ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 15.7.2015
COM(2015) 340 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
Започване на процеса на обществени консултации относно новата структура на енергийния пазар
{SWD(2015) 142 final}
1.Визия за прехода на електроенергийната система
В своите политически насоки, Комисията „Юнкер“ определи за една от стратегическите си цели развитието на устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика в областта на климата.
Тази амбиция беше потвърдена в работната програма на Комисията за 2015 г. 1 и подробно описана в рамковата стратегия за устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика в областта на изменението на климата 2 , с цел да се определят условия за надеждна и достъпна енергия за всички, да се прилага принципът „ефективността на първо място“ и Европейският съюз да се превърне в световен лидер в областта на енергията от възобновяеми източници. За постигането на тези цели ще е необходимо коренно преобразуване на енергийната система на Европа, включително преустройство на европейския пазар на електроенергия, което да осигури по-голяма предсказуемост чрез свързване на търговията на едро с тази на дребно, както и да привлече допълнителни инвестиции. Това ще допринесе за предоставянето на нов търговски механизъм за европейските потребители на енергия, както е посочено в съпътстващото съобщение COM(2015) 339.
Европейската електроенергийна система се намира по средата на период на дълбока промяна. След приемането на третия пакет за вътрешния енергиен пазар 3 решения в областта на електроенергийната политика създадоха условия за конкуренция и растящи трансгранични потоци електроенергия. Пазарите на едро все повече се характеризират с лоялна и открита конкуренция, а конкуренцията — макар и все още недостатъчна — се утвърждава и в търговията на дребно. С въвеждането на т.нар. „свързване на пазарите“ и разпределяне на преносната способност въз основа на потоците стана възможно по-ефикасно да се търгува с електроенергия в европейски мащаб. Същевременно електроенергията, генерирана от възобновяеми източници, се превърна в един от най-важните видове електроенергия благодарение на Директивата за възобновяемите енергийни източници 4 и усилията на държавите членки, като възвести началото на преход към нисковъглеродна енергийна система.
Всички те са елементи на ориентирана към бъдещето енергийна система, но Европа все още е изправена пред значителни предизвикателства, за да стане нейната енергетика подходяща за целта. С оглед на управлението на тези промени и възползването в пълна степен от тях, трябва да преразгледаме организацията и регулирането на европейската електроенергийна система и на съответните пазари.
Съществуващата пазарна концепция е от епохата на големите централизирани електроцентрали, работещи главно на изкопаеми горива, с основна цел да снабдяват всички жилища и предприятия в ограничена територия — обикновено тази на държава членка — с толкова електроенергия, колкото им е необходимо, и в която потребителите — домакинства и предприятия — бяха разглеждани като пасивни. Преминаването понастоящем към децентрализирано производство на енергия увеличава броя на участниците и променя съществуващите роли на пазара. Пазарът на електроенергия трябва да се адаптира към тази нова реалност; всички участници на пазара трябва напълно да бъдат интегрирани в него — включително гъвкавото потребление, доставчиците на енергийни услуги и възобновяемите енергийни източници. Конкретен пример за това е гъвкавостта, която дава възможност на промишлените потребители да участват на пазара и да се възползват пряко от нарасналата конкуренция. За това е необходима ефективна регулаторна и управленска рамка, която намалява необходимостта от интервенции, например механизми за осигуряване на капацитет.
Един напълно функциониращ европейски пазар следва да дава възможност за свободно движение на електроенергията до там, където тя е най-необходима, търсена и ценена, за извличане на максимални ползи от презграничната конкуренция и за осигуряване на правилните сигнали и стимули, за да се привлекат подходящи инвестиции. Освен това той следва да осигури диспечирането на електроенергията да се извършва само въз основа на пазарни сигнали. Понастоящем това не винаги е така. Макар че свързването на пазарите доведе там, където е приложено, до растящо обвързване между цените на едро, дори съседни пазари продължават да се различават значително по равнище на абсолютните цени и ценовите спредове не намаляват. Необходими са и допълнителни усилия, за да се гарантира осъществяването на достатъчна взаимосвързаност между мрежите и да се спомогне за дългосрочната стабилност на инвестициите в сектора на енергетиката като цяло.
Целите за 2030 г., приети от Европейския съвет през октомври 2014 г. 5 — най-малко 40 % намаление на вътрешните емисии на парникови газове, най-малко 27 % дял на възобновяемите източници в консумацията на енергия на равнище ЕС и най-малко 27 % подобрение на енергийната ефективност — отразяват високо равнище на амбиция. Това означава, че промените в електроенергийната система в полза на декарбонизацията ще трябва да продължат и да се засилят. Постигането на целите на Европейския съюз за 2030 г. в областта на енергетиката и климата означава, че делът на възобновяемите източници в производството на електроенергия вероятно ще достигне до 50 %. Понастоящем пазарите не са достатъчно гъвкави нито по отношение на предлагането, нито по отношение на търсенето, за да поемат растящия дял на енергията от възобновяеми източници на пазара. Новата пазарна структура следва да гарантира, че енергийните пазари могат да подкрепят напълно този преход при минимални разходи. Това може да бъде постигнато, като се премахнат оставащите пречки за енергията от възобновяеми източници и се осигури подаването от пазара на правилни сигнали за достатъчни инвестиции в гъвкав капацитет, необходим за поемане на растящото участие на различни възобновяеми енергийни източници в системата. Необходима стъпка за успешното и свързано с най-малко разходи интегриране на възобновяемите енергийни източници е изграждането на добре функциониращи краткосрочни пазари на електроенергия, функциониращи от деня, предхождащ доставката на електроенергия, до момента на потреблението, които предоставят пълен достъп до гъвкави технологии.
