1. Въведение

Общата цел в областта на политиката на разширяването е прилагането на член 49 от Договора за Европейския съюз, в който е предвидена перспектива за членство в ЕС на всички европейски държави, които зачитат основните ценности на ЕС и се ангажират да ги насърчават. Сегашната програма за разширяване обхваща Западните Балкани, Турция и Исландия. През 2013 г. държавите, обхванати от процеса на разширяване на ЕС, отбелязаха напредък по пътя си към Европейския Съюз. Настъпиха редица положителни промени в страните кандидатки 1 и потенциални кандидатки 2 , включително беше постигнат напредък по отношение на реформите, свързани с ЕС. Преговорите за присъединяване с Исландия бяха замразени от исландското правителство през май 2013 г. и ще бъдат възобновени само ако Исландия реши да продължи по пътя към членство в ЕС.

С инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) 3 се подкрепят целите на политиката на Комисията в областта на разширяването. Инструментът е средството, чрез което ЕС подкрепя с финансова и техническа помощ реформите за постигане на съответствие със стандартите на ЕС и достиженията на правото на ЕС в страните, обхванати от процеса на разширяване. С помощта на средствата по ИПП страните изграждат капацитет през целия процес на присъединяване, което постепенно води до положителни промени в региона.

ИПП замени предходните инструменти за предприсъединяване: ФАР, ИСПА, САПАРД, предприсъединителния инструмент за Турция и финансовия инструмент за Западните Балкани CARDS . От 2007 г. насам страните, обхванати от процеса на разширяване, са получили финансиране и помощ от ЕС чрез този единен инструмент.

ИПП се състои от пет компонента:

oІ (Подпомагане на прехода и институционално изграждане)

oII (Трансгранично сътрудничество)

oIII (Регионално развитие)

oІV (Развитие на човешките ресурси)

oV (Развитие на селските райони)

Компоненти I и II са в ресора на Генерална дирекция „Разширяване“ (ГД ELARG) и са отворени за всички страни бенефициери. Другите компоненти, предназначени за подготовката на бенефициерите за прилагане на структурните фондове след присъединяването си към ЕС, са достъпни единствено за страните кандидатки и се управляват в ресорите на Генерална дирекция „Регионална политика“ (ГД REGIO), Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (ГД EMPL) и Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ (ГД AGRI).

По отношение на предприсъединителната помощ, за периода 20072013 г. отпуснатите по ИПП средства възлизаха на около 11,5 милиарда EUR , като за 2013 г. са отпуснати около 1,8 милиарда EUR. Прилагането на ИПП продължи през цялата 2013 г., а последните програми по ИПП бяха приети в края на 2013 г.

Годишният доклад за 2013 г. дава възможност да се обърне внимание на успехите и извлечените поуки от ИПП, което може да спомогне при оформянето на бъдещата помощ съгласно новия ИПП II за периода 2014—2020 г.

В настоящия доклад накратко се припомня политическият контекст, в който са осъществени финансираните от ЕС дейности, според преценката, направена в пакета „Разширяване“ 4 . В него се отделя място и на постигнатия напредък за подобряване на стратегическото планиране, като се представя обзор на изпълнението на програмите/проектите, и се обръща внимание и на протичащия в момента процес на програмиране и на подобряването на координацията на донорите. Анализът на досегашния опит, направен посредством няколко оценки, се използва за формулирането на препоръки за по-нататъшно подобряване на въздействието на средствата по ИПП в периода след 2014 г. В съответствие със стратегията на ЕС за разширяване за периода 2013—2014 г., се отделя особено внимание на подхода „основните принципи на първо място“.

От 2014 г. нататък новият Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II) 5 замества своя предшественик. Средствата, предвидени за периода 2014–2020 г., възлизат на 11,7 милиарда EUR. Въз основа на поуките от планирането и прилагането в предишния финансов период, включително две оценки на ИПП — междинна оценка и метаоценка, предприсъединителната помощ ще бъде по-тясно свързана с приоритетите на политиката в областта на разширяването и ще се основава на стратегически подход, ориентиран в по-голяма степен към резултатите, насочен към ключовите реформи в страните, обхванати от процеса на разширяване.

2.Основни моменти от изпълнението на програмата през 2013 г.

а) Двустранно сътрудничество

Хърватия

От 1 юли 2013 г. Хърватия е държава — членка на ЕС. Присъединяването ѝ е пример за преобразяващата сила и стабилизиращия ефект на процеса на разширяване. След подписването на Договора за присъединяване на 9 декември 2011 г., през 2013 г. страната продължи изпълнението на мерките за по-нататъшно укрепване на своя капацитет, за да изпълни задълженията, произтичащи от членството в ЕС.

Националната програма за компонент I, приета през 2012 г., обхваща две бюджетни години, а именно разпределението на средства по ИПП за 2012 г. за „Подпомагане на прехода и институционално изграждане“, както и 6-месечното разпределение за 2013 г. Общата сума за националните програми за 2012 г. и 2013 г. възлизаше на 46,80 млн. EUR.

През 2013 г. продължи изпълнението на програмата по компонент III. След присъединяването, програмите бяха преразгледани, запазвайки същите приоритети, в контекста на политиката на сближаване, съфинансирана от европейските структурни и инвестиционни фондове.

