ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 5.2.2016
COM(2016) 47 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
за постигнатия напредък по прилагането на Регламент (ЕО) № 391/2009 и Директива 2009/15/EО относно общите правила и стандарти за организациите за проверка и преглед на кораби и за съответните дейности на морските администрации
1.Въведение
В рамките на третия пакет от мерки за морска безопасност Европейският парламент и Съветът приеха през 2009 г. Регламент (ЕО) № 391/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно общи правила и стандарти за организациите за проверка и преглед на кораби („Регламентът“) 1 и Директива 2009/15/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила и стандарти за организациите за проверка и преглед на кораби и за съответните дейности на морските администрации („Директивата“) 2 . С настоящия доклад се цели да бъде предоставена информация на Европейския парламент и на Съвета за постигнатия напредък по прилагането на посочените законодателни актове съгласно съответно член 17 от Регламента и член 12 от Директивата.
2.Контекст
С Регламента и Директивата беше отменена Директива 94/57/ЕО на Съвета 3 . Те формират единна законодателна уредба, с която се осигурява правната рамка за организациите за проверка и преглед на кораби (наричани също така признати организации или ПО) в ЕС.
С Директивата се уреждат отношенията между държавите членки, в качеството им на държави на флага, и признатите организации, които те упълномощават да извършват дейности от тяхно име във връзка със задължителното освидетелстване на корабите, плаващи под техен флаг.
С Регламента се установяват критериите за признаване на организации като „признати организации“ и задълженията им, като са обхванати както задължителни, така и класификационни дейности. Тези изисквания имат структурен и системен характер и до голяма степен са основани на международни стандарти. С тях се цели да се гарантира, че признатите организации на ЕС прилагат стриктно своите правила и процедури на базата на строга система за осигуряване на качество по отношение на всички кораби, на които са дали клас и са в техните регистри, независимо от флага.
В Регламента е уредено също така предоставянето и оттеглянето на признаване от страна на ЕС, предвидена е периодична оценка на ПО от страна на Комисията и е определена система от санкции в случай на несъответствие.
Ако държава членка желае да упълномощи дадена организация да извършва от нейно име проверки и прегледи, свързани със задължителните свидетелства за съответствие с международните конвенции, тя е длъжна да възложи тези задължения само на призната организация, което означава организация, призната в съответствие с Регламента 4 .
Процесът на признаване се управлява централно, а признаването се предоставя от Комисията. След като бъде призната на ниво ЕС, организацията може да сключва двустранни споразумения с всяка държава членка, като последната не може да отказва, а само да ограничава броя на признатите организации, които упълномощава под своя флаг.
Комитетът по морската безопасност и предотвратяването на замърсяването от кораби (КМБПЗК) 5 подпомага Комисията за прилагането на тези законодателни актове в съответствие с член 6 от Директивата (съответно член 12 от Регламента).
3.Списък на признатите организации (ПО)
3.1.Правно основание за признаване и продължаване на съществуващи признавания
Следните разпоредби на Регламента регламентират процеса на признаване и продължаването на признавания, предоставени преди 2009 г. по Директива 94/57/ЕО на Съвета:
‒ член 4: решението за признаване се взема от Комисията в съответствие с процедурата по разглеждане, предвидена в Регламент (ЕС) № 182/2011 6 ; съответното правно образувание, което следва да бъде титуляр на признаването; ограничено признаване; публикуване на списъка на ПО,
член 15: продължаване на признаванията и преразглеждане на ограничените признавания, предоставени съгласно Директива 94/57/EC преди влизането в сила на Регламента,
член 16: проверка на правното образувание, което следва да бъде титуляр на признаването; решение за изменение на признаванията, доколкото е целесъобразно.
