ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 21.11.2018
COM(2018) 808 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Засилено наблюдение — Гърция, ноември 2018 г.
{SWD(2018) 508 final}
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 21.11.2018
COM(2018) 808 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Засилено наблюдение — Гърция, ноември 2018 г.
{SWD(2018) 508 final}
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Засилено наблюдение — Гърция, ноември 2018 г.
Контекст
На 20 август 2018 г. Гърция приключи успешно своята програма за подкрепа на стабилността по Европейския механизъм за стабилност (ЕМС). След приключването на тази програма Гърция бе включена в редовната рамка за икономически надзор на държавите членки от еврозоната в рамките на европейския семестър за координация на икономическите политики. С цел да се отговори на специфичните нужди и предизвикателства на Гърция, Комисията задейства засилено наблюдение за Гърция по Регламент (ЕС) № 472/2013 1 , което е в сила от 21 август 2018 г 2 . Това решение потвърждава факта, че в средносрочен план Гърция трябва да продължи да приема мерки за справяне с източниците или потенциалните източници на икономически и финансови затруднения, като същевременно изпълнява структурни реформи за подкрепа на стабилен и устойчив икономически растеж.
Гърция потвърди общия си ангажимент на заседанието на Еврогрупата от 22 юни 2018 г. да продължи и да завърши реформите, приети по програмата по ЕМС, и да гарантира, че са защитени целите на важните реформи, приети в рамките на програмите за финансова помощ. Освен това органите разработиха стратегия за растеж и планират да наблюдават изпълнението ѝ.
Комисията ще издава доклади за засилено наблюдение на всеки три месеца, като се следва график, съгласуван с ключовите етапи на европейския семестър. В контекста на засиления надзор Комисията в сътрудничество с ЕЦБ 3 и когато е целесъобразно, с МВФ, провежда редовни мисии за проверка на постигнатия напредък; ЕМС участва както в контекста на системата си за ранно предупреждение, така и съгласно наскоро подписания меморандум за разбирателство от 27 април 2018 г. относно работните отношения между Комисията и ЕМС. При подготовката на настоящия доклад в Атина се проведе съвместна мисия от 10 до 14 септември 2018 г.
Този първи доклад за засилено наблюдение се публикува успоредно с есенния пакет за европейския семестър за 2018 г., който включва оценка на проекта на бюджетен план за 2019 г., изпратен от гръцките органи на Комисията на 15 октомври 2018 г. След представянето на проекта на бюджетен план бе финализиран пакет от дискреционни мерки, които да бъдат включени в бюджета за 2019 г. и който пакет отговаря на договорената цел за първичен излишък от 3,5 % от БВП. Комисията счита, че окончателният пакет представлява балансиран подход за постигане на договорените фискални и икономически цели, което също е в подкрепа на социалното приобщаване.
Засиленото наблюдение осигурява всеобхватна рамка за надзор на икономическото развитие и за осъществяване на политиките, необходими за осигуряване на устойчиво икономическо възстановяване. То включва оценка на икономическите и финансовите условия в Гърция , както и оценка на изпълнението на общите и специфичните ангажименти за реформи, поети от Гърция пред нейните европейски партньори 4 .Конкретните ангажименти за завършване на ключови структурни реформи, започнати по програмата, са в шест ключови области и са с договорени срокове до средата на 2022 г., а именно: i) фискални и структурни политики, ii) социално осигуряване, iii) финансова стабилност, iv) пазари на труда и продуктови пазари, v) приватизация и vi) модернизиране на публичната администрация. И накрая, този доклад за засилено наблюдение включва актуализация на условията за държавно финансиране, както и техническа актуализация на анализа на устойчивостта на дълга.
На 22 юни 2018 г. Еврогрупата постигна съгласие, че пакетът от мерки за облекчаване на дълга за Гърция следва да включва стимули за гарантиране на силно и непрекъснато прилагане на мерките за реформи, договорени в програмата. За тази цел някои от договорените мерки за дълга ще бъдат предоставяни на Гърция на шестмесечна база до средата на 2022 г., при условие че спазва ангажиментите си във връзка с непрекъснатостта и приключването на реформата и въз основа на положителни доклади по засиленото наблюдение. Те включват i) връщането на суми, равностойни на доходите, произтичащи от гръцките облигации, държани от централните банки по програмата за пазарите на ценни книжа и споразумението относно нетните финансови активи, и ii) премахване на постъпателния лихвен марж за част от заемите, предоставяни от Европейския инструмент за финансова стабилност. Двете мерки са в размер на 1,3 милиарда евро и 0,2 милиарда евро годишно.
