Брюксел, 21.11.2018

COM(2018) 807 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

Проекти на бюджетни планове за 2019 г.: обща оценка











Обобщение

В настоящото съобщение се обобщава оценката на Комисията на проектите на бюджетни планове за 2019 г., представени от държавите членки от еврозоната, включително плановете на основата на запазване на провежданата политика, представени от правителствата на Латвия и Люксембург, които проведоха национални избори през октомври, и Словения, където новото правителство встъпи в длъжност на 13 септември 2018 г. На 16 октомври 2018 г. Италия представи своя проект на бюджетен план, а след като на 23 октомври 2018 г. Комисията излезе със становище, в което посочи наличието на особено сериозно неспазване, на 13 ноември 2018 г. Италия представи преразгледан проект на бюджетен план. След приключването на 20 август 2018 г. на програмата за макроикономически корекции по Европейския механизъм за стабилност тази есен Гърция представи своя първи проект на бюджетен план. В съответствие с Регламент (ЕС) № 473/2013 Комисията извърши оценка на тези планове и на цялостната бюджетна ситуация и фискална позиция в еврозоната като цяло.

Цялостната оценка на проектите на бюджетни планове за 2019 г. и на съвкупната фискална позиция на еврозоната може да бъде обобщена по следния начин:

1.Макар че перспективите за растеж на еврозоната продължават да са положителни, от оценката през пролетта насам те са се влошили, като Комисията и държавите членки преразглеждат своите прогнози за растежа през 2018 г. надолу и се очаква растежът да се забави отново през 2019 г. Въпреки че се очаква ръстът на икономиката да надхвърли своя потенциал през 2018 и 2019 г., а инфлацията се очаква да се доближи до 2 %, икономиката на еврозоната навлиза в по-малко динамичен период след пет години непрекъснат растеж на БВП. Перспективата е помрачена от множество неясноти и зависи от големи и взаимосвързани рискове от влошаване.

2.В прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. се предвижда, че съвкупният номинален дефицит на еврозоната, който следва непрекъсната тенденция към намаляване от 2010 г. насам, ще спадне до 0,6 % от БВП през 2018 г., но след това ще се увеличи до 0,8 % от БВП през 2019 г. Това ще бъде първото увеличение на съвкупния дефицит на еврозоната от върховото му ниво през 2009 г. насам. Проектите на бюджетни планове се стремят към същата траектория за номиналния дефицит.

3.Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. за пръв път след създаването на еврото за нито една държава членка от еврозоната не се очаква да има дефицит над референтната стойност от 3 % от БВП през 2019 г. Предвижда се, че шест от държавите членки, за които се очаква да имат дефицит през 2019 г., ще имат дефицит под 2 % от БВП. Очаква се десет държави членки да имат излишък през 2019 г.

4.Според прогнозите на Комисията съотношението на дълга към БВП на еврозоната ще продължи да намалява, както през последните години, и ще спадне от 87 % през 2018 г. до близо 85 % през 2019 г. Това е благодарение на планираните първични бюджетни излишъци, благоприятните макроикономически условия и продължаващите ниски лихвени проценти. Проектите на бюджетни планове си поставят за цел подобно намаление на съотношението на дълга към БВП на еврозоната. На пръв поглед се очаква Италия да има големи отклонения от целевия показател за намаляване на дълга през 2018 г. и 2019 г., като се прогнозира нейното съотношение на дълга към БВП да остане като цяло стабилно на около 131 %. За Белгия също се очаква, макар и в по-малка степен, да не спази целевия показател за намаляване на дълга и през двете години. След отмяната на прилагащите се за тях процедури при прекомерен дефицит през 2016 г. и 2017 г. съответно спрямо Португалия и Франция се прилага преходното правило за дълга. Португалия се очаква да спази преходното правило за дълга през 2018, но не и през 2019 г., докато за Франция не се очаква това да се случи нито тази, нито следващата година. Ако Испания направи трайна корекция на прекомерния си бюджетен дефицит през 2018 г., през 2019 г. спрямо нея ще започне да се прилага преходното правило за дълга, като понастоящем не се предвижда да постигне необходимата корекция.

5.Предвижда се броят на държавите членки, постигнали или надхвърлили своите средносрочни бюджетни цели, да се увеличи от седем на осем между 2018 г. и 2019 г. според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., като за Австрия се очаква да бъде малко над своята средносрочна бюджетна цел през 2019 г. Очаква се Испания, Италия и Франция да останат през 2019 г. далеч под своите средносрочни бюджетни цели. Към момента Комисията прогнозира, че — сред тези държави членки, които все още не са постигнали своите средносрочни бюджетни цели и които са подали пълен проект на бюджетен план — Италия ще се отдалечи още повече от постигането на своята средносрочна бюджетна цел през 2019 г. Обратно, от Естония и Франция се очаква да направят някои корекции за постигане на средносрочните бюджетни цели, докато за другите не се очаква голяма промяна в състоянието.

6.За разлика от прогнозата от пролетта на 2018 г., в която се предвиждаше, че съвкупният структурен дефицит на еврозоната ще продължи да намалява, понастоящем Комисията прогнозира, че структурният дефицит ще нарасне с 0,3 % от потенциалния БВП през 2019 г. Това увеличение се дължи по-специално на очакваното увеличение на структурния дефицит на Италия с 1,2 % от потенциалния БВП. Очакваните експанзивни фискални политики в държавите членки, разполагащи с фискално пространство, а именно Германия и Нидерландия, също допринасят за промяната на съвкупната стойност за еврозоната. С изключение на Италия, предвижданата съвкупна фискална позиция на еврозоната през 2019 г. ще бъде в общи линии неутрална. Прогнозираната промяна за еврозоната като цяло е в съответствие с промяната на (преизчисленото) структурно салдо в проектите на бюджетни планове. Първичното структурно салдо, което не включва лихвените разходи, свидетелства за сходна експанзивна позиция. Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. дискреционната фискална корекция — показател, който е близо до целевия показател за разходите на Пакта за стабилност и растеж — сочи към малко по-експанзивна позиция (0,4% от потенциалния БВП) през 2019 г.

7.По отношение на състава на фискалната корекция на еврозоната, Комисията очаква увеличение на структурния дефицит през 2019 г., дължащо се на спад в коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл съотношение на приходите към БВП. Това очакване е сходно с предвиденото в проектите на бюджетни планове и се дължи на въздействието на докладваните дискреционни съкращения на приходите и очаквания недостиг на приходи. Както в прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., така и в проектите на бюджетни планове се очаква съотношението на разходите, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, да остане непроменено през 2019 г., въпреки допълнителния, макар и малък, спад в лихвените разходи между 2018 г. и 2019 г. Извънредните приходи от по-ниските лихвени разходи следва да се използват, за да се ускори намаляването на дълга.

8.Държавите членки продължават да имат много различни фискални позиции по отношение на дълга и предизвикателствата, свързани с устойчивостта. Само Кипър е изправен пред краткосрочни рискове за фискалната устойчивост, като показателят S0 на Комисията е леко над критичния праг. Краткосрочната устойчивост на италианските публични финанси изглежда изложена на риск от по-нататъшно повишаване на разходите за емитиране на дълг. Някои силно задлъжнели държави членки са изправени пред големи средносрочни рискове, въз основа на фактори като настоящите равнища на дълга, текущото първично салдо и прогнозните разходи, свързани със застаряването на населението. Няколко от тези държави членки планират относително ограничена фискална корекция (Белгия, Испания, Франция и Португалия) или фискална експанзия (Италия) през 2019 г. Според прогнозата на Комисията през 2019 г. няма да има фискална корекция в Белгия, Испания и Португалия, докато експанзията на Италия се очаква да бъде по-голяма, отколкото е заложено в проекта на бюджетен план. Тези държави членки не се възползват в достатъчна степен от предимно благоприятните макроикономически условия и гъвкавата парична политика, за да възстановят фискалните си резерви. При липсата на мерки за намаляване на публичния дълг се увеличава рискът от повишен пазарен натиск върху държавите членки с голям държавен дълг, което може да има отрицателно външно отражение върху пазарите на държавен дълг на други държави членки от еврозоната.

9.В същото време някои държави членки с достатъчно фискално пространство и големи излишъци по текущите сметки планират да използват част от своето фискално пространство през 2019 г., което се потвърждава и в прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. По-конкретно, Германия и Нидерландия планират фискални експанзии през 2019 г. Този подход е в съответствие с предходните препоръки на Комисията относно фискалната политика. Увеличаването на публичните инвестиции в тези държави членки би генерирало положителни външни отражения върху останалата част от еврозоната. Въпреки това, планираната от тези държави членки фискална експанзия е само частично ориентирана към публичните инвестиции.

10.Поради липсата на фискална корекция в някои силно задлъжнели държави членки, фискалните политики не са достатъчно диференцирани, което води до леко експанзивна и проциклична фискална позиция за еврозоната като цяло. Спазването на Пакта за стабилност и растеж, както и частичното използване на фискалното пространство в някои държави членки би довело в общи линии до неутрална до умерено рестриктивна фискална позиция за еврозоната като цяло през 2019 г. Тази фискална позиция би допринесла в общи линии за балансиран цялостен набор от политики, като се има предвид продължаващата подкрепа за икономиката чрез паричната политика, и би намалило рисковете от финансова нестабилност.

Оценката на Комисията на плановете на отделните държави членки може да се обобщи, както следва:

За преразгледания проект на бюджетен план на Италия все още се смята, че има особено сериозно неспазване на изискванията на Пакта за стабилност и растеж, тъй като за 2019 г. в него е заложено значително отклонение от препоръчания план за корекции с оглед на постигането на средносрочната бюджетна цел, като се има предвид очакваното значително влошаване на структурното салдо, тъй като темпът на растеж на разходите на сектор „Държавно управление“, след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите и еднократните мерки, ще надхвърли референтния процент. Освен това независимият орган на Италия за фискално наблюдение не е одобрил макроикономическите прогнози, на които се основава проектът на бюджетен план за 2019 г., поради значителните рискове от влошаване на прогнозите.

За другите държави членки Комисията идентифицира риск планираните фискални корекции да са по-малки от изискваните от Пакта за стабилност и растеж.



