Становище на Европейския комитет на регионите — „Укрепване на върховенството на закона в Съюза — План за действие“

(2020/C 141/04)

Докладчик:

Franco IACOP (IT/ПЕС), член на Регионалния съвет на Фриули Венеция Джулия

Отправен документ:

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Укрепване на върховенството на закона в Съюза — План за действие– COM (2019) 343 final

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

Общи съображения

приветства предложението на Комисията, което признава и изтъква върховенството на закона като предпоставка за процеса на европейска интеграция и като основна, утвърдена от Договорите ценност на Съюза, обща за конституционните традиции на държавите членки; подчертава, че инициативите, предприети от Комисията за насърчаване на принципите на върховенство на закона, за предотвратяване на възможни нарушения на тези принципи и за пропорционален отговор в случай на неспазване на тези принципи, са добър принос към настоящата система;

изразява съгласие, че макар отговорност за зачитането на върховенството на закона да носят преди всичко отделните държави членки, контролът за това е споделена отговорност между тях и Съюза; член 2 от ДЕС предоставя ясно правно основание за упражняването на този контрол от страна на институциите на ЕС;

подчертава освен това, че важна роля за укрепването на върховенството на закона се пада на гражданското общество и местните и регионалните власти (МРВ): те представляват основно равнище на демократична легитимност и би трябвало постоянно да насърчават култура на върховенство на закона и да наблюдават спазването на свързаните с него принципи. МРВ могат да допринасят за предложените от Комисията дейности по повишаване на информираността и могат също така да служат и като източници на информация за мониторинга, който тя възнамерява да извършва; КР може да улеснява и координира усилията на МРВ за укрепване на върховенството на закона, например като ги насърчава да сключват многопартийни споразумения по аспекти на местната демокрация, които се считат за неоспорими и ще бъдат защитени със съвместни усилия, в случай че бъдат атакувани;

подчертава, че зачитането на върховенството на закона трябва да бъде гарантирано в интерес на всички, тъй като то е предпоставка за упражняването на основните права и свободи, които правната уредба на Съюза предоставя на отделните субекти; укрепването на върховенството на закона в държавите членки означава укрепване на правата, предоставени на всяко лице;

е убеден, че една цялостна система за защита на върховенството на закона изисква упражняване на контрол над държавите членки, но също така и мониторинг от страна на институциите на ЕС; поради това смята, че системата на Съюза за контрол на зачитането на върховенството на закона трябва да бъде допълнена с външни за самия Съюз механизми. Въпреки че е наясно с правните трудности, които трябва да бъдат преодолени, КР приветства намерението на Комисията да започне отново процеса на присъединяване на Съюза към Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), както се изисква в член 6, параграф 2 от ДЕС;

приветства факта, че в съобщението са точно посочени елементите, които характеризират върховенството на закона, като независимостта на съдебната система, защитата на основните права, наличието на активно гражданско общество и медийния плурализъм. Това са съществени елементи за гарантиране на взаимното доверие между държавите членки, правилното функциониране на Съюза, лоялното сътрудничество между Съюза и държавите членки и, преди всичко, на пълното зачитане на правата, които са предоставени на гражданите от правната система на Европейския съюз;

подчертава, че зачитането на върховенството на закона, гарантирането на основните права и спазването на принципите на демокрацията са тясно свързани елементи и зависят един от друг и трябва да бъдат зачитани, защитавани и укрепвани на всички равнища на управление: по тази причина КР призовава Комисията да гарантира, че механизмите за защита на върховенството на закона, по-специално на системата за годишен мониторинг, надлежно отчитат риска от нарушения на основните права и отдалечаване от демократичните принципи в държавите членки на всички равнища на управление;

припомня на Комисията, че при оценката на спазването на принципите на върховенството на закона от страна на държавите членки е необходимо да се отчитат и спецификите и правните традиции на различните национални правни системи;

припомня, че гражданите на Съюза имат правото да се обръщат към органите на съдебната власт, които трябва да бъдат и да изглеждат независими. Без да се засяга компетентността на държавите членки да регулират организацията и функционирането на съдебната власт, стандартите за ефективност на националните съдебни системи и гаранциите за независимост на съдиите, които прилагат правото на Съюза, трябва да бъдат равностойни; КР призовава Комисията да продължи да упражнява непрекъснат контрол върху възможните нарушения на независимостта на съдебната власт;

10.