Стабилен растеж, но с рискове и предизвикателства
Понастоящем Гърция се намира в период на стабилен растеж. Реалният БВП се очаква да нарасне с 2 % през 2018 г. и растежът да достигне 2,2 % от БВП през 2019 г. и 2,3 % през 2020 г. 5 Растежът през 2019 г. се очаква да бъде подкрепен от бюджета за 2019 г., който включва дискреционни мерки за достигане на първичен излишък от 3,5 % от БВП в съответствие с договорените цели. Вътрешното търсене, и по-специално частните инвестиции, се очаква да се превърнат в двигател на растежа през следващите години, като солидният растеж на износа се очаква да бъде компенсиран от нарастване на вноса в резултат на силен ръст на инвестициите. Възстановяването на пазара на труда се очаква да продължи с набирането на сила на икономическа дейност и се подкрепя от реформите, приети в рамките на програмата. Коефициентът на безработица спадна до 18,9 % през август 2018 г. в сравнение с 20,8 % година по-рано и с 24,5 % през август 2015 г., когато започна да тече програмата по ЕМС. Въпреки тази положителна тенденция безработицата продължава да е много висока, особено сред младите хора, като възлиза на 38 % за лицата под 25 години и почти три четвърти от безработните са дълготрайно безработни. Пълното въвеждане на реформите на системата за социално осигуряване, насочени към подобряване на ефективността, ефикасността и адекватността на гръцката система за социално осигуряване, би могло да подкрепи подобряването на социалното положение през следващите години. Промените в заплатите бяха умерени и в бъдеще ще бъде от съществено значение социалните партньори и гръцките органи да поддържат развитието на заплатите в съответствие с нарастването на производителността, за да се запазят увеличената конкурентоспособност на възнагражденията и положителното създаване на работни места, постигнато по програмата.
Въпреки някои положителни признаци условията за финансиране продължават да са тежки и могат да попречат на възстановяването. След успешното излизане на Гърция от програмата по ЕМС, създаването на много значителни парични резерви и договарянето на значителен пакет от мерки за осигуряване на устойчивостта на публичния дълг, държавният кредитен рейтинг на Гърция се подобри. Въпреки това спредът на доходност на държавните ценни книжа остана висок на фона на трудна външна среда и вътрешна уязвимост. Тази ситуация поставя особени предизвикателства пред частния сектор. Като цяло балансът на макроикономическите рискове отрицателен, което е свързано с възможностите за отклонения във вътрешната политика и със слабия капацитет за посредничество на банковия сектор, както и с неблагоприятни промени във външната среда, включително ясно изразеното забавяне в световната търговия.
Продължилата цяло десетилетие криза в Гърция остави много последици не само под формата на безработица, но и под формата на публичен и частен дълг и необслужвани експозиции. За да се отстранят проблемите на счетоводния баланс или големия дълг, все още са нужни години на устойчив растеж, подкрепен от по-нататъшното изпълнение на структурните реформи с цел намаляване на заплахите, като през това време Гърция вероятно ще продължи да бъде изложена на въздействието на икономическите сътресения.
Ключов въпрос за гарантирането на устойчив растеж, който изисква специално внимание, е намаляването на капитала. Годишните инвестиции в дълготрайни материални активи на Гърция спаднаха с 65 % между връхната си точка през 2007 г. и 2017 г. Разликата в инвестиционните потоци може да бъде коригирана в рамките на няколко години и от основно значение за това ще бъдат усилията за подобряване на бизнес средата, особено по отношение на съдебната система и регистрирането на собствеността.
Бюджет за 2019 г. в съответствие с целта за първичен излишък от 3,5 % от БВП
След дискусии след предаването на проекта на бюджетен план на Комисията гръцките органи финализираха пакет от дискреционни мерки, които да бъдат включени в бюджета за 2019 г.: Комисията предвижда бюджетът за 2019 г. да изпълнява договорената цел за първичен излишък от 3,5 % от БВП. Както е посочено в становището на Комисията относно проекта на бюджетен план 6 , пакетът спазва изискванията на фискалната рамка на Съюза, тъй като осигурява първичен излишък в размер на 3,5 % от БВП и салдо по консолидирания държавен бюджет в размер на 0,2 % от БВП през 2019 г.
Пакетът от дискреционни мерки се различава от неутралния за бюджета пакет от мерки, свързани с намаляването на пенсиите, които трябва да влязат в сила на 1 януари 2019 г. и които бяха приети преди това в средата на 2017 г. Гръцките органи възнамеряват да приложат замразяване на пенсиите до 2022 г., но няма да продължат с намаляването на пенсиите, свързано с незабавното рекалибриране на така наречените отрицателни лични разлики. Освен това органите целят да укрепят системата за социално осигуряване чрез въвеждането на нова помощ за жилищно настаняване на стойност 400 милиона евро през 2019 г. Те планират също така да намалят социалноосигурителните вноски за някои категории самостоятелно заети лица, да субсидират социалноосигурителните вноски на работодателите за лицата на възраст под 24 години, да намалят данъка върху недвижимото имущество (ENFIA), да намалят тавана на разходите за бюджета за публични инвестиции до равнища, които органите считат за по-реалистични с оглед на продължаващото непълно усвояване на средствата, и да намалят постепенно корпоративните подоходни данъци, като се започне от 2020 г. Гръцките органи не уведомиха институциите за плановете за промяна на предварително приетите законодателни мерки, свързани с намаляването на данъчния кредит върху доходите, предвидено за 1 януари 2020 г.
Комисията счита, че окончателният пакет от дискреционни мерки, които да бъдат включени в проекта на бюджет за 2019 г., представлява балансиран подход за постигане на договорените фискални и икономически цели, което също е в подкрепа на социалното приобщаване, по няколко причини.
