Брюксел, 11.10.2017

COM(2017) 590 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

относно оценката на европейския стандарт за електронно фактуриране съгласно Директива 2014/55/ЕС


1.Контекст

С Директива 2014/55/ЕС относно електронното фактуриране при обществените поръчки 1 („Директивата“) се цели да се насърчи въвеждането на електронното фактуриране при обществените поръчки чрез гарантиране на оперативната съвместимост и подобряване на правната сигурност. Тя е приета на 16 април 2014 г. от Европейския парламент и Съвета след задълбочен процес на подготовка, проведен от Комисията, в който участваха голям брой заинтересовани страни.

С Директивата се изисква от възлагащите органи да получават и обработват електронни фактури, съвместими с европейски стандарт (EN) за електронно фактуриране. В нея се предвижда още съответните организации по стандартизация да започнат процес по определяне на този стандарт. Задължението се отнася единствено до фактури, свързани с договори по обществени поръчки, които попадат в обхвата на директивите на ЕС относно обществените поръчки.

Тъй като по време на приемането на Директивата EN все още не съществуваше, на Комисията се възлага (в член 3 от Директивата) отговорността да проведе оценка на стандарта с оглед на неговата практичност, удобството за ползването му и разходите за неговото въвеждане за крайния потребител, преди да започне неговото прилагане. Европейският комитет по стандартизация прие наскоро EN и с настоящия доклад се представят резултатите от проведената оценка.

2.Разработването на европейския стандарт за електронно фактуриране

В съответствие с Директивата на 10 декември 2014 г. Комисията възложи мандат 2 на Европейския комитет по стандартизация (CEN) за разработването на EN за електронно фактуриране и на свързаните с него стандартизационни документи. В този мандат Комисията поиска от CEN да се заеме по-специално със следните задачи:

-да разработи европейски стандарт (EN) за семантичен модел на данните за основните елементи на електронната фактура;

-да определи ограничен брой видове синтаксис за фактури, които да са напълно съвместими с европейския стандарт;

-да разработи връзки по отношение на синтаксиса, т.е. информация, указваща начина, по който семантичният модел на данните може да бъде представен във видовете синтаксис от списъка, както и артефактите за автоматичното валидиране на тези връзки;

-да разработи насоки относно оперативната съвместимост на електронните фактури на ниво на пренос на данните; да вземе под внимание необходимостта да се гарантират автентичността на произхода и достоверността на съдържанието на електронните фактури;

-да разработи насоки за незадължителното използване, заедно с европейския стандарт, на секторни или национални разширения, в т.ч. методика, която да бъде прилагана в реалната среда;

-да проведе изпробването на европейския стандарт с оглед на практическото му приложение за крайния потребител.

За изпълнението на тези задачи CEN сформира специален технически комитет — TC434, и шест работни групи (по една за всяка от горепосочените теми). В състава на комитета влизат технически експерти в областта на електронното фактуриране от националните организации по стандартизация на няколко държави членки. Участват също така и частни експерти, както и представители на публичните администрации. Това широко участие на голям брой заинтересовани страни е солидна гаранция, че EN е съобразен с най-новите тенденции на пазара и с нуждите на потребителите.

В резултат от този процес на 28 юни 2017 г. CEN официално публикува стандарта и списъка с видовете синтаксис под референтен номер EN 16931.

Най-важният стандартизационен документ на техническия комитет е самият стандарт, в който са представени основните елементи на фактурата. През март 2016 г. той беше обект на обществено допитване с участието на всички национални органи по стандартизация, в рамките на което бяха получени 600 коментара. Впоследствие техническият комитет разгледа тези коментари и финализира проекта за EN, който бе подложен на гласуване. Националните организации по стандартизация приеха EN единодушно. Всички останали стандартизационни документи също бяха подложени на гласуване, последното от които — по техническите спецификации за връзките по отношение на синтаксиса — приключи на 29 юни 2017 г.

Друга важна линия на работа е свързана с въпроса за видовете синтаксис, представляващи езиците на програмиране, които могат да се използват за практическото прилагане на EN. В Директивата, а също така и в мандата от Комисията се споменава, че CEN следва да установи „ограничен брой видове синтаксис“, тъй като за EN се използват няколко формата на синтаксис. Техническият комитет успя да постигне споразумение, прието с голямо мнозинство от членовете, за съвсем ограничен брой, а именно за два вида синтаксис: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) и UBL 2.1.