По отношение на държавите членки, за които се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж:


- за десет държави членки (Германия, Ирландия, Гърция, Кипър, Литва, Люксембург, Малта, Нидерландия, Австрия и Финландия) се заключава, че техните проекти на бюджетни планове спазват изискванията на Пакта за стабилност и растеж за 2019 г. За Австрия и Финландия тази констатация зависи от предвиденото постигане на средносрочната бюджетна цел, като се вземат предвид всички допустими отклонения, когато са от значение. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета.


- за три държави членки (Естония, Латвия и Словакия) се заключава, че техните проекти на бюджетни планове в общи линии спазват изискванията на Пакта за стабилност и растеж за 2019 г. За тези държави членки изпълнението на плановете може да доведе до известно отклонение от тяхната средносрочна бюджетна цел, като се вземат предвид всички допустими отклонения, когато са от значение. Ако не се очаква в бъдещите оценки структурното салдо да се доближи до средносрочната бюджетна цел, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета.


- за четири държави членки (Белгия, Франция, Португалия и Словения) проектите на бюджетни планове създават риск от неспазване на изискванията на Пакта за стабилност и растеж за 2019 г. Изпълнението на проектите на бюджетни планове на тези държави членки може да доведе до значително отклонение от плановете за корекции с оглед на постигането на съответните им средносрочни бюджетни цели. За Белгия, Франция и Португалия се прогнозира също и неспазване на (преходния) целеви показател за намаляване на дълга.

Що се отнася до останалите държави членски, за които се прилагат корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж (т.е. процедурата при прекомерен дефицит):


- за Испания, спрямо която от 2019 г. нататък биха могли да започнат да се прилагат предпазните мерки, ако бъде постигната своевременна и устойчива корекция на прекомерния дефицит, Комисията заключава, че проектът на бюджетен план поражда риск от неспазване на изискванията на Пакта за стабилност и растеж през 2019 г., тъй като според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. се предвижда значително отклонение от изисквания план за корекции с оглед на постигането на средносрочната бюджетна цел и неспазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга през 2019 г.

 

I. Въведение

Законодателството на ЕС изисква от държавите членки от еврозоната да представят на Комисията ежегодно проекти на бюджетни планове за следващата година в срок до 15 октомври с цел да се подобри координацията на националните фискални политики в Икономическия и паричен съюз 1 .

В тези планове се обобщават проектобюджетите, които правителствата внасят в националните парламенти. Комисията изготвя становище по всеки план, в което оценява дали той спазва задълженията на държавата членка съгласно Пакта за стабилност и растеж.

От Комисията се изисква също така да представи и цялостна оценка на бюджетното състояние и на перспективите за еврозоната като цяло.

Съгласно разпоредбите на Кодекса за поведение към пакета от два законодателни акта 2 Люксембург и Латвия представиха проекти на бюджетни планове на основата на запазване на провежданата политика, поради проведените през октомври национални избори. Правителството на Словения, което встъпи в длъжност на 13 септември 2018 г., също представи план на основата на запазване на провежданата политика. Тези правителства се очаква да представят пълни проекти на бюджетни планове възможно най-скоро. На 16 октомври 2018 г. Италия представи своя проект на бюджетен план, а след като на 23 октомври 2018 г. Комисията излезе със становище, в което посочи наличието на особено сериозно неспазване, на 13 ноември 2018 г. Италия представи преразгледан проект на бюджетен план. След приключването на 20 август 2018 г. на програмата за макроикономически корекции по Европейския механизъм за стабилност тази есен Гърция представи своя първи проект на бюджетен план.

Като зачита компетентността на държавите членки в бюджетната област, в становищата си Комисията предоставя обективни съвети в сферата на политиката, по-специално за правителствата и националните парламенти, за да подпомогне оценката на съответствието на проектобюджетите с разпоредбите на Съюза във фискалната област. В Регламент (ЕС) № 473/2013 се предвижда всеобхватен набор от инструменти, чрез който икономическите и бюджетните политики се разглеждат като въпрос от общ интерес в еврозоната, както е предвидено в Договора.

През ноември 2017 г. Комисията предложи актуализирана препоръка относно икономическата политика на еврозоната, която беше обсъдена в Съвета и подкрепена от лидерите на ЕС на срещата на Европейския съвет, проведена на 22 март 2018 г. 3 Тази препоръка е в основата на оценката, направена от Комисията.

Настоящото съобщение има две цели: на първо място, в него се очертава общата картина на бюджетната политика на равнището на еврозоната въз основа на хоризонтална оценка на проектите на бюджетни планове. Този процес следва логиката на хоризонталната оценка на програмите за стабилност, която се извършва през пролетта, но акцентът е поставен върху предстоящата година, а не върху средносрочните фискални планове. На второ място, в съобщението се прави преглед на проектите на бюджетни планове на равнището на държавите членки, като се обяснява подходът, който Комисията е използвала при своята оценка, по-специално по отношение на спазването на изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Оценката се различава в зависимост от това дали спрямо съответната държава членка се прилагат предпазните или корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж и в нея се вземат предвид също и изискванията във връзка с равнището и динамиката на държавния дълг.



II. Основни констатации за еврозоната

Икономическите перспективи според плановете на държавите членки и прогнозата на Комисията

Макар че перспективите за растеж на еврозоната продължават да са положителни, от оценката през пролетта насам те са се влошили. Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. съвкупният ръст на реалния БВП в еврозоната се очаква да се понижи от 2,4 % през 2017 г. до 2,1 % през 2018 г. и 1,9 % през 2019 г. въз основа на макроикономическите допускания в проектите на бюджетни планове (таблица 1). Прогнозата за 2018 г. е по-ниска с 0,2 процентни пункта в сравнение с прогнозата на Комисията от пролетта на 2018 г. и с 0,3 процентни пункта в сравнение с програмите за стабилност, а прогнозата за 2019 г. е понижена с 0,1 процентен пункт в сравнение с пролетта 4 . Макроикономическите сценарии, съдържащи се в проектите на бюджетни планове, са като цяло много сходни с прогнозите на Комисията за отделните държави членки, което отчасти се дължи на факта, че от всички държави членки се изисква да съставят своите проектобюджети въз основата на одобрени или изготвени от независим орган макроикономически прогнози. Като част от нов прогнозен механизъм за първи път макроикономическата прогноза на Германия беше одобрена от Съвместната проектна група за икономически прогнози. Макроикономическите допускания в проекта на бюджетен план на Италия не са одобрени от независимия орган за фискално наблюдение на държавата членка. Освен това белгийският проект на бюджетен план не се основава на най-актуалната независима прогноза на Федералното бюро за планиране. За Гърция, Люксембург и Малта Комисията прогнозира значително по-нисък растеж от предвидения в техните проекти на бюджетни планове (приложение IV, таблица 1).

Въпреки очакваното леко забавяне на икономическия растеж, съвкупната разлика между фактическия и потенциалния БВП на еврозоната се очаква да бъде положителна през 2018 г. и да нарасне през 2019 г. С изключение на Гърция и Италия, в прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. се предвиждат положителни разлики между фактическия и потенциалния БВП за всички държави членки през 2018 г. Това заключение важи също и за преизчислените разлики между фактическия и потенциалния БВП въз основа на проектите на бюджетни планове 5 . Макар че съвкупната положителна разлика между фактическия и потенциалния БВП се очаква да нарасне още повече през 2019 г., развитията в отделните държави членки са разнородни както според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., така и според (преизчислените) проекти на бюджетни планове. Само Гърция се очаква да запази отрицателната разлика между фактическия и потенциалния БВП през 2019 г., въпреки че се очаква тя да намалее значително.

Очаква се през 2018 г. общата инфлация да се доближи до определението на Европейската централна банка за ценова стабилност и да остане като цяло непроменена през 2019 г. Комисията очаква през 2018 г. общата инфлация да достигне 1,8 % главно поради по-високите цени на енергията. В своите проекти на бюджетни планове повечето държави членки прогнозират за 2018 г. по-висока обща инфлация, с което съвкупната прогноза за еврозоната достига 1,7 % (увеличение с 0,3 процентни пункта в сравнение с програмите за стабилност). Както в проектите на бюджетни планове, така и в прогнозата на Комисията се очаква общата инфлация да остане в общи линии на същото равнище през 2019 г.

Като цяло за БВП в еврозоната се очаква да навлезе в по-малко динамичен период след пет години непрекъснат растеж. Подкрепата за икономическите дейности ще продължи, опирайки се на силни основни икономически показатели зад частното потребление и инвестициите. В същото време се очаква по-ниските обороти на външната търговия, по-бавният ръст на заетостта и общото увеличаване на несигурността да се отразят на растежа. Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. везните на рисковете се накланят в неблагоприятна посока. Прегряването на икономиката на САЩ е възможно да промени нагласите на инвеститорите към рисковете, което ще се отрази отрицателно върху икономиката на САЩ предвид високото равнище на корпоративна задлъжнялост и върху бързо развиващите се пазарни икономики, водейки от своя страна до отрицателни ефекти за развитите икономики. Освен това е възможно отново да се появят пагубни взаимозависимости между държавните и банковите финанси в някои силно задлъжнели държави членки от еврозоната, което би могло да породи опасения за финансовата стабилност в контекст на цялостна преоценка на риска и нормализиране на паричната политика.

Таблица 1: Преглед на икономическите и бюджетните агрегати (ЕЗ-18) за 2018—2019 г.

Източник: Програмите за стабилност за 2018 г., проектите на бюджетни планове за 2019 г., прогнозата на Европейската комисия от есента на 2018 г.

Фискални перспективи според плановете на държавите членки и прогнозата на Комисията от есента на 2018 г.

Очаква се съвкупният номинален дефицит в еврозоната да продължи да следва започналата неотдавна низходяща тенденция през 2018 г., но да се повиши през 2019 г. Очаква се номиналният дефицит в еврозоната да спадне до 0,6 % от БВП през 2018 г. съгласно прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. и проектите на бюджетни планове (таблица 1). Това равнище е под дефицита, предвиден в прогнозата на Комисията от пролетта на 2018 г. и в програмите за стабилност за 2018 г. Тенденциите в отделните държави са разнопосочни, като се очаква Испания и Италия да имат по-големи дефицити (в сравнение с прогнозата на Комисията от пролетта на 2018 г.), а Естония, Кипър, Люксембург и Нидерландия — да имат по-големи излишъци (приложение IV, таблица 2). Очаква се съвкупният дефицит в еврозоната да се увеличи до 0,8 % от БВП през 2019 г. съгласно прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. и проектите на бюджетни планове. Това равнище представлява увеличение в сравнение с прогнозата на Комисията от пролетта на 2018 г. (+ 0,2 % от БВП) и програмите за стабилност за 2018 г. (+ 0,5 % от БВП), главно поради очакваните по-големи дефицити в Белгия, Испания, Франция и Италия и по-ниския излишък в Германия. Това ще представлява първото увеличение на съвкупния дефицит на еврозоната от върховото му равнище от 2009 г. насам.

