ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1.           КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

· Мотиви за предложението

С настоящото предложение се изменя член 8, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство[1] (наричан по-нататък: Регламент „Дъблин III“).

По време на преговорите относно Регламент „Дъблин III“ съзаконодателите се договориха да оставят отворен въпроса за непридружените ненавършили пълнолетие лица, които са кандидатствали за международна закрила в Европейския съюз и нямат член на семейството, брат или сестра или роднина, намиращи се на територията на държавата членка, а свързаната с този въпрос разпоредба — член 8, параграф 4 — да бъде запазена непроменена по същество (т.е. отразяваща текста на член 6, втори параграф от Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (наричан по-нататък: регламент „Дъблин“)[2], както и да направят следната приложена към регламента декларация:

„Съветът и Европейският парламент приканват Комисията, без да се засяга правото ѝ на инициатива, да обмисли преразглеждането на член 8, параграф 4 от преработения текст на Регламента от Дъблин веднага щом Съдът на Европейския съюз се произнесе по дело C-648/11, MA и др./Secretary of State for the Home Department, и най-късно в рамките на срока, предвиден в член 46 от Регламента от Дъблин. Тогава Европейският парламент и Съветът ще упражнят законодателните си правомощия, като отчетат висшия интерес на детето.“

Със същата декларация Комисията се съгласи с предложения подход:

„В дух на компромис и за да осигури незабавното приемане на предложението, Комисията приема да разгледа тази покана с разбирането, че тя се ограничава до посочените конкретни обстоятелства и не създава прецедент.“

На 6 юни 2013 г. Съдът на Европейския съюз постанови своето решение по дело C-648/11, като отсъди следното:

„Член 6, втора алинея от Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна, следва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство, при които непридружено малолетно или непълнолетно лице, на което нито един член от семейството не се намира законно на територията на друга държава членка, е подало молби за убежище в повече от една държава членка, той определя като „компетентна държава членка“ тази, в която се намира малолетното или непълнолетно лице, след като е подало в нея молбата за убежище.“

· Цели на предложението

В настоящото предложение решението на Съда по дело C-648/11 се взема под внимание в най-висока степен. То има за цел да отстрани съществуващата понастоящем двусмисленост на разпоредбата относно непридружените ненавършили пълнолетие лица, които нямат семейство, братя и сестри или роднини на територията на държавите членки, като осигури правна сигурност по отношение на компетентността за разглеждане на молбите за международна закрила в такива случаи.

2.           РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

При подготовката на настоящото предложение не бяха необходими конкретни консултации и оценки на въздействието, тъй като това предложение с тясна насоченост представлява последващо действие във връзка с всеобхватните консултации и оценки на въздействието, вече предприети от Комисията при подготовката на нейното предложение COM(2008)820 окончателен за преработка на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета. Следователно консултациите, проведени от Комисията при подготовката на последното предложение, са приложими за настоящото предложение.

Комисията счита, че предложението за изменение на член 8, параграф 4 следва да бъде представено във възможно най-кратък срок, за да се гарантира правната сигурност по отношение на разпоредбите относно непридружените ненавършили пълнолетие лица в дъблинската процедура. Освен това е абсолютно необходимо този член да има окончателна версия, преди да се пристъпи към установяване на допълнителни правила относно непридружените ненавършили пълнолетие лица на основание член 290 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

3.           ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

· Обобщение на предлаганите мерки

В настоящото предложение се разглежда въпросът за компетентността за разглеждането на молби за предоставяне на убежище, подадени от непридружени ненавършили пълнолетие лица, които нямат семейство, братя и сестри или роднини на територията на ЕС. Предложената разпоредба обхваща двата възможни случая на непридружени ненавършили пълнолетие лица, които се срещат в такава ситуация:

Параграф 4а обхваща ситуацията, сходна с описаната в дело C-648/11, т.е. непридружен ненавършил пълнолетие без семейство, братя или сестри или роднини на територията на ЕС, който е подал няколко молби за убежище, включително в държавата членка, в която се намира в момента. В този случай компетентната държава членка се определя в съответствие с решението на Съда, т.е. компетентна е държавата членка, в която ненавършилият пълнолетие е подал молба и в която той се намира понастоящем. Целта на това правило е да се гарантира, че процедурата за определяне на компетентната държава членка не се удължава ненужно, както и че непридружените ненавършили пълнолетие лица разполагат с бърз достъп до процедурите за предоставяне на статут на лице, ползващо се от международна закрила. Връзката с висшия интерес на ненавършилия пълнолетие се въвежда, за да се позволят изключения от това правило в случаите, когато конкретните обстоятелства биха могли да сочат, че оставането на територията на държавата членка, в която се намира ненавършилият пълнолетие, би могло да застраши висшия му интерес.