·пакетът от мерки води до първичен излишък в размер на 3,5 % от БВП в съответствие с договорените цели;
·изпълнението на предварително приетите законодателни мерки за намаления на пенсиите не е необходимо нито за постигане, нито за поддържане на целта за първичен излишък от 3,5 % от БВП в средносрочен план. Освен това се очаква предложеното замразяване на пенсиите до 2022 г. да доведе до същото равнище на разходи за пенсии като дял от БВП в стационарно състояние в сравнение с положението, ако предварително приетите законодателни мерки за намаления на пенсиите се приложат изцяло през 2019 г. Ако реформите, влезли в сила през 2015 г. и 2016 г., продължат да бъдат изцяло изпълнявани, разходите за пенсии се очаква да намалеят от 17 % от БВП през 2016 г. до средната стойност за еврозоната от 13 % до 2027 г.;
·според прогнозите осъществяването на предварително приетите намаления на пенсиите ще намали основните пенсии на около 1,4 милиона пенсионери средно с 14 %. Анализът на разпределението показва, че осъществяването на предварително приетите намаления на пенсиите би довело до значително увеличаване на броя на пенсионерите, изложени на риск от бедност;
·проектобюджетът за 2019 г. дава възможност за частично изпълнение на предварително приетите законодателни мерки с цел увеличаване на разходите за други социални помощи, които са насочени към рисковете от бедност сред децата и семействата в трудоспособна възраст. Въз основа на реформата на семейните обезщетения, която е в сила от началото на 2018 г., Комисията приветства планираното стартиране през 2019 г. на помощ за жилищно настаняване на стойност 400 милиона евро: според симулациите на Euromod, благодарение на ефективното насочване се очаква тази мярка да окаже съществено въздействие върху намаляването на риска от бедност сред младите хора и да бъде насочена към групите с ниски доходи. Взети заедно, тези мерки представляват допълнителни разходи в размер на 0,35 % от БВП за социални помощи, различни от пенсии, което е равно на половината от увеличението, предвидено в пакета от предварително приети законодателни мерки от 2017 г.
·пакетът от дискреционни мерки, включени в бюджета за 2019 г., включва мерки, които водят до по-ниски данъци върху труда, предприятията и недвижимите имоти, и по този начин са в същата посока като мерките, включени в пакета от предварителни приети законодателни мерки за 2020 г. Тези мерки могат да подкрепят растежа, въпреки че въздействието им ще бъде относително слабо предвид техния мащаб и характер. Планирането на мярката за намаляване на социалноосигурителните вноски за самостоятелно заетите лица обаче, която включва по-голямо намаление за някои категории специалисти, поставя под въпрос целта на пенсионната реформа от 2016 г. за единен подход относно различните видове вносители. По-ниските тавани няма непременно да имат отражение върху действителното равнище на публичните инвестиции през 2019 г., като се има предвид постоянното непълно усвояване на средствата в продължение на няколко години. Освен това ще бъде предоставена техническа помощ чрез Службата за подкрепа на структурните реформи, за да се преодолеят структурните недостатъци в определянето и мониторинга на проекти за публични инвестиции от страна на Министерството на финансите.
Фискалната прогноза е изложена на несигурност. Непълното усвояване на средства допринесе за по-добрите бюджетни резултати през последните години, въпреки че това не е желан резултат по отношение на бюджетния процес или въздействието върху растежа. Намаляването на тавана на разходите за инвестиции доведе до намаляване на рисковете от надценяване на фискалната прогноза, свързани с евентуално непълно усвояване на бюджетните средства. Що се отнася до рисковете от подценяване и макар и да не са под пряката отговорност на гръцките органи, един конкретен проблем е свързан с поредица от неотдавнашни съдебни дела и решения, които направиха или биха могли да направят невалидни някои аспекти на реформите, осъществени по линия на ЕМС и предходните програми. Те включват дела/решения, свързани с пенсионните реформи, приети през 2012 г., 2015 г. и 2016 г., както и мерки, приети през 2012 г., с които се премахваха 13-ата и 14-ата месечни заплати на служителите в публичния сектор. Самото въздействие на решенията, включително тяхното фискално въздействие, ще зависи до голяма степен от мотивите на съдилищата и може да изисква да бъдат предприети корективни действия, за да се гарантира, че структурните характеристики на реформите продължават да се следват и че фискалните цели са защитени. Гръцките органи следва да наблюдават фискалните рискове, включително съдебните решения, и се приканват да предприемат компенсаторни мерки, необходими за постигане на средносрочните бюджетни цели в контекста на средносрочната фискална стратегия (СФС) и нейните годишни актуализации.
Гръцките органи възнамеряват да приемат еднократни мерки, при които да се използва част от очакваното превишаване на целта за първичния излишък за 2018 г. в размер на 3,5 % от БВП, но не са представили конкретни предложения. Такива мерки следва да се разглеждат само при условие че е налице подходящ предпазен марж с оглед на евентуално бъдещо преразглеждане на данните от финансовите резултати. В случай на разглеждане на такива мерки следва да се даде приоритет на уреждането на всякакви останали задължения, произтичащи от съдебни решения, и ще трябва да се гарантира пълна съвместимост с политиките, обект на надзор в рамките на засиленото наблюдение.
Структурни реформи във фискалната област: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
Органите напредват с реформата на данъка върху недвижимото имущество ENFIA, за да приведат постепенно в съответствие оценката на стойностите в отделните зони с пазарните цени. Понастоящем се създава административен капацитет, ползващ се от техническата подкрепа и се подготвя постоянен рамков закон за определянето на стойностите.