3.2.Промени в списъка
През 2007 г. има тринадесет организации, получили признаване от ЕС 7 . Оттогава списъкът е изменен както следва:
ограниченото признаване на „Registro Internacional Naval, SA“ (RINAVE) изтече на 18 април 2008 г. и не беше подновено 8 ,
десет организации запазиха своите признавания (без ограничение) при влизането в сила на Регламента през 2009 г. в съответствие с член 15 от Регламента,
признаването на Полския корабен регистър (ПКР) беше запазено и удължено без ограничения 9 в съответствие с член 15 от Регламента,
ограниченото признаване на Гръцкия корабен регистър (HRS) изтече на 30 август 2010 г. и не беше подновено 10 .
Списъкът на ПО беше променен наскоро по следния начин:
през 2013 г., след сливането на „Det Norske Veritas“ (DNV) и „Germanischer Lloyd“ (GL), Комисията измени признаването на DNV и го предостави на новото съответно правно образувание „DNV GL AS“ 11 в съответствие с член 4 и член 16 от Регламента,
през 2014 г. Комисията предостави признаване на Хърватския корабен регистър (ХКР) 12 в съответствие с член 4 от Регламента,
през 2015 г. Комисията измени признаванията на четири организации в съответствие с член 16 от Регламента и предостави даденото признаване на съответното правно образувание, което следва да бъде титуляр на признаването 13 .
3.3.Списък на признатите организации в ЕС, считано от май 2015 г.
В съответствие с член 4, параграф 5 от Регламента Комисията съставя, актуализира и публикува списък на организациите, които са признати в съответствие с Регламента.
За тази цел Комисията прие Решение (ЕС) 2015/669 на Комисията 14 от 24 април 2015 г. за отмяна на Решение 2007/421/ЕО относно публикуване на списъка на признатите организации, които са обявени от държавите членки, в съответствие с Директива 94/57/ЕО на Съвета, с което генералният директор на Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ се упълномощава да публикува списъка на признатите организации и да го обновява при необходимост.
Обновеният списък беше публикуван на 19 май 2015 г. като Информация от Европейската комисия (2015/C 162/06) 15 . Той включва единадесет организации: American Bureau of Shipping (ABS), Bureau Veritas SA — Registre international de classification de navires et d’aeronefs (BV), China Classification Society (CCS), Croatian Register of Shipping (CRS), DNV GL AS, KR (Korean Register), Lloyd’s Register Group LTD (LR), Nippon Kaiji Kyokai General Incorporated Foundation (ClassNK), Polish Register of Shipping (PRS), RINA Services S.p.A., Russian Maritime Register of Shipping (RS).
4.Използване на ПО от държавите членки в качеството им на държава на флага
4.1.Транспониране на Директива 2009/15/ЕО
В съответствие с член 13 от Директивата държавите членки трябваше да приключат с транспонирането на Директивата до 17 юни 2011 г. Комисията направи оценка доколко е приключено транспонирането на Директивата от държавите членки и констатира, че то като цяло е задоволително.
4.2.Работни взаимоотношения между държавите членки и ПО
В член 5 от Директивата е предвидено, че държавите членки, които вземат решение да упълномощят дадена призната организация, установяват официални „работни взаимоотношения“ със съответната ПО под формата на официално писмено споразумение или равностойни правни договорености. Съгласно параграф 4 от същия член всяка държава членка трябва да предоставя на Комисията точна информация за работните взаимоотношения с признатите организации.
Всички държави членки, които използват една или няколко ПО, предоставиха изискваната информация за работните си взаимоотношения, включително промени и актуализации, по целесъобразност. Комисията се увери, че посочените споразумения отговарят на изискванията.
Всички държави членки с изключение на една са сключили споразумения с една или няколко ПО. Броят на споразуменията, сключени от всяка държава членка, варира от едно до десет, като средно от държава членка са упълномощени по шест ПО.
Броят на споразуменията, сключени от признатите организации от ЕС с държави членки, варира от едно до двадесет и пет, като средно са сключени по четиринадесет споразумения от всяка ПО.