Параграф 4б се отнася за ситуацията, в която ненавършил пълнолетие, който е подал молба за международна закрила, се намира на територията на държава членка, без да е подал молба в нея. С предложението се предвижда, че държавата членка следва да предостави на ненавършилия пълнолетие възможност да подаде молба на нейна територия, след като го уведоми за това право и за последиците от упражняването му. Следователно ненавършилият пълнолетие има две възможности: да подаде молба за международна закрила във въпросната държава членка или да не го направи. При подаване на молба пред органите на тази държава членка се прилагат правилата по параграф 4а, т.е. тази държава членка става компетентна за разглеждането на молбата. Така ненавършилият пълнолетие ще остане в държавата членка, в която се намира, и молбата му ще бъде разгледана там, при условие че това отговаря на висшия му интерес. Другият вариант е ненавършилият пълнолетие да бъде прехвърлен в държавата членка, счетена за най-подходяща след разглеждане на висшия му интерес (което може да включва, но не и да се ограничава с факта, че може да има висяща процедура за разглеждане на молбата за международна закрила или такава процедура да е приключила с окончателно решение и др.).

В дело C-648/11 не се разглежда случаят, в който ненавършил пълнолетие реши да не подава нова молба в държавата членка, в която се намира. При все това тази ситуация трябва да бъде обхваната от регламента, за да се избегнат пропуски в критериите за компетентност. Предложеното решение е, че компетентна следва да бъде държавата членка, в която ненавършилият пълнолетие е подал своята последна молба. Това правило има за цел да гарантира, че е налице сигурност при определянето на компетентната държава членка, чрез въвеждане на правило, което е сигурно и предвидимо. Връзката с висшия интерес на ненавършилия пълнолетие се добавя, за да се гарантира, както и в параграф 4а, че се избягват прехвърляния, противоречащи на неговия висш интерес.

Параграф 4в има за цел да гарантира, че висшият интерес на ненавършилия пълнолетие се преценява в сътрудничество между замолената и молещата държава членка, за да се определи съвместно държавата членка, компетентна по отношение на ненавършилия пълнолетие, и да се избегнат конфликти на интереси.

Гаранциите за ненавършилите пълнолетие, предвидени в член 6 от Регламент № 604/2013, се прилагат по отношение на всички ненавършили пълнолетие, спрямо които се прилагат процедурите на този регламент. Поради това не бе счетено за необходимо да се прави изрично позоваване на разпоредбите на член 6 по отношение на непридружените непълнолетни, намиращи се в една от ситуациите, описани в член 8, параграф 4.

Параграф 4г не съдържа критерий за определяне на компетентност, но предвижда правило, което позволява на държавите членки да се информират взаимно за поета наскоро компетентност. Това дава възможност на държавата членка, която преди е била компетентна за провеждането на „дъблинска процедура“, да приключи случая в рамките на вътрешната си администрация. Това е особено важно с оглед на това да се избегнат ситуации на злоупотреба със системата, при които ненавършилият пълнолетие отива в друга държава членка единствено за да удължи престоя си на територията на ЕС. Разпоредбата е сходна с тази на член 17, параграф 1, втора алинея от Регламент № 604/2013, където същото правило за информиране е въведено по отношение на клаузата за суверенитет.

· Променлива геометрия

Настоящото предложение изменя Регламент (ЕС) № 604/2013 и използва същото правно основание като този акт, а именно член 78, параграф 2, буква д) от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Дял V от ДФЕС не се прилага по отношение на Обединеното кралство и Ирландия, освен ако тези държави не решат друго в съответствие с разпоредбите на Протокола относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия, приложен към Договора за Европейския съюз (ДЕС) и ДФЕС.

Обединеното кралство и Ирландия са обвързани от Регламент (ЕС) № 604/2013 вследствие на подаденото от тях уведомление, че желаят да участват в приемането и прилагането на този регламент въз основа на гореспоменатия протокол. Позицията на тези държави членки относно Регламент (ЕС) № 604/2013 не засяга евентуалното им участие в изменения регламент.