Що се отнася до независимата администрация на приходите (IAPR), напредъкът е променлив. Продължават да се постигат ключови показатели за изпълнението във връзка със събирането на данъчни задължения. В някои важни области обаче се наблюдават закъснения и пропуски. По-специално, целта за набиране персонал на IAPR за края на 2018 г. може да не бъде изпълнена поради забавяне на външния конкурс за данъчни администратори/митнически служители и на прилагането на схемата за мобилност. Освен това продължават да се наблюдават закъснения при финализирането на плана за действие за реформа на IAPR, в който се определят необходимите инвестиции за по-нататъшно укрепване на капацитета на IAPR, както и при приемането на необходимото законодателство за завършване на реформата в областта на човешките ресурси, която ще въведе степенуване, възнаграждения и оценка на показателите, специално съобразени с IAPR.
Погасяването на просрочените задължения също изостава от графика. Органите прилагат структурни мерки за справяне с източниците на натрупване на просрочени задължения и за погасяване на просрочените задължения. Въпреки това погасяването на просрочените задължения не отговаря напълно на очакванията, тъй като в края на август 2018 г. просрочените задължения все още бяха в размер на 3,2 милиарда евро съгласно определението на програмата. Прецизираната дефиниция на просрочените задължения за целите на засиленото наблюдение показва нетен размер на просрочените задължения в размер на 1,7 млрд. евро, като се вземат предвид новите подробни данни, както и елементите, по отношение на които се извършва погасяване чрез компенсации или които не могат да бъдат погасени поради правни или технически ограничения, които са извън контрола на органите. Около 1,1 милиарда евро от средствата за погасяване на просрочени задължения бяха прехвърлени на сметките на държавни структури, но останаха там до края на август 2018 г. поради забавяне на прехвърлянето на средствата, което остави на структурите ограничен срок за усвояване. Тези средства ще трябва да бъдат прехвърлени незабавно на крайните получатели. С поглед към бъдещето, навременното и пълно прилагане на договорените планове за действие ще продължи да бъде от съществено значение в съответствие с поетите от Гърция ангажименти.
За органите би било оправдано да предприемат действия за отстраняване на натрупаните вземания, направени от банките по гарантирани от държавата заеми. В този контекст органите се приканват да предприемат преглед на вътрешните процеси и капацитета, за да се гарантират навременната и ефективна оценка и изплащането на вземанията по заеми, гарантирани от държавата, най-късно до края на първото полугодие на 2019 г.
Модерна и устойчива система за социално осигуряване: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
През последните години бяха предприети важни реформи за модернизиране на всички аспекти на системата за социално осигуряване в Гърция, включващи всеобхватни реформи на пенсиите, здравеопазването и други социални помощи. Тези реформи получиха техническа подкрепа от Световната здравна организация и Световната банка чрез Службата на Комисията за подкрепа на структурните реформи.
Постигнат е напредък по изпълнението на пенсионната реформа от 2016 г., като преизчисляването на пенсиите напредва в съответствие с плановете. Планът за действие за единния основен пенсионен фонд EFKA беше актуализиран с оглед на пълното завършване на създаването му до средата на 2020 г. в съответствие с ангажиментите.
По-променлив е напредъкът при реформите в областта на здравеопазването. Въпреки че органите продължават да прилагат много мерки, има пречки, произтичащи от съпротивата/противопоставянето на заинтересованите страни и от ограниченията по отношение на ресурсите и капацитета. Тези фактори забавиха напредъка по отношение на прихващането и събирането на дължими средства, създаването на първични здравни центрове, както и постоянното установяване и набирането на персонал за органа, отговарящ за централизираната система за обществени поръчки в областта на здравеопазването (EKAPY). Планираното удължаване на сроковете за събиране на дължими средства, които бяха вече дълги, или плановете за преминаване от преоценяване на фармацевтичните продукти от шестмесечна на годишна основа биха били стъпка в грешна посока. Реформите за създаване на първични здравни центрове и на централизирани процедури за възлагане на обществени поръчки са в процес на осъществяване, но с темп, по-бавен от предвиденото. Те трябва да бъдат осъществявани решително.
Постигнат е напредък в осъществяването на реформите на мрежите за социална сигурност, започнати в рамките на програмата по ЕМС. Органите предприеха подходящи стъпки за завършването на схемата за социално солидарни доходи, и по-специално стълба за реинтеграция на пазара на труда; за пълноценното функциониране на този стълб обаче текущата реформа на активните политики на пазара на труда трябва да бъде завършена, като се въведе нов модел за постигане на резултати, за да се даде възможност за предоставяне на индивидуализирани услуги на лицата, търсещи работа, както и предоставянето на социални услуги. Органите също така напредват с приключването на реформите на помощите за хора с увреждания и на транспортните субсидии. Като част от бюджета за 2019 г. ще бъде въведена помощ за жилищно настаняване с годишен бюджет от 400 милиона евро.
