ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 13.12.2017
COM(2017) 810 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно напредъка при прилагането на Регламент (ЕО) № 166/2006 за създаване на Европейски регистър за изпускането и преноса на замърсители (ЕРИПЗ)
{SWD(2017) 710 final}
{SWD(2017) 711 final}
Съдържание
1. Въведение
2. Регламент за ЕРИПЗ: актуално състояние
2.1 Уебсайт на ЕРИПЗ
2.2 Ръководство на Комисията
2.3 Прилагане от държавите членки
2.4 Санкции и глоби
3. Оценка по REFIT
3.1Обхват на оценката
3.2Резултати от оценката
4. Възможни подобрения на ЕРИПЗ
4.1.Действия, произтичащи от доклада за изпълнението от 2013 г.
4.2.Действия, произтичащи от проведената неотдавна оценка
5. Заключения
1. Въведение
Европейският регистър за изпускането и преноса на замърсители (ЕРИПЗ) предоставя висококачествена екологична информация относно емисиите от най-големите европейски промишлени съоръжения.
В Европейския съюз обществеността, заинтересованите страни, анализаторите, лицата, разработващи политики, и лицата, вземащи решения, оценяват високо тази информация, тъй като тя се използва за поставянето на приоритети относно икономически ефективни стратегии за намаляване на емисиите, за измерване на напредъка по отношение на намаляването на замърсяването и за поощряване на операторите да прилагат екологосъобразни практики и технологии.
ЕРИПЗ е създаден по силата на Регламент (ЕО) 166/2006 1 и чрез него, за ЕС, се изпълнява протоколът на ИКЕ на ООН относно РИПЗ (Киев) към Конвенцията от Орхус 2 . По този начин той надгражда съществуващия Европейски регистър на замърсяващите емисии (EPER), създаден през 2000 г.
Съгласно член 17 от Регламента за ЕРИПЗ Комисията трябва да извърши преглед на докладите за емисиите на държавите членки, подадени по силата на член 7, и на допълнителната информация, предоставена по силата на член 16.
Първият такъв доклад по член 17 3 беше представен на Европейския парламент и на Съвета през 2013 г. В него е извършена оценка на първите три години от функционирането на ЕРИПЗ: 2007, 2008 и 2009 г. Вторият доклад обхваща следващите четири години: 2010, 2011, 2012 и 2013 г.
Регламентът за ЕРИПЗ беше избран също така за оценка по Програмата на Европейската комисия за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) 4 , за да се провери дали „съответства на целта“. Тази оценка имаше за цел да разгледа ефективността, ефикасността, значението, съгласуваността и добавената стойност за ЕС. В рамките на оценката бяха разгледани както ползите, осигурени от ЕРИПЗ, така и потенциалът за неговото опростяване и за намаляване на регулаторните разходи и тежести.
Успоредно с оценката на ЕРИПЗ ГД „Околна среда“ извърши проверка на съответствието на по-широк кръг задължения за мониторинг и докладване, произтичащи от цялото законодателство на ЕС в областта на околната среда 5 . Този паралелен процес на оценяване доведе до синергии.
Ето защо настоящият доклад обхваща три основни области:
·преглед на прилагането на ЕРИПЗ и настъпилите в тази връзка промени след доклада от 2013 г. до Европейския парламент и Съвета — раздел 2;
·обобщение на оценката по REFIT — раздел 3;
·оценка на възможните подобрения на ЕРИПЗ — раздел 4.
2. Регламент за ЕРИПЗ: актуално състояние
Прилагането на Регламента за ЕРИПЗ зависи от координираните действия на равнище ЕС, предприети от Европейската комисия и Европейската агенция за околна среда (ЕАОС), както и от националните мерки.
Отговорите на държавите членки на въпросите относно прилагането на член 16 са достъпни в базата данни на ЕАОС относно задълженията за докладване 6 . Тези отговори са анализирани в допълнителното проучване към оценката на ЕРИПЗ 7 . Основните заключения относно прилагането на Регламента за ЕРИПЗ са представени по-долу.
2.1 Уебсайт на ЕРИПЗ
Откакто е започнало актуализирането му с данни от държавите членки през 2007 г., уебсайтът на ЕРИПЗ се е превърнал в ключов източник на годишна информация за емисиите от основните промишлени дейности в Европа. Тази информация за околната среда се публикува безплатно на интерактивния уебсайт 8 , администриран и поддържан от ЕАОС.