Потенциалът за енергийна ефективност се има предвид при вземането на всички решения, свързани с развитието на енергийния съюз (с което се отдава приоритет на принципа „енергийната ефективност на първо място“. Въпреки това търсенето на електроенергия се предвижда да нарасне с преминаването на потребителите към електроенергия от други енергийни източници. Следователно всяко преразглеждане на структурата на пазара трябва да създава условия, които водят до по-нататъшно намаляване на потреблението на енергия в ЕС, като същевременно се дава възможност за ефективното спрямо разходите интегриране на нови видове гъвкаво потребление в пазара.
Освен това новите базови технологии, като например интелигентни мрежи, интелигентно измерване, интелигентни домове, оборудване за собствено производство и съхранение на електроенергия дават възможност на гражданите да станат съпричастни с енергийния преход, като използват тези нови технологии, за да намалят сметките си и участват активно на пазара. Това трябва да бъде насърчавано от пазара.
Структурата на пазара на ЕС следва да гарантира, че енергийните потребности на малките и големите потребители могат да бъдат удовлетворени от иновативни дружества и надеждни посредници в цяла Европа. Те следва да се възползват от възможностите, предлагани от новите технологии, и да се съсредоточат върху потребителите за разработване и въвеждане на нови продукти и услуги. Това ще спомогне да се осигури предоставянето на нов търговски механизъм за потребителите, който може да свърже различните елементи на енергийната стратегия на Съюза: осигуряването на работни места въз основа на научни изследвания и иновации и, извеждане на енергийната ефективност на преден план в нашите политики.
Нашата цел е възобновяемите енергийни източници напълно да бъдат интегрирани в електроенергийната система чрез осигуряване на адаптацията на пазарите към тях и насърчаване на участието им в пазарите на електроенергия на равноправна основа с конвенционалното производство на електроенергия.
Това ще означава разработването на нова рамка, която да осигурява пазарни условия и да:
е подходяща за обхващащи целия ЕС взаимосвързани пазари на електроенергия, подаващи ясни ценови сигнали за нови инвестиции и улесняващи по-нататъшното развитие на енергетиката от възобновяеми източници;
насърчава регионалното сътрудничество и координация относно енергийните политики;
дава възможност за сътрудничество относно развитието на енергетиката от възобновяеми източници, включително относно схеми за подпомагане;
предоставя действително европейско измерение на сигурността на доставките на електроенергия.
Тази инициатива е едно от ключовите действия по стратегията за енергийния съюз 6 . Тя е приета едновременно със съобщението относно предоставянето на нов търговски механизъм за потребителите на енергия с цел те да бъдат поставени в центъра на бъдещата енергийна система и като първи резултат от нея — преразгледаната Директива за енергийното етикетиране.
2.Осъществяване на новия пазар на електроенергия в Европейския съюз
2.1.Осигуряване на функционирането на пазара
Напълно функциониращият общоевропейски пазар на електроенергия е най-доброто средство, за да се гарантира, че електроенергията може да бъде доставяна на потребителите по най-икономичен начин по всяко време.
2.1.1.Изграждане на трансгранични краткосрочни пазари
Електроенергия не е с еднаква стойност по всяко време и на всяко място, където се произвежда и консумира. Цените следва да отразяват този факт, за да предоставят правилни и смислени сигнали за производството и инвестициите. Това неминуемо означава, че са възможни високи цени, когато производството е недостатъчно, което от своя страна има потенциал да даде тласък на „оптимизацията на потреблението“.
Краткосрочните пазари, по-специално в рамките на деня и балансиращите пазари, трябва да залегнат в основата на ефективната структура на пазара на електроенергия. Те трябва да бъдат проектирани, като се взема предвид енергийната система на бъдещето — с много големи трансгранични потоци и голямо променливо производство от възобновяеми източници. В много държави членки функционирането на пазара може да бъде значително подобрено чрез въвеждането на свързване на пазарите, подобряване на трансграничните потоци, засилване на търговията в рамките на деня и оптимизация на потреблението. Следва да бъдат премахнати ограниченията върху ценообразуването и да бъдат съкратени сроковете и интервалите на търгуване в рамките на деня, а затварянето на пазарите следва да се доближи до реалното време.
Надеждната експлоатация на мрежата стана по-трудна в условията на бързо нарастване на производството от променливи възобновяеми източници, и както потреблението, така и конвенционалните електроцентрали трябва да са в състояние и да бъдат стимулирани да отговорят на това предизвикателство за по-голяма гъвкавост. Включването на съхранението в пазара на електроенергия би увеличило допълнително необходимата гъвкавост: електроенергията следва да се съхранява, когато е налице излишък и цените са ниски; тя следва да бъде предоставяна, когато производството е недостатъчно, а цените са високи, за да се смекчава променливото производство на електроенергия.
За тази цел най-важно е да бъде създадена обхващаща целия ЕС система за трансгранична търговия в рамките на деня — каквато вече е изградена успешно за сделки за ден напред. Балансиращите пазари ще трябва да покриват по-големи територии, отколкото понастоящем, за бъдат по-ефективни и по-ефикасни. Това ще намали необходимостта от резервни мощности и ще даде възможност на европейската енергийна система напълно да използва потенциала за производство на енергия от възобновяеми източници. Това следва да бъде допълнено от общи подходи за управление на претоварването на мрежата. Следва да бъде определен ограничен брой по-големи балансиращи региони от европейска перспектива съобразно нуждите на мрежата, а не според националните граници. Ценовите зони за електроенергия на едро също следва да са съобразени с това къде е налична преносна способност, а не просто с границите на държавите членки.
2.1.2.Насърчаване на дългосрочните пазари, за да се даде възможност за инвестиции
От гледна точка на инвестирането дългосрочните ценови сигнали са също толкова важни, колкото и правилно функциониращите краткосрочни пазари. Друг важен източник на инвестиционни сигнали, свързани с декарбонизацията, е реформираният европейски пазар на въглеродни емисии с функциониращ резерв за стабилност на пазара и допълнителни мерки, включени в предложението за преразглеждане на схемата за търговия с емисии (СТЕ), прието успоредно с настоящото съобщение.