Финансовият сектор: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
По време на програмата по ЕМС бяха предприети съществени мерки за укрепване на банковия сектор. През първата половина на 2018 г. средното съотношение на базовия собствен капитал от първи ред на гръцките банки остана като цяло стабилен на равнище от около 16 %. Банките продължиха да намаляват зависимостта си от финансиране от Евросистемата; депозитите от частния сектор се увеличиха, което даде възможност за допълнително облекчаване на контрола върху движението на капитали, считано от 1 октомври 2018 г. Банките до голяма степен изпълниха своите цели за намаляване на необслужваните експозиции, но ще са необходими значителни допълнителни усилия за ускоряване на преструктурирането на необслужваните експозиции, необходимо за постигането на целите през 2019 г. Като цяло банковата система продължава да бъде обременена от тежкото наследство на кризата. Въпреки подобренията в последно време основната задача за изчистване на счетоводните баланси на банките остава да бъдат решена, като необслужваните експозиции все още са в размер на малко под 48 % от общите експозиции, а връзката между банките и държавата продължава да бъде силна, като и двата проблема продължават да тежат върху рентабилността на банките. Дейността по отпускане на банкови заеми продължава да бъде слаба, което е ключов фактор. Банките трябва да се съсредоточат върху разширяването на отпусканите от тях кредити, ако искат да генерират достатъчни печалби, за да покрият разходите за намаляване на необслужваните експозиции. Нетните лихвени маржове са на доброто равнище от около 2,5 %, но са подложени на натиск.
Що се отнася до инструментите за намаления на необслужваните експозиции, банките досега най-често се възползваха от отписвания и продажба на необслужвани експозиции. Използването на електронни търгове се подобрява, въпреки че обемът му остава малък в сравнение с равнищата преди кризата, като интересът от страна на трети страни купувачи е ограничен. Банките задържат 80 % от продадените чрез търг активи в своите счетоводни баланси. Необходим е непрекъснат мониторинг на ефективността на рамката за електронни търгове и всички установени пречки следва да бъдат отстранявани по подходящ начин. Използването на новата процедура за предприятията продължава да бъде бавно, както и обработването на случаите на несъстоятелност на домакинствата, въпреки че се очаква това обработване да доведе до подобрения вследствие на неотдавнашните мерки за повишаване на ефективността и възпиране на стратегическото неизпълнение. Обемът и оборотът на извънсъдебните уреждания остават много скромни в сравнение с първоначалните очаквания, като са предприети както регулаторни, така и технически мерки за подобряване на работата на системата.
Гръцките органи заявиха намерението си да адаптират защитата на основното жилище съгласно закона за несъстоятелността на домакинствата, който изтича на 1 януари 2019 г. Тъй като корекцията би била съществена промяна в сравнение с реформата, договорена в края на 2015 г., и предвид кратките срокове, са необходими повече подробности за извършването на подходяща оценка и всички законодателни промени следва да се предприемат само след диалог с всички съответни заинтересовани страни. Евентуална корекция не следва да възпрепятства процеса на преструктуриране на необслужваните експозиции, следва да има по-тесен обхват и следва да бъде съчетана със строги условия, включително критерии за стойност на недвижимата собственост, които да защитават по-добре най-уязвимите в обществото. Друг важен принцип е защитата да не пречи по необоснован начин на способността на банките да преследват извършителите на стратегическо неизпълнение. Представените предложения следва да премахват практиките, при които се злоупотребява с рамката, за да се блокира провеждането на вече планирани електронни търгове. Обемът на натрупаните за разглеждане дела по закона за несъстоятелността на домакинствата беше намален до около 135 000 към септември 2018 г. Необходимо е темпът на намаляване да бъде допълнително увеличен, за да се постигне премахване на натрупването на дела до края на 2021 г.
Напредва работата по изготвянето на стратегия за продажба на гръцкия фонд за финансова стабилност (HFSF) и през следващите седмици ще трябва да продължи и през следващите седмици, като се има предвид, че целта е стратегията да бъде завършена до края на 2018 г. Органите също така поеха ангажимент да разширят мандата на групата за подбор на HFSF, за да бъде в съответствие с мандата на HFSF.
Реформи на трудовия и на продуктовия пазар: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
Реформите на институциите на пазара на труда и договарянето на заплатите през последните години помогнаха на Гърция да си възвърне разходната конкурентоспособност и допринасят за повишаване на равнищата на заетост и за понижаване на равнищата на безработица. Функционирането на пазара на труда се подкрепя допълнително от план за действие относно недекларирания труд, чието изпълнение напредва и следва да приключи до края на 2019 г.
Изборът, който трябва да бъде направен от социалните партньори и гръцките органи през следващите месеци, ще има ключова роля, за да се определи дали договарянето на заплатите през периода след приключването на програмата постига икономически надеждни резултати, съответстващи на подкрепа за конкурентоспособността и растежа, или отново се проявяват недостатъците на периода преди кризата. По-специално:
·на този етап не е възможно Комисията да направи оценка на въздействието на договорените промени в рамката за колективно договаряне, която влезе в сила след изтичането на срока на действие на програмата по ЕМС. Досега бяха разширени няколко колективни споразумения на секторно равнище, което доведе до увеличаване на заплатите в някои сектори, като например туризма. Критичен въпрос за бъдещето е дали социалните партньори могат да въведат с колективните споразумения подходящи възможности за гъвкавост, които да са в състояние да послужат по подходящ начин на предприятията, изправени пред специфични предизвикателства.
·органите са в процес на преразглеждане на равнището на законоустановената минимална работна заплата, което ще се проведе през януари 2019 г. От решаващо значение ще бъде всяко решение относно новото равнище на минималната работна заплата да се взема въз основа на истинска консултация със социалните партньори, като се следва процесът, залегнал в Закон 4172/2013. За да се запази конкурентоспособността и да се продължи спадът на безработицата, преразглеждането трябва да се извърши въз основа на задълбочен анализ на икономическата ситуация и ситуацията на пазара на труда.