3.Оценяване на стандарта

В член 3 от Директива 2014/55/ЕС се посочва, че преди европейският стандарт за електронно фактуриране да бъде въведен в държавите членки, практическото му прилагане следва да бъде изпробвано в достатъчна степен. Тази оценка следва да се направи по време на изработването на стандарта и да включва крайни потребители. Тя следва да е насочена по-конкретно към аспектите на практичност и удобство за ползване, както и да демонстрира, че стандартът може да се прилага по икономически изгоден и пропорционален начин.

В настоящия доклад са представени резултатите от оценката въз основа на два основни източника:

·техническия доклад на CEN на работна група № 6 към TC434, озаглавен Test of the European standard with respect to its practical application for an end user (Изпробване на европейския стандарт с оглед на практическото му прилагане от крайния потребител) — основно посветен на изпробването на техническите аспекти на стандарта;

·допълнително проучване, проведено по поръчка на Комисията от външен изпълнител — PWC, в периода между края на месец март и месец юли 2017 г. Проучването акцентира повече върху практическото въздействие за крайните потребители. То може да бъде намерено на уебсайта на Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“/ Обществени поръчки/ Проучвания на Комисията.

3.1Резултати от изпробването, проведено от CEN

В техническия доклад е описано изпробването на EN на семантично и синтактично ниво. Включени са също така методиката и изпробването на артефактите за валидиране. Тези артефакти представляват задължителни елементи и правила на EN, които са с отворен код и гарантират, че съответствието на дадена фактура със стандарта може да бъде проверено автоматично.

Настоящият доклад се състои от три основни раздела. Първият се отнася до семантичното изпробване и в него се прави преглед на методиката, и са описани изпробването и резултатите. По подобен начин вторият раздел обхваща методиката, изпробването и резултатите по отношение на синтаксиса. Последният раздел съдържа две подглави, в които са описани изпробванията, извършени с цел да се гарантира, че EN е подходящ съответно за плащания и за автоматична обработка.

По време на процеса на изпробване не възникнаха сериозни проблеми. Това се дължи вероятно на факта, че работната група на CEN, отговаряща за EN, още преди това бе извършила свое собствено изпробване за осигуряване на качеството. Освен това изпробването е извършено едновременно с разработването на EN, така че да могат проблемите да бъдат разглеждани успоредно и да не се натрупват.

На семантично ниво процесът подобрява EN, тъй като получените като резултат актуализирани дефиниции и бележки за използването ще помогнат на прилагащите го и на крайните потребители да разбират стандарта по-лесно.

Синтактичното изпробване е насочено основно към това да се гарантира, че артефактите за валидиране са подходящи с цел проверка на съответствието, и освен това се опира на поуките от проекта CEN WS/BII (работен семинар на CEN на тема „Интерфейси за оперативна съвместимост между предприятията при обществените поръчки в Европа“). Наличието на артефакти за валидиране е от основно значение, за да се улесни практическото използване на EN от прилагащите го.

3.2Допълнително проучване относно практическото въздействие за крайния потребител

С цел да бъдат допълнени техническите резултати от изпробването, извършено от CEN, Комисията реши да проведе допълнително проучване, осъществено от PWC. Целта на проучването на PWC бе да се оцени EN с оглед на трите основни критерия, посочени в Директива 2014/55/ЕС, както следва:

1.Практичност: този критерий се отнася до елементи като ефективност, полезност и пригодност по отношение на конкретна цел или ситуация.

2.Удобство за ползване: този критерий включва оценка за леснотата на ползване и прилагане на стандарта, особено имайки предвид съществуващите системи, като например ERP (Enterprise Resource Planning — планиране на ресурсите на предприятието).

3.Разходи за въвеждането: този критерий се отнася до разходите за въвеждане, които трябва да направят крайните потребители (възлагащи органи и техните доставчици) с цел поддържане на стандарта и които обхващат пълния спектър от установени сценарии.

Използваната в проучването методика най-напред определя редица различни сценарии за въвеждане. Окончателният спектър от сценарии обхваща шест държави: Ирландия, Италия, Нидерландия, Норвегия, Полша и Франция. Тези страни са избрани за извършване на задълбочен анализ с цел да се отрази разнообразието от ситуации в ЕС на основата на следните области:

·Област 1: степен на (де)централизация на електронното фактуриране на национално равнище

·Област 2: ниво на зрялост на електронното фактуриране

·Област 3: използване на стандарти за електронно фактуриране

Акцент във втората фаза от този проект са събирането и консолидирането на необходимите за оценката на EN данни, както и анализът на тези данни. Проучването използва като основа резултатите от изпробването от доклада на CEN, в който се разглежда практическото прилагане (пригодността за целта) на EN от техническа гледна точка. Освен това данни са събрани и чрез изследване на документи. Проучването е проведено с цел изясняване на вече съществуващите модели за електронно фактуриране, предлаганите от тях възможности и модели за ценообразуване.