подчертава необходимостта да се гарантира, че всички държави — членки на ЕС, подлежат на контрол в еднаква степен, без да се прави разграничение въз основа на допълнителни критерии;

11.

подчертава, че свободата и плурализмът на медиите са основни съставни части на върховенството на закона; поради това призовава Комисията да упражнява непрекъснат контрол върху възможната намеса на публичните власти в медиите и да взема мерки чрез признатите от Договорите инструментите в случай на нарушенията на свободата на информацията;

12.

отбелязва, че независимото и професионално упражняване на журналистиката е застрашено от присвояване на журналистическо съдържание от страна на цифровите платформи, без изплащане на възнаграждение, както и от тенденцията в социалните медии да се търсят информация и новини, които обаче не се проверяват и в много случаи се оказват непотвърдени, ако не и напълно неоснователни и манипулирани;

13.

поради това припомня необходимостта да се избегне депрофесионализацията на журналистиката, да се подкрепят икономически качествените независими медии, да се насърчава разследващата журналистика, да се осигурява защита на тези, които се занимават с нея, и да се популяризират системи за проверка на верността на новините, разпространявани чрез онлайн платформи. КР предлага да се насърчават и подкрепят действията за мониторинг, вече започнати от Комисията;

14.

подчертава, че сериозните заплахи за върховенството на закона могат да произтичат не само от държавни органи, но и от големи частни икономически оператори, действащи в областта на медиите и цифровата икономика. Комисията не може да пренебрегва заплахите за медийния плурализъм, правото на точна и проверена информация и свободното упражняване на правото на глас, които цифровата икономика може да създаде. Специален раздел от годишния доклад, предложен от Комисията, би могъл да бъде посветен на рисковете от нарушения, създадени от недържавни субекти.

Покана за разглеждане на резолюция на КР от 22—23 март 2017 г.

15.

Призовава при изпълнението на своите предложения Комисията да отчита в максимална степен критериите, посочени от КР в неговата резолюция от 22 и 23 март 2017 г.„Принципите на правовата държава в ЕС от местна и регионална гледна точка“;

16.

подчертава, че спазването на принципите на върховенството на закона изисква ефективна борба с корупцията и правилно и прозрачно използване на средствата на Съюза; необходимо е за измами в управлението на тези средства бързо да се съобщава на съдебните органи и тези измами да се преследват по съдебен ред всички равнища;

17.

приветства факта, че принципите на върховенство на закона могат да бъдат подкрепени с процедури, които поставят отпускането на средства на Съюза в зависимост от пълното зачитане на тези принципи;

18.

подчертава, че е важно да се избегне възможността механизмите за контрол на зачитането на върховенството на закона да се възприемат като санкция за държавните, регионалните и местните общности и да подкопаят чувството за принадлежност на тези общности към общия европейски дом;

19.

във връзка с това отбелязва, че намаляването на финансирането от Съюза за МРВ би могло да приеме формата на санкция, наложена на равнища на управление, които не са отговорни за посочените от Комисията случаи на нарушаване на принципите на върховенството на закона. Освен това подобно намаляване на средствата би могло да бъде възприето от бенефициерите и, в по-общ план от гражданите на съответните общности, като неоснователна санкция, тъй като не е свързано с конкретни нарушения при изпълнението на финансираните проекти. Следователно тези мерки биха могли да предизвикат враждебност спрямо институциите на Европейския съюз;

20.

поради това счита, че обвързването с условия при отпускането на средства от фондовете би трябвало да бъде решение, което да се използва само при сериозни и системни нарушения; в случаите, когато такава мярка трябва да бъде предприета, е необходимо пред общественото мнение на съответните общности да се изтъкнат ясно сериозните пропуски на властите, които са довели до намаляване на финансирането;

21.

въпреки това счита, че механизмите за политически диалог и наблюдение, които поставят държавите членки на равна нога и предотвратят нарушенията на върховенството на закона, са приоритет.