Съгласно Протокола относно позицията на Дания, приложен към ДЕС и ДФЕС, Дания не участва в приемането от Съвета на мерките по дял V от ДФЕС (с изключение на „мерките, определящи третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза при пресичането на външните граници на държавите членки, или [...] мерките, относно установяването на уеднаквен визов модел“). Въпреки това, предвид факта, че Дания прилага сега действащия Регламент „Дъблин“ въз основа на международно споразумение, сключено с ЕО през 2006 г.[3], съгласно член 3 от това споразумение тя трябва да уведоми Комисията за решението си дали ще прилага съдържанието на изменения регламент или не.

· Въздействие на предложението върху държави извън ЕС, асоциирани към дъблинската система

Успоредно с асоциирането на няколко държави извън ЕС към достиженията на правото от Шенген Общността сключи няколко споразумения за асоцииране на тези държави и към достиженията на правото „Дъблин“/„Евродак“:

– споразумение за асоцииране на Исландия и Норвегия, сключено през 2001 г.[4];

– споразумение за асоцииране на Швейцария, сключено на 28 февруари 2008 г.[5];

– протокол за асоцииране на Лихтенщайн, подписан на 28 февруари 2008 г.[6]

За да бъдат породени права и задължения между Дания – която, както бе обяснено по-горе, бе асоциирана към достиженията на правото „Дъблин“/„Евродак“ посредством международно споразумение – и горепосочените асоциирани държави, бяха сключени други два акта между Общността и асоциираните държави[7].

Съгласно трите цитирани по-горе споразумения асоциираните държави приемат без изключение достиженията на правото „Дъблин“/„Евродак“ и тяхното развитие. Те не участват в приемането на актове, изменящи или надграждащи достиженията на правото от Дъблин (следователно и настоящото предложение), но трябва да уведомят Комисията в определен срок за решението си дали ще приемат съдържанието на тези актове, след като те бъдат одобрени от Съвета и Европейския парламент. В случай че Норвегия, Исландия, Швейцария или Лихтенщайн не приемат акт, с който се изменят или надграждат достиженията на правото „Дъблин“/„Евродак“, се прилага клаузата „гилотина“ и съответните споразумения се прекратяват, освен ако съвместният/смесеният комитет, създаден със споразуменията, не вземе друго решение с единодушие.

2014/0202 (COD)

Предложение за

РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

за изменение на Регламент (ЕС) № 604/2013 по отношение на определянето на държавата членка, компетентна да разгледа молбата за международна закрила на непридружени ненавършили пълнолетие лица, на които нито един член на семейството, брат или сестра или роднина не се намира законно в някоя от държавите членки

ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взеха предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 78, параграф 2, буква д) от него,

като взеха предвид предложението на Европейската комисия,

след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,

като взеха предвид становището на Европейския икономически и социален комитет[8],

като взеха предвид становището на Комитета на регионите[9],

в съответствие с обикновената законодателна процедура,

като имат предвид, че:

(1)       С Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета[10] държавата членка, в която непридруженият ненавършил пълнолетие е подал молба за международна закрила, е определена като държавата членка, компетентна да разгледа молбата.

(2)       След приемането на Регламент (ЕС) № 604/2013 Съдът на Европейския съюз постанови по дело C-648/11, че когато непридружен ненавършил пълнолетие, на когото нито един член от семейството не се намира законно на територията на държава членка, е подал молби за убежище в повече от една държава членка, за компетентна се определя държавата членка, в която се намира ненавършилият пълнолетие, след като е подал там молба за убежище.

(3)       В съдебното решение не се разглежда ситуацията на непридружен ненавършил пълнолетие, на когото нито един член на семейството не се намира законно на територията на държава членка и който е подал молби за убежище в една или повече държави членки и се намира на територията на държава членка, без да е подал молба там. С цел в настоящия регламент да се осигурят последователни разпоредби относно непридружените ненавършили пълнолетие и да се избегне правна несигурност, следва да се предвиди и критерият за определяне на компетентната държава членка в подобна ситуация.

(4)       Съгласно съдебното решение компетентната държава членка следва да информира съответно държавата членка, в която е била подадена първата молба. Тъй като се изисква молбата за убежище да бъде разгледана само от една-единствена държава членка, компетентната държава членка следва да информира за решението си първоначално компетентната държава членка, държавата членка, провеждаща процедура по определяне на компетентната държава членка, или държавата членка, до която е отправено искане да поеме отговорността за ненавършилия непълнолетие или да го приеме обратно, в зависимост от случая.

(5)       [В съответствие с член 3 и член 4а, параграф 1 от Протокол № 21 относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз, тези държави членки са уведомили за желанието си да вземат участие в приемането и прилагането на настоящия регламент.]