За пръв път от създаването на еврото през 2018 г. не се очаква нито една държава членка от еврозоната да има дефицит над референтната стойност от 3 % от БВП. Oчаква се през 2018 г. Испания да коригира прекомерния си дефицит, като номиналният дефицит се очаква да намалее до 2,7 % съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г., което съответства на целта в проекта на бюджетен план на Испания (приложение IV, таблица 2). Дефицитът в шест от държавите членки, за които се прогнозира наличието на такъв през 2019 г., се очаква да бъде под 2 % от БВП. Девет държави членки се очаква да имат излишък през 2018 г. Според прогнозата на Комисията техният брой ще достигне 10 държави членки през 2019 г. поради преминаването на Австрия към балансирана позиция. Като цяло проектите на бюджетни планове и есенната прогноза на Комисията от 2018 г. се различават в малка степен, що се отнася до прогнозираното фискално салдо на държавите членки през 2019 г. (приложение IV, графики 1 и 2), въпреки че за Италия, Испания и Португалия се отчитат незначителни отрицателни разлики.

Съвкупното първично салдо на еврозоната, получено чрез изваждане на разходите за лихви от номиналното салдо, се очаква да остане с излишък през 2018 г. и 2019 г. Както според есенната прогноза на Комисията от 2018 г., така и според проектите на бюджетни планове съвкупното първично салдо на еврозоната се прогнозира да нарасне от 1 % от БВП през 2017 г. на 1,2 % от БВП през 2018 г. (таблица 1). Това равнище представлява значително увеличение в сравнение с програмите за стабилност за 2018 г. 6 . Очаква се само Испания, Франция и Латвия да имат отрицателно първично салдо през 2018 г. (приложение IV, таблица 3). Както според проектите на бюджетни планове, така и според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. се очаква съвкупното първично салдо на еврозоната да намалее леко до 1 % от БВП през 2019 г. Германия и Италия се очаква да имат особено голямо намаление в първичното си салдо през 2019 г. Франция и Латвия се очаква да продължат да имат отрицателно първично салдо през 2019 г. И за двете години разликите в прогнозите на държавите членки и прогнозите на Комисията като цяло са малки, въпреки че Комисията очаква първичните салда на Испания, Латвия и Португалия да бъдат с над 0,3 % от БВП по-ниски през 2019 г. в сравнение с очакванията в проектите на бюджетни планове.

За разлика от програмите за стабилност за 2018 г., изпълнението на проектите на бюджетни планове ще доведе до леко експанзионистична фискална позиция за еврозоната (измерена чрез промяната в структурното салдо) през 2019 г. 7 . И в есенната прогноза на Комисията от 2018 г., и в (преизчислените) проекти на бюджетни планове се прогнозира до голяма степен непроменено съвкупно структурно салдо през 2018 г. (таблица 1). Това също като цяло е в съответствие с програмите за стабилност за 2018 г., макар че са налице някои промени в отделни държави членки (приложение IV, таблици 4 и 5). Структурното салдо се очаква да се влоши с 0,3 % от потенциалния БВП през 2019 г. както съгласно (преизчислените) проекти на бюджетни планове, така и съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г. Това влошаване е в контраст с програмите за стабилност за 2018 г., които предвиждаха подобрение в съвкупното структурно салдо на еврозоната с 0,3 % от потенциалния БВП през 2019 г. Влошаването на структурното салдо се дължи най-вече на прогнозираното увеличение на структурния дефицит на Италия с 1,2 % от потенциалния БВП. Експанзивните фискални политики, които се очакват в държавите членки, в които има фискално пространство, а именно Германия и Нидерландия, също допринасят за промяната в съвкупната стойност за еврозоната. С изключение на Италия, предвижданата съвкупна фискална позиция на еврозоната през 2019 г. ще бъде като цяло неутрална, като структурният дефицит се очаква да нарасне с 0,1 % от потенциалния БВП. Прогнозираната промяна за еврозоната като цяло е в съответствие с промяната на (преизчисленото) структурно салдо в проектите на бюджетни планове (приложение IV, графика 3).

Дискреционната фискална корекция сочи експанзионистична фискална позиция на еврозоната през 2018 г. и през 2019 г. По същество дискреционната фискална корекция е сходна с целевия показател за разходите 8 . Съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г. дискреционната фискална корекция сочи, че е налице фискална експанзия от около 0,4 % от БВП през 2018 г. и през 2019 г. 9 . Дискреционната фискална корекция, изчислена на базата на проектите на бюджетни планове, показва малко по-слабо нарастване през 2019 г. (0,3 % от потенциалния БВП), което в общи линии съответства на ориентацията на фискалната политика, за която се съди от промяната в структурното салдо (приложение IV, фигура 4).

Броят на държавите членки, които са на или надхвърлят своите средносрочни бюджетни цели, се очаква да се увеличи между 2018 и 2019 г. Според есенната прогноза на Комисията от 2018 г. седем държави членки от еврозоната се очаква да бъдат над своите средносрочни бюджетни цели през 2018 г. (Германия, Ирландия, Кипър, Литва, Люксембург, Малта и Нидерландия) (приложение IV, таблица 5) 10 . Всички те се очаква да останат на или да надхвърлят своите средносрочни бюджетни цели през 2019 г., въпреки че Германия, Кипър и Нидерландия планират да използват част от фискалното си пространство (приложение IV, графики 7а и 7б). Австрия също се очаква да бъде малко над средносрочната си бюджетна цел през 2019 г. Няколко държави членки се очаква да останат значително под своята средносрочна бюджетна цел през 2019 г. съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г., а именно Испания (-3.1 процентни пункта), Италия (-3 процентни пункта) и Франция (-1,9 процентни пункта) (приложение IV, таблица 6 и графики 7а и 7б). От държавите членки, които все още не са постигнали своята средносрочна цел, Комисията прогнозира, че Италия и Словения ще се отдалечат дори още повече от своите средносрочни бюджетни цели през 2019 г. За разлика от тях, Естония, Франция и Финландия се очаква да предприемат известни корекции в посока постигане на своите средносрочни бюджетни цели през 2019 г., докато Белгия, Испания, Латвия, Португалия и Словакия се очаква да останат в непроменена позиция.

Съотношението на държавния дълг към БВП се очаква да продължи да намалява през 2018 г. и 2019 г. Съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП в еврозоната намалява от 2014 г. насам, когато достигна върхова стойност от 94½ %. Според есенната прогноза на Комисията от 2018 г. се очаква то да намалее до около 85 % през 2019 г. Продължаващото намаляване на съвкупното отношение на дълга към БВП на еврозоната се дължи основно на прогнозираните първични излишъци през 2018 и 2019 г. (вж. приложение IV, графика 8). Положителният „лавинообразен ефект“, отразяващ прогнозата за номинални лихвени проценти, които са по-ниски от растежа на номиналния БВП, също се очаква да доведе до намаляване на дълга. За разлика от това, се очаква корекциите наличности-потоци да доведат до натиск върху съвкупното отношение на дълга към БВП в еврозоната в посока повишаване през 2019 г. В проектите на бюджетни планове се съдържа подобно намаление на съотношението на дълга към БВП в еврозоната, въпреки че това съотношение се очаква да бъде по-високо отколкото през 2018 г. (87½ %). И през двете години планираните съотношения на дълга към БВП са по-високи от тези в програмите за стабилност за 2018 г., като до голяма степен те се дължат на завишени прогнози за Франция, Италия, Латвия, Малта, Нидерландия и Словения (вж. приложение IV, таблица 7).

Всички държави членки с изключение на Литва се очаква да намалят съотношенията си на дълга към БВП между 2018 г. и 2019 г., въпреки че това намаление се очаква да бъде пренебрежително малко за Франция и Италия 11 . Всички държави членки с изключение на Италия се очаква да се възползват от лавинообразен ефект, свързан с намаляването на дълга, през 2019 г., като положителните първични салда също оказват благоприятен принос за намаляването на дълга, като тук изключение са Франция и Латвия (приложение IV, графика 8). Има само малки разлики между прогнозите, съдържащи се в есенната прогноза на Комисията от 2018 г., и прогнозите, залегнали в проектите на бюджетни планове, като Комисията предвижда малко по-високи съотношения за Гърция, Италия, Кипър и Малта, и малко по-ниски съотношения за Германия, Латвия и Люксембург.

Според прогнозата на Комисията се очаква десет държави членки да имат съотношения на дълга към БВП от над 60 % през 2019 г. От всички държави членки това съотношение се прогнозира да бъде най-високо в Гърция и Италия — над 120 %, а Португалия се очаква да намали своето съотношение на дълга към БВП под 120 % през 2019 г. Белгия, Франция, Кипър и Испания се очаква все още да имат съотношения от близо 100 % през 2019 г. Съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г. през 2019 г. за няколко силно задлъжнели държави членки не се очаква да предприемат структурна корекция (Испания, Белгия и Португалия) или експанзия (Италия и Кипър), което предполага, че те имат възможност да намалят своя дълга по-бързи темпове (вж. приложение IV, графика 9). Prima facie, Италия се очаква да има големи отклонения от целевия показател за намаляване на дълга през 2018 г. и 2019 г., като нейното съотношение на дълга към БВП се прогнозира да остане като цяло стабилно, на равнище около 131 %. Очаква се и Белгия да не спази целевия показател за намаляване на дълга и през двете години, макар и в по-малка степен. След отмяната на прилагащите се за Португалия и Франция процедури при прекомерен дефицит, съответно през 2016 г. и 2017 г., спрямо тези държави се прилага преходното правило за дълга. Португалия се очаква да спази преходното правило за дълга през 2018 г., но не и през 2019 г., докато за Франция не се очаква това да се случи нито тази, нито следващата година. Ако Испания направи трайна корекция на прекомерния си бюджетен дефицит през 2018 г., през 2019 г. спрямо нея ще започне да се прилага преходното правило за дълга, като понастоящем не се предвижда тя да постигне необходимата корекция.