·органите заявиха намерението си да не запазват по-ниската от минималната работна заплата, която понастоящем се прилага по отношение на лицата на възраст под 25 години, което предполага значително увеличение на равнището на минималната работна заплата за тази група лица. Комисията смята, че окончателното решение по този въпрос следва да бъде взето едва след като бъде извършен цялостен анализ на въздействието, който показва, че потенциалното въздействие върху перспективите за заетост на младите хора е ограничено, като се има предвид, че равнището на безработица сред младите хора остава високо и делът на лицата с минимална работна заплата сред младото население също изглежда голям (41 % през 2017 г.).
Темпът на напредък по отношение на реформите на продуктовите пазари е смесен, като напредъкът в някои области се компенсира от закъснения в други области. Проектът за кадастър и карта на горите напредва с назначаването на ръководни кадри и набирането на специални екипи за осигуряване на напредък. В същото време, приемането на вторично законодателство за определяне на процедурите по лицензиране на инсталирането и експлоатацията на дейности в сектора на екологичните инфраструктури претърпя забавяния по отношение на крайния срок от октомври 2018 г., предвиден в първичното законодателство, и работата ще трябва да бъде ускорена, за да се гарантира, че е спазен крайният срок за края на 2018 г. Гръцките органи все още не прилагат закона за частните клиники, който все още не е влязъл в сила от юли 2018 г. Освен това се очаква и допълнително разяснение относно действителното въздействие на предишната реформа по отношение на дневните клиники. що се отнася до получаването на нови лицензи.
Реформите в енергийния сектор напредват. Независимо от известното закъснение, дължащо се на трети страни, се очаква да приключи в началото на 2019 г. продажбата на генериращите мощности за производство на електроенергия от лигнитни въглища на предприятие Public Power Corporation. Необходимите действия за стартиране на целевия модел до април 2019 г. напредват, като съответните правилници са готови за регулаторно одобрение и другите подготвителни стъпки напредват в съответствие с графика. От съществено значение ще бъде да се запази инерцията за реформи. Гарантирането, че целевият модел действително позволява навлизането на нови участници и реалистичното ценообразуване, е от съществено значение за бъдещото развитие на енергийния пазар, в съчетание с мерки, които осигуряват необходимата подкрепа за инвестиции във възобновяеми източници.
HCAP и приватизация: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
Гръцката корпорация за активи и участия (Hellenic Corporation of Assets and Participations — HCAP) продължава да отбелязва напредък в работата по своите портфейли от активи и преструктурирането на своите дъщерни дружества. Положително е, че преструктурирането на фонда за недвижими имоти ETAD напредва, като процесът по критичния въпрос за персонала навлиза в последния си етап. Продължават различните инициативи за управление в държавните предприятия, а стандартизираното докладване е в процес на разработване. Някои конкретни ангажименти за реформи срещат предизвикателства. По-специално трансферът на Olympic Athletic Centre (OAKA) няма да настъпи до края на 2018 г., отчасти поради сложността, разширения обхват на проекта и закъсненията, излизащи извън контрола на правителството. Процесът на преразглеждане и при необходимост, на заместване на членовете на управителните съвети на държавните предприятия среща известни закъснения. Наскоро приетото законодателство може да се припокрива с някои аспекти на координационния механизъм или да засяга правата на HCAP по отношение на определени активи. Отражението от това законодателство е в процес на преразглеждане и може да са необходими корекции, за да се запазят целите и балансът на рамката. Също така ще бъде важно да се задейства бързо подготовката на HCAP за прилагането на координационния механизъм, за да се подпомогне управлението на взаимодействията между HCAP и министерствата по въпроси, свързани с целите на публичната политика.
Като цяло е постигнат напредък по отношение на тръжните процедури за приватизация, които се предвижда да бъдат завършени до края на 2018 г. По-специално, търгът за оператора на газопреносна система DESFA е в процес на изпълнение, като има се предвид, че настъпиха забавяния в сделката за международното летище в Атина, което превръща в голямо предизвикателство финансовото ѝ приключване до края на 2018 г. Що се отнася до проекта Hellinikon, значителен е напредъкът по всички оставащи въпроси. Поради сложността на проекта обаче се очаква забавяне по отношение на градоустройството и екологичните одобрения, както и на предоставянето на лиценза за казино. Ако органите продължат да полагат сериозни усилия, проектът може да приключи успешно през първото тримесечие на 2019 г.
За разлика от това обаче се наблюдават значителни забавяния по отношение на някои тръжни процедури за приватизация, които трябваше да бъдат завършени през 2019 г. Въпреки че е постигнат задоволителен напредък по отношение на яхтклуба Alimos, все още съществуват нерешени въпроси по съвместната продажба (заедно с другия стратегически акционер) на мажоритарния дял (50,1 %) в Hellenic Petroleum. Търгът за магистрала „Егнатия“ се характеризира със системни забавяния и проблеми, показващи липса на ангажираност. На практика не е отбелязан напредък при изпълнението на тази сделка поради различни забавяния, дължащи се както на Egnatia S.A., така и на Министерството на инфраструктурата. Значителни закъснения се наблюдават и при привеждането в действие на законодателното изменение по отношение на подконцесиите за регионалните пристанища. Гръцките органи трябва да предприемат спешни мерки за преодоляване на причините за закъсненията, тъй като тези закъснения неутрализират положителните ефекти върху очакванията на инвеститорите, които могат да възникнат от търговете, които функционират добре.