Данни за основните замърсители се предоставят от оператори на около 30 000 промишлени съоръжения и се съхраняват в ЕРИПЗ. Те обхващат 65 икономически дейности от основните промишлени сектори 9 , определени в регламента. Тези промишлени сектори са тясно (но не абсолютно точно) синхронизирани със списъка от дейности, регулирани по силата на Директивата относно емисиите от промишлеността (ДЕП) 10 .
По отношение на всяко съоръжение операторите предоставят годишна информация за количеството изпуснати във въздуха, водите и почвата замърсители, включително пренос извън площадката, на отпадъци и на замърсители в отпадъчни води. Най-добрите налични данни се докладват в рамките на ЕРИПЗ. Те могат да произлизат от измервания, изчисления или оценки и да покриват всякакви изпускания — умишлени, случайни, рутинни или нерутинни.
Данните за емисиите включват 91 ключови замърсителя, включително тежки метали, пестициди, парникови газове и диоксини. С цел съсредоточаване върху най-големите източници на емисии докладването е ограничено до съоръжения, при които заявените прагове на емисии са превишени.
В допълнение към тези ключови набори от данни, които обхващат основните точкови източници на замърсяване, ЕРИПЗ съдържа също така териториално разпределени данни относно изпусканията от дифузни (т.е. неточкови) източници.
Уебсайтът на ЕРИПЗ и свързаните с него инструменти за търсене са проектирани така, че да осигуряват възможно най-лесен достъп. В резултат на това посетителите не ЕРИПЗ са както многобройни (средно 242 сесии дневно), така и разнообразни (включително представители на сектора на обществените услуги, частни предприятия и широката общественост).
2.2 Ръководство на Комисията
С цел да подпомогне държавите членки да прилагат последователно ЕРИПЗ, през 2006 г. Комисията публикува ръководство, в което се разяснява кой следва да докладва, какво следва да се докладва и как следва да се подават данните. То включва също така примерен списък на сектори и замърсители, по отношение на които се очаква докладване на данни.
Макар и да е изключително полезно за процеса на докладване, ръководството е от 11 години и е време да бъде актуализирано. Това би изисквало както прецизирането на съществуващите въпроси, включени в него, така и разглеждането на въпроси и практически аспекти, свързани с прилагането на регистъра, възникнали след първоначалното публикуване на ръководството.
2.3 Прилагане от държавите членки
Всички държави — членки на ЕС, приложиха Регламента за ЕРИПЗ. Поради факта, че регламентът представлява интерес за Европейското икономическо пространство, той е въведен също така в Норвегия, Исландия и Лихтенщайн. Като се има предвид и докладването на данни от Швейцария и Сърбия, се стига до заключението, че регламентът има неочакван, но полезен допълнителен географски обхват.
Всички държави членки докладваха своите годишни данни за 2010, 2011, 2012 и 2013 г. Комисията трябваше да предприеме допълнителни действия, за да насърчи определени държави членки да подадат своите доклади. Въпреки това тези единични случаи бяха разрешени бързо и Комисията не е предприела официални процедури за нарушения.
Националните органи отговарят за оценката на качеството на подадените данни, както и за преценката дали информацията, подадена за отделните съоръжения, е достатъчно обстойна, последователна и точна. Както се отбелязва в предходния доклад за изпълнението, практическите аспекти, свързани с мониторинга, правят докладването на емисиите във въздуха най-изчерпателно. Данните относно преноса на отпадъци и изпускането в почвата са относително ограничени.
Няколко държави членки са избрали да разширят списъка на веществата, подлежащи на докладване от операторите, както и да снижат праговете за докладване.
Трудностите, с които държавите членки се сблъскват при докладването на данни за ЕРИПЗ, най-често са свързани с информационните технологии и липсата на познания от страна на операторите (в резултат на което възникват грешки при докладваните вещества и единици). Липсата на съгласуваност между ЕРИПЗ и ДЕП също е изтъкната като източник на затруднения, по-специално що се отнася до дейности, свързани с управлението и депонирането на отпадъци.
Повечето държави членки докладват, че данните за ЕРИПЗ се предоставят електронно, като три държави членки изрично не приемат доклади на хартиен носител.
ЕАОС извършва редица проверки на качеството на подаваните данни и при установяване на грешни данни държавите членки имат възможност да извършат корекции. Като цяло през разглеждания период четири държави членки са използвали този инструмент за повторно подаване на данни — във всички от случаите с цел поправка на грешки в отчетните единици.
Осем държави членки са посочили, че са приложили предвидените в член 11 разпоредби относно поверителността, за да откажат подаването на данни за ЕРИПЗ.