Структура на фискалната корекция

Прогнозираното влошаване на съвкупното структурно салдо на еврозоната през 2019 г. се дължи до голяма степен на спад в коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл съотношение на приходите. Докато общите държавни приходи се очаква да нараснат с 2,9 % през 2019 г. (според есенната прогноза на Комисията от 2018 г.), коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл съотношение на приходите се очаква да се понижи от 46 % от потенциалния БВП през 2018 г. на 45,7 % от потенциалния БВП през 2019 г. (таблица 1 и приложение IV, таблица 8). Социалноосигурителните вноски, които се очаква да нараснат с по-нисък темп от номиналния БВП, продължават да имат най-голям принос за прогнозирания спад на коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл съотношение на приходите (приложение IV, фигура 14). Прогнозираният спад отразява въздействието на докладваните мерки по отношение на приходите, като тези мерки се очаква да доведат до увеличение на номиналния дефицит с 0,1 % от БВП през 2019 г., и на намалението на приходите, което също се очаква да доведе до увеличение на дефицита с около 0,1 % от БВП 12 (вж. приложение IV, таблица 9) 13 . В проектите на бюджетни планове се предвижда подобен спад в съотношението на приходите през 2019 г., като в същото време приходите се очаква да нараснат с малко по-висок процент — 3,1 %.

Съотношението на разходите, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, се очаква да остане непроменено между 2018 г. и 2019 г. съгласно есенната прогноза на Комисията от 2018 г., което съответства на общо нарастване на разходите от 3,3 %. Въпреки че това съотношение се очаква леко да намалее през 2017 г. и 2018 г., то се очаква да остане на равнище 46,9 % от потенциалния БВП през 2019 г. (таблица 1). В проектите на бюджетни планове също се съдържа цел за запазване на коригираното спрямо икономическия цикъл съотношение на разходите между 2018 г. и 2019 г., но на малко по-високо равнище (47,1 % от потенциалния БВП), докато общите разходи се очаква да нараснат с 3,5 %. Съотношението на първичните разходи, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, също се очаква да остане непроменено (приложение IV, таблица 8), въпреки че са налице известни различия между държавите членки. В действителност, през 2019 г. в няколко държави членки се очакват доста големи увеличения в съотношението на първичните разходи, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл (Испания, Италия, Кипър, Люксембург и Нидерландия), докато в други се очакват големи намаления (Латвия, Малта, Австрия и Словакия). Макар че неотдавнашната тенденция за намаляване на лихвените разходи като процент от БВП се очаква да се запази, намалението между 2018 г. и 2019 г. е по-малко в сравнение с последните години (3 базисни пункта според есенната прогноза на Комисията от 2018 г.). Средно, лихвеният процент, залегнал в основата на прогнозата на Комисията, се очаква да се запази на равнище от 2,1 % през 2018 г. и 2019 г., подобно на допускането в проектите на бюджетни планове.

Оценка на ориентацията на фискалната политика в еврозоната

Фискалната позиция следва надлежно да отчита паричната позиция, която се очаква през идните години да запази своята стимулираща роля за икономиката на еврозоната. Въпреки че Европейската централна банка започна постепенно да оттегля някои стимулиращи мерки, тя обяви, че основните ѝ лихвени проценти ще се запазят на настоящото си равнище поне до края на лятото на 2019 г. и във всеки случай, колкото е необходимо, за да се осигури сближаването на инфлацията до равнища, които са в съответствие с нейния мандат. Паричната политика като такава се очаква да остане експанзионистична през 2019 г. Този подход може да се види от графика 1, която показва общата ориентация на паричната и фискална политика чрез сравнение на промените на условията на финансиране (реалния дългосрочен лихвен процент) с мярка за фискалната корекция (дискреционната фискална корекция). Форуърдните лихвени проценти сочат продължаващо постепенно покачване на номиналните дългосрочни лихвени проценти в идните години, което следва да доведе до повишаване на реалните дългосрочни лихвени проценти. Въпреки това те се очаква да останат отрицателни, като дългосрочните инфлационни очаквания се очаква да нараснат с много по-бавни темпове. Следователно условията за финансиране се очаква да се запазят много благоприятни. Що се отнася до фискалната страна, както е посочено по-горе, есенните прогнози на Комисията от 2018 г. са за умерена експанзионистична фискална позиция през 2019 г.

Макар че икономическият растеж в еврозоната се очаква да се забави, като цяло макроикономическите резултати остават стабилни. Всички държави членки от еврозоната сега се намират в „нормални“ или „добри“ от икономическа гледна точка времена (графика 2) и степента на икономически застой е намаляла през последните години. През 2019 г. разликата между фактическия и потенциалния БВП се очаква да бъде положителна във всички държави членки (с изключение на Гърция). Равнището на безработицата се очаква постоянно да намалява и да достигне предкризисните равнища във всички държави членки, с изключение на Гърция, Испания и Италия. Тази продължаваща икономическа експанзия, съчетана с гъвкава парична политика, дава възможност за държавите членки да възстановят фискалния си резерв.

Държавите членки имат много различни фискални позиции по отношение на дълга и предизвикателствата, свързани с устойчивостта. Беше предприета актуализирана оценка на риска за фискалната устойчивост въз основа на есенната прогноза на Комисията от 2018 г. (графика 2 и приложение IV, таблица 10). При тази оценка се вземат предвид, наред с другото, настоящите равнища на дълга, настоящото първично салдо и очакваните разходи, свързани със застаряването на населението 14 . Само Кипър е изправен пред краткосрочни рискове за фискалната устойчивост, като показателят S0 е леко над критичния праг. Краткосрочната устойчивост на италианските публични финанси обаче изглежда изложена на риск от по-нататъшно повишаване на разходите за емитиране на дълг. Тези рискове са отразени по-специално в стойността на фискалния подиндекс S0, който е над критичния си праг. Съгласно показателя S1 Белгия, Испания, Франция, Италия и Португалия са изправени пред високи средносрочни рискове 15 . Въпреки че за Кипър се докладва наличието на известни фискални възможности въз основа на показателя S1, трябва да се припомни, че страната е изправена пред значителни рискове, свързани с условни задължения.

Графика 1: Реален дългосрочен лихвен процент (%) и дискреционна фискална корекция (% от потенциалния БВП) в еврозоната

Държавите членки, които са изправени пред най-големи предизвикателства по отношение на устойчивостта, планират ограничена фискална корекция или, в случая на Италия — фискална експанзия, през 2019 г. (вж. приложение IV, графика 9). Планираните фискални политики на тези държави членки не се възползват в достатъчна степен от благоприятните макроикономически условия и гъвкавата парична политика, за да възстановят фискалния си резерв. По-голямото намаляване на държавния дълг в тези държави членки би намалило тяхната уязвимост към сътресения и би допринесло за ефективното функциониране на автоматичните стабилизатори в бъдеще. Ако публичният дълг не бъде намален, се увеличава рискът от по-силен пазарен натиск върху държавите с висок държавен дълг, което може да има отрицателно въздействие върху пазарите на държавен дълг на други държави членки от еврозоната.

От друга страна, някои държави членки, които са големи нетни външни кредитори с достатъчно фискално пространство и големи излишъци по текущата сметка, планират да използват част от фискалното си пространство. В съответствие с предишни препоръки Германия и Нидерландия планират да прилагат експанзионистични фискални политики през 2019 г. (вж. приложение IV, графика 10). Тези планове обаче са само частично ориентирани към публични инвестиции. Увеличаването на публичните инвестиции в тези държави членки ще даде тласък на потенциала им за растеж и ще генерира положителни въздействия за останалата част от еврозоната. Дългосрочните последици за БВП биха надвишили краткосрочното въздействие, тъй като публичните инвестиции ще повишат производителността на частния капитал и на труда за продължителен период от време.

Графика 2: Фискална карта за еврозоната през 2019 г.

Забележка: Въз основа на есенната прогноза на Европейската комисия от 2018 г. Благоприятната (неблагоприятната) икономическа конюнктура се измерва с разликата между фактическия и потенциалния БВП през 2019 г., в % от потенциалния БВП, изчислен съгласно общоприетата методика. Нуждата от консолидиране или фискалното пространство се измерва с показателя S1 на Комисията за рисковете за устойчивостта в % от БВП въз основа на предварителни изчисления в есенната прогноза от есента на 2018 г. и с използване на 2018 г. като базова година.

Като цяло фискалните политики не са достатъчно диференцирани, което води до твърде експанзионистична фискална позиция за еврозоната като цяло. Цялостното изпълнение на проектите на бюджетни планове също ще доведе до умерена, проциклична експанзия на еврозоната като цяло. От друга страна, съчетанието от известна фискална експанзия, както е планирана от държавите членки, които разполагат с фискално пространство, и спазването на Пакта за стабилност и растеж от държавите членки, които се нуждаят от фискална консолидация, ще доведе до неутрална в голяма степен до умерено рестриктивна фискална позиция за еврозоната (вж. приложение IV, графики 6а и 6б). Освен това с оглед на продължаващата благоприятна за икономиката паричната политика, подобно разграничение между държавите членки ще допринесе за балансирано в голяма степен цялостно съчетание от политики в еврозоната.