Трябва да гарантираме, че тези пазари действително са отворени за всички участници. За конвенционалните производители, гъвкавото потребление, технологиите за съхранение на енергия, енергията от възобновяеми източници и за новите доставчици на енергийни услуги, а не само за заварените, е нужен ефективен достъп до дългосрочни пазари, които сигнализират какви инвестиции са икономически оправдани и къде следва да се направят те.
На някои пазари широкомащабното преминаване към капиталоемко производство на електроенергия от вятъра и слънцето с пределни разходи, близки до нула, доведе до продължителни периоди на ниски фактически цени, както и до намаляване на експлоатационните часове при конвенционалното производство. В такава ситуация съществено условие, за да изпращат пазарите на електроенергия правилни ценови сигнали с оглед на инвестиране в адекватен капацитет, е да се позволи цените да отразяват недостига по време на върхово потребление, както и инвеститорите да имат увереност, че това са дългосрочни ценови сигнали.
Позволението за повишаване на цените на едро, когато има върхово потребление или производството е недостатъчно, не означава непременно, че потребителите са изложени на по-високи или по-непостоянни цени. Добре функциониращите по-дългосрочни пазари ще дадат възможност на доставчиците и производителите да управляват колебанията в цените на спот пазарите, така че доставчиците и потребителите ефективно да бъдат застраховани от производителите срещу въздействието на колебания в цените, което също така подобрява сигналите за дългосрочни инвестиции. Участниците на пазара, включително производителите на енергия от възобновяеми източници, следва да са в състояние да се застраховат срещу рискове от колебания в цените и обемите, така че да превърнат несигурността, свързана със скокове в цените, в планирани и сигурни приходи. Ето защо от решаващо значение е както да се позволят колебания на цените на краткосрочните пазари, така и те да се обвържат с дългосрочните пазари.
Дългосрочни договори между участници на пазара могат да помогнат за намаляване на инвестиционния риск за капиталоемките инвестиции, необходими в електроенергетиката, улесняване на достъпа до капитал, по-специално за технологии с ниски нива на въглеродни емисии, при разумни разходи. Ето защо е важно да се насърчи предоставянето на подходящи дългосрочни продукти и да се установи дали съществуват пречки за конкурентното дългосрочно договаряне. При сключването на дългосрочни договори на енергийните борси често се изискват гаранции от страните по договорите. Тъй като предоставянето на такива гаранции може да струва скъпо, следва да се направи оценка на механизми за намаляване на съответните разходи, като въпреки това се ограничават рисковете във връзка с неизпълнение от страна на контрагента.
2.1.3.Инфраструктура за функциониращ пазар
Подходящото свързване на европейските енергийни мрежи помежду им е от решаващо значение за енергийната сигурност на Европа и за по-голяма конкуренция на вътрешния пазар, в резултат на което цените ще са по-конкурентни, както и за осигуряването на правилните сигнали за насърчаване на инвестициите по целите за декарбонизация, които си е поставил Европейският съюз в своята политика в областта на енергетиката и климата 7 .
Поради това завършването на все още липсващите инфраструктурни връзки за действително интегриран вътрешен пазар и създаването на благоприятни условия за необходимите за целта инвестиции спадат към ключовите приоритети при изпълнението на стратегията за енергиен съюз.
Проектите от общ интерес (ПОИ) 8 представляват основният инструмент за физическото обединяване на националните пазари за електроенергия и диверсифициране на техните енергийните източници. Много от предложените инфраструктурни връзки ще бъдат от решаващо значение за справяне с променливостта на възобновяемите енергийни източници — например между Норвегия и Обединеното кралство, Франция и Испания или Норвегия, Нидерландия и Германия. Европейският фонд за стратегически инвестиции, допълващ съществуващото финансиране по Механизма за свързване на Европа, ще подкрепи също и проекти в областта на енергетиката, включително енергийната инфраструктура. Европейски консултантски център по инвестиционни въпроси ще предоставя експертен опит и техническа помощ за публичните и частните предприемачи за изготвяне и структуриране на финансово добри инвестиционни проекти.
2.2.Адаптиране на структурата на пазара към възобновяемите енергийни източници и на схемите за подпомагане към пазарите
Постигането на амбицията на Европейския съюз да се превърне чрез енергиен съюз в световен лидер в областта на енергията от възобновяеми източници ще включва създаването на благоприятна среда за привличане на необходимите за това инвестиции. Евтиното финансиране за капиталоемкото производство на енергия от възобновяеми източници зависи от наличието на стабилна инвестиционна рамка, която намалява регулаторната тежест и риск.
2.2.1.Адаптиране на пазара към енергията от възобновяеми източници
Решенията за инвестиции в производството на енергия от възобновяеми източници трябва да са съобразени с природните дадености на географското местоположение, разполагаемостта на енергийна мрежа, общественото одобрение, мястото на потреблението и административните условия, както и условията за инвестиции, включително данъци и налози. Всички те са важни фактори за производствените разходи. Добре функциониращият пазар с подходящо определени ценови зони подава така сигнал къде и кога електроенергията следва да бъде произвеждана от възобновяеми източници.
В същото време за успешното интегриране на производството на електроенергия от възобновяеми източници в системата са необходими гъвкави пазари, обхващащи по-широк кръг от участници както от страна на предлагането, така и от страна на търсенето. Създаването на ликвидни и по-добре интегрирани краткосрочни пазари ще спомогне за увеличаване на гъвкавостта и ще позволи на производителите на енергия от възобновяеми източници да се конкурират при равни условия с традиционните производители на енергия. Също така следва да се насърчават пазари за справяне с риска, свързан с обемите.