Прилагането на финансовата помощ на ЕС през 2012—2013 г. продължи да осигурява подкрепа за довършването на реформите и изграждането на капацитет в ключовите области с оглед на членството, а именно съдебната власт, основните права и областта на правосъдието, свободата и сигурността. Чрез нея продължи подкрепата за непрекъснатите усилия с цел подготовка на Хърватия за управлението и прилагането на следприсъединителните фондове.

Многогодишната оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ по компонент IV на ИПП за периода 2007—2013 г., предназначена да оказва подкрепа на Хърватия в разработването на политики, както и в подготовката за изпълнение и управление на политиката на сближаване на Съюза, по-специално по отношение на Европейския социален фонд. В съответствие с документа за многогодишно индикативно планиране тя бе насочена към борба с безработицата чрез целенасочени действия, насърчаване на социалното приобщаване, намаляване на бариерите пред заетостта. От 2011 г. насам се засилваше насочеността на политиката към подобряване на адаптивността на предприятията и работниците. През 2012 г. бе въведена нова приоритетна ос, насочена към организациите на гражданското общество и насърчаването на социалния диалог.

Черна гора

Що се отнася до Черна гора, бе постигнат напредък в преговорите за присъединяване. През юни 2013 г. страната прие подробни планове за действие по глави 23 и 24. През декември 2013 г. бяха отворени пет глави, включително важните глави 23 и 24, свързани с върховенството на закона, като така отворените глави станаха общо 7, от които 2 бяха временно затворени. Срещите с Черна гора във връзка със скрининга приключиха през юни 2013 г.

Програмирането и прилагането на предприсъединителната помощ за Черна гора през 2013 г. се проведоха в контекста на течащите преговори за присъединяване.

В края на 2012 г. вече беше планирано първоначалното бюджетно разпределение за 2013 г. Аналогично, оперативните програми за периода 2012—2013 г. по компонент III (22,24 млн. EUR) и компонент IV (5,58 млн. EUR) бяха приети в края на 2012 г. Същевременно в хода на 2013 г. на Черна гора бяха отпуснати допълнителни средства, които бяха програмирани през втората половина на 2013 г. и приети като изменения към части I и II на националните програми за 2012—2013 г.

През 2013 г. Черна гора положи значителни усилия в процеса на прехвърляне на управленски правомощия за децентрализирано управление 6 на средствата по ИПП. Успоредно с одитите на компоненти III и IV бяха извършени одити на компоненти І и ІІ на ИПП.

Подготовката за ИПП II с органите на Черна гора започна и набра скорост през втората половина на 2013 г., с акцент върху въвеждането на секторния подход и старта на подготовката на стратегическия документ за Черна гора. Страната даде своя принос едновременно с останалите бенефициери за многонационалните стратегически документи за ИПП II, а заедно с останалите страни от Западните Балкани — и за финализирането на стратегията „Югоизточна Европа 2020“.

Сърбия

Решението на Европейския съвет от юни 2013 г. за започване на преговори за присъединяване със Сърбия последва историческото споразумение между Сърбия и Косово, което беше постигнато през април 2013 г. в рамките на проведения посредничеството на ЕС диалог. Впоследствие през декември 2013 г. Съветът прие рамка за преговорите за присъединяване и определи датата на първата междуправителствена конференция (МПК), която се проведе през януари 2014 г.

Годишната програма по ИПП за 2013 г. бе приета през декември 2013 г., а през цялата година се провеждаше активна подготовка за ИПП II (проект на индикативен стратегически документ за страната) и за „децентрализирана система за изпълнение“ - ДСИ (възлагане на управлението за компоненти I и II на ИПП). Впоследствие през март 2014 г. беше взето и решението.

През 2013 г. бяха договорени 89 млн. EUR от компонент I на националните програми по ИПП и 1,7 млн. EUR от компонент II (Трансгранично сътрудничество). Други 4,4 милиона EUR бяха договорени от други бюджети (сред които: гражданско общество – 1,97 милиона EUR и Европейския инструмент за демокрация и права на човека – 1 милион EUR), като така общата сума достигна близо 95 милиона EUR.

Ангажираността на националните органи, които отговарят за процеса на програмиране на ИПП, продължи да се повишава, особено по отношение на координацията на донорите. При програмирането бяха взети предвид поуките от разработването на секторния подход през 2013 г.

бивша югославска република Македония

През октомври 2013 г. за пета поредна година Комисията препоръча започването на преговори за присъединяване с бивша югославска република Македония. Съветът все още не е взел решение относно предложението на Комисията. Диалогът на високо равнище относно присъединяването, който стартира през март 2012 г., продължава да направлява работата по ключови приоритети на реформите, свързани с присъединяването към ЕС, без да пренебрегва стандартните предприсъединителни процедури. Предвид високото равнище на съответствие с достиженията на правото на ЕС, засилено внимание се обръща на прилагането на вече съществуващите стратегии и законодателство, както и на подобряването на свързания с тях административен капацитет.

През 2013 г. управлението на средствата по ИПП в децентрализираната система за изпълнение бе все така проблематично за националните органи поради недостига на персонал и недостатъчния управленски капацитет в ключовите институции. Благодарение на съгласуваните усилия на националните органи и на Комисията, загубата на средства от компонент I бе намалена на 3,3 милиона EUR от възможната загуба на около 15 милиона EUR.