2.4 Санкции и глоби
Съгласно член 20 от Регламента за ЕРИПЗ държавите членки са задължени да въведат санкции за нарушения. Държавите членки са посочили различни административни и наказателни производства, предвиждащи широк диапазон от максимални санкции. По време на отчетния период пет държави членки реално са наложили санкции. Други две държави са посочили, че са започнати процедури за нарушения срещу оператори, които обаче са били преустановени, след като е било осигурено подаването на данните. Получената информация показва, че държавите членки са въвели ефективни санкции и глоби, за да гарантират, че съответните оператори ще изпълняват своите задължения за докладване на данни за ЕРИПЗ.
3. Оценка по REFIT
В рамките на своята програма REFIT Комисията направи оценка на Регламента за ЕРИПЗ, разглеждайки основните аналитични въпроси относно ефективността, ефикасността, значението, съгласуваността и добавената стойност за ЕС.
За целта тя използва източници като доклади за изпълнението от държавите членки, консултации и работна среща със заинтересовани страни. В допълнение към това тя сключи договор с външна консултантска компания за провеждане на допълнително проучване и събиране на конкретна информация по ключови теми.
Допълнителни подробности относно оценката са представени в работен документ на службите на Комисията 11 . Настоящият доклад обобщава основните констатации от оценката и разглежда по-подробно необходимите последващи действия.
3.1Обхват на оценката
Поради факта, че държавите членки вече имат преки задължения за докладване като страни по Протокола от Киев или подписали протокола страни, оценката беше насочена към допълнителните задължения по силата на Регламента за ЕРИПЗ:
1)докладване от операторите относно пет допълнителни замърсителя на водите и снижените прагове за докладване на емисии на диоксини и фурани;
2)годишно докладване на данни от компетентните органи на държавите членки до Комисията;
3)включване на тези данни от Комисията (с подкрепата на ЕАОС) в публично достъпния ЕРИПЗ;
4)разработване на ръководство на Комисията за подпомагане на последователността на практиките на държавите членки; както и
5)докладване от Комисията на всеки три години до Европейския парламент и Съвета относно изпълнението на ЕРИПЗ.
3.2Резултати от оценката
Относно изпълнението на критериите за оценка бяха направени следните изводи:
·ЕРИПЗ е ефективен инструмент, тъй като предоставя много изчерпателен и подробен набор от данни за промишлените емисии. ЕРИПЗ се ползва с широката подкрепа на заинтересованите страни заради своя ценен принос за осигуряване на достъп до информация за околната среда. Пълнотата и качеството на данните от ЕРИПЗ са добри и постоянно се подобряват. Що се отнася до тълкуването на данните, допълнителната информация ще подпомогне достигането до по-широка аудитория.
·По отношение на ефикасността на ЕРИПЗ са постигнати добри резултати. Повечето доставчици на данни посочиха, че са необходими минимални усилия за изпълнението на изискванията за докладване на данни за ЕРИПЗ, в допълнение към предвидените в Протокола от Киев; управителите на данни посочиха, че тези усилия са съизмерими с множеството ползи от публичния достъп до данните от ЕРИПЗ. Въпреки това предвиденото в член 16 задължение държавите членки да докладват за цялостното прилагане на ЕРИПЗ на всеки три години изглежда е от ограничена полза, което налага известно опростяване.
·Макар и последователен сам по себе си, ЕРИПЗ не беше оценен като напълно съгласуван с данните, докладвани съгласно свързаното законодателство в областта на околната среда, като например ДЕП и достиженията на правото на ЕС в областта на отпадъците.
·ЕРИПЗ запазва своето значение, тъй като предоставя подробен и изчерпателен набор от данни, лесно достъпни за широката общественост. Благодарение на това ЕРИПЗ значително допринася за прозрачността и участието на обществеността във вземането на решения за околната среда.
·Като гарантира последователно прилагане на протокола във всички държави членки, ЕРИПЗ осигурява добавена стойност, надхвърляща изискванията на Протокола от Киев. Тази трансгранична последователност се оценява от потребителите на ЕРИПЗ, тъй като тя осигурява прозрачност относно емисиите от замърсители в резултат на промишлени дейности и позволява сравнителна оценка между държавите членки. Изготвяните от ЕАОС профили на страните по отношение на промишленото замърсяване 12 са добър пример за начина на използване на данните от ЕРИПЗ с цел осигуряване на добавена стойност за лицата, разработващи политики, промишления сектор и широката общественост.
В резултат на проведената оценка се стигна до заключението, че Регламентът за ЕРИПЗ е важен инструмент за правото на ЕС в областта на околната среда и съответства на целта.
4. Възможни подобрения на ЕРИПЗ
4.1.Действия, произтичащи от доклада за изпълнението от 2013 г.