(6)       В съответствие с членове 1 и 2 от Протокол № 22 относно позицията на Дания, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз, Дания не участва в приемането на настоящия регламент и не е обвързана от него, нито от неговото прилагане.

(7)       Поради това Регламент (ЕС) № 604/2013 следва да бъде съответно изменен,

ПРИЕХА НАСТОЯЩИЯ РЕГЛАМЕНТ:

Член 1

В Регламент (ЕС) № 604/2013 член 8, параграф 4 се заменя със следното:

„4а.        Когато непридруженият ненавършил пълнолетие няма член на семейството, брат или сестра или роднина, намиращи се законно в държава членка, както е посочено в параграфи 1 и 2, компетентната държава членка е тази, в която непридруженият ненавършил пълнолетие е подал молба за международна закрила и в която той се намира, при условие че това е във висшия интерес на ненавършилия пълнолетие.

4б.         Когато кандидат, отговарящ на посоченото в параграф 4a, се намира на територията на държава членка, без да е подал молба там, въпросната държава членка информира непридружения ненавършил пълнолетие за правото да подаде молба и му дава реална възможност да подаде молба в нея.

Когато непридруженият ненавършил пълнолетие, посочен в първата алинея, подаде молба в държавата членка, в която се намира, тази държава членка става компетентна да разгледа молбата, при условие че това е във висшия интерес на ненавършилия пълнолетие.

Когато непридруженият ненавършил пълнолетие, посочен в първата алинея, не подаде молба в държавата членка, в която се намира, компетентната държава членка е тази, в която непридруженият ненавършил пълнолетие е подал последната си молба, освен ако това противоречи на висшия интерес на ненавършилия пълнолетие.

4в.         Държавата членка, от която е поискано да приеме обратно непридружен ненавършил пълнолетие, си сътрудничи с държавата членка, в която се намира непридруженият ненавършил пълнолетие, с цел да се определи висшият интерес на ненавършилия пълнолетие.

4г.          Държавата членка, която е компетентна съгласно параграф 4a, информира за това следните държави членки, според случая:

а)      първоначално компетентната държава членка;

б)      държавата членка, провеждаща процедура по определяне на компетентната държава членка;

в)      държавата членка, до която е отправено искане да поеме отговорността за непридружения ненавършил пълнолетие;

г)      държавата членка, до която е отправено искане да приеме обратно непридружения ненавършил пълнолетие.

Тази информация се изпраща, като се използва електронната комуникационна мрежа „DubliNet“, създадена съгласно член 18 от Регламент (ЕО) № 1560/2003.“

Член 2

Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.

Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко в държавите членки в съответствие с Договорите.

Съставено в Брюксел на […] година.

За Европейския парламент                        За Съвета

Председател                                                Председател

[1]               ОВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 31.

[2]               OВ L 50, 25.2.2003 г., стр. 1.

[3]           Споразумение между Европейската общност и Кралство Дания относно критериите и механизмите за определяне на държава, която е компетентна за разглеждане на молба за убежище, подадена на територията на Дания или друга държава членка на Европейския съюз, и системата „Евродак“ за сравняване на дактилоскопични отпечатъци за ефективното прилагане на Дъблинската конвенция, ОВ L 66, 8.3.2006 г., стр. 38.

[4]           Споразумение между Европейската общност и Република Исландия и Кралство Норвегия относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в държава членка, или в Исландия или Норвегия (OB L 93, 3.4.2001 г., стр. 40).

[5]           Споразумение между Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна да разгледа молба за убежище, подадена в държава членка или в Швейцария (ОВ L 53, 27.2.2008 г., стр. 5).

[6]           Протокол между Европейската общност, Конфедерация Швейцария и Княжество Лихтенщайн относно присъединяването на Княжество Лихтенщайн към Споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно критериите и механизмите за определяне на държавата, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена в държава членка или в Швейцария (OВ L 160, 18.6.2011 г., стр. 39)

[7]           Протокол между Европейската общност, Швейцария и Лихтенщайн към Споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно критериите и механизмите за определяне на държавата, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена в държава членка или в Швейцария (сключен на 24.10.2008 г., OB L 161, 24.6.2009 г., стр. 8), и Протокол към Споразумението между Европейската общност и Република Исландия и Кралство Норвегия относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в държава членка, или в Исландия или Норвегия (ОВ L 93, 3.4.2001 г.).

[8]               ОВ C , г., стр. .

[9]               ОВ C , г., стр. .

[10]             Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 29.6.2013 г., стp. 31).