С приключването на програмирането и преразглеждането на всички програми в рамките на различните компоненти на ИПП през 2012 г., 2013 г. бе посветена на подготовката на индикативния стратегически документ по ИПП II за периода 2014—2020 г.

Албания

През 2013 г. Комисията препоръча да се предостави статут на страна кандидатка на Албания с уговорката, че страната ще продължи да предприема действия в борбата срещу организираната престъпност и корупцията. Впоследствие през юни 2014 г. а беше предоставен статут на страна кандидатка.

През 2013 г. финансовата помощ от ЕС изигра стратегическа роля в страната, като бяха отпуснати приблизително 96 млн. EUR по компоненти I и II с оглед укрепване на административния капацитет на редица институции и насърчаване на социалното, екологичното и икономическото развитие.

Поставянето на акцента в стратегията за разширяване върху политиката в областта на съдебната власт и основните права (глава 23) и в областта на правосъдието, свободата и сигурността (глава 24) спомогна за това албанското правителство да насочи усилията си в по-голяма степен върху укрепването на върховенството на закона в страната чрез конкретни резултати. На практика успешното изпълнение на проекти в областта на съдебната система и борбата срещу организираната престъпност показва, че страната може да постигне резултати в подобряването на ефективността на съдебната система и в увеличаването на оперативния капацитет на правоприлагащите органи, ако тези усилия са подкрепени от ясна политическа воля да се продължи напред с програмата за реформи.

Инфраструктурните проекти обаче продължават да се сблъскват с проблеми при изпълнението главно поради липса на координация между ресорните министерства и между националните и местните институции, а така също и поради недостатъчни средства за разходи, свързани с поддръжката и оперативни разходи, което оказва въздействие върху дългосрочната устойчивост на проектите.

Албания завърши подготовката за децентрализирано управление на средствата по ИПП за компонент I. Следователно част от националната програма по ИПП за 2013 г. ще бъде изпълнена в рамките на този нов режим на управление. Очаква се правителството да гарантира стабилност по отношение на постовете на държавните служители, обучени за управлението на средствата по ИПП, и следва допълнително да повиши квалификацията им. В противен случай изпълнението на проектите по ИПП за 2013 г. може да бъде засегнато от липсата на експертен опит относно правилата и процедурите за обществени поръчки, приложими към средствата на ЕС. 2013 г. бе посветена на подготовката на индикативния стратегически документ по ИПП ІІ за периода 2014—2020 г.

Босна и Херцеговина

Що се отнася до Босна и Херцеговина, Комисията стигна до заключението, че страната е в застой по отношение на процеса на европейска интеграция, а именно, тъй като не е спазила два ключови ангажимента: прилагането на решението на Европейския съд по правата на човека по случая Сейдич-Финци 7 и създаването на ефикасен и ефективен механизъм за координация, за да се даде възможност на страната да говори с един глас и да взаимодейства по правилен начин с ЕС.

В своя доклад за напредъка от 2013 г. 8 Комисията заяви, че е все по-трудно да се обоснове предоставянето на средства по предприсъединителните фондове на страна, чиито политически представители не желаят да постигнат консенсуса, необходим за постигането на напредък по пътя към присъединяването. Комисията счита, че в тази ситуация съществува сериозен риск предприсъединителната помощ да не даде очакваните резултати.

Този застой в процеса на присъединяване засяга програмирането и изпълнението на помощта по ИПП. По-специално с оглед на липсата на механизъм за координация по въпросите, свързани с ЕС, и нарастващото политизиране на изпълнението на ИПП Комисията реши да замрази няколко проекта по ИПП в хода на 2013 г. и впоследствие да анулира два проекта в сектора на селското стопанство и развитието на селските райони, тъй като ефикасното използване на парите на данъкоплатците на ЕС вече не може да бъде гарантирано.

Поради това Комисията намали бюджета на програмата по ИПП за 2013 г. (в размер на около 109 милиона EUR в съответствие с последната одобрена МИФР 9 ) на 64 милиона EUR, както и нейния обхват и насочи помощта към проекти, които пряко предоставят ползи за гражданите, по-специално в областта на правосъдието и вътрешните работи и социалния сектор.

Липсата на механизъм за координация по въпросите, свързани с ЕС, както и на секторни стратегии за цялата страна в повечето сектори, подходящи за подкрепа по ИПП, също повлия при изготвянето на ИПП II. Комисията възприе позиция да не започва подготовката, докато не бъде гарантирана ефективна координация. Подготовката за ИПП II не беше подновена през 2013 г.

Косово

През юни 2013 г. Съветът разреши започването на преговори за споразумение за стабилизиране и асоцииране (ССА) с Косово, които официално стартираха през октомври 2013 г.

През 2013 г. изпълнението на помощта от ЕС за Косово надхвърли заложените финансови цели както по отношение на сключените договори, така и на плащанията. Годишната програма за 2013 г. на обща стойност 65,86 млн. EUR бе приета през януари 2013 г. След първото споразумение за нормализиране на отношенията между Сърбия и Косово на 19 април 2013 г. беше отпусната допълнителна сума за Косово от ресурси, първоначално отпуснати за други държави, а през декември 2013 г. бе подготвена и одобрена специална програма за сума в размер на 38,5 милиона EUR.