Оценки на системата за годишен мониторинг на зачитането на върховенството на закона

22.

припомня, че принципът на равно третиране на всички държави членки е предварително условие за целия процес на европейска интеграция; с оглед на това КР приветства предложението за създаване на система за годишен мониторинг, обхващаща всички държави членки;

23.

подчертава, че мониторингът на всички държави членки показва ясно, че целта на Съюза е да защитава общите ценности, а не да оспорва модели на организация на държавните институции, създадени от отделните държави членки при упражняването на техните правомощия; освен това хоризонталните проверки показват, че във всяка държава членка може да се открият отклонения, повече или по-малко значими, от принципите на върховенството на закона;

24.

подчертава, че е важно да се гарантира адекватно участие на държавите членки в създаването на системата за мониторинг на върховенството на закона и в самия процес на мониторинг;

25.

набляга на факта, че новата Комисия трябва да разглежда прилагането на системата за годишен мониторинг като приоритет. По тази причина КР призовава Комисията да предприеме незабавни действия и да предостави необходимите финансови средства и персонал; също толкова бързо в отделните държави членки трябва да бъдат определени и звена за контакт, които би трябвало да работят и в сътрудничество с МРВ и гражданското общество;

26.

подчертава значението на наличието на обективни и прозрачни параметри за правилното извършване на мониторинга; съдебната практика на Съда на ЕС играе централна роля в разработването на тези параметри. КР предлага да се развият моделите, използвани в сферата на Информационното табло на ЕС в областта на правосъдието, използването и усъвършенстването на списъка на критериите за правова държава, изработен от Венецианската комисия и, в по-общ план, на опита, натрупан от органите на Съвета на Европа;

27.

в съответствие с посоченото в резолюцията на Европейския парламент от 25 октомври 2016 г. КР набляга на необходимостта от координация на съществуващите инструменти на ЕС за оценка на върховенството на закона, демокрацията и основните права и обединяването им в единен механизъм за мониторинг там, където това е възможно;

28.

счита, че е много важно мониторингът да се основава на система за докладване на възможни нарушения, отворена за приноса на максимален брой подходящи източници, включително МРВ, академичните среди, но също така и частни лица и организираното гражданско общество;

29.

изразява съгласие, че управлението на системата за мониторинг трябва да продължава да се извършва от Комисията; повдига все пак въпроса за ролята, която Агенцията на ЕС за основните права би могла и би трябвало да играе в сферата на годишния мониторинг. КР призовава Комисията да оцени дали е необходимо изменение на мандата на Агенцията, за да се използва пълноценно нейният потенциал.

Конкретни предложения за по-голямо участие на КР и регионалните и местните власти в укрепването на върховенството на закона в ЕС.

30.

предлага да се засили участието на КР, МРВ и гражданското общество в насърчаването на културата на зачитане на върховенството на закона;

31.

отбелязва, че годишната проява за насърчаване на върховенството на закона, предложена от Комисията, би трябвало да бъде кулминацията на поредица от заседания, проведени на регионално и национално равнище, които да получат своя завършек в общата проява на равнището на ЕС; поради това КР призовава Комисията да организира, в сътрудничество с МРВ и държавите членки, регионални заседания относно върховенството на закона, които да предхождат и подготвят годишната проява;

32.

изтъква, че годишната проява не би трябвало да се провежда непременно в Брюксел: всяка година неин домакин би могъл да бъде различен европейски град или регион. Поради това КР предлага Комисията да определя всяка година „град на върховенството на закона“, в който да се провежда годишната проява;

33.

счита, че средствата, които понастоящем се предвиждат за гражданското общество и независимите медии в многогодишната финансова рамка, би трябвало да бъдат значително увеличени. Част от това финансиране би трябвало да бъде предназначена за местните медии;

34.

отбелязва, че освен европейските съдебни мрежи, в предложените от Комисията дейности за насърчаване и мониторинг би трябвало да участват и адвокатските колегии и сдружения. На местно равнище адвокатът се възприема като първата преграда срещу възможни злоупотреби и нарушения на върховенството на закона и основните права; освен това адвокатските сдружения са разположени на цялата територия на Съюза и на всички равнища на европейско управление (местно, регионално, национално и на равнището на ЕС);

35.