III. Преглед на проектите на бюджетни планове

Становището на Комисията относно проектите за бюджетни планове се съсредоточава върху спазването на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж и на отправените въз основа на това препоръки. За държавите членки, за които тече процедура при прекомерен дефицит (ППД), в становищата на Комисията се прави оценка на напредъка при коригирането на прекомерните дефицити по отношение на целите както за номиналния дефицит, така и за структурната корекция. За държавите членки, за които се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), в становищата на Комисията се оценяват придържането към специфичните за отделните държави средносрочни бюджетни цели (СБЦ) или напредъкът към постигането им, както и спазването на правилото за дълга, за да се види дали плановете съответстват на Пакта за стабилност и растеж и на специфичните за всяка държава препоръки във фискалната област, съдържащи се в препоръките на Съвета от 13 юли 2018 г.  16  

Всички държави членки от еврозоната представиха своите проекти на бюджетни планове в срок в съответствие с член 6 от Регламент (ЕС) № 473/2013. Съгласно разпоредбите на Кодекса за поведение към пакета от два законодателни акта текущите правителства на Латвия и Люксембург представиха проекти на бюджетни планове на основата на запазване на провежданата политика, поради проведените през октомври 2018 г. национални избори. Веднага щом правителствата започнат работа и по правило най-малко един месец преди планираното приемане на проектозакона за бюджета от националния парламент, органите се приканват да представят на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетния план. Правителството на Словения, което встъпи в длъжност на 13 септември 2018 г., представи проект на бюджетен план на основата на запазване на провежданата политика за 2019 г. поради закъснение в бюджетния процес. Комисията подчерта значението на представянето на актуализиран проект на бюджетен план в писмото си от 19 октомври 2018 г. Испания представи своя проект на бюджетен план без едновременното представяне на законопроекта за бюджета пред националния парламент, което се изисква по член 4 от Регламент (ЕС) № 473/2013. В резултат на това проектът на бюджетен план не предостави пълна картина на планираните мерки. В писмото си от 19 октомври 2018 г. Комисията прикани Испания да представи цялата необходима информация за различните мерки и в случай на съществени различия между проекта на бюджетен план и окончателно представения на парламента законопроект за бюджета, да представи на Еврогрупата и на Комисията актуализиран проект на бюджетния план.

В проекта на бюджетен план, представен от Италия на 16 октомври 2018 г., се предвижда очевидно значително отклонение от препоръките, приети от Съвета в рамките на Пакта за стабилност и растеж, което е източник на сериозни опасения. Комисията повдигна въпроса за тези опасения в писмо до италианското правителство на 18 октомври 2018 г. На първо място, Комисията отбеляза, че както фактът, че в проекта на бюджетен план се планира фискална експанзия от почти 1 % от БВП, при условие че Съветът препоръча фискална корекция от 0,6 % от БВП, така и размерът на отклонението (разлика от около 1,5 % от БВП) са безпрецедентни в историята на Пакта за стабилност и растеж. На второ място, Комисията подчерта, че държавният дълг на Италия възлиза на около 130 % от БВП, а плановете не биха гарантирали спазване на целевия показател за намаляване на дълга. В това отношение Комисията се позова на предишни доклади по член 126, параграф 3 от ДФЕС, в които се посочваше, че спазването в най-общи линии на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж е ключов фактор от значение, и отбеляза, че може да се наложи заключенията от доклада от 23 май 2018 г. да бъдат преразгледани, ако вече не може да се установи такова спазване в общи линии 17 . Комисията отбеляза, че тези фактори изглежда показват особено сериозно неспазване на задълженията по бюджетната политика, определени в Пакта за стабилност и растеж, както е посочено в член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 473/2013. Комисията прикани италианското правителство да представи становището си по въпроса до 22 октомври 2018 г., което трябва да бъде взето предвид, преди да се стигне до окончателна оценка на проекта на бюджетен план. В писмото си от 22 октомври 2018 г. италианското правителство призна, че бюджетните планове не изпълняват правилата на Пакта за стабилност и растеж по отношение на структурните корекции за намаляване на дълга, представи допълнително разяснение на бюджетните планове и изтъкна неодобрението на макроикономическата прогноза от Парламентарната бюджетна служба. На 23 октомври 2018 г. Комисията прие становище относно проекта на бюджетен план на Италия заедно с писмо до италианското правителство, в които се заключава, че Комисията е констатирала особено сериозно неспазване на препоръката, отправена към Италия от Съвета на 13 юли 2018 г. Съгласно Регламент (ЕС) № 473/2013 Комисията поиска от Италия да представи преразгледан проект на бюджетен план във възможно най-кратък срок, но не по-късно от три седмици. Италия представи преразгледан проект на бюджетен план на 13 ноември 2018 г. Въз основа на оценка на плановете на правителството, заложени в преразгледания проект на бюджетен план за 2019 г., и на прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., Комисията потвърждава, че е налице особено сериозно неспазване на препоръката, отправена към Италия от Съвета на 13 юли 2018 г 18 .

Въпреки че не са установени други случаи на особено сериозно неспазване, някои проекти на бюджетни планове също пораждат опасения. По-конкретно, Комисията изпрати писма на 19 октомври 2018 г. до Белгия, Франция, Португалия, Словения и Испания, в които отправя искане за допълнителна информация и изтъква редица предварителни бележки, свързани с проектите на бюджетен план. Съответните държави членки отговориха до 22 октомври 2018 г. Комисията взе предвид информацията, съдържаща се в техните писма, при своята оценка на бюджетните резултати и рисковете.

В таблици 2 са обобщени оценките на Комисията на проектите на бюджетни планове на отделните държави членки, включени в нейните становища, приети на 21 ноември 2018 г., заедно с оценката на напредъка по структурните реформи във фискалната област. Тези оценки се основават на прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. За да се улесни съпоставянето, оценката на плановете, които за които не може да се установи наличието на особено сериозно неспазване, е представена в три общи категории. Тъй като понастоящем за нито една държава членка не се очаква да продължи да бъде обект на процедура при прекомерен дефицит през 2019 г., оценките на съответствието за 2019 г. за всички държави членки са направени в съответствие с изискванията на предпазните мерки, по-специално препоръките на Съвета от 13 юли 2018 г.:

·Спазва изискванията: Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. не е необходимо адаптиране на бюджетните планове в рамките на националната бюджетна процедура, за да се гарантира, че бюджетът за 2019 г. спазва правилата на Пакта за стабилност и растеж.

·Спазва в най-общи линии: Според прогнозите на Комисията за 2019 г. проектът на бюджетен план се очаква да осигури спазване в най-общи линии на правилата на Пакта за стабилност и растеж.

Според прогнозата на Комисията за 2019 г. тези държави членки ще бъдат близо до своите средносрочни цели, като се вземат предвид в съответните случаи допустимите отклонения, свързани с изпълнението на структурните реформи. В същото време целевият показател за разходите понастоящем сочи, че е налице риск от значително отклонение от изискванията, което ще трябва да бъде взето предвид при бъдещи оценки, ако структурното салдо вече не се очаква да се доближава до средносрочната бюджетна цел, като се вземат предвид всички допустими отклонения, когато са от значение. За тези държави членки се приема, че са спазили критерия за дълга.

·Риск от неспазване: Според прогнозите на Комисията за 2019 г. проектът на бюджетен план не се очаква да осигури спазване на правилата на Пакта за стабилност и растеж.

Според прогнозата на Комисията за 2019 г. се очаква значително отклонение от средносрочната бюджетна цел или от изискваната корекция за нейното постигане и/или неспазване на целевия показател за намаляване на дълга, където е приложимо.

Една държава членка, Белгия, поиска допълнителна гъвкавост съгласно „съвместно договорена позиция относно гъвкавостта в рамките на Пакта за стабилност и растеж“, одобрена от Съвета на 12 февруари 2016 г. По-специално, белгийският проект на бюджетен план включва искане за временно отклонение от плана за корекции за постигане на средносрочната цел от 2018 г. нататък, с оглед на изпълнението на важни структурни реформи с положително въздействие върху дългосрочната устойчивост на публичните финанси. На този етап Комисията счита, че ако Белгия продължи да спазва минималния целеви показател през 2019 г., страната изглежда отговаря на условията за поисканото временно отклонение от 0,5 % от БВП през 2019 г. за структурни реформи. Цялостната оценка на искането за гъвкавост ще се извърши в рамките на редовния цикъл на европейския семестър в контекста на оценката на програмите за стабилност за 2019 г.

Комисията, в сътрудничество с държавите членки, продължи да използва инструмента за проверка на достоверността, за да сигнализира за случаи, при които прогнозите за разликата между фактическия и потенциалния БВП в съответствие с договорената методика биха могли да се тълкуват като характеризиращи се висока степен на несигурност. Комисията възприема същия подход, както в предишните цикли на наблюдение. Въз основа на инструмента за проверка разликата между фактическия и потенциалния БВП за 2018 г. може да се характеризира с висока степен на несигурност по отношение на пет държави членки (Кипър, Хърватия, Люксембург, Словения и Испания). Тъй като Кипър, Хърватия и Люксембург се очаква да останат над средносрочната си цел, допълнителна оценка не беше извършена. За Словения и Испания вече бе проведена оценка на несигурността по отношение на разликата между фактическия и потенциалния БВП през пролетта на 2018 г., която потвърди, че прогнозната разлика между фактическия и потенциалния БВП за 2019 г. въз основа на обща методология се характеризираше с висока степен на несигурност. На тази основа, изискването за корекция за 2019 г. за тези държави членки вече бе намалено от 1 % на 0,65 % в контекста на препоръките на Съвета от 13 юли 2018 г. Оценките от есента потвърждават високата степен на несигурност и в двата случая.

И на последно място, Комисията направи предварителна оценка на степента на постигнатия напредък по изпълнението на структурните реформи във фискалната област, набелязани в препоръките на Съвета от 13 юли 2018 г. Оценката на проектите на бюджетни планове е обобщена в следните пет по-общи категории: без напредък, ограничен напредък, известен напредък, съществен напредък и цялостно изпълнение. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат приети от Съвета през 2019 г.



Таблица 2: Преглед на отделните становища на Комисията относно проектите на бюджетни планове

Държави членки

Цялостно съответствие на ПБП с ПСР

Напредък в изпълнението на фискално-структурната част от специфичните за всяка държава препоръки за 2018 г.

Общо заключение за спазването въз основа на прогнозата на Комисията от есента на 2018 г.

Съответствие с изискванията на предпазните мерки през 2018 г. и 2019 г.

IT*

Особено сериозно неспазване

2018 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на целевия показател за намаляване на дълга;

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на целевия показател за дълга.

Без напредък

BE**

Риск от неспазване

2018 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на целевия показател за намаляване на дълга;

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на целевия показател за дълга.

Ограничен напредък

FR

Риск от неспазване

2018 г.: риск от известно отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на преходния целеви показател за дълга.

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ въз основа на периода 2018 и 2019 г. взети заедно, неспазване на пръв поглед на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

Ограничен напредък

PT

Риск от неспазване

2018 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

Ограничен напредък

SI***

Риск от неспазване

2018 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, спазване на целевия показател за намаляване на дълга.