Участието на Косово в компонент ІІ през 2013 г. (Трансгранично сътрудничество) бе успешно. Финансовите споразумения за 2012 г. бяха подписани за всичките три програми за трансгранично сътрудничество (съответно с Албания, бивша югославска република Македония и Черна гора). Беше стартирана първата покана за представяне на предложения с бивша югославска република Македония.

През 2013 г. беше изготвен индикативният стратегически документ за периода 2014—2020 г. В рамките на приобщаващ процес бяха консултирани органите на Косово, гражданското общество и членове на международната общност, които развиват дейност в Косово, и те допринесоха за проекта на текста. През май, юли и ноември 2013 г. правителството и представителството на ЕС организираха срещи с представители на гражданското общество, за да се консултират с тях относно подкрепата за гражданското общество по линия на ИПП през периода 2014—2020 г. Срещите позволиха широка дискусия относно целите и действията, които ще бъдат включени в стратегическия документ.

Турция

Положителната програма внесе нова динамика в отношенията между ЕС и Турция. Процесът на присъединяване се съживи с откриването на нова глава (глава 22 относно регионалната политика). През декември 2013 г. беше подписано споразумението за реадмисия между ЕС и Турция и започна диалогът за либерализиране на визовия режим.

Вследствие на твърдения за корупция в края на 2013 г., засягащи редица високопоставени личности, включително членове на правителството и техните семейства, решителната реакция на правителството под формата на мащабни размествания в администрацията и законодателни промени, предизвикаха смяната на партньорите на ЕС във важни за финансовото сътрудничество области като върховенството на закона.

Въпреки политическата нестабилност въздействието ѝ върху процеса на програмиране бе овладяно и работата по новия стратегически документ за целия срок на действие на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. продължи според плановете в тясно сътрудничество с Министерството по европейските въпроси и Министерството на развитието. По отношение на управлението на текущата финансова помощ от страна на националните органи на Турция при режим на децентрализирано управление, възлагането на управлението за компонент V на ИПП (селско стопанство и развитие на селските райони) стана факт за още 22 провинции в Турция, като така броят на акредитираните агенции в страната достигна 42.

Същевременно обаче по отношение на изпълнението на програмите по линия на ИПП, са налице постоянни закъснения, които се дължат също и на недостатъчния капацитет на някои оперативни структури и крайни бенефициери.

Исландия

На 22 май 2013 г. правителството на Исландия обяви своето решение да замрази преговорите за присъединяване. Към този момент беше постигнат значителен напредък в преговорите: отворени са 27 глави, а 11 са временно затворени. Вследствие на това решение Комисията прекрати действията за нови ангажименти в рамките на ИПП и постепенно започна да приключва действащите проекти по ИПП. В съгласие с правителството беше замразена и цялата подготвителна работа по ИПП II.

Б) Регионално сътрудничество

Осъществяването на регионално сътрудничество продължи в рамките на регионални форуми като Енергийната общност, Общоевропейското авиационно пространство, Централноевропейското споразумение за свободна търговия (CEFTA) и Регионалното училище по публична администрация (ReSPA).

В съответствие с приоритетите на стратегията за разширяване, през 2013 г. финансовата помощ с множество бенефициери подкрепяше напредъка в областта на върховенството на закона, регионалното сътрудничество в наказателното правораздаване, реформата на публичната администрация, статистиката и изграждането на мрежи от организации на гражданското общество.

В областта на регионалното сътрудничество и помирение подновеният ангажимент за провеждане на процеса от Сараево бе потвърден чрез създаването на регионална програма за жилищно настаняване (одобрени жилищни проекти на стойност 60 млн. EUR през 2013 г. с общ принос на ЕС за фонда в размер на 84 млн. EUR).

В подкрепа на икономическото възстановяване в Западните Балкани и в рамките на инвестиционната рамка за Западните Балкани бяха одобрени нови инвестиции в инфраструктура и подкрепа за развитието на частния сектор, а така също и проекти в областта на конкурентоспособността и развитието/обучението на човешки ресурси.

По-голямата част от подкрепата за бенефициерите по линия на ИПП бе предоставена чрез националните програми, а около 9 % от наличните средства бяха разпределени чрез програмите с множество бенефициери в допълнение към националните програми и с цел укрепване на многостранните отношения в Западните Балкани и Турция в области, които са от решаващо значение за европейската интеграция и стабилността в региона.

Бяха набелязвани области за подкрепа по програма с множество бенефициери само при ясна нужда от регионално сътрудничество или хоризонтално действие, например за разрешаване на трансгранични проблеми или повишаване на ефективността чрез установяване на хармонизирани подходи, оползотворяване на съществуващи инструменти или подпомагане на мрежи от експерти. В периода 2011—2013 г. индикативният размер на отпуснатите средства, предназначени за тази цел, възлизаше на 526 млн. EUR за компонент I.