В доклада на Комисията от 2013 г. до Европейския парламент и Съвета се стига до заключението, че Регламентът за ЕРИПЗ се изпълнява сравнително ефективно, но са установени области, в които могат да се направят потенциални подобрения. През последвалите четири години са наблюдавани постоянни подобрения, основно благодарение на опита по отношение на използването на ЕРИПЗ, натрупан от операторите, компетентните органи и широката общественост. При преразглеждане на очертаните в доклада от 2013 г. три основни области, в които може да се постигне подобрение, следва да се отбележи следното:
а) Повишаване на качеството на данните и доверието на потребителите
Съгласно регламента операторите и държавите членки са задължени да предоставят висококачествени данни за ЕРИПЗ. Макар и все още да възникват инцидентни грешки в данните, предоставяните на Комисията данни сега са по-пълни, по-последователни и по-точни, до голяма степен благодарение на усъвършенстваните автоматизирани проверки в рамките на системата за докладване. По-голямата част от оставащите грешки в данните се установяват чрез неофициален преглед от ЕАОС, след което държавите членки получават възможност да направят корекции посредством повторно подаване на данни.
В доклада от 2013 г. се предвижда използването на процедури за нарушения срещу държави членки, за да се повиши качеството на данните, но не е било необходимо да се прибегне до това.
Започнат е прегледът на ръководството за ЕРИПЗ.
Качеството на данните продължава да бъде важна област за бъдещо подобрение, тъй като по-надеждните и по-висококачествени данни създават положителна тенденция на повишаване на доверието на потребителите, което от своя страна увеличава използването на данни от ЕРИПЗ.
В доклада от 2013 г. също така се подчертава необходимостта Комисията да осъществява по-добра координация между ЕРИПЗ и работата на експертните групи по отношение на други политики, свързани с околната среда. Що се отнася до идеята за подобряване на емисионните фактори за изпусканията във водите, съществува договореност с работната група по химическите аспекти на Рамковата директива за водите посредством проект за моделиране на интегрирана оценка в политиката на ЕС за сладководната и морската среда.
б) Подобряване на използването и обмена на данни
В доклада от 2013 г. беше отчетена необходимостта уебсайтът на ЕРИПЗ да стане по-лесен за използване. Беше поставен акцент върху следните области: подобрена функционалност; функции за сърфиране и търсене; добавяне на техническа информация към представените данни; стандартизирана терминология; препратки към наборите от данни, получени в резултат на други задължения за докладване. Като част от постоянния процес са извършени редица подобрения, включително разработването през 2016 г. на нов лесен за използване уебсайт.
Освен това Комисията е популяризирала активно ЕРИПЗ за извършването на научни, технически и политически анализи, както и за публично ползване.
в) Разясняване на Регламента за ЕРИПЗ и взаимовръзки с други законодателни актове
Като ключов източник на данни за промишлени емисии, ЕРИПЗ е в съответствие с добрите практики, насърчавани в седмия план на Комисията за действие в областта на околната среда — т.е. принципа на общата информационна система за околната среда (SEIS) за „еднократно въвеждане и многократно използване“ .
Общият подход към получаването и използването на последователна пространствена информация в рамките на INSPIRE 13 също предоставя възможност за съгласуване на данните от ЕРИПЗ със задължения, предвидени в свързаното законодателство, по-специално ДЕП и достиженията на правото на ЕС в областта на отпадъците.
Използвани са възможностите за допълнително засилване на синергиите между потоците от данни и за подобряване на рационализирането:
-ИТ инфраструктурата на ЕРИПЗ ще бъде разширена чрез включването на „регистър“ за промишлени съоръжения. Това, в съответствие с изискванията на INSPIRE, ще доведе до хармонизиране на информацията за общите административни параметри, като например наименование, адрес и местоположение на оператора. По този начин ще бъде подпомогната синергията между наборите от данни и ЕРИПЗ. Например наборите от данни по ДЕП ще бъдат свързани и частично интегрирани с ЕРИПЗ;
-предложеното преразглеждане на Рамковата директива за отпадъците 14 включва клауза, чрез която се гарантира, че данните от ЕРИПЗ се използват, където е уместно, за подобряване на информацията относно генерирането и управлението на отпадъци на национално равнище;
-в ход са инициативи за по-добро координиране на докладването по ЕРИПЗ и тясно свързаните директиви относно промишлените емисии, пречистването на градските отпадъчни води 15 и националните тавани за емисии 16 .
4.2.Действия, произтичащи от проведената неотдавна оценка
Оценката на Регламента за ЕРИПЗ беше проведена, след като регистърът беше функционирал в продължение на около десет години. В нея не беше установена очевидна необходимост от значително опростяване или съществени подобрения на съществуващия регламент; особено предвид факта, че се запазва възможността за подобряване на функционирането на ЕРИПЗ чрез засилено прилагане.