Ограничен напредък

ES****

Риск от неспазване

2018 г.: номиналният дефицит се предвижда да бъде под 3 %, целта за номиналния дефицит да не бъде постигната и фискалната корекция да не бъде изпълнена;

2019 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ, неспазване на пръв поглед на преходния целеви показател за дълга.

Ограничен напредък

EE

Спазва в най-общи линии

2018 г.: спазва плана за корекции за постигане на СБЦ;
2019 г.: близо до СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите.

Няма данни

LV***

Спазва в най-общи линии

2018 г.: близо до СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите;
2019 г.: близо до СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите

Ограничен напредък

SK

Спазва в най-общи линии

2018 г.: риск от значително отклонение от плана за корекции за постигане на СБЦ;

2019 г.: близо до СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите.

Известен напредък

DE

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ, спазване на целевия показател за намаляване на дълга;

2019 г.: спазена СБЦ.

Известен напредък

IE

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от целевия показател за разходите въз основа на 2017 г. и 2018 г. взети заедно, спазване на преходното правило за дълга;

2019 г.: спазена СБЦ, спазване на целевия показател за намаляване на дълга.

Известен напредък

EL*****

Спазва изискванията

2018 г.: спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

2019 г.: спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга.

Няма данни

CY

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ, спазване на преходния целеви показател за намаляване на дълга;

2019 г.: спазена СБЦ, спазване на целевия показател за намаляване на дълга.

Без напредък

LT

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ;

2019 г.: спазена СБЦ.

Известен напредък

LU***

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ;

2019 г.: спазена СБЦ.

Ограничен напредък

MT

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ;

2019 г.: спазена СБЦ.

Без напредък

NL

Спазва изискванията

2018 г.: спазена СБЦ;

2019 г.: спазена СБЦ.

Значителен напредък

AT

Спазва изискванията

2018 г.: спазена средносрочна бюджетна цел при отчитане на допустимите отклонения, за които е разрешено временно отклонение, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите, спазване на целевия показател за намаляване на дълга;

2019 г.: спазена СБЦ, като същевременно е налице риск от значително отклонение от целевия показател за разходите въз основа на 2018 г. и 2019 г. взети заедно, спазване на целевия показател за намаляване на дълга.

Ограничен напредък

FI

Спазва изискванията

2018 г.: спазена средносрочна бюджетна цел при отчитане на допустимите отклонения, за които е разрешено временно отклонение;

2019 г.: спазена средносрочна бюджетна цел при отчитане на допустимите отклонения, за които е разрешено временно отклонение, като същевременно е налице риск от значително отклонение от изискването на целевия показател за разходите въз основа на изискването на целевия показател за разходите въз основа на 2018 г. и 2019 г. взети заедно.

Ограничен напредък

*    Комисията публикува доклад на 23 май 2018 г. в съответствие с член 126, параграф 3 от ДФЕС, в който стигна до заключението, че критерият за дълга понастоящем следва да се смята за спазен. Установеното от Комисията особено сериозно неспазване от страна на Италия на препоръката, отправена ѝ от Съвета на 13 юли 2018 г., представлява съществена промяна в съответните фактори, анализирани от Комисията на 23 май 2018 г. Това налага оценката на Комисията да бъде преразгледана.

**    Комисията публикува доклад на 23 май 2018 г. в съответствие с член 126, параграф 3 от ДФЕС, в който стигна до заключението, че анализът не води до напълно категоричен извод за това дали критерият за дълга е спазен или не.

***    Представен проект на бюджетен план въз основа на непроменена политика.

****    Понастоящем за Испания се прилагат корективните мерки на Плана за стабилност и растеж, но за страната могат да започнат да се прилагат предпазните мерки, считано от 2019 г., ако бъде постигната своевременна и устойчива корекция на прекомерния дефицит. Проектът на бюджетен план на Испания беше представен, без едновременно с това да бъде представен на националния парламент законопроект за бюджета.

*****    След отмяната на процедурата при прекомерен дефицит на 19 септември 2017 г. и завършването на програмата по ЕМС за подкрепа на стабилността на 20 август 2018 г. за Гърция се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и тя следва да поддържа стабилна фискална позиция, която гарантира спазване на целта по Решение (ЕС) 2017/1226 от 30 юни 2017 г. за размера на първичния излишък от 3,5 % от БВП през 2018 г. и в средносрочен план. Тъй като Гърция бе освободена от представянето на програми за подкрепа на стабилността, докато беше обект на програмата, гръцките органи все още не са определили средносрочна бюджетна цел. Очаква се Гърция да определи своята средносрочна бюджетна цел в програмата си за стабилност за 2019 г.

(1)

     Съгласно Регламент (ЕС) № 473/2013 относно общите разпоредби за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната. Това е един от двата регламента в така наречения „пакет от два законодателни акта“, който влезе в сила през май 2013 г.

(2)

     Вж. Кодекса за поведение към пакета от два законодателни акта:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf  

(3)

     Препоръка на Съвета от 14 май 2018 г., ОВ C 179, 25.5.2018 г.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2018%3A179%3ATOC

(4)

     Всички агрегати за еврозоната, основани на програмите за стабилност за 2018 г., изключват Гърция, която не представи програма за стабилност през 2018 г., тъй като изпълняваше програма за макроикономически корекции. Данните за Гърция са включени обаче в агрегатите за еврозоната, основани на проектите на бюджетни планове. Предвид относително малкия размер на гръцката икономика този фактор има ограничено въздействие върху съпоставимостта на агрегатите за еврозоната.

(5)

     Разликата между фактическия и потенциалния БВП, заложена в проектите на бюджетни планове, е преизчислена от Комисията въз основа на информацията в плановете и с помощта на общоприетата методика.

(6)

     Макар че съвкупното първично салдо на еврозоната в проектите на бюджетни планове се е подобрило в сравнение с програмите за стабилност за 2018 г., прогнозираните разходи за лихви за 2018 г. също са нараснали. Тези две промени до голяма степен се компенсират взаимно, което води до непроменена като цяло целева стойност за съвкупното номинално салдо на еврозоната (таблица 1).

(7)

     Структурното салдо е салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл и без отчитане на еднократните и другите временни мерки. Структурните салда в проектите на бюджетни планове се преизчисляват от службите на Комисията въз основа на информацията в програмата и с помощта на общоприетата методика.

(8)

     Дискреционната фискална корекция е показател за фискалната корекция. Тя съчетава подход „отгоре надолу“ по отношение на разходите с подход „отдолу нагоре“, или описателен подход, по отношение на приходите. Дискреционната фискална корекция е съставена от увеличението на първичните разходи без отчитане на цикличните компоненти, свързани с икономическия потенциал, от една страна, и дискреционните мерки по отношение на приходите (с изключение на еднократните мерки), от друга страна. Вж. Европейска комисия (2013 г.): Measuring the fiscal effort, Report on Public Finances in EMU, част 3    
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf .

(9)

     Разликата между двете мерки на фискалната корекция през 2018 г. се обяснява с няколко фактора: първо, по-ниските лихвени разходи влияят върху структурното салдо, но не и върху дискреционната фискална корекция; второ, по-ниските приходи засягат структурното салдо, но не и дискреционната фискална корекция; и трето, средната стойност за 10 години на потенциалния темп на растеж, използван като референтен лихвен процент в дискреционната фискална корекция, е по-ниска от прогнозата за стойността за 1 една година, използвана в структурното салдо. Съвкупността от тези фактори води до прогноза за по-експанзионистична фискална политика, ако се разглежда дискреционната фискална корекция, отколкото ако се разглежда промяната в структурното салдо през 2018 г.

(10)

     Тъй като Гърция беше освободена от задължението за представяне на програми за стабилност, докато се намираше в програмата, тя все още не е определила своята средносрочна бюджетна цел. Поради това тя не е взета предвид в настоящия анализ.

(11)

     Литва се очаква да отбележи особено голямо увеличение в своето съотношение, като според есенната прогноза на Комисията от 2018 г. то ще се увеличи с 3,1 процентни пункта (до 37,9 %) вследствие на голямата положителна корекция наличности-потоци.

(12)

     В сравнение със съпоставителния сценарий въз основа на перспективата за номиналния растеж.

(13)

     Както в плановете, така и в есенната прогноза на Комисията от 2018 г. съвкупната еластичност на съотношението приходи към БВП възлиза на около 0,9, при стандартна еластичност на съотношението приходи/разлика между фактическия и потенциалния БВП от 1.

(14)

     Методиката, използвана за оценка на рискове за фискалната устойчивост, е представена в доклада на Европейската комисия за фискалната устойчивост от 2015 г. (European Economy Institutional Paper, no. 018, януари 2016 г.) и в обзора на Европейска комисия за устойчивостта на дълга за 2017 г. (European Economy Institutional Paper, no. 071, януари 2018 г.). Тези актуализирани резултати въз основа на есенната прогноза на Комисията от 2018 г. ще бъдат представени в предстоящия обзор на Европейската комисия за устойчивостта на дълга за 2018 г.

(15)

     Показателят на Комисията за устойчивост (S1) показва общото усилие, което е необходимо през периода 2021—2025 г. (петте години след прогнозния период) с цел намаляване на дълга до 60 % от БВП до 2033 г., като се вземат предвид условните пасиви, свързани със застаряването на населението, Това сочи допълнителна корекция в размер на 2,1 % от БВП за еврозоната през тези пет години, което съответства на допълнителна годишна корекция от приблизително 0,4 % от БВП между 2021 г. и 2025 г.

(16)

     Препоръки на Съвета от 13 юли 2018 г., ОВ C 320, 10.9.2018 г.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2018:320:FULL&from=EN

(17)

     В писмото си Комисията също така отбеляза, че макроикономическите прогнози, на които се основават бюджетните планове, не са били одобрени от независим орган, което изглежда не е в съответствие с изричната разпоредба на Регламент (ЕС) № 473/2013.

(18)

     Препоръка на Съвета от 13 юли 2018 г. относно Националната програма за реформи на Италия за 2018 г. и съдържаща становище на Съвета относно Програмата за стабилност на Италия за 2018 г. (ОВ C 320, 10.9.2018 г., стр. 48).