По същия начин както подобряването на междусистемните връзки, така и създаването на възможности за оптимизация на потреблението ще допринесат допълнително за необходимата гъвкавост за интегриране на енергията от възобновяеми източници в пазара. Понастоящем потребителите обаче не са достатъчно стимулирани, за да адаптират своя начин на потребление към променящото се положение с доставките. Освен това въведените регулаторни пречки и дискриминационни правила възпрепятстват клиентите или действащите от тяхно име агрегатори да използват оптимизация на потреблението (включително управление на съхранението на енергия) и да участват в пазара на електроенергия при равни условия с производителите.
Повишаването на гъвкавостта на пазарите ще даде възможност на производителите на електроенергия от възобновяеми източници да участват пълноценно в пазара, включително с балансирането на своя портфейл. Те следва също така да получат възможност самите те да допринасят за увеличаване на гъвкавостта на системата. Съществуващите разпоредби, които изключват определени средства за производство на електроенергия от действието на нормалните пазарни правила, трябва да бъдат преразгледани.
2.2.2.Насърчаване на подходящо за пазара производство на енергия от възобновяеми източници
Реформирането на пазара по този начин представлява, заедно с укрепването на СТЕ на ЕС, важна стъпка към създаването на условия, които в крайна сметка ще позволят инвестициите в нов капацитет за енергия от възобновяеми източници да се определят от пазара.
Междувременно производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници следва да бъде подкрепяно при необходимост чрез пазарни схеми, които са насочени срещу провалите на пазара, гарантират ефективността на разходите и в съответствие с насоките за държавна помощ избягват свръхкомпенсацията и не нарушават функционирането на пазара 9 .
Схемите за подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници почти винаги са национални по обхват. По-добре координираният регионален подход към производството на енергия от възобновяеми източници — включително схеми за подпомагане — може да донесе значителни ползи, включително наред с другото чрез насърчаване на икономически ефективното развитие на това производство в оптимални географски местоположения. Това би разширило пазара за енергия от възобновяеми източници, би улеснило нейната интеграция и би насърчило нейното най-ефективно използване. Макар че държавите членки проявяват все по-голяма готовност за засилено регионално сътрудничество, практическите трудности по него си остават. Тези практически трудности са преодолими с конкретна рамка за трансгранично участие в схеми за подпомагане.
2.3.Свързване на пазарите на едро и дребно за предоставянето на нов търговски механизъм за потребителите
Интеграцията на вътрешния пазар не бива да спира на ниво продажби на едро. С цел да се реализира пълният потенциал на европейския вътрешен енергиен пазар, частта за продажби на дребно от пазара на електроенергия трябва да предлага на потребителите — домакинства и предприятия — възможност за активно и полезно участие в енергийния преход на Европейския съюз. Това трябва да бъде една от целите на новата структура на пазара и налага фундаментална промяна в ролята на потребителя на пазара на електроенергия.
Днес все още съществуват много пречки пред пълноценното участие на потребителите на енергийния пазар. Липсата на подходяща информация за разходите и потреблението или непрозрачността на офертите води до недостатъчна конкуренция на редица пазари на дребно. В същото време пазарите за жилищни енергийни услуги остават недостатъчно развити.
Активното участие на потребителите в пазара на енергия не би трябвало да ги затруднява или да им отнема много време. Вече са на разположение технологии, които дават възможност на потребителите да станат пълноправни участници в енергийния преход. Някои регулаторни интервенции, като например тавани за цените, регулиране на цените, нарушаващо конкуренцията данъчно облагане и други интервенции на държавата, водят до цени, които не предоставят на потребителите сигнали и мотивация, за да участват на пазара. Така потенциалът за оптимизация на потреблението остава неоползотворен. Следователно понастоящем нито домакинствата, нито предприятията са достатъчно стимулирани да участват на пазарите за електроенергия.
Поради това подходящите ценови сигнали са от решаващо значение. Това включва по-тясно обвързване между пазарите на едро и тези на дребно, а именно чрез предлагането на крайните потребители на цени, които отразяват колебанията в цените на едро. Освен това мрежовите тарифи трябва да са оформени така, че да не възпрепятстват оптимизацията на потреблението, като същевременно осигуряват справедлив размер на участие в разходите за мрежата.
Освен това въведените други регулаторни пречки и дискриминационни правила възпрепятстват клиентите или действащите от тяхно име агрегатори да се възползват от възможността за оптимизация на потреблението (включително управление на съхранението на енергия) и да участват в пазара на електроенергия при равни условия с производителите. Най-очевидната измежду тях е съществуването на регулирани цени, които защитават крайните потребители от пазарните ценови сигнали. Освен това правилата на пазара все още не винаги са благоприятни за участието на агрегатори. Може да е желателно да се разработи общ подход за пазарна структура, която да дава възможност за оптимизация на потреблението с оглед на конкуренция с производителите при равни условия.
ВЪПРОСИ
1)Да бъдат ли цените, които отразяват действителния недостиг (по време и място), важна съставка на бъдещата структура на пазара? Да включва ли това и необходимостта цените да отразяват недостига на наличен капацитет за пренос?
2)Какви предизвикателства и възможности могат да възникнат от цени, които отразяват действителния недостиг? Как може да се отговори на предизвикателствата? Възможно ли е тези цени да направят излишни механизмите за осигуряване на капацитет?
3)Напредъкът в привеждането на разпокъсаните балансиращи пазари в съответствие продължава да е бавен; следва ли ЕС да се опита да ускори процеса — при необходимост включително чрез правни мерки?
4)Какво може да се направи, за да се осигури безпроблемното прилагане на договорената платформа за целия ЕС за търговия в рамките на деня?
