежно предвид в рамките на фонда за възстановяване. В този смисъл не е достатъчно, че проверката на Комисията се основава предимно на икономически показатели като например от европейския семестър. Както ЕИСК вече призова, Комисията следва също така и в рамките на европейския семестър да подчертае по-силно значението на върховенството на закона за устойчивото икономическо развитие и да приеме съответните показатели (3). |
4.2. |
Според ЕИСК представените до момента програми от държавите членки съдържат твърде малко инициативи за укрепване на принципите на правовата държава. Например програмите на Италия, Хърватия и Чехия съдържат наред с другото отделни инициативи, свързани с принципите на правовата държава, като мерки за борба с корупцията и за повишаване на ефективността на правораздавателните органи. Според ЕИСК като цяло и по отношение на всички държави членки това не е достатъчно с оглед на фундаменталното значение на принципите на правовата държава. Поради това според ЕИСК е първостепенно значение всички държави членки да разяснят в националните си програми с какви мерки ще укрепят принципите на правовата държава. |
4.3. |
Освен това ЕИСК призовава изискванията за изпълнението на бюджета на Съюза, включително Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092, да бъдат доразвити. В бъдеще за всички подкрепени по линия на бюджета на Съюза програми следва да се прилагат широкообхватни национални закони за свобода на информацията и прозрачност, за да се гарантира лесен и всеобхватен достъп до информация на медиите, неправителствените организации, както и на гражданското общество като цяло. Може да се правят изключения от това само доколкото националните интереси в областта на сигурността го налагат. Европейската комисия следва да проверява текущо пригодността на тези национални закони за свобода на информацията и при необходимост да прави предложения за промени, като се вземат предвид и становищата например на Европейския парламент и на ЕИСК. |
4.4. |
ЕИСК подкрепя създаването на Европейската прокуратура, тъй като тя ще допринесе значително за защита на финансовите интереси на Съюза и за преследването на трансгранични престъпления. ЕИСК изразява убеждението си, че Европейската прокуратура вече оказва възпиращо действие и че в дългосрочен план ще допринесе за съществено подобряване на трансграничното наказателно преследване. Поради тези причини ЕИСК призовава всички държави членки да се присъединят към засиленото сътрудничество за Европейска прокуратура и това да бъде условие за участие във финансираните от ЕС програми. |
4.5. |
Новосъздадената Европейска прокуратура поема функции, които досега се изпълняваха от OLAF. Поради това ЕИСК призовава за развитие на OLAF в бъдеще към Европейска агенция за върховенството на закона и административната ефективност. Тази нова агенция следва да проверява общо и текущо прилагането на принципите на правовата държава в държавите членки и да дава съответни препоръки на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз, както и на Комисията при прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092. Освен това тази нова агенция следва да отправя общи препоръки за подобряване на прилагането на принципите на правовата държава и административната ефективност и да подпомага в това отношение държавите членки и техните администрации. Ако държавите членки не следват важни препоръки на тази агенция, те трябва да дадат съответно обяснение за това. |
4.6. |
Едновременно с това Европейската комисия следва да подготви и други инициативи за укрепване на върховенството на закона и зачитането на европейските основни права във всички държави членки. За служителите на правораздавателните органи на държавите членки, както и на НПО, които се застъпват в частност за принципите на правовата държава и защитата на основните права и правата на човека, следва да бъдат въведени и разработени програми за обмен например по линия на „Еразъм +“, за да се укрепи и доразвие общото разбиране за европейските принципи на правовата държава. Във връзка с това Европейският съюз следва да финансира в по-голяма степен доброволни и трансгранични програми за обучение за членовете на съдебните системи в държавите членки. Също така следва да се подкрепят и образователни програма за НПО, които се застъпват за принципите на правовата държава и защитата на основните права и правата на човека. Целта следва да бъде да се насърчават европейските принципи на правовата държава, като се отчитат правните традиции на държавите членки и същевременно се зачита задължителният характер на общите минимални стандарти за всички държави членки. |
4.7. |
Според ЕИСК гражданското общество има особено важно значение за защитата на принципите на правовата държава: поради това то носи и съответна отговорност. За да укрепи върховенството на закона във всички държави членки, посредством нова програма Комисията следва да предоставя по-голяма помощ на платформи на гражданското общество, посветени предимно на защитата на принципите на правовата държава в държавите членки, както и съответни образователни програми (4). В рамките на тази програма ЕС следва да подкрепя финансирането на НПО. Трябва да се гарантира защитата срещу неправомерно влияние и друга намеса в независимостта на НПО от страна на създателите на политики, лобисти и други участници. |
4.8. |
Накрая, Европейската комисия, Съветът на Европейския съюз, Европейският парламент и ЕИСК следва да повишават осведомеността на всички граждани на Съюза за значението на европейските ценности, по-специално на принципите на правовата държава. ЕС се нуждае от комуникационна стратегия, която съчетава концепцията за правовата държава с реалността. За целта споменатите европейски институции в сътрудничество с други субекти от гражданското общество трябва да стартират съответна кампания под надслова „Моят ЕС — моите права“ за значението на принципите на правовата държава, като кампанията следва да е насочена към всички групи от населението, да изяснява по разбираем за всички начин основна информация относно принципите на правовата държава и да приканва всички към диалог в целия Съюз (5). |
Брюксел, 20 януари 2022 година.