Брюксел, 21.11.2018

COM(2018) 807 final

ПРИЛОЖЕНИЯ

към

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

Проекти на бюджетни планове за 2019 г.: обща оценка


ПРИЛОЖЕНИЕ I: Специфична за всяка държава оценка на проектите на бюджетни планове

Държави членки, за които се прилагат предпазните мерки на ПСР

Планове, съобразени със задълженията на държавата членка

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Германия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Благоприятната бюджетна ситуация на Германия позволява да се предприемат допълнителни разходи за постигане на устойчива възходяща тенденция в публичните и частните инвестиции, и по-специално за образование, научни изследвания и иновации на всички равнища на управление, и по-специално на регионално и общинско равнище, както бе препоръчано от Съвета в контекста на европейския семестър. Комисията е също така на мнение, че Германия е отбелязала известен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и приканва органите да постигнат допълнителен напредък. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Ирландия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията е също така на мнение, че Ирландия е отбелязала известен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и приканва органите да постигнат допълнителен напредък. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Гърция спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Приема се, че Гърция спазва целта за първичен излишък от 3,5 % от БВП, контролирана в рамките на засилената рамка за надзор. Поради това Комисията приканва органите към изпълнение на бюджета за 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Кипър спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията смята също така, че Кипър не е отбелязал напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва органите да ускорят изпълнението. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Литва спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията е също така на мнение, че Литва е отбелязала известен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и приканва органите да постигнат допълнителен напредък. Обстойно описание на напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъде направено и оценено в докладите по държави през 2019 г. и в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло и отчитайки липсата на промени в политиката при тези прогнози, Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Люксембург спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията смята също така, че Люксембург е отбелязал ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалната препоръка, съдържаща се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва органите да ускорят изпълнението. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат приети от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Малта спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията смята също така, че Малта не е отбелязала напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва германските органи да ускорят изпълнението. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Нидерландия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията смята също така, че Нидерландия е отбелязала съществен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и приканва органите да ги изпълнят изцяло. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Австрия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Тази оценка зависи обаче от настоящата прогноза, че Австрия ще спази средносрочната цел, като се вземе предвид допустимото отклонение, свързано с необичайни събития. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията смята също така, че Австрия е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и затова приканва органите да постигнат допълнителен напредък. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Финландия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Тази оценка зависи обаче от настоящата прогноза, че Австрия ще спази средносрочната цел, като се вземат предвид допустимите отклонения, свързани с необичайни събития, и изпълнението на структурните реформи. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета. Комисията приканва органите да изпълнят бюджета за 2019 г. Комисията смята също така, че Финландия е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър от 2018 г., и приканва органите да постигнат допълнителен напредък. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Планове, които до голяма степен спазват изискванията към държавата членка

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Естония спазва до голяма степен разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Тази оценка зависи обаче от настоящата прогноза, че Естония ще бъде близо до средносрочната цел. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета. Ето защо Комисията приканва органите да имат готовност да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да се гарантира, че бюджетът за 2019 г. е в съответствие с правилата на ПСР. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло и отчитайки липсата на промени в политиката при настоящите прогнози, Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Латвия спазва разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Тази оценка зависи обаче от настоящата прогноза, че Латвия ще бъде близо до средносрочната бюджетна цел, като се вземе предвид допустимото отклонение, свързано с изпълнението на структурните реформи. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета. Комисията приканва властите да имат готовност да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с Пакта за стабилност и растеж. Комисията смята също така, че Латвия е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва германските органи да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в докладите за отделните държави за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г. Веднага щом новото правителство започне работа и по правило най-малко един месец преди планираното приемане на проектозакона за бюджета от националния парламент, властите се приканват да представят на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетния план.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Словакия спазва до голяма степен разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. Тази оценка зависи обаче от настоящата прогноза, че Словакия ще бъде близо до средносрочната бюджетна цел през 2019 г. Ако тази прогноза не бъде потвърдена в бъдещите оценки, тогава е необходимо в цялостната оценка на съответствието да бъде взета под внимание степента на отклонение от изискването, поставено от Съвета. Комисията приканва властите да имат готовност да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с правилата на Пакта за стабилност и растеж. Комисията смята също така, че Словакия е отбелязала известен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и приканва органите да постигнат допълнителен напредък. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г. Планове, които са изложени на риск от неспазване на изискванията към държавата членка

Като цяло Комисията е на мнение, че ПБП на Белгия е изложен на риск от неспазване на разпоредбите на ПСР. По-специално Комисията прогнозира риск от съществено отклонение от изискваната корекция за постигане на СБЦ през 2018 г. и 2019 г. Освен това не се очаква Белгия да спази целевия показател за намаляване на дълга през 2018 г. и 2019 г. Поради това Комисията приканва органите да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с ПСР, и ги приканва да използват извънредните приходи за ускоряване на намаляването на съотношението на държавния дълг към БВП. Комисията смята също така, че Белгия е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва германските органи да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Франция е изложена на риск от неспазване на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. По-специално Комисията прогнозира риск от съществено отклонение от изискваната корекция за постигане на средносрочната бюджетна цел през 2018 г. и 2019 г., взети заедно. Освен това не се очаква Франция да постигне достатъчен напредък по спазването на целевия показател за намаляване на дълга през 2018 г и 2019 г. Комисията приканва органите да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с ПСР, и ги приканва да използват извънредните приходи за ускоряване на намаляването на съотношението на държавния дълг към БВП. Комисията смята също така, че Франция е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва германските органи да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Португалия е изложена на риск от неспазване на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. По-специално Комисията прогнозира риск от съществено отклонение от изискваната корекция за постигане на средносрочната бюджетна цел през 2018 г. и 2019 г. Освен това не се очаква Португалия да постигне достатъчен напредък по спазването на целевия показател за намаляване на дълга през 2019 г. Поради това Комисията приканва органите да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с ПСР, и ги приканва да използват извънредните приходи за ускоряване на намаляването на съотношението на държавния дълг към БВП. Комисията смята също така, че Португалия е отбелязала ограничен напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва германските органи да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г.

Като цяло и отчитайки липсата на промени на политиката в своите прогнози, Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Словения е изложен на риск от неспазване на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. По-специално Комисията прогнозира риск от съществено отклонение от изискваната корекция за постигане на средносрочната бюджетна цел през 2018 г. и 2019 г. Поради това Комисията приканва органите да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да се гарантира, че бюджетът за 2019 г. е в съответствие с ПСР. Комисията смята също така, че Словения е отбелязала слаб напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва органите да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г. Възможно най-бързо и по правило най-малко един месец преди планираното приемане на проектозакона за бюджета от националния парламент, властите се приканват да представят на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетния план.

Планове с особено сериозно неспазване на изискванията към държавата членка

В своето становище от 23 октомври 2018 г. Комисията установява, че в проекта на бюджетен план на Италия за 2019 г. има особено сериозно неспазване на препоръката, отправена към Италия от Съвета на 13 юли 2018 г. Като цяло, въз основа на оценка на плановете на правителството, заложени в преразгледания проект на бюджетен план за 2019 г., и на прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., Комисията потвърждава, че е налице особено сериозно неспазване на препоръката, отправена към Италия от Съвета на 13 юли 2018 г. Освен това Комисията е на мнение, че включените в преразгледания проект на бюджетен план за 2019 г. мерки показват, че съществува риск да бъдат отменени реформи, които Италия е приела в съответствие с предходните специфични за всяка държава препоръки, както и по отношение на структурните фискални аспекти на препоръките, отправени към Италия от Съвета на 13 юли 2018 г.

Държави членки, за които се прилагат корективните мерки на ПСР

Планове, които са изложени на риск от неспазване на изискванията към държавата членка

Като цяло Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Испания е изложена на риск от неспазване на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. По-специално, Комисията прогносизра, че е налице риск от значително отклонение от препоръчания курс на корекция към средносрочната бюджетна цел на Испания. Освен това не се очаква Испания да постигне достатъчен напредък по спазването на целевия показател за намаляване на дълга. Поради това Комисията приканва органите да предприемат необходимите мерки в рамките на националните бюджетни процедури, за да гарантират, че бюджетът за 2019 г. ще бъде в съответствие с ПСР, и ги приканва да използват извънредните приходи за ускоряване на намаляването на съотношението на държавния дълг към БВП. Комисията смята също така, че Испания е отбелязала слаб напредък по отношение на структурната част от фискалните препоръки, съдържащи се в Препоръката на Съвета от 13 юли 2018 г. в контекста на европейския семестър, и поради това приканва органите да ускорят напредъка. На напредъка по изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки ще бъдe направенo щателно описание в доклада за държавата за 2019 г., както и оценка в контекста на специфичните за всяка държава препоръки, които ще бъдат предложени от Комисията през май 2019 г. С оглед на факта, че проектът на бюджетен план беше подаден без едновременно с него пред националния парламент да бъде предложен законопроект за бюджета, националните органи се приканват да предадат на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетния план, в случай че евентуалният проектозакон за бюджета, представен пред парламента, се различава значително от проекта на бюджетен план, представен на 15 октомври 2018 г. 

ПРИЛОЖЕНИЕ II: Методика и хипотези, използвани в икономическата прогноза на Комисията от есента на 2018 г.

Съгласно член 7, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 473/2013 „Методиката (включително моделите) и допусканията според най-актуалните икономически прогнози на службите на Комисията за всяка държава членка, включително оценката на въздействието на съвкупните бюджетни мерки върху икономическия ръст, се прилагат към общата оценка“. Хипотезите, заложени в прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., която се разработва независимо от служители на Комисията, са обяснени в самия документ с прогнозите 1 .

Бюджетните данни до 2017 г. са съставени въз основа на данните, представени от държавите членки на Комисията до 1 октомври 2018 г. и потвърдени от Евростат на 22 октомври 2018 г. Евростат не е направил изменения в данните, докладвани от държавите членки през есента на 2018 г. Евростат оттегля резервата относно качеството на данните, докладвани от Франция във връзка с класифицирането на секторите от Френската агенция за развитие (Agence Française de Développement). Евростат оттегля също резервата относно третирането на вливането на капитал в AREVA, чието въздействие върху дефицита възлиза на 2,5 милиарда евро (0,1 % от БВП) през 2017 г. В уведомлението по ППД от октомври 2018 г. операцията бе променена и сега се третира като капиталов трансфер.