5)Нужни ли са дългосрочни договори между производителите и потребителите, за да се предостави сигурност за инвестициите в нови генериращи мощности? Какви пречки, ако има такива, възпрепятстват появата на такива дългосрочни хеджиращи инструменти? Има ли роля публичният сектор при създаването на пазари за дългосрочни договори?
6)В каква степен според Вас различията в данъците и таксите 10 , с които се облага електроенергията в различните държави членки, водят до отклонения в насочването на инвестициите по ефикасен начин или спъват свободното движение на енергията?
7)Какво трябва да се направи, за да се даде възможност инвестициите в производството на енергия от възобновяеми източници във все по-голяма степен да зависят от пазарни сигнали?
8)Какви са пречките според Вас, ако има такива, за пълното интегриране на производителите на енергия от възобновяеми източници в пазара, включително в балансиращите пазари и в пазарите в рамките на деня, както и по отношение на диспечирането по приоритетен списък?
9)Следва ли да има по-координиран подход между държавите членки за схеми за подкрепа на производството на енергия от възобновяеми източници? Какви са основните пречки пред регионалните схеми за подпомагане и по какъв начин е възможно да бъдат отстранени тези препятствия (напр. по законодателен път)?
10)Къде виждате основните пречки, които следва да бъдат преодолени, за да се даде тласък за оптимизация на потреблението (например недостатъчно гъвкави цени, (регулаторни) пречки за клиентите / агрегаторите, липса на достъп до технологии за интелигентни домове, липса на задължение за предоставяне на възможност на крайните потребители да участват на балансиращия пазар чрез схема за оптимизация на потреблението и т.н.)?
3.Засилване на регионалното сътрудничество в рамките на интегрирана електроенергийна система
Необходимостта от сигурно и икономически ефективно развитие и управление на електроенергийната система налага засилена координация и сътрудничество между всички участници на вътрешния енергиен пазар. В някои случаи това ще включва преминаване от национални към регионални или общоевропейски подходи.
3.1.Регионална координация на създаването на национални политики
За напълно функциониращ вътрешен енергиен пазар е необходимо държавите членки да се координират и да си сътрудничат със своите съседи при разработването на политиките си в областта на енергетиката. Освен това е необходимо да се гарантира, че всички регионални инициативи се развиват по съгласуван начин и водят към напълно интегриран енергиен пазар. Когато съществуват разпокъсани национални системи, регионалното сътрудничество следва там, където е необходимо, да се превърне в съществен елемент за ефективното управление на енергийния съюз и първа стъпка към хармонизация в рамките на целия Европейски съюз.
Регионалното сътрудничество между държави членки ще бъде от ключово значение и за по-ефективното спрямо разходите постигане на целите, договорени на равнище Европейски съюз (например по-добро използване на механизми за сътрудничество, за да изпълни целта за енергията от възобновяеми източници), като ще спомогне за интеграцията на вътрешния енергиен пазар и ще укрепи енергийната сигурност. Примерите за политическо сътрудничество по въпросите на енергетиката в рамките на Петстранния форум, Инициативата за морска преносна мрежа на държавите с излаз на северните морета (NSCOGI), Плана за действие относно взаимосвързаността на балтийския енергиен пазар (BEMIP) — http://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/baltic-energy-market-interconnection-plan , новата Група за взаимосвързаност в Югозападна Европа — https://ec.europa.eu/energy/en/news/high-level-group-energy-infrastructure-south-west-europe-created или Групата за свързаност на газопреносната система в Централна и Югоизточна Европа — https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/central-and-south-eastern-europe-gas-connectivity , са стъпки в правилната посока. Регионалното сътрудничество не трябва да се ограничава до държавите — членки на ЕС, или да свършва на границите на ЕС. Прилагането на третия законодателен пакет от съседните държави — например като договарящи страни по Договора за Енергийната общност, ще гарантира, че ползите от вътрешния пазар се простират отвъд границите на ЕС. Регионалните форуми следва също така да оценяват и преодоляват присъщите рискове, свързани с прекомерната зависимост от трети държави, които са избрали да не прилагат законодателството на ЕС за вътрешния пазар. Засилването на регионалното сътрудничество предоставя единствени по рода си възможности за постигане на по-бърз и икономически по-ефективен напредък към интегриран пазар.
3.2.Подобряване на междусистемните връзки
Предвид ясните ползи от по-добрата междусистемна свързаност, Комисията представи, като част от пакета за енергиен съюз, подробна стратегия за това как да се запълни недостигът до целта за 10 % междусистемна свързаност 11 и възнамерява през 2016 г. да излезе със съобщение относно пътя за постигане на по-амбициозната цел за междусистемна свързаност от 15 %, за която призова Европейският съвет.
Междусистемната преносна способност между няколко държави все още е сравнително ниска и недостатъчна с оглед на очакваните електроенергийни потоци. Проектите от общ интерес (ПОИ), въведени с Регламента относно указания за трансевропейската енергийна инфраструктура 12 , са от основно значение за физическото обединяване на националните пазари за електроенергия и диверсифицирането на техните енергийни източници. Например балтийските държави все още не са част от синхронизираната зона на континентална Европа. Освен това съществува общо съгласие, че политиката за регионално сътрудничество с цел повишаване на взаимосвързаността трябва да се доразвие, по-специално в района на Балтийско море и Иберийския полуостров, северните морета, Централна и Югоизточна Европа. Следва да се разгледат и допълнителни връзки към съседни региони, като например Южното Средиземноморие и Западните Балкани също следва да бъдат взети предвид.
За управление на системата и установяване къде са необходими нови междусистемни връзки е необходимо операторите на преносни системи да могат да разчитат на надеждно ценообразуване на спот пазарите и пазарите на едро. Понастоящем приходите от такси за претоварване — приходи от преноса на електроенергия от зони с по-ниски цени към зони, в които цените са по-високи — често са значителни, но рядко се използват за изграждане или укрепване на междусистемните връзки. Това следва да се промени и тези средства да се използват ефективно в изграждането на европейската електроенергийна система.