Съгласно член 8 от Директивата всяка държава членка може да спре действието на упълномощаването на дадена ПО или да го оттегли, ако счита, че въпросната ПО не може повече да изпълнява от нейно име задачите, определени в член 3 (проверки, прегледи и/или издаване на задължително свидетелство). В такива случаи държавата членка информира Комисията незабавно за решението си, като го мотивира подробно 16 . Комисията не е регистрирала никакви такива уведомления след влизането в сила на Директивата.
4.3.Мониторинг от държавите членки на признатите организации
Всяка държава членка трябва да се увери, че признатите организации, действащи от нейно име, ефективно изпълняват функциите, които са им възложени по отношение на корабите, плаващи под неин флаг. За тази цел всяка държава членка на всеки две години провежда мониторинг на всяка ПО, действаща от нейно име, и представя на Комисията и на останалите държави членки резултатите от този мониторинг (член 9 от Директивата).
Като цяло държавите членки изпълниха това задължение и предоставиха своите мониторингови доклади на Комисията съгласно изискването 17 . В Директивата обаче не е предвидено каквото и да било конкретно изискване по отношение на структурата, съдържанието и степента на подробност на мониторинговите доклади. По тази причина пълнотата и качеството на докладите значително се различават между отделните държави членки. Комисията е започнала обсъждане с държавите членки с цел да бъде съгласуван списък с минимални елементи, които да се включват в докладите.
Държавите членки трябва да провеждат мониторинг на признатите организации така също в качеството си на пристанищни държави (член 10 от Директивата) и да уведомяват Комисията и останалите държави членки за „случаи, когато кораб представлява сериозна заплаха за безопасността и за околната среда или когато са налице доказателства за особено небрежно отношение на признатите организации“. До момента Комисията не е регистрирала такива уведомления от държавите членки.
5.Надзор и мониторинг на признатите организации на ниво ЕС
5.1.Периодично оценяване
Правна рамка
В съответствие с член 8 от Регламента „Всички признати организации се оценяват редовно и най-малко на всеки две години от Комисията съвместно с държавата членка, която е подала съответното заявление за признаване, (…).“ „Оценяването може да включва посещение в регионалните подразделения на признатата организация, както и проверка на случаен принцип на кораби — в експлоатация или в строеж — с цел одит на дейността на признатата организация.“ Оценяването се извършва от Комисията с цел да 1) провери дали ПО изпълняват задълженията в съответствие с Регламента и изпълняват минималните критерии, посочени в приложение I към Регламента; 2) анализира всички конкретни случаи на несъответствие и техните (потенциални) последици за безопасността и опазването на околната среда.
Посещения и проверки
Комисията възложи на Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ) 18 да извършва от нейно име необходимите технически посещения и проверки, които са посочени по-горе. Тази практика беше кодифицирана с последното изменение на Регламента за създаване на ЕАМБ, 19 в който е предвидено, че „Агенцията извършва инспекции от името на Комисията, както се изисква от обвързващите правни актове на Съюза по отношение на организации, признати от Съюза в съответствие с Регламент (ЕО) № 391/2009 (…)“.
Целта е на Комисията да бъдат предоставени фактическите доказателства и технически анализ, от които се нуждае за оценяването. Изпълнението на този ангажимент позволи на ЕАМБ да придобие сериозни експертни познания в тази област и да поддържа екип от квалифицирани инспектори 20 .
С цел да се подобри ефективността и ефикасността на периодичното оценяване беше разработен основан на риска подход за планирането, подготовката и провеждането на посещенията и проверките. Подходът се базира на широк диапазон от информация и данни (например констатации от предишни оценки, доклади от държави членки, статистически данни за флота и персонала, дейност по преглед на новите корабостроежи, произшествия, данни за държавния пристанищен контрол и т.н.).
От месец юни 2009 г., когато Регламентът влезе в сила, до края на 2014 г. (5,5 години) ЕАМБ извърши 111 посещения и проверки, включващи 31 посещения на съответното главно управление, 66 посещения в подразделения и 14 проверки на кораби. Около 40 % от посещенията бяха в държави от ЕС/ЕИП, а 60 % — в трети държави 21 .