И накрая, проведени са целеви събеседвания с органи на държавите членки, регионални органи, представители на промишлеността, доставчици на услуги и продавачи на софтуер. При тези събеседвания на представителите беше предложен предварително определен набор от въпроси. Тези срещи са записани, документирани в протоколи и одобрени от съответните представители.

4.Резултати от оценката

Трите посочени в Директивата критерия са разгледани по-долу поотделно.

1.Практичност

Практичността на европейския стандарт за електронно фактуриране с оглед на неговата пригодност за целта е потвърдена от органите на държавите членки и заинтересованите страни, с които бяха проведени събеседвания. Не беше установен сериозен технически проблем. Освен това EN беше одобрен единодушно от всички национални органи по стандартизация.

EN за електронно фактуриране се основава на съществуващите масово възприети в Европа международни стандарти. Решението за ограничаване на броя на форматите за изпълнение на семантичния модел на данните за основните елементи на фактурата до UBL 2.1 3 и UNCEFACT/CII ще доведе до по-нататъшно опростяване, тъй като това са два много разпространени вида синтаксис, вече използващи се на пазара. Повечето от възлагащите органи, с които беше проведено събеседване за целите на проучването, ще подкрепят приоритетно само един вид синтаксис — UBL 2.1.

2.Удобство за ползване

Поради това, че със семантичния модел на данните за основните елементи на фактурата се установява единен набор от информационни елементи на фактурата, обхващащи по-голямата част от изискванията от стопански и правен характер, този модел е особено важен за създаването на удобни за ползване и икономически изгодни системи за електронно фактуриране.

Централните, регионалните и местните органи считат ролята на продавачите на ERP и на софтуер за решаваща. По-специално въвеждането на EN поначало в програмните решения на последните ще ограничи необходимостта от конвертиране на форматите и така ще намали значително сложността и разходите за крайните потребители.

EN се счита за гъвкав поради възможното използване на незадължителни елементи, в т.ч. на свободни текстови полета и списъци с кодове. Това предимство обаче може да доведе до излишно размножаване на спецификациите за ползване в основната фактура (Core Invoice Usage Specifications — CIUS) и на разширенията. CIUS са спецификации, чиято цел е да помогнат на прилагащите стандарта да намерят решение за практическите аспекти на конфигурирането на информационните системи въз основа на EN. Употребата на CIUS и разширения следва да бъде наблюдавана и ограничавана, по възможност посредством координирана европейска инициатива, за да се гарантира трансграничната оперативна съвместимост.

3.Евентуални разходи за въвеждане

Разходите за въвеждане на електронното фактуриране зависят до голяма степен от две основни променливи във всяка държава — нивото на зрялост и избраната от обществения сектор архитектура за електронно фактуриране.

Нивото на зрялост на електронното фактуриране на национално равнище се определя от степента на внедряване в публичния и частния сектор, наличието на конкурентен пазар за услуги и решения за електронно фактуриране, както и от степента на организационна и информационнотехнологична готовност. EN ще окаже по-слабо въздействие от гледна точка на разходи и сложност в държави членки с високи нива на зрялост. По-значително ще бъде въздействието му в държави членки, в които внедряването на електронното фактуриране е слабо, където броят на доставчиците на решения и услуги е ограничен и националната ИТ инфраструктура не е много развита.

Въздействието на EN ще зависи също така от националната правна уредба и политика и от съответните изисквания. За правителствата би било от полза да определят стратегия за транспонирането на Директива 2014/55/ЕС (от минималното ѝ изпълнение до пълна автоматизация на процеса на фактуриране) и да планират график за национално въвеждане. Опитът на редица държави с подобни стратегии е положителен. Може да бъде наложено доставчиците да ползват електронно фактуриране за публичния сектор, в т.ч. конкретни формати.

Архитектурите за електронно фактуриране при обществените поръчки, които могат да се разграничат и които вече се използват в повечето от държавите членки, са две, а именно:

·централен възел (или комбинация от централни възли), където се получават всички електронни фактури от доставчиците и откъдето те се разпращат до съответния възложител/възлагащ орган (централизирана система); или

·децентрализирана система, при която доставчиците трябва да изпращат електронните фактури пряко на съответния възложител/възлагащ орган (децентрализирана система).

Държавите членки с високо ниво на зрялост на електронното фактуриране се характеризират с висока степен на внедряване, конкурентна среда за доставчиците на услуги и решения за електронно фактуриране, както и с напреднала организационна и информационнотехнологична готовност.