3.3.Сътрудничество между операторите на системи
В такава интегрирана електроенергийна мрежа оперативното планиране и вземане на решения трябва да бъдат съгласувани във всеки един момент. Регионалното сътрудничество и вземането на решения с регионален обхват са от особено голямо значение за надеждната експлоатация на системите. Създаването на регионални оперативни центрове ще спомогне ефективно да се планират и управляват също и в реално време трансграничните потоци електроенергия в преносните системи. Съществуващите регионални инициативи за сътрудничество в областта на сигурността са важна първа стъпка за по-нататъшното развитие на регионалната координация и интеграция на експлоатация на системите — те следва постепенно да получат правомощия за вземане на решения и могат да проправят пътя за паневропейска координация на експлоатацията на системите.
Европейската мрежа на операторите на преносни системи за електроенергия (ENTSO-E) понастоящем играе важна роля за координиране на операторите на преносни системи (ОПС) и за разработване на мрежови кодекси. Необходимостта от повишена координация между операторите на преносни системи може, в допълнение към създаването на регионални оперативни центрове, да наложи укрепването на ENTSO-E. За това биха били необходими промени в управленската структура на ENTSO-E и в нейния принос за ефективното управление на енергийния съюз.
В условията на повишената интеграция на европейските преносни системи може да се наложи преразглеждане на рамката за приходите на операторите на преносни системи (тарифи, такси за претоварване и компенсации между ОПС), за да се гарантира, че тя осигурява правилните стимули за всички ОПС.
Нужни са също така разширяване и оптимално управление на разпределителните мрежи, тъй като те са средството за интегриране на децентрализираното, местно производство на енергия от възобновяеми източници. Ще се наложи въвеждането на нови процедури, за да се стимулират операторите на разпределителни системи (ОРС) да използват гъвкавостта на местно равнище и да отговорят на тези нови предизвикателства по икономически ефективен начин. В този контекст трябва да се преосмисли ролята на операторите на ОРС. ОРС следва да бъдат неутрални посредници на пазара, за да се даде възможност за разработването от трети страни на пазарни услуги за потребителите. Това важи особено в случаите, когато на ОРС е възложена отговорността за интелигентно измерване и обработка на данните. Въпросите, свързани със собствеността върху данните и сигурността на данните срещу компютърни атаки, трябва да получат задоволителен отговор, независимо дали тази задача е възложена на ОРС или на други доставчици на услуги.
Може да е необходимо също така да се обмисли дали операторите на разпределителни системи са включени в достатъчна степен в дейността на европейските регулаторни органи и в ефективното управление на енергийния съюз. Освен това мрежовите тарифи трябва да бъдат оформени по такъв начин, че да стимулират ефикасното използване на мрежата и да осигуряват справедлив размер на участие в разходите за нея, като същевременно не възпрепятстват оптимизацията на потреблението.
Повишаването на степента на интелигентност на електроенергийната мрежа — от равнището на най-високото напрежение надолу до равнището на отделните домакинства, може да спомогне за справяне с променливото и децентрализирано производство на електроенергия по по-ефективен спрямо разходите начин и да намали или отложи необходимостта от нови линии, междусистемни електропроводи или механизми за осигуряване на капацитет. Поради това по-тясното сътрудничество между ОРС и ОПС по въпроси, свързани с планирането и експлоатацията на мрежата, е от първостепенно значение и развитието му следва да продължи.
3.4.Адаптиране на регулаторната рамка към интегрираните пазари
Експлоатацията на интегрираната електроенергийна мрежа и съответните правила за търговия налагат съгласуван регулаторен надзор. Естествена последица от интегрирането на пазара е засилената роля на Агенцията за сътрудничество на енергийните регулатори (ACER) да следи за ефективното функциониране на интегрираните пазари и трансграничната инфраструктура.
Понастоящем ACER действа главно чрез препоръки и становища и разполага с много ограничени права за вземане на решения. В съответствие с повишеното сътрудничество между системните оператори може да се наложи правомощията и независимостта на ACER да бъдат засилени, така че тя да е в състояние да изпълнява при необходимост регулаторни функции на европейско равнище. ACER може да играе ролята на арбитър в спорове на регионално и европейско равнище.
Засилването на правомощията на ACER може да включва предоставяне на агенцията на правомощието да приема пряко приложими и обвързващи решения по отношение на инициативи на европейско равнище и трансгранични проблеми и въвеждането на правомощия в областта на правоприлагането, за да се гарантира съответствие с тези решения.
Преразглеждането на ролите на ENTSO-E и ACER дава възможност за оценка на процеса за разработване на подробни регулаторни правила за функционирането на пазара и мрежите (мрежови кодекси и насоки). Те се разработват с активното участие както на ENTSO-E, така и на ACER.
За укрепване на регулаторната рамка може да е нужно и включването на субекти, които понастоящем не подлежат на регулаторен надзор — например енергийни борси, с ключова роля в свързаните европейски пазари на електроенергия, както и с функции, които имат характеристики на естествен монопол. Все по-тясната връзка между пазарите на дребно и едро също ще трябва да бъде отразена в регулаторната рамка.
ВЪПРОСИ
11)Въпреки че пазарите на електроенергия са свързани в рамките на ЕС, както и с негови съседи, експлоатация на системите все още се извършва от националните оператори на преносни системи (ОПС). Регионалните инициативи за координиране в областта на сигурността (РИКОС) като CORESO или TSC имат понастоящем чисто съвещателна роля. Следва ли РИКОС постепенно да бъдат засилени, включително и по отношение на отговорностите за вземане на решения, когато това е необходимо? Представлява ли сегашната национална отговорност за сигурността на системите пречка пред трансграничното сътрудничество? Евентуалната регионална отговорност за сигурността на системите по-добре ли е пригодена към реалностите на интегрирания пазар?