Публичната администрация и съдебната система: напредък по отношение на ангажиментите за реформи
Продължава работата по реформата на управлението на човешките ресурси в публичната администрация. По-специално схемите за оценка на мобилността и резултатите напредват добре: третият цикъл на мобилност започна в средата на 2018 г. и показа забележително нарастване на участието, което сочи, че администрацията все повече използва инструмента. Сложната реформа на създаването на интегрирана система за управление на човешките ресурси също напредва, като системата ще бъде приключена изцяло в края на 2019 г. Целта за създаване на цифрови органиграми е преизпълнена, а тече работата по техническата подготовка за цялата система. Реформата в областта на правната кодификация напредва. „Националният съвет за кодификация на законодателството“ прие национална стратегия, в която се определя цялостният подход, който трябва да се прилага от министерствата при извършването на правната кодификация, включително единен кодекс на труда до средата на 2020 г. Работата по създаването на национален портал за кодификация и реформа на гръцкото законодателство до средата на 2022 г. също напредва по план.
До края на 2018 г. бе налице само променлив напредък по управленските назначения, като назначаването на генерални директори почти приключи, докато назначаването на административните секретари изостава от графика. Работата ще трябва да бъде ускорена, за да се спази крайният срок, с който са се ангажирали органите.
Наскоро приета промяна в политиката за възнагражденията на Министерството на финансите е лишена от съгласуваност с предишна реформа за създаване на единна скала на възнагражденията. С мярката се въвежда нова надбавка за някои служители в Министерството на финансите, което води до диференциране на размера на възнагражденията, изплащани на персонала, изпълняващ сходни задачи, между министерствата и публичноправните субекти. Въпреки че първоначалните фискални разходи са малки, мярката подкопава същността на единната скала на възнагражденията и може да доведе до фискални рискове, свързани с исканията за подобни плащания, идващи от други членове на публичната администрация.
В момента размерът на публичния сектор в Гърция съответства до голяма степен на равнищата в другите държави членки от еврозоната, а основното предизвикателство е да се избегне връщане към практиките от периода преди кризата с прекалено високи равнища на наемане в публичния сектор . Новото наемане на постоянен персонал през 2018 г. изглежда до голяма степен в съответствие с правилото за наемане, според което на едно наето лице отговарят трима напуснали: що се отнася обаче до временния персонал, последните данни за 2018 г. сочат, че може да има увеличение в сравнение с равнищата от 2017 г. и следователно е необходимо внимателно наблюдение. За 2019 г. и за периода до 2022 г. правилото в плана за наемане на персонал, включен в СФС, е коригирано на 1:1, което ще позволи наемането на нови служители в приоритетни области, като в същото време се запази общият размер на публичния сектор на сегашното му равнище. По изключение за 2019 г. органите възнамеряват да преминат към постоянни договори за конкретна група срочно наети служители, за да покрият постоянни нужди (напр. учители). Като се има предвид, че това преобразуване на договори (общо 7 500) ще отговаря на съответно намаление на временните договори, разходите за заплати ще бъдат запазени на сегашното си равнище и следователно няма очаквано въздействие върху бюджета. Текущият план за наемане на персонал, заложен в СФС, се основава на предвиждания брой на лица, напускащи публичния сектор, най-вече поради пенсиониране. Поради това е от съществено значение планът за наемане на персонал, който се основава на правилото 1:1 от СФС, да се спазва в действителност и съответно планирането и обявяването на назначения на персонал в публичния сектор да се основават на предпазливи оценки.
Налице е променлив напредък в усилията за повишаване на ефективността на съдебната система, което е от ключово значение за укрепване на бизнес средата и за привличане на инвестиции в периода след кризата. Очаква се органите да приключат първата фаза на електронната съдебна система до края на декември 2018 г. в съответствие със специфичния ангажимент, поет пред Еврогрупата. Втората фаза ще последва непосредствено след извличането на поуките от първата фаза. За тази цел проектът бе значително преработен и актуализиран след септември 2018 г. и неговият бюджет бе увеличен от 13 милиона евро на 24 милиона евро, което налага преразглеждане на графика му, което a priori е оправдано с оглед на неговия разширен обхват. Причина за безпокойство е отлагането от средата на октомври 2018 г. за средата на септември 2019 г. на влизането в сила на някои разпоредби на наскоро приетата рамка за извънсъдебна медиация. Отлагането изглежда неправомерно продължено, тъй като неотдавнашните констатации на Върховния съд биха могли да бъдат разрешени в по-кратки срокове, като се има предвид ограниченият им обхват.
В съответствие с искането на Еврогрупата от 22 юни 2018 г. Комисията продължи да наблюдава развитието във връзка със съдебното производство срещу членовете на експертния комитет на гръцкия фонд за развитие на активите (TAIPED) и бившия председател и висшия персонал на гръцкия статистически орган (ELSTAT). Що се отнася до делото срещу членовете на експертния комитет, през април 2018 г. Съветът на Атинския апелативен съд издаде решение, с което отнесе случая до публичен съдебен процес пред Атинския апелативен наказателен съд. Прокурорът на Върховния съд обжалва това решение, а Съветът на Върховния съд наскоро разгледа жалбата. Очаква се неговото решение. По делото, свързано с процедурата при прекомерен дефицит, срещу бившия председател на ELSTAT А. Георгиу, Съветът на Върховния съд на Гърция върна делото обратно на Атинския апелативен съд през май 2018 г. През септември 2018 г. прокурорът предложи делото да бъде разгледано на публичен съдебен процес: понастоящем делото се разглежда от Съвета на Атинския апелативен съд. Развитието и в двете процедури продължава да буди сериозно безпокойство и Комисията ще продължи да ги наблюдава отблизо и да докладва в контекста на засиленото наблюдение.