През 2013 г. TAIEX (Инструмент за техническа помощ и информационен обмен) продължи да предоставя адаптирано към конкретните нужди съдействие. Бяха организирани общо 2 118 прояви и задания от всички бенефициери, което е най-високият брой досега. TAIEX (включително многонационалните прояви) отбеляза значително увеличение от 15 % в сравнение с 2012 г. Количественото постижение беше съпътствано от задълбочено привеждане в съответствие на TAIEX с основната насоченост на политиката на разширяване и приоритетите на помощта. Това се доказва например от рекордния брой прояви в полза на Хърватия в периода на подготовката и непосредствено след присъединяването (180 прояви, което представлява увеличение от 34 % в сравнение с 2012 г.); рекордния брой прояви в областта на правосъдието и вътрешните работи (556 прояви, което представлява увеличение от 17 % в сравнение с 2012 г.); и подкрепата за процеса на скрининг на Черна гора и последващите действия.

В плана за оценки за 2013 г. на ГД „Разширяване“ е предвидена оценка на инструмента.

3. Извлечени поуки от предходни периоди на предоставяне на помощ

Въз основа на принципа за разработване на основани на факти политики Комисията постоянно оценява помощта си, за да събере полезни поуки от натрупания опит, които да бъдат използвани при разработването на политики и програми за предоставяне на помощ в бъдеще. Сред завършените през 2013 г. оценки две са от особено значение с оглед на подготовката на бъдещата помощ по ИПП:

a)Тематичната оценка относно върховенството на закона, реформата на съдебната система и борбата срещу организираната престъпност в Западните Балкани 10 потвърждава важността на тази тема и изтъква, че ЕС има съществен принос за подобряване на основните институционални и организационни рамки в тази област в целия регион. В нея се посочва също, че в резултат на помощта от ЕС са въведени правни и институционални рамки.

Най-важният и устойчив резултат е преструктурирането на общите институционални рамки. Приети са повече и по-подходящи закони, а в някои случаи е променена цялата концепция на правната система въз основа на принципа за разделение на властите и признаването на значението на независимостта, ефикасността и качеството на съдебната власт. Същевременно обаче подобрената ефективност на програмите ще зависи също така и от по-силната политическа воля, по-голямата ангажираност с изпълнението на програмите и от местния административен капацитет. Посочва се и необходимостта от отдаването на приоритет за тази област и увеличаването на финансирането за нея.

Тези заключения бяха отразени в рамките на стратегията за разширяване от 2013 г. с ясен акцент върху „основните принципи на първо място“, а така също и в програмирането на ИПП II.

б) В общите заключения от втората междинна оценка 11 на ИПП се подчертава, че постигането на резултати е като цяло на добро ниво, особено в страните, в които се прилага централизирано управление. Същевременно обаче превръщането на проектните резултати в трайни резултати и въздействие не е било толкова успешно, колкото се е очаквало. Помощта е имала ефект по същество и най-успешно приложение, когато е била свързана с привеждането в съответствие с достиженията на правото на ЕС, тъй като това осигурява политически приети институционална структура и мотивация.

ИПП се е проявил като полезен елемент за стимулиране на промяна и се признава, че прилагането му трябва да бъде съпровождано от ясен политически процес, за да бъдат постигнати устойчиви резултати, като по този начин се гарантира стабилен напредък в процеса на присъединяване. Навременността е ключов фактор за осигуряването на ангажираност, а изготвянето на многогодишни програми може да направи много за нейното подобряване.

По отношение на ефикасността, сключването по линия на ИПП на договори и изпълнението им са протекли като цяло в съответствие с планираното и чрез подходящи механизми. Същевременно обаче съгласно оценката изпълнението на проектите не е достатъчно гъвкаво и е нужна по-голяма гъвкавост при разширяването на проектите, особено що се отнася до по-голямата бързина в предоставянето на помощ. Нужно е време за подобряване на управленския капацитет на бенефициерите след възлагане на управлението на национални възлагащи структури, което означава, че на свой ред ангажираността трябва да се подобри.

4. Акцент върху подхода „основните принципи на първо място“

Поуките от предприсъединителната помощ в предходни периоди и промените като цяло в процеса на разширяване също са отразени в стратегията за разширяване за периода 2013—2014 г. 12 Страните, обхванати от процеса на разширяване, са изправени пред редица предизвикателства в ключови области от решаващо значение за успеха им по пътя към членство в ЕС: икономическото управление и конкурентоспособността; върховенството на закона; функционирането на институциите, гарантиращи демокрацията; основните права; и в случая на Западните Балкани, превъзмогване на наследството от миналото. В своята стратегия за разширяване за периода 2013—2014 г. 13 , изготвена през октомври 2013 г., Комисията очерта подхода си в тези области, който има за цел да постави акцент върху тези основни принципи („основните принципи на първо място“). Петте основни принципа, както е посочено по-долу, са тясно свързани с критериите от Копенхаген и условията на процеса на стабилизиране и асоцииране.

Върховенството на закона продължава да бъде приоритет за ЕС и представлява централен елемент в процеса на присъединяване, тъй като е ключова опорна точка на политическите критерии от Копенхаген. Комисията ще продължи да прилага новия подход към преговорите за присъединяване по глава 23 (Съдебна система и основни права) и глава 24 (Правосъдие, свобода и сигурност), да отдава приоритет на върховенството на закона чрез целенасочени диалози със страните, обхванати от процеса на разширяване, и да увеличава подкрепата си за свързаните с върховенството на закона реформи чрез ИПП II. Ще бъдат разработени секторни стратегии, като се обърне специално внимание на създаването на независима, ефикасна и професионална съдебна власт, а така също и на подкрепата за постигането на резултати в борбата с организираната престъпност и корупцията.