Държавите членки със зряла и децентрализирана архитектура за електронно фактуриране ще разчитат за надграждането на своите системи с цел поддържане на EN на доставчици на услуги и решения за електронно фактуриране, които предлагат конкурентни решения за публични и частни субекти от всякакъв мащаб. При този сценарий въвеждането на EN се очаква да окаже, в зависимост от ситуацията, слабо или умерено слабо въздействие. Разходите за надграждане на системите ще бъдат за сметка на доставчиците на услуги и следователно за крайните потребители (възлагащи органи и техните доставчици). Ако доставчиците на услуги поддържат вече съобразени с EN стандарти, тези разходи ще бъдат минимални, а в противния случай ще бъдат сравнително по-високи. Всички участвали в събеседването в контекста на проучването продавачи на ERP и доставчици на услуги за електронно фактуриране посочват, че ще предлагат съгласувани с EN решения в зависимост от пазарното търсене. Разходите за въвеждането на EN ще се увеличат обаче, ако на национално и секторно равнище бъдат използвани голям брой разширения, с което значително ще се намалят ползите от единен стандарт.

В държавите членки, в които е налице зряла и централизирана архитектура за електронно фактуриране, въздействието на EN върху крайните потребители като цяло ще бъде слабо. Всяка промяна, необходима с цел поддържането на EN, и свързаните разходи ще бъдат за сметка основно на субектите, управляващи централната система за електронно фактуриране. Във Франция например системата Chorus Pro, функционираща от януари 2017 г., е базирана на въвеждането на споделено решение за всички доставчици (частни и публични) в публичното пространство. EN няма да окаже въздействие върху публичната администрация (от малък мащаб), тъй като Chorus Pro се предоставя на администрациите или доставчиците безплатно. EN не представлява тежест и за МСП, тъй като се запазва възможността те да изпращат до публичните администрации фактури в PDF формат.

Малките възлагащи органи ще решат какви инвестиции ще приложат и каква степен на автоматизация на процеса на услугите и решенията за електронно фактуриране ще ползват въз основа на националните изисквания и собствената си икономическа обосновка. Разходите за покупка на EN от CEN не са съществен проблем, но наличието на безплатна информация посредством Механизма за свързване на Европа (МСЕ) и CEN във връзка с европейския стандарт и спомагателните стандартизационни документи към него се счита за важно.

Държавите членки с ниско ниво на зрялост на електронното фактуриране, които внедряват децентрализирана архитектура, ще се сблъскат с предизвикателства, когато трябва да гарантират възприемането и въвеждането на EN. Правителствата обаче могат да ограничат това, като предложат ясни указания и правила, като например използването на стандартите. Освен това осведомеността, разясненията, менторството от по-напреднали лица, обучението, центровете за компетентност и споделените услуги ще играят важна роля в подкрепата за използването на EN. При този сценарий въздействието на EN и свързаните разходи се очаква да бъдат значителни. Освен ако възлагащите органи изберат възможността за ползване на споделени услуги, което ще намали съществено и ще разпредели разходите между всички, или възможността за прилагане на политика на обмен и повторно използване, то въздействие върху бюджета им ще има. В държави членки с ниско ниво на зрялост на електронното фактуриране, които избират въвеждането на централизирана система за електронно фактуриране, въздействието на EN ще зависи от националните изисквания и степента на готовност в публичния и частния сектор. Държави, които са наложили ползването на стандарти, вече съобразени с EN, няма да се сблъскат със съществени технически предизвикателства. Ако степента на готовност е висока, съответно това ще увеличи и внедряването на електронното фактуриране. Възлагащите органи ще разчитат на подкрепа и възможности посредством централизираната система; същевременно доставчиците ще разчитат на търговските оператори, а в някои случаи ще бъдат предлагани безплатни услуги за ограничен брой фактури. За да се материализират обаче тези ползи, са необходими известни инвестиции от страна на централните органи, за да се изгради такава централна система.

5.Въздействие върху определени заинтересовани страни

Въздействие върху малките възлагащи органи

Събеседванията с регионалните и местните органи показват, че:

·за да се намалят разходите, използването на стандарта е от съществено значение за местните органи;

·най-разпространеният начин за въвеждането на EN се очаква да бъде чрез надграждане на системите за ERP (планиране на ресурсите на предприятието), които поначало програмно поддържат стандарта;

·доколкото могат да бъдат избегнати разширенията, се очаква въвеждането на EN да бъде финансово изгодно за всички публични администрации.

Следователно се приема, че ползите от опростяване на процедурите за плащане са повече, отколкото ограничените разходи за въвеждането.