При проверката беше потвърдено, че последващите действия, произтичащи от доклада от 2013 г. относно прилагането на ЕРИПЗ , са уместни и следва да бъдат продължени. Освен това беше посочено, че съществува потенциал за допълнителни подобрения в следните области:
1)Насоки: Държавите членки се обединяват около добрите практики. По-нататъшното подобрение на последователното прилагане ще бъде постигнато обаче чрез актуализирането на съществуващите насоки на равнище ЕС, които датират от 2006 г., а оттогава досега са възникнали редица въпроси, свързани с прилагането. Преразглеждането на ръководството за ЕРИПЗ беше започнато като част от работната програма на Комисията за 2017 г. Чрез него ще бъдат изяснени въпроси като обхвата на регламента, определения за дейности, емисионни фактори, както и елементите от докладването, които могат да се считат за поверителни.
2)Свързано докладване: Още в доклада от 2013 г. допълнителното хармонизиране с тясно свързани задължения за докладване в областта на околната среда беше очертано като средство за повишаване на ефикасността и последователността на ЕРИПЗ. Както беше разяснено по-горе, настоящите инициативи имат за цел да изследват вариантите за съгласуване на задълженията за докладване с ЕРИПЗ. С поглед към бъдещето, при въвеждането и преразглеждането на свързаното законодателство, Комисията ще се стреми да постигне допълнителни синергии, които да намалят свързаната с изготвянето на доклади тежест и да подобрят последователността на наборите от данни.
3)Член 16: Държавите членки са задължени да докладват на всеки три години относно своите практики и мерки по отношение на ЕРИПЗ. От своя страна, Комисията използва тази информация за изготвяне на предвидения в член 17 доклад до Европейския парламент и Съвета. Докладваните по член 16 данни са с ясно изразен качествен характер и се отличават със значителна повторяемост. Освен това страните, подписали Протокола от Киев, вече са задължени да докладват подобни данни за изпълнението на ИКЕ на ООН по силата на Протокола от Киев 17 . В този смисъл съществуват солидни аргументи членове 16 и 17 от Регламента за ЕРИПЗ да бъдат счетени за неактуални. Поради това, като част от последващите действия във връзка с хоризонталната проверка за пригодност на докладването, Комисията предлага предвиденото в член 16 задължение за докладване от страна на държавите членки на всеки три години, както и съответният преглед от Комисията съгласно член 17, да бъдат отменени. Това няма да попречи на периодичната по-пълна оценка на регламента.
4)Контекст на данните: Допълването на съществуващия ЕРИПЗ с повече контекстуална информация би повишило значително неговата ефективност като изчерпателен източник на информация за околната среда. Допълнителен контекст би могъл да бъде осигурен чрез мерки като увеличаване на детайлността на описанията на дейностите, включително количествени данни за дейностите, и по-добро обяснение на възможните последици от посочените изпускания върху здравето и околната среда, както и по-добър достъп до допълнителна информация за качеството на въздуха и водата.
5. Заключения
ЕРИПЗ е важна и ключова част от базата от знания за емисиите от промишлени дейности в Европа.
Леснодостъпните висококачествени данни, публикувани в уебсайта на ЕРИПЗ, предоставят на обществеността информация, която значително подобрява способността за по-широко включване при вземането на решения в областта на околната среда. Освен това за редица други потребители, включително политически анализатори и лица, разработващи политики, ЕРИПЗ остава основната референтна точка за ключови екологични сведения за мащабни промишлени дейности.
Комисията счита, че Регламентът за ЕРИПЗ се прилага добре и много от въпросите, поставени в доклада от 2013 г. до Европейския парламент и Съвета, са решени.
Неизменно съществува потенциал за допълнително подобрение на ЕРИПЗ и в настоящия доклад се очертават няколко линии, които Комисията ще следва, а именно:
·преразглеждане на съществуващото ръководство с цел подпомагане на последователното прилагане от страна на държавите членки;
·по-добро съгласуване на задълженията за докладване чрез засилване на синергиите със свързаното законодателство в областта на околната среда;
·намаляване на административната тежест за държавите членки; както и
·проучване на възможности за допълнителна контекстуална информация с оглед повишаване на ефективността на данните от ЕРИПЗ.
Регламент (ЕО) № 166/2006 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски регистър за изпускането и преноса на замърсители и за изменение на Директиви 91/689/ЕИО и 96/61/ЕО http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:32006R0166&from=EN