Стабилността и доброто функциониране на демократичните институции също са част от политическите критерии от Копенхаген. От страните, обхванати от процеса на разширяване, се очаква да отдават приоритет на прозрачността, отчетността и ефективността на институциите и публичната администрация. В сътрудничество с други международни организации чрез ИПП Комисията ще подкрепи изборните и парламентарните реформи; ще продължи да насърчава междупарламентарното сътрудничество, да отдава приоритет на реформата на публичната администрация с акцент върху прозрачността, деполитизацията и въвеждането на процедури за назначаване, основани на заслугите, и да подкрепя развитието на активно гражданско общество чрез изграждането на капацитет.

В областта на основните права Комисията обръща особено внимание на свободата на изразяване и защитата на малцинствата (включително ромското население), както и на ЛГБТИ лицата (лесбийки, гей, бисексуални, транссексуални и интерсексуални лица). Тя поставя тези въпроси в своите редовни диалози със страните, обхванати от процеса на разширяване, и в рамките на преговорите за присъединяване. Използвайки ИПП II и чрез увеличено финансиране, Комисията ще изготви дългосрочна визия за финансовата помощ, предоставяна от ЕС в областта на свободата на изразяване, и ще укрепи стратегическото сътрудничество с външни заинтересовани страни по въпросите на ромите и на ЛГБТИ лицата, като взема предвид най-добрите практики.

Комисията предложи нов подход за подпомагане на страните, обхванати от процеса на разширяване, в усилията им да изпълнят икономическите критерии от Копенхаген. Страните се приканват да укрепят икономическата си политика и нейното управление посредством изготвянето на годишни национални програми за икономически реформи и на всеки две години — на програми за конкурентоспособност и растеж. Целта е да се предоставят по-ясни насоки за реформите, необходими за постигането на напредък в изпълнението на икономическите критерии. Използвайки ИПП II, Комисията ще подкрепя процеса на присъединяване чрез спомагането за реформи в областта на икономическото управление, конкурентоспособността и растежа. Ще се поставя акцент върху секторите на транспорта и енергетиката, които са от ключово значение за засилване на конкурентоспособността.

Помирението, добросъседските отношения и регионалното сътрудничество са от съществено значение за постигането на стабилност в Западните Балкани. Много двустранни въпроси все още не са решени в региона, включително въпроси, свързани с малцинствата, както и въпроси, възникнали вследствие на разпадането на бивша Югославия, например за демаркацията на границите. Междуетническите спорове и споровете относно статута продължават да възпрепятстват функционирането на институциите и подкопават процеса на реформи. Комисията насърчава по-нататъшните усилия за разрешаване на двустранните спорове и за преодоляване на наследството от миналото. В рамките на ИПП II Комисията ще продължи да подкрепя регионални инициативи, като Съвета за регионално сътрудничество, както и инициативи, насочени към справяне с проблемите, наследени от войната — процеса от Сараево, мрежата на прокуратурите, работещи по военни престъпления, процеса за истина и помирение (RECOM). Ще бъде насърчавано и сътрудничеството в областта на образованието, науката, културата, медиите, младежта и спорта.

5. Към по-ефикасно и по-ефективно предоставяне на помощ

а) Нов инструмент за предприсъединяване за периода 2014—2020 г.

В хода на 2013 г. разискванията и преговорите с Парламента и Съвета по предложението за регламент относно ИПП II продължи. Преговорите бяха провеждани съвместно с обсъждания по четири други външни инструмента и по Общия регламент за изпълнение. Европейският парламент одобри политическото споразумение за шестте регламента на 5 декември 2013 г. С Регламента относно ИПП II 14 , приет на 11 март 2014 г., се въвеждат нови елементи в сравнение с предшественика му:

С ИПП II се определя нова рамка за предоставянето на предприсъединителна помощ в контекста на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Финансова помощ ще се предоставя на страни кандидатки и потенциални кандидатки, независимо от техния статут.

Въвежда се засилване на връзката между финансовата помощ и политическата програма, както и по-силна ангажираност на бенефициерите.

Всеобхватен стратегически документ за страната ще обхваща всички области на помощта за целия 7-годишен период с междинен преглед през 2017 г. в следните области на политиката:
реформи в хода на подготовката за членство в Съюза и свързаното с това институционално изграждане и изграждане на капацитет; социално-икономическо и регионално развитие, заетост, социални политики, образование, насърчаване на равенството между половете и развитие на човешките ресурси, селско стопанство и развитие на селските райони, и регионално и териториално сътрудничество.

ИПП II въвежда преориентиране на логиката на финансирането към финансиране на стратегии за политики вместо финансиране на отделни проекти (секторен подход), като за основа ще служат съответните национални секторни стратегии, изготвени от бенефициерите. Ще се осъществи поетапен преход към непряко управление на средствата от бенефициерите.

Предприсъединителна помощ ще бъде предоставяна по по-систематичен начин, като ще се поставя акцент върху резултатите и мониторинга на помощта. Въведено е възнаграждение за резултатите.