За целите на прогнозата мерките в подкрепа на финансовата стабилност са отчетени в съответствие с решението на Евростат от 15 юли 2009 г 2 . Освен ако съответните държави членки са представили друга информация, вливанията на капитал, за които е налична достатъчно подробна информация, са включени в прогнозата като финансови трансакции, т.е. като увеличаващи дълга, но не и дефицита. Държавните гаранции за банковите пасиви и депозитите не са включени като разходи на сектор „Държавно управление“, освен ако не са налице доказателства, че те са били изискани към момента на приключване на прогнозата. Следва да се отбележи обаче, че заемите, предоставени на банки от страна на правителството или от други субекти, класифицирани в сектор „Държавно управление“, обикновено са част от държавния дълг.

За 2019 г. са взети предвид всички бюджети, които са били приети или са били представени пред националните парламенти, както и всички други мерки, за които има достатъчно данни. По-специално, цялата информация, включена в проектите на бюджетни планове, подадени до средата на октомври, е отразена в прогнозата от есента. По отношение на 2020 г. използваната в прогнозата хипотеза, че няма да има промяна в провежданата политика, предполага екстраполиране на тенденциите за приходите и разходите и включване на мерките, за които има достатъчно подробна информация.

В прогнозата за периода 2018—2020 г. европейските обобщени данни за консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“ са публикувани на неконсолидирана основа (т.е. не са коригирани с междуправителствените заеми). За да се осигури съгласуваност в динамичните редове, данните за предходните периоди също са публикувани на тази основа. Прогнозите за консолидирания държавен дълг за отделните държави членки през периода 2018—2019 г. отразяват въздействието на гаранциите за Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС), двустранните заеми за други държави членки, както и участието в капитала на ЕМС, както бе предвидено към крайната дата за изготвяне на прогнозата 3 .

Според прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. бюджетните мерки, докладвани в проектите на бюджетни планове за 2018 г., водят до леко увеличение на общия дефицит (въздействието е по-малко от 0,1 % от БВП). Очаква се отрицателното въздействие на мерките за увеличаване на разходите да малко по-силно от положителното въздействие на мерките за увеличаване на приходите. Като цяло механичното въздействие върху растежа на БВП в краткосрочен план се очаква да бъде незначително.

Важно е тези прогнози да се тълкуват с известна предпазливост:

·непредприемането на действия за преодоляване на фискалните дисбаланси би могло да засили нестабилността на финансовите активи и да доведе до по-високи спредове и лихвени проценти, които влияят отрицателно върху растежа.

·Регламент (ЕС) № 473/2013 има за цел да оцени въздействието на мерките, предвидени в проектите на бюджетни планове. Ето защо мерките, приети и влезли в сила преди проектите на бюджетни планове, не са включени в оценката (дори да могат да окажат допълнително въздействие върху прогнозите за публичните финанси за 2019 г.).

·Въздействието на докладваните мерки е изразено спрямо базов сценарий на непроменена политика. Ориентацията на фискалната политика в базовия сценарий не е непременно неутрална. Например, тенденцията към увеличение на някои разходни позиции може да бъде над или под потенциалния растеж, възможно е допълнително въздействие от предходни мерки в базовия сценарий или взетите по-рано мерки биха могли да бъдат прекратени през 2019 г. Експанзионистичното естество на базовия сценарий се илюстрира от факта, че съвкупната фискална позиция през 2019 г. е по-експанзивна в сравнение с въздействието на докладваните мерки, увеличаващи дефицита.



ПРИЛОЖЕНИЕ III: Анализ на влиянието на променливите

Съгласно член 7 от Регламент (ЕС) № 473/2013 „докладът с общата оценка включва анализи на влиянието на променливите, които посочват рисковете за устойчивостта на публичните финанси в случай на неблагоприятно икономическо, финансово или бюджетно развитие.“ Затова в настоящото приложение се прави анализ на влиянието на променливите, определящи изменението на държавния дълг при евентуални макроикономически сътресения (по отношение на растежа, лихвените проценти и първичното салдо на консолидирания държавен бюджет), който се опира на резултатите от стохастичните прогнози за дълга 4 . Анализът позволява да се направи оценка на евентуалното въздействие върху динамиката на държавния дълг на неблагоприятните и благоприятните рискови фактори за растежа на номиналния БВП, на въздействието на положителното/отрицателното развитие на финансовите пазари, което се изразява в по-ниска/по-висока цена на заемните средства за правителствата, както и на финансовите сътресения, които засягат състоянието на държавния бюджет.

Със стохастични прогнози неяснотата по отношение на бъдещите макроикономически условия се включва в анализа на динамиката на държавния дълг около един „основен“ прогнозен сценарий за дълга, който в двете части на графиката по-долу съответства на резултатите за еврозоната респективно по сценария, включен в прогнозата на Комисията от есента на 2018 г., и по прогнозния сценарий съгласно проектите на бюджетните планове (ПБП) (и в двата случая обичайното допускане за запазване на непроменена фискална политика важи и за времето извън прогнозния период) 5 . При макроикономическите условия в основния сценарий са симулирани дадени сътресения (краткосрочни и дългосрочни лихвени проценти по държавните облигации; темп на растеж; първично салдо на консолидирания държавен бюджет), за да се получи „конусът“ (разпределението) на възможните посоки на развитие на дълга, представени в графиката по-долу. Конусът съответства на множество възможни макроикономически условия и включва симулация на около 2000 различни сътресения по отношение на растежа, лихвените проценти и първичното салдо. Размерът и корелацията на сътресенията отразяват поведението на променливите през минали периоди 6 . Това означава, че методиката не включва несигурността в реално време. Така диаграмите в графиката по-долу представят вероятностна информация за динамиката на дълга за еврозоната, като се вземе предвид евентуалното настъпване на сътресения за растежа, лихвените проценти и първичното салдо, чиито мащаб и корелация са точно отражение на наблюдаваните в минали периоди сътресения.

В диаграмите прогнозното развитие на дълга по основния сценарий (за който са симулирани макроикономически сътресения) е представено като прекъсната линия, а прогнозната крива на дълга, която разделя на две целия набор от възможни траектории, получени при симулацията на сътресенията (медианата), е изобразена като плътна черна линия в центъра на конуса. Самият конус покрива 80 % от всички възможни посоки на развитие на дълга, получени чрез симулация на 2000 сътресения на растежа, лихвените проценти и първичното салдо (като долната и горната линия, очертаващи конуса, представляват съответно 10-тия и 90-тия процентил на разпределението); по този начин от защрихованата област на диаграмата са изключени симулираните посоки на развитие на дълга (20 % от всички възможности), произтичаща от по-крайни (по-слабо вероятни) сътресения, т.е. случаи от крайните участъци на разпределението. Защрихованите по различен начин части от конуса представляват различни части от общото разпределение на възможните посоки на развитие на дълга. Оцветената в тъмносиньо част (очертана от 40-тия и 60-тия процентил) включва 20 % от всички възможности за развитие на дълга, които се доближават до основния сценарий.

За прогнозния сценарий на Комисията и този според проекта на бюджетен план, като се отчитат благоприятните и неблагоприятните рискови фактори за първичното салдо на консолидирания държавен бюджет, растежа и условията на финансовите пазари, при вероятност от 80 % (тъй като конусът представлява 80 % от всички възможни симулирани посоки на развитие на дълга) дългът в еврозоната през 2019 г. се прогнозира между 82 % и 88 % от БВП. Така долната и горната граница на интервала на съотношението на дълга към БВП през 2019 г. са доста подобни при прогнозния сценарий на Комисията и сценария съгласно проекта на бюджетен план поради много малката разлика между съответните основни прогнози, за които е направена симулацията на сътресенията (съотношение на дълга към БВП от около 85 % при сценария на Комисията и при сценария съгласно проекта на бюджетен план).

За периода след 2019 г. (хоризонтът на настоящите проекти на бюджетни планове) резултатите от симулацията показват, че разликата между двата сценария по отношение на прогнозните съотношения на дълга към БВП при наличие на сътресения остава много ограничена. В края на обхванатия от диаграмите прогнозен период (2023 г.) ще има 50 % вероятност съотношението на дълга към БВП да бъде над 78 % и 79 % от БВП съответно при сценария според проекта на бюджетен план и сценария на Комисията. Тази малка разлика се дължи главно на първичното структурно салдо, което се запазва на малко по-високо последно прогнозно ниво на излишъка в сценария според проекта на бюджетен план спрямо сценария на Комисията.

Следва да се отбележи, че тъй като размерът и корелацията на сътресенията отразяват динамиката на променливите през минали периоди, методиката не отразява несигурността в реално време, която може да съществува по-специално при оценката на разликата между фактическия и потенциалния БВП. Като се има предвид предишният опит, свързан със съществени преразглеждания на прогнозната разлика между фактическия и БВП, често пъти в посока понижаване на потенциалния БВП спрямо оценките в реално време, тази несигурност предполага, че има допълнителен източник на рискове за посоките на развитие на дълга в бъдеще, който не е отразен в предходния анализ.

Графика III.1: Диаграми, получени чрез стохастични прогнози на държавния дълг съгласно сценария в прогнозата на Комисията и този в проектите на бюджетни планове (ПБП)



ПРИЛОЖЕНИЕ IV. Графики и таблици 7  

Таблица IV.1: Ръст на реалния БВП (в %) съгласно програмите за стабилност (ПС), проектите на бюджетни планове (ПБП) и прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. (ЕК)



Таблица IV.2: Цели за номиналното салдо (в % от БВП) съгласно програмите за стабилност (ПС), проектите на бюджетни планове (ПБП) и прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. (ЕК)



Графика IV.1: Сравнение на номиналното салдо на сектор „Държавно управление“ за 2019 г. (% от БВП): прогноза на Комисията от есента на 2018 г. (ЕК) спрямо проектите на бюджетни планове (ПБП)

Забележка: Кипър, който се очаква да има излишък от над 3 % от БВП през 2019 г., не е показан на тази графика, за да се подобри нейната четивност.

Графика IV.2: Фактори за разликата в номиналното салдо на сектор „Държавно управление“ (в % от БВП) през 2019 г. между прогнозата на Комисията от есента на 2018 г. и проектите на бюджетни планове