Както вече беше посочено, Директива 2014/55/ЕС се прилага единствено за договори на стойност над праговете на ЕС, като по този начин се ограничава броят на малките възлагащи органи, засегнати от това задължение. Като цяло от всеки възлагащ орган ще зависи да реши каква степен на автоматизация и сложност на информационните си системи желае да приложи и какви инвестиции иска да направи. Това ще се основава на неговата икономическа обосновка и на националните изисквания. Финансовите средства, предоставяни по линия на МСЕ в областта на далекосъобщенията, се смятат за полезен инструмент в подкрепа на въвеждането на EN.

Въздействие върху МСП

От Директивата не произтичат задължения за частните субекти да използват електронно фактуриране, въпреки че в националната правна уредба то може да бъде обявено за задължително. Ако обаче те решат да ползват електронното фактуриране при обществените поръчки, EN ще има положителен ефект върху МСП благодарение на това, че публичните администрации в различните държави няма да могат да изискват различни спецификации за електронно фактуриране. В някои държави членки услугите за електронно фактуриране се предлагат на МСП безплатно за ограничен брой електронни фактури. В Италия Търговската камара предлага подобна услуга, включваща също и електронно архивиране.

И накрая, EN е агностичен по отношение на използването на електронните подписи. МСП следва да предвидят в бюджетите си всеки разход, свързан с използването на тези подписи при електронното фактуриране за публичния сектор в държавите членки, в които тяхната употреба е задължителна.

6.Бъдещи предизвикателства

Консултираните заинтересовани страни предложиха редица мерки в подкрепа на въвеждането на EN и за извличането на максимални ползи. Те са посочени по-долу по ред на честотата им:

·съществуващата среда за изпробване, която е свободно достъпна (не се изисква автентификация), да бъде доусъвършенствана (напр. да се дават по-ясни обяснения на грешките, които да се актуализират с развитието на артефактите за валидиране) и да предлага примери за комплексни и опростени фактури;

·централна европейска регистратура — като ключов елемент от система за управление — която да съдържа списък с всички доставчици на услуги и решения, поддържащи EN или CIUS;

·ясна документация за EN и неговото прилагане;

·служба за техническа поддръжка, която да оказва помощ в процеса на прилагане на стандарта;

·артефакти за валидиране за EN, които да са публично достъпни, и услуги за изпробване, които да са налични чрез приложно-програмен интерфейс (API), популяризиран пред по-широк кръг участници;

·финансова подкрепа за прилагащите стандарта;

·могат да бъдат предвидени основните речници на ISA² и съответните семантични спецификации.

Въвеждането на EN ще се нуждае от поддръжка и управление. Следва например да се създаде система за управление с цел оценяване на разширенията на семантично и синтактично ниво и да се търсят общи характеристики между държавите и секторите въз основа на контролиран процес.

Освен това са налице ползи за публичните купувачи, възприемащи „стратегия на максимализма“, която се основава на пълна автоматизация на процесите. За да се насърчи това, ролята на Техническия комитет и на Европейската комисия ще бъде от решаващо значение за предоставянето на необходимата подкрепа.

7.Заключение

С настоящия доклад приключва работата по подготовката на европейския стандарт за електронно фактуриране. Оценени са трите критерия, посочени в самата Директива (практичност, удобство за ползване и евентуални разходи за въвеждане). Съгласно двата основни източника — техническия доклад на CEN и проучването на PWC, EN се счита за пригоден за целта.

Едновременно с изпращането на настоящия доклад на Европейския парламент и на Съвета референтният номер на EN ще бъде публикуван в Официален вестник на Европейския съюз. Съгласно член 11 от Директивата с това публикуване започват да текат крайните срокове за изпълнение, посочени в член 11, параграф 2, първа алинея от Директива 2014/55/ЕС.

(1)

ОВ L 133, 6.5.2014 г., стр. 1 — 11.

(2)

М/528 РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА C(2014) 7912 final от 10.12.2014 г. относно искане за стандартизация до европейските организации по стандартизация във връзка с европейски стандарт за електронно фактуриране и набор от спомагателни стандартизационни документи в съответствие с Регламент (ЕС) № 1025/2012 на Европейския парламент и на Съвета.

(3)

     С Решение на Комисията UBL 2.1. е определен от Комисията за целите на позоваване при обществените поръчки. 2014/771/ЕС: Решение за изпълнение на Комисията от 31 октомври 2014 г. за идентифициране на стандарта Universal Business Language, версия 2.1 за целите на позоваване в обществените поръчки. Текст от значение за ЕИП.