ИПП II насърчава засилването на ролята на гражданското общество както в програми, изпълнявани чрез правителствени органи, така и като преки бенефициери на помощта от ЕС.

Постепенното преминаване към секторен подход има за цел по-успешното постигане на резултати, въздействие и добавена стойност от помощта. Тези принципи се превърнаха в ключови за всички нови инструменти за външни действия за периода 2014—2020 г.

Преориентирането към секторен подход е от особено значение в момент, когато бюджетните ограничения, пред които са изправени държавите членки и международните финансови институции, налагат още по-ефикасна и устойчива предприсъединителна помощ. Основаният на стратегия подход към програмирането, съобразен с нуждите и силните страни на държавите, ще допринесе за по-ефективния и ориентиран към постигането на резултати предприсъединителен процес. Освен това, тъй като секторният подход се основава на национални стратегии, той увеличава в максимална степен потенциала за взаимно допълване, полезно взаимодействие между различните видове подкрепа и спомага за рационализирането на помощта чрез подходящо разделение на труда, като гарантира по-голяма ангажираност на националните органи спрямо програмите.

Междувременно през 2013 г. Комисията финализира насоките относно прилагането на секторния подход към предприсъединителната помощ, за да послужи за програмирането на ИПП II. В рамките на прилагането на секторния подход Комисията е предвидила и използването на секторна бюджетна подкрепа. Това е предвидено с оглед оказването на подкрепа за прилагането на тези национални стратегии, които включват подходяща и приемлива рамка за резултатите, и доколкото са налице някои ключови условия (наличието на стратегия, стабилна макроикономическа рамка и подходяща система за управление на публичните финанси). За тази цел бяха изготвени и специфични насоки.

Успоредно с това през 2013 г. Комисията започна да подготвя регламента за изпълнение на ИПП ІІ 15 и стратегическите документи за планиране (Стратегически документи) с оглед завършване на правната рамка за програмиране и предоставяне на средства по ИПП II. Тя организира и специални вътрешни работни групи за разглеждане на различни измерения на реда и условията за прилагането на новия инструмент, включително подготовката на вътрешни насоки за програмиране и секторна бюджетна подкрепа.

б) Сътрудничество с общността на донорите относно ефективността на помощта

През 2013 г. Комисията продължи да следва програмата си за координация на донорите, включително усилията за постигане на максимална ефективност на помощта и прозрачност, в съответствие с ангажиментите, поети на Четвъртия форум на високо равнище относно ефективността на помощта, състоял се през ноември 2011 г. в Пусан. На този форум Комисията изрази съгласие относно значението на споделени принципи като ангажираност с приоритетите, значение на резултатите, прозрачност и отчетност. В тази връзка Комисията се е ангажирала да гарантира, че това са основните принципи, на които ще се основава помощта, предоставяна по линия на ИПП II.

В този контекст и в хода на 2013 г. Комисията предприе допълнителни стъпки с цел да се гарантира съгласуваност на финансирането по Инструмента за предприсъединителна помощ с международните стандарти за прозрачност на помощта, така както са определени от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) и от Инициативата за прозрачност на международната помощ (IATI). В съответствие с ангажиментите, поети в Пусан, съответната информация за официалната помощ за развитие (ОПР) се предоставя на обществеността от септември 2013 г. нататък в стандартен машинночетим формат. Чрез публикуване на набори от данни с информация на равнище организация и дейност, както и за настоящи и бъдещи разходи (информацията е достъпна на уебсайта на IATI) Комисията предоставя навременна, всеобхватна и ориентирана към бъдещето информация за ресурсите, отпускани чрез сътрудничеството за развитие. През 2014 г. се очаква допълнителен напредък с цел пълно съответствие с общия стандарт, считано от декември 2015 г. нататък, както е записано в ангажимента от Пусан. Още през 2013 г. ГД „Разширяване“ подобри класирането си по отношение на прозрачността на помощта от 43-то място през 2012 г. на 17-то място (от 67 агенции, които са дали отчет).

Съществува вътрешна координация на процесите на програмиране, за да се гарантира, че предприсъединителната помощ е в съответствие с различните инициативи в рамките на Комисията, както и с инициативите на държавите — членки на ЕС, международните финансови институции и по-широката общност на донорите, с цел да се подобри координацията на донорите и ефективността на помощта и да се гарантира постигането на очакваните резултати. В това отношение Комисията е направила необходимото и за това координацията на помощта между международните донори и държавите членки да е включена в правната рамка на новия инструмент за финансова помощ. През 2013 г. бе стартирано конкретно проучване относно политическата икономия на интервенциите на донорите в Западните Балкани и Турция.

6. Заключения

През 2013 г. беше направена важна стъпка по пътя към предоставянето на държавите, обхванати от процеса на разширяване на ЕС, на по-стратегическа и ориентирана към нуждите помощ като неразделна част от стратегическата визия за разширяването. Сред съществените моменти от процеса на присъединяване, за които в известна степен е допринесла финансовата помощ, са:

присъединяването на Хърватия;

споразумението между Сърбия и Косово през април 2013 г.;

започването на преговори със Сърбия;

започването на преговори за споразумение за стабилизиране и асоцииране с Косово;

отварянето след три години на нова преговорна глава и подписване на споразумението за реадмисия с Турция;

отварянето през 2013 г. на 6 преговорни глави с Черна гора, включително на важните глави 23 и 24, свързани с върховенството на закона, въз основа на подробни планове за действие;

плавният избирателен процес и предложението на Комисията за предоставяне на статут на страна кандидатка на Албания.