подчертава, че в дейностите по насърчаване и мониторинг, предложени от Комисията, би трябвало да се включат и омбудсманите, които са добре представени на местно и регионално равнище. Тези органи гаранти би трябвало да участват в събирането на информация, както и в срещите и в регионалните прояви за утвърждаване на принципите на върховенството на закона;

36.

високо оценява намерението на Комисията да подкрепи университетите и изследователските центрове за проучването на темите, свързани с върховенството на закона; смята, че към изследователите, работещи в държави членки, в които принципите на върховенството на закона са изложени на по-голям риск, би трябвало да се насочат значителни средства въз основа на установени параметри. Част от финансираната дейност би трябвало да се отнася до разпространението на тези принципи сред регионалните и местните общности, включително с участието на организираното гражданско общество;

37.

подчертава, че чрез управлението на средствата на Съюза на хиляди местни администратори и работници им се налага да се запознаят с правилата и стратегиите на Съюза; КР смята, че МРВ, които управляват средствата на Съюза, би трябвало да обучават своите служители и по въпроси, свързани с върховенството на закона;

38.

отбелязва, че въз основа на собствения си опит в разпространението на политиките на ЕС и в координация с вече съществуващи инициативи, КР би могъл да организира — с подкрепата на Европейската комисия и в сътрудничество с ЕИСК — прояви за обучение за местни служители и работници;

39.

по-специално, КР предлага да се оцени ползата от даден пилотен проект, с цел към избрана от МРВ група да се приложи списък с критерии за оценка на върховенството на закона (въз основа на критериите, разработени от Венецианската комисия). В рамките на наличните ресурси на институцията инициативата би могла да следва един от моделите за мрежа, които вече са подкрепени от КР, като Мрежата за наблюдение на субсидиарността или регионалните центрове; малък брой градове и региони биха могли на доброволна основа да извършат проверка на зачитането на принципите на върховенството на закона от страна на своите власти и служби; КР би могъл да изготви списък на параметрите, които да бъдат прилагани, и да координира дейността за самопроверка на МРВ, които ще поемат ангажимента да включат в тази дейност местни партньори като университетите, омбудсманите, адвокатските колегии и организираното гражданско общество.

Заключения

40.

В светлината на горните съображения КР:

—	призовава Комисията да гарантира, че механизмите за защита на върховенството на закона, по-специално системата за годишен мониторинг, надлежно отчитат риска от нарушаване на основните права и отдалечаване от демократичните принципи в държавите членки, включително на регионално и местно равнище;

—	призовава Комисията да продължи непрекъснато да контролира възможните нарушения на независимостта на съдебната система и възможните намеси от страна на публичните власти в средствата за масово осведомяване;

—	предлага да се използват и се подкрепят инициативите за мониторинг на медиите, вече започнати от Комисията;

—	призовава средствата, които понастоящем се предвиждат за гражданското общество и независимите медии в контекста на многогодишната финансова рамка, да бъдат значително увеличени и част от финансирането да бъде предназначено за местни независими медии;

—	предлага отделен раздел от годишния доклад относно върховенството на закона да бъде посветен на рисковете от нарушения, извършени от недържавни участници, по-специално от големи частни икономически оператори, работещи в сферата на цифровата икономика;

—	призовава за последващи действия във връзка с намерението за подновяване на процеса на присъединяване на ЕС към ЕКПЧ;

—	призовава обвързването с условия при отпускането на средства от фондовете да се разглежда като решение, което да се използва само в случаи на тежки и системни нарушения, и призовава за мерки, с които да се гарантира, че МРВ няма да бъдат несправедливо засегнати от санкциите;

—	призовава Комисията да изведе като приоритет задействането на системата за мониторинг над държавите членки и да отдели подходящи финансови и човешки ресурси за създаването на този нов инструмент;

—	призовава за прилагане на изложените в настоящото становище предложения, имащи за цел да се засили участието на КР, МРВ и гражданското общество в насърчаването на културата на зачитане на върховенството на закона.

Брюксел, 12 февруари 2020 г.

Председател на Европейския комитет на регионите

Apostolos TZITZIKOSTAS