Оценяване от Комисията и отстраняване на нередности
Комисията периодично извършва всеобхватна оценка на съответствието на признатите организации със задълженията и минималните критерии съгласно Регламента, като се базира на констатациите, техническия анализ и, според случая, препоръките на ЕАМБ.
Периодичната оценка е съсредоточена върху системната дейност на организацията и съчетава различни аналитични подходи с оглед определяне на възможните основни причини, на които се дължат установените проблеми, както и мащаба и сериозността на потенциалните последици от тях. Оценката се изпраща на съответната ПО, като към нея се прилага подробно описание и оценка на свързаните установени случаи на несъответствие, както и приканване да бъдат предприети структурни коригиращи и превантивни действия за отстраняване на посочените случаи на несъответствие и за предотвратяване на повторното им възникване 22 .
Приетите от признатите организации превантивни и коригиращи действия са много различни, като варират от адаптиране на конкретни елементи от техните системи до пълното им преработване. До момента ПО сътрудничат по един прозрачен и ефективен начин, което свидетелства за техния професионализъм и ангажираност с аспектите на безопасността.
Консолидираните резултати от посещенията, проверките и оценките се обсъждат с държавите членки в КМБПЗК най-малко веднъж на всеки две години, като се предоставя също така ценна информация на националните администрации за целите на техния собствен мониторинг на ПО, които те упълномощават в рамките на Директивата (раздел 4.3 по-горе).
5.2.Правомощия на Комисията за правоприлагане и принудителни мерки
Случаите на несъответствие на признати организации с Регламента обикновено се разглеждат в рамките на периодичното оценяване (член 8), което включва проследяване на изпълнението на съответните коригиращи действия, които се предприемат от признатите организации в отговор на оценката на Комисията, както и колективни обсъждания на въпроси от общ характер.
Независимо от посоченото по-горе Комисията разполага също така с конкретни правомощия за правоприлагане и принудителни мерки, така че „всяко неспазване на задълженията от страна на определена призната организация да може да бъде последвано от бързи, ефикасни и съразмерни действия“ (съображение 10 от Регламента), а именно възможността да изисква официално ПО да предприеме превантивни и коригиращи действия в рамките на определени срокове (член 5) и възможността да налага глоби и/или периодични имуществени санкции (член 6).
Ако с горепосочените мерки не бъде постигната поставената цел или по други причини организацията представлява неприемлива заплаха за безопасността или за околната среда, Комисията може да оттегли признаването на организацията в съответствие с процедурата по разглеждане 23 и след като на съответната организация е била дадена възможност да представи своето становище (член 7).
До момента на Комисията не се е налагало да се възползва от членове 5, 6 или 7.
В съответствие с член 14, параграф 2 от Регламента и в интерес на прозрачността и правната сигурност Комисията прие Регламент (ЕС) № 788/2014 на Комисията 24 за определяне на подробни правила за налагането на глоби и периодични имуществени санкции и оттеглянето на признаването на организациите за проверка и преглед на кораби в съответствие с членове 6 и 7 от Регламент (ЕО) № 391/2009 на Европейския парламент и на Съвета, така че методиката за изчисляване на глоби и периодични имуществени санкции от Комисията да е предварително известна на съответните организации, включително специфични критерии за оценка на сериозността на случая и степента, в която са били накърнени безопасността или опазването на околната среда.
5.3.Резултати от работата по отношение на безопасността и предотвратяването на замърсяване
Признаването се предоставя (и поддържа) въз основа на резултатите от работата на организацията по отношение на качеството и безопасността. В тази връзка в Регламента е предвидено (член 14, параграф 1), че Комисията приема критерии за измерване на ефективността на правилата и процедурите на ПО, както и на резултатите от работата на ПО по отношение на безопасността и предотвратяването на замърсяване от корабите, на които са дали клас, като се отделя особено внимание на данните от Парижкия меморандум за разбирателство за държавния пристанищен контрол и/или сходни схеми, както и за определяне кога такива резултати от работата трябва да се разглеждат като неприемлива заплаха за безопасността или за околната среда. Подобно изискване беше предвидено в Директива 94/57/ЕО (отменена), което доведе до приемането на Решение 2009/491/EО на Комисията относно критериите, които следва да се спазват при определяне дали работата на дадена организация, действаща от името на държава на флага, може да се приеме за неприемлива заплаха за безопасността и за околната среда 25 .