Обща оценка на напредъка по специфичните ангажименти за реформи до края на 2018 г.
Част от оценката се отнася до специфичните ангажименти за реформи, приложени към декларацията на Еврогрупата от 21 юни 2018 г. До края на 2018 г. трябваше да бъдат изпълнени 16 специфични ангажимента за реформи, обхващащи всичките шест области на политиката. Към днешна дата всички те напредват, но все още никой не е изпълнен. В много случаи не е изненадващо, че реформи с краен срок до края на годината не са приключили до средата на ноември, която е крайната дата за този първи доклад за засилено наблюдение. Темпът на изпълнение в общи линии е стабилен или е обект само на кратки закъснения по отношение на ангажиментите, като например приемането на бюджет в съответствие с договорените фискални цели, облекчаването на контрола върху движението на капитали, изпълнението на първата фаза на реформата на електронното правосъдие, стратегията за продажба на HFSF, продажбата на мощности за производство на електроенергия от лигнитни въглища на Public Power Corporation, преструктурирането на ETAD и тръжните процедури за приватизация от края на 2018 г., като се има предвид, че закъснението в проекта Hellinikon е извън контрола на органите.
Налице са обаче закъснения по отношение на няколко специфични ангажименти за реформи, които трябва да бъдат отстранени спешно, за да се гарантира, че всички ангажименти ще бъдат завършени възможно най-скоро и много преди публикуването на втория доклад за засилено наблюдение към края на февруари 2019 г. Сред тези ангажименти са набирането на персонал на IAPR, погасяването на просрочените задължения, разгръщането на системата на първичните здравни грижи и централизираното възлагане на обществени поръчки в областта на здравеопазването, правната рамка на инструментите за преструктуриране на необслужваните експозиции (и по-специално закона за несъстоятелността на домакинствата), вторичното законодателство за определяне на процедурите по лицензиране на инсталирането и експлоатацията на дейности в сектора на екологичните инфраструктури, прехвърлянето на Олимпийския център към HCAP и назначаването на административни секретари.
Държавно финансиране и анализ на устойчивостта на дълга
Гърция се завърна на пазара на държавни облигации, считано от юли 2017 г., с няколко емисии и значителна операция по управление на ликвидността. Кредитните рейтинги се подобриха inter alia в светлината на споразумението на Еврогрупата от юни 2018 г., въпреки че остават доста под инвестиционния рейтинг.
Въпреки подобрените кредитни рейтинги пазарните условия остават нестабилни, което показва продължаващата уязвимост на Гърция към промени в пазарните нагласи. Агенцията за управление на дълга планира да публикува календар за 2019 г. Емисиите ще послужат за изграждане на пазарно доверие и за създаване на ликвидност за гръцките облигации, но те не са необходими за посрещане на краткосрочните финансови нужди. Паричните резерви на Гърция в момента възлизат на над 26 милиарда евро, което спокойно покрива нуждите от финансиране до края на 2020 г.
Като се има предвид профилът за финансиране на държавния дълг на Гърция в краткосрочен и средносрочен план, нуждите от финансиране остават относително ограничени поради изключителната структура на дълга, като погасяването на средносрочния и дългосрочния дълг като цяло ще се задържи на ниски равнища от 2 % до 6 % от БВП през следващото десетилетие.
Значителният резерв от парични средства, благоприятният финансов профил и договорените първични излишъци са в основата на капацитета за изплащане на Гърция.
Техническа актуализация на анализа на устойчивостта на обслужването дълга показва, че оценката на устойчивостта на дълга на Гърция остава до голяма степен непроменена след последната такава оценка, публикуван през юни 2018 г. Изпълнението на мерките за средносрочния дълг гарантира устойчивостта на дълга през обхванатия от анализа период в рамките на базовия сценарий, като брутните нужди от финансиране се задържат под договорения праг, т.е. в дългосрочен план — в размер на 20 % от БВП.
Регламент (ЕС) № 472/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 г. за засилване на икономическото и бюджетно наблюдение над държавите членки в еврозоната, изпитващи или застрашени от сериозни затруднения по отношение на финансовата си стабилност, ОВ L 140, 27.5.2013 г., стр. 1
Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1192 на Комисията от 11 юли 2018 г. относно задействането на засилено наблюдение за Гърция, ОВ L 211, 22.8.2018 г., стр. 1.
Служители на ЕЦБ участваха в мисията за проверка в съответствие с компетентностите на ЕЦБ и по този начин предоставиха експертни знания по политиките на финансовия сектор и значими в макроикономически план проблеми, като номинални фискални цели, устойчивост и нужди от финансиране.
Прогнозата за растежа отразява фискален пакет, който се очаква да постигне първичен излишък от 3,5 % от БВП през 2019 г. Тази прогноза се различава от прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., основана на допускането, че политиката ще остане непроменена, като се има предвид, че окончателният пакет все още не бе приключен до крайния срок. Прогнозата за 2020 г. продължава да се основава на постигането на бюджетната цел.
Становище на Комисията относно проекта на бюджетен план на Гърция, C (2018) 8016 от 21 ноември 2018 г.