12)Разпокъсаният национален регулаторен надзор изглежда неефективен за хармонизираните части на електроенергийната система (напр. свързване на пазарите). Има ли ползи според Вас от засилването на ролята на ACER?
13)Има ли ползи според Вас от засилването на ролята на Европейската мрежа на операторите на преносни системи (ENTSO)? Как най-добре би могло да се постигнат те? Какво регулаторен надзор е необходим?
14)Какви следва да бъдат бъдещата роля и правилата за управление за операторите на разпределителни системи? Как следва да бъде адаптиран достъпът до данните от измервания (с оглед на боравенето с данните, гарантирането на правото на личен живот и др.) предвид пазарните и технологичните промени? Необходими ли са допълнителни разпоредби относно управлението на данните от измервания и достъпа до тях на съответните заинтересовани страни (крайни потребители, оператори на разпределителни системи, оператори на преносни системи, доставчици, доставящи услуги трети страни и регулаторни органи)?
15)Трябва ли да се прилага европейски подход при изготвянето на тарифите за разпределение? Ако отговорът е „да“, кои аспекти следва да бъдат обхванати; например структура и/или компоненти на тарифите (фиксирани, капацитет или енергия, диференциране по време или по място) и третиране на собственото производство на електроенергия?
16)Тъй като енергийните борси са неразделна част от свързването на пазарите, следва да бъдат разгледани правила за управление на енергийните борси?
4.Европейско измерение на сигурността на доставките
По-тясната интеграция на пазарите отвъд националните граници и развитието на краткосрочни и дългосрочни пазари с ефективно ценообразуване — отразяващо по-специално необходимостта от нов капацитет — следва да породят правилните инвестиционни сигнали, за да се даде възможност за навлизането на пазара на нови източници за производството на електроенергия, а при наличието на свръхмощности — сигнали за тяхното извеждане от експлоатация.
Комисията отбелязва, че в много държави членки функционирането на пазара и сигурността на доставките биха се подобрили значително — например чрез свързване на пазарите, подобряване на трансграничните потоци, засилване на търговията в рамките на деня и укрепване от страна на търсенето, както и чрез премахването на таваните за цените на пазарите на едро. Всичко това би подобрило ценообразуването и дало възможност цените да отразяват върховото натоварване, което следва да доведе до по-достоверни инвестиционни сигнали, улеснявайки същевременно като цяло увеличеното навлизане на енергията от възобновяеми източници.
Въпреки това днес редица държави членки очакват, че генериращите мощности ще са недостатъчни през следващите години. С цел да се справят с това, те са въвели или планират да въведат механизми за осигуряване на капацитет, които включват отделно плащане за наличния капацитет, а не за доставената електроенергия.
Въпреки че механизмите за осигуряване на капацитет може да са оправдани при определени обстоятелства, възможно е те да са свързани с големи разходи и да нарушават функционирането на пазара. Освен това е възможно те да противоречат на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, които са вредни за околната среда, включително за изкопаеми горива 13 . Механизмите за осигуряване на капацитет следва да се прилагат единствено срещу действителен провал на пазара, а не в подкрепа на икономически неизгодно или неустойчиво производство на електроенергия 14 .
Неотдавна Комисията започна проучване в сектора относно механизмите за осигуряване на капацитет 15 — първото по правилата на Европейския съюз за държавните помощи. По-специално ще бъде проучено дали те нарушават конкуренцията или търговията на вътрешния пазар на електроенергия.
4.1.Съгласуване на методите за определяне на адекватността на системите
В съобщението Постигане на вътрешния пазар на електроенергия и извличане на максимални ползи от публичната намеса 16 Комисията разгледа необходимостта държавни органи редовно да предприемат обективна, основана на факти оценка на адекватността на производството на електроенергия; а съгласно Директивата за сигурност на доставките на електрическа енергия 17 държавни органи трябва редовно да оценяват дали равнището на производство на електроенергия в тяхната държава членка е адекватно.
Понастоящем адекватността на производството на електроенергия се определя по твърде различни начини в държавите — членки на ЕС. През ноември 2013 г. Групата за координация в областта на електроенергетиката призова за хармонизирана европейска методика за оценка на адекватността на производството на електроенергия, а ENTSO-E проведе обществена консултация относно своята методика за оценка на тази адекватност през 2014 г. Успоредно с това Петстранният форум пое ангажимент за разработването на оценка на адекватността на регионално равнище.
За стандартизирането в по-голяма степен на оценката в ЕС ще трябва надлежно да се отчете приносът на междусистемните връзки, трансграничното производство на електроенергия, променливото производство от възобновяеми източници, оптимизацията на потреблението и възможностите за съхранение, както и съответните европейски политики, като например очакваното развитие на политиките относно пазара на въглеродни емисии и за енергийна ефективност („оценка на адекватността на системите“). Решението дали е необходим механизъм за осигуряване на капацитет следва да се основава на такава стандартизирана оценка.
4.2.Стандарти за надеждност
Системите в свързаните пазари са взаимно зависими по отношение на своята надеждност. Дори ако държавите членки могат да имат основателни причини, за да установят различни стандарти за адекватност на системите съобразно националните обстоятелства, трябва да бъде взето предвид въздействието върху вътрешния пазар. Ако държавите членки не предприемат действия за гарантиране на адекватността на своята система, това би повишило риска за сигурността на доставките на равнището на общата система. Този конкретен риск е дори още по-голям, когато държавите членки са въвели регулирани цени под себестойността, което в дългосрочен план означава недостатъчно приходи, за да се покрият необходимите инвестиции. Като алтернатива, може да е налице тенденция да се допускат грешки от прекомерна предпазливост и „презастраховане“ срещу риска от прекъсване на доставките. Това може да доведе до високи разходи и да подкопае способността на вътрешния пазар да насочва инвестиции 18 .