Прилагането на споменатото решение започна по същото време, когато влезе в сила Регламентът. С него данните от държавния пристанищен контрол 26 (спирания, свързани с ПО), изготвени по Парижкия и Токийския меморандуми за разбирателство и по режима на Бреговата охрана на САЩ, се комбинират в обща оценка.
Комисията прилага това решение и редовно предоставя резултатите на държавите членки. Въз основа на тези критерии, считано от 2009 г. насам, признатите организации в ЕС последователно отчитат от „средно добра“ до „отлична“ работа.
Комисията започна подготвителната работа за прилагането на член 14, параграф 1 от Регламента, в което се включва преразглеждане на Решение 2009/491/ЕО на Комисията.
6.Международно измерение
6.1.Европейско икономическо пространство
Както Регламентът, така и Директивата имат отношение към Споразумението за Европейското икономическо пространство 27 , същото се отнасяше и за (отменената) Директива 94/57/ЕО на Съвета. От 2009 г. до момента обаче Съвместният комитет на ЕИП не успява да ги включи в съответното приложение към Споразумението поради противопоставяне от някои от членуващите в ЕИП държави от ЕАСТ, които забавят процеса досега. Тези държави все още прилагат Директива 94/57/ЕО 28 на Съвета. Това доведе до редица несъответствия в прилагането на изискванията към признатите организации, които осъществяват своята дейност в рамките на ЕИП, което противоречи и на целта на Споразумението за ЕИП.
6.2.Кодекс на ММО за признатите организации
В съображение 8 от Директивата е предвидено, че: „В световен мащаб голям брой от съществуващите организации, признати от страните участнички в Международната морска организация (ММО), не осигуряват нито задоволително прилагане на правилата, нито достатъчна надеждност, когато действат от името на националните администрации, тъй като не разполагат с надеждни и подходящи структури и опит, които да им позволят да изпълняват задълженията си с висок професионализъм“. 29 С идеята, че общите правила и стандарти за ПО биха оказали по-голямо въздействие върху безопасността, ако се приемат и прилагат на глобално ниво, съзаконодателите посочват в съображение 4 от Регламента, че „държавите членки и Комисията следва да насърчават разработването от страна на ММО на международен кодекс за признатите организации“.
Държавите членки и Комисията участваха активно в съставянето на кодекса в рамките на съответните комитети на ММО. В края на 2012 г. ММО одобри окончателния текст на Кодекса на ММО за признатите организации (Кодекс за ПО), но Комисията прецени, че някои изменения, ако бъдат приети, биха били в разрез с действащото законодателство на ЕС или биха довели до сериозни противоречия.
Тъй като това е въпрос от компетентността на ЕС, Съветът изрази позицията на държавите членки 30 в ММО, а именно да упълномощи държавите членки да дадат своето съгласие да бъдат обвързани от кодекса с уговорката, че той се счита за минимален стандарт и че никоя от разпоредбите не следва да се тълкува така, че да ограничава изпълнението на техните задължения съгласно правото на ЕС във връзка с три конкретно изброени точки 31 .
Освен това, както е предвидено и от Регламента, и от Директивата в такива случаи, Комисията използва т.нар. „процедура за установяване на съответствие“ (защитен механизъм) за предотвратяване на автоматичното включване в правото на Съюза на някои разпоредби на Кодекса за ПО, които биха били несъвместими с действащото законодателство на ЕС, или биха могли да окажат неблагоприятно въздействие върху стандартите на ЕС за безопасност 32 . Комисията приключи процедурата през месец декември 2014 г., малко преди влизането в сила на Кодекса за ПО 33 .