Председател на Европейския икономически и социален комитет
Christa SCHWENG
(1) Член 2 от ДЕС.
(2) Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ L 433 I , 22.12.2020 г., стp. 1).
(3) Вж. също становище на ЕИСК относно „Върховенството на закона и въздействието му върху икономическия растеж“, ECO/511 (ОВ C 429, 11.12.2020 г., стp. 16), параграф 7.1 и следващи; становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета — По-нататъшно укрепване на върховенството на закона в Съюза“, SOC/627 (ОВ C 282, 20.8.2019 г., стp. 39), параграф 4.1 и следващи.
(4) Вж. също становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета — По-нататъшно укрепване на върховенството на закона в Съюза“, SOC/627, параграф 3.9 и следващи; становище на ЕИСК относно „Плана за действие за европейската демокрация“, SOC/672 (ОВ C 341, 24.8.2021 г., стp. 56), параграф 6.2.1 и следващи.
(5) Вж. също становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета — По-нататъшно укрепване на върховенството на закона в Съюза“, SOC/627, параграф 3.19 и следващи; становище на ЕИСК относно „Плана за действие за европейската демокрация“, SOC/672, параграф 4.3.2 и следващи.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Следните изменения, които получиха поне една четвърт от подадените гласове, бяха отхвърлени в хода на разискването (член 59, параграф 3 от Правилника за дейността):
ИЗМЕНЕНИЕ 1
Внесено от:
TEDER Reet
SOC/692 — Правовата държава и фондът за възстановяване
Параграф 3.4
се изменя, както следва:
Становище на секцията |
Изменение |
ЕИСК счита, че системните недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава в дадена държава членка винаги подкопават или най-малкото сериозно застрашават изпълнението на финансираните от ЕС програми, а с това и защитата на бюджета на ЕС. Следователно, ако в дадена държава членка бъдат установени системни недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава, тя следва да носи тежестта на доказване , че изпълнението на финансираните от ЕС програми и защитата на бюджета на ЕС са гарантирани. ЕИСК призовава това да бъде изяснено в Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092. |
ЕИСК счита, че системните недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава в дадена държава членка винаги подкопават или най-малкото сериозно застрашават изпълнението на финансираните от ЕС програми, а с това и защитата на бюджета на ЕС. Следователно, ако в дадена държава членка бъдат установени системни недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава, тя следва да бъде задължена да сътрудничи неограничено за разследване на нарушенията и отстраняване на недостатъците, за да се осигури , че надлежното изпълнение на финансираните от ЕС програми и защитата на бюджета на ЕС са гарантирани. ЕИСК препоръчва това да бъде изяснено в Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092. |
Изложение на мотивите
Правовата държава трябва се гарантира със законосъобразни средства. Тежестта на доказване в настоящия ѝ вид е един от основните принципи на законност. Промяната или обръщането на тежестта на доказване може да създаде много опасен прецедент и да подкопае основите на правовата държава.
Резултат от гласуването:
Гласове „за“: |
41 |
Гласове „против“: |
65 |
Гласове „въздържал се“: |
13 |
ИЗМЕНЕНИЕ 2
Внесено от:
TEDER Reet
SOC/692 — Правовата държава и фондът за възстановяване
Параграф 1.6
се изменя, както следва:
Становище на секцията |
Изменение |
ЕИСК приема, че системните недостатъци при прилагането на принципите на правовата държава в държавите членки имат вредно въздействие върху бюджета на ЕС и затова се обявява за обръщане на тежестта на доказване . |
ЕИСК приема, че недостатъците при прилагането на принципите на правовата държава в държавите членки имат вредно въздействие върху бюджета на ЕС и затова се обявява за целенасочено отстраняване на недостатъците и стриктно спазване на законността при изпълнението на финансираните от ЕС програми и защитата на бюджета на ЕС . |
Изложение на мотивите
Правовата държава трябва се гарантира със законосъобразни средства. Тежестта на доказване в настоящия ѝ вид е един от основните принципи на законност. Промяната или обръщането на тежестта на доказване може да създаде много опасен прецедент и да подкопае основите на правовата държава.
Резултат от гласуването:
Гласове „за“: |
72 |
Гласове „против“: |
141 |
Гласове „въздържал се“: |
18 |