Ако всички държави членки определят ясни стандарти за адекватност на системите, това би осигурило по-голяма яснота за всички заинтересовани страни. Работейки съвместно с държавите членки, Комисията може да определи набор от приемливи стандарти за очакваните неволни изключвания на потребителите, съобразени с разходите за икономиката и обществото от непредвидени прекъсвания на снабдяването.
4.3.Рамка за въвеждане на трансгранични механизми за осигуряване на капацитет
Определянето дали е необходим даден механизъм за осигуряване на капацитет следва да се основава на мониторинг на сигурността на доставките на европейско равнище и ясни стандарти за адекватност на системите. Комисията с действията си досега, и по-конкретно с насоките за държавните помощи 19 , изисква от всички държави членки да спазват редица важни принципи, когато избират механизми за за осигуряване на капацитет. По-специално при тези механизми не трябва да се прави разлика между технологиите (включително за оптимизация на потреблението или за съхранение) или между нови и заварени доставчици на капацитет, а следва да се плаща само за разполагаемост (на MW), както и да се даде възможност за трансгранично участие. При липсата на общ режим, организирането на ефективно трансгранично участие може да се окаже трудно.
За постигането на напредък може да е уместно разработването на правила на равнище ЕС относно трансграничното участие, когато се прилагат механизми за осигуряване на капацитет. Това ще включва определяне на ясни роли и отговорности на страните (по-специално за производителите, доставчиците на услуги по оптимизация на потреблението, потребителите и операторите на преносни системи), както и рамка за изчисляване и разпределяне на трансграничния капацитет по такива механизми.
Ако механизмите за осигуряване на капацитет силно се различават по устройство, доставчиците на трансграничен капацитет може да се сблъскат с множество различни изисквания, когато участват в различни схеми. Това увеличава разходите по сделките и може да намали общата ефективност. Поради това може да бъде целесъобразно да се определи референтен модел на механизъм за осигуряване на капацитет (или на ограничен брой такива механизми) за използване на регионална основа, за да се улесни трансграничното участие и минимално да се нарушава функционирането на пазара.
Резултатите от наскоро започнатото от Комисията секторно проучване 20 ще предоставят полезен материал за установяване на бъдещите правила в тази област. Проект за доклад относно секторното проучване ще бъде публикуван за обществена консултация в края на годината.
Въпроси
17)Необходима ли хармонизирана методика за оценка на адекватността на електроенергийните системи?
18)Какъв да бъде подходящият географски обхват на хармонизираната методика и оценка на адекватността (напр. на равнище ЕС, регионално или национално равнище, както и съседни държави)?
19)Съгласуването на различните понастоящем стандарти за адекватността на системите в целия ЕС ще бъде ли от полза за изграждането на ефективен единен пазар?
20)Ще бъде ли от полза обща европейска рамка за трансграничното участие в механизми за осигуряване на капацитет? Ако отговорът е „да“, какви следва да бъдат елементите на тази рамка? Ще бъде ли от полза предоставянето на референтни модели за механизми за осигуряване на капацитет? Ако отговорът е „да“, как следва да изглеждат те?
21)Следва ли решението за въвеждане на механизми за осигуряване на капацитет да се основава на хармонизирана методика за оценка на адекватността на електроенергийните системи?
5.Следващи етапи
С настоящото консултативно съобщение относно структурата на пазара на електроенергия ще се постави началото на обществената консултация относно елементите на новата структура на пазара във връзка с изготвянето на бъдещи законодателни и незаконодателни предложения. Целта на настоящото консултативно съобщение е да предостави възможност на всички заинтересовани страни да подадат обратна информация относно представената визия и набелязаните мерки, необходими за нейното осъществяване. То ще бъде допълнено от по-подробни и всеобхватни въпроси по отношение на някои аспекти, по-специално сигурността на доставките на електроенергия.
В същото време съобщението относно предоставянето на нов търговски механизъм за потребителите на енергия, което ще бъде прието едновременно с настоящото консултативно съобщение относно структурата на пазара, представя подробна визия за това как може да изглежда новата роля на потребителите на енергия и очертава необходимите стъпки. Овластяването на потребителите — домакинства и предприятия — интелигентните домове и мрежи, и управлението и сигурността на данните са трите стълба за осъществяването на тази визия. Действията, очертани в съобщението, относно потребителите се основават на широкообхватни консултации с гражданите, потребителите и заинтересованите страни, в т.ч. обществена консултация, проведена през първата половина на 2014 г., и обсъждания в експертни групи, ръководени от Комисията 21 .
Възможните законодателни мерки във връзка със съобщенията, представени днес, могат да включват изменения на следните законодателни актове, в зависимост от резултатите от бъдещата работа:
Директивата за електроенергията,
Регламента за електроенергията,
Регламента за ACER,
Регламента за инфраструктурата,
Директивата за сигурност на доставките на електроенергия,
Директивата относно енергийната ефективност,
Директивата за възобновяемите енергийни източници.
Освен това работата ще окаже въздействие върху насочеността на много от мрежовите кодекси, по-специално кодексите за балансиране, извънредни ситуации и възстановяване. В бъдещите предложения и техните оценки на въздействието ще бъде взети предвид икономическите последици и мненията, изразени чрез процеса на консултация.
Всички въпроси в настоящото съобщение, както и отделен въпросник относно сигурността на доставките на електроенергия са публикувани на уебсайта на Комисията. Отговорите следва да се дават само в съответствие с указанията там 22 и не по-късно от 8 октомври 2015 г. Комисията възнамерява да публикува документ с констатации, в който са обобщени основните резултати от тази консултация. Тя ще запази поверителността на отговорите, които получава, при условие че е направено искане за това, базирано на основателни причини.