7.Други механизми, предвидени в Регламента
7.1.Член 10, параграф 1 — технически и процедурни условия за взаимното признаване на свидетелства за клас за материали, части и оборудване
Освен че спомага за постигането на целта за свобода на предоставянето на услуги за класификационните организации, които са признати от ЕС, Регламентът изисква от ПО да сътрудничат помежду си с оглед постигане на хармонизация на техните правила и процедури и да постигат договорености, в подходящи случаи, за техническите и процедурните условия, при които те взаимно ще признават свидетелства за клас за оборудване, материали и части, издадени въз основа на равностойни стандарти, като за образец се вземат стандартите с най-стриктни и строги изисквания. До голяма степен този механизъм се основава на принципите на саморегулиране и партньорство със съответните заинтересовани страни в морската индустрия.
В съответствие с член 10, параграф 2 от Регламента Комисията направи оценка на прилагането на горепосочените разпоредби от ПО, признати в ЕС, 34 и в края на месец юли 2015 г. представи на Европейския парламент и на Съвета доклад 35 въз основа на независимо проучване 36 . В споменатия доклад се стига inter alia до заключението, че схемата, която е разработена и се прилага от ПО в ЕС, съответства на член 10, параграф 1 от Регламента.
7.2.Член 11 — създаване на независимо образувание за оценка на качеството и освидетелстване (QACE)
В Регламента е предвидено, че до 17 юни 2011 г. признатите организации трябва да създадат и поддържат независимо образувание за оценка на качеството и освидетелстване, чиято основна цел е да оценява и освидетелства системата за управление на качеството на признатите организации, да предоставя тълкуване на стандарти за управление на качеството, приспособени към особеностите на ПО, както и да приема индивидуални и колективни препоръки за усъвършенстване на вътрешните механизми за контрол на ПО.
Образуванието беше основано през месец ноември 2010 г. в Лондон, Обединеното кралство, като частно дружество с ограничена отговорност с общностен интерес (с идеална цел) с наименование „QACE — Entity for the Quality Assessment and Certification and of Organisations Recognised by the European Union (CIC)“ (QACE — Образувание за оценка на качеството и освидетелстване на организации, признати от Европейския съюз) 37 .
В съответствие с член 11, параграфи 6 и 7 от Регламента Комисията — със съдействието на ЕАМБ — направи оценка на развитието и функционирането на QACE през изминалите пет години и докладва на държавите членки в КМБПЗК за резултатите и последиците от извършеното от нея оценяване.
Като цяло Комисията е удовлетворена от развитието на QACE и вече образуванието може да се счита за самостоятелна организация, сертифицирана като отговаряща на изискванията по ISO 9001:2008.
В структурата на управление на QACE е осигурено ясно разграничение между корпоративните и оперативните дейности, затова се приема, че QACE функционира независимо от признатите организации.
Що се отнася до оценяването и освидетелстването на системата за управление на качеството на признатите организации, Комисията отбелязва усилията, които QACE полага да си сътрудничи с частната схема за сертифициране на системи за качество, управлявана от Международната асоциация на класификационните организации, и насърчава реализирането на по-нататъшни синергии, доколкото те допринасят за пълното изпълнение на изискването на Регламента.
8.Заключения
С оглед на предходните раздели Комисията счита, че от 2009 г. насам е постигнат напредък по ефективното прилагане на Директива 2009/15/ЕО и Регламент (ЕО) № 391/2009 благодарение на съвместните усилия на държавите членки, Комисията и ЕАМБ и на сътрудничеството между тях.
На практика всички разпоредби на Регламента и на Директивата са изпълнени в съответствие с изискванията, което означава, че вече са въведени и функционират различни дейности, механизми, схеми и работни споразумения.
Изглежда е твърде рано, за да се оценява въздействието на това законодателство, и трябва да се обърне приоритетно внимание на по-нататъшното прилагане на съществуващата рамка.