Междувременно подготовката на индикативните стратегически документи и работата по регламента за ИПП и по регламента за изпълнение представляват важни стъпки за въвеждането на новия инструмент през 2014 г. Работата в бъдеще несъмнено ще се опира на извлечените поуки и посланията в последния доклад за напредъка, като се поставя сериозен акцент върху основните принципи, които ще бъдат изцяло отразени и в рамките на финансовото сътрудничество.

Етап на изпълнение на финансовата помощ по ИПП по държави към 31 декември 2013 г. спрямо общия размер на средствата, за които са поети задължения (2007–2013 г.):

В таблиците по-долу се предоставя информация за размера на всички отпуснати средства по ИПП между 2007 г. и 2013 г. в милиони евро по бенефициери (страни кандидатки и потенциални кандидатки) и по компоненти.

Етап на изпълнение към 31 декември 2013 г. на компонент I на ИПП, управляван от ГД „Разширяване“ (в EUR):

ИПП І	Отпуснати средства	Средства, за които са сключени договори	Изплатени средства	Процент на средствата, за които са сключени договори	Процент на изплатените средства
Албания	512 037 790	340 129 252	208 188 304	66,43%	40,66%
Босна и Херцеговина	516 518 116	340 463 959	235 929 768	65,92 %	45,68 %
Хърватия	254 165 147	241 139 563	167 873 568	94,88 %	66,05 %
бивша югославска република Македония	248 191 651	134 902 876	94 954 199	54,35 %	38,26 %
Исландия	34 837 163	10 033 958	3 620 572	28,80 %	10,39 %
Косово	644 160 000	488 139 427	364 426 588	75,78 %	56,57 %
Черна гора	165 170 940	122 489 195	106 817 828	74,16 %	64,67 %
Сърбия	1 207 777 326	851 440 943	655 964 421	70,50 %	54,31 %
Турция	1 578 268 393	1 329 654 221	900 975 608	84,25 %	57,09 %
Общо	5 161 126 525	3 858 393 393	2 738 750 858	74,76 %	53,06 %

Етап на изпълнение към 31 Декември 2013 г. на компонент IІ на ИПП, управляван от ГД „Разширяване“ (в EUR):

Програми по линия на ИПП-РАЗШИРЯВАНЕ-ТРАНСГРАНИЧНО СЪТРУДНИЧЕСТВО	Отпуснати средства	Средства, за които са поети задължения	Изплатени средства	Процент на средствата, за които са сключени договори	Процент на изплатените средства
Албания	24 979 732	11 099 526	7 840 783	44,43 %	31,39 %
Босна и Херцеговина	17 719 302	10 877 769	8 300 350	61,39 %	46,84 %
Хърватия	17 519 302	17 519 302	10 799 612	100,00 %	61,64 %
бивша югославска република Македония	19 874 862	10 614 415	7 352 918	53,41 %	37,00 %
Косово	6 600 000	346 675	194 733	5,25 %	2,95 %
Черна гора	21 243 162	13 143 751	9 794 425	61,87 %	46,11 %
Сърбия	21 567 024	13 640 539	11 192 170	63,25 %	51,89 %
Турция	6 932 999	6 932 999	3 907 133	100,00 %	56,36 %
Общо	136 436 383	84 174 976	59 382 124	61,70 %	43,52 %

Етап на изпълнение към 31 Декември 2013 г. на компонент II на ИПП, изпълняван от ГД „Регионална политика“ (в EUR):

ИПП Трансгранично сътрудничество	Средства, за които са поети задължения	Средства, изплатени до 31 декември 2013 г.	Процент
Унгария – Сърбия	50 112 428	34 956 939,11	71 %
Румъния — Сърбия	53 116 751	25 287 380,29	53 %
България — Сърбия	31 369 936	12 562 968,39	45 %
България- бивша югославска република Македония	17 903 682	8 461 906,50	50 %
България—Турция	27 272 100	11 061 791,19	45 %
Гърция- бивша югославска република Македония	15 054 445	7 933 210,82	53 %
Гърция—Албания	11 316 585	4 738 738,14	56 %
Унгария — Хърватия	- сума, за която е поето задължение преди присъединяването = 52 433 025 -след присъединяването на Хърватия към ЕС = 54 823 266	27 760 361,17 (вкл. авансови плащания поради присъединяването на Хърватия към ЕС = 1 142 400,00	60 %
Словения—Хърватия	- сума, за която е поето задължение преди присъединяването = 42 703 502 -след присъединяването на Хърватия към ЕС = 44 774 910	20 976 325,64 (вкл. авансови плащания поради присъединяването на Хърватия към ЕС = 1 142 400,00	60 %
Регион на Адриатическо море	207 245 257,00	64 615 855,81	29,26 %

Етап на изпълнение на финансовата помощ по ИПП (компонент III) към 31 декември 2013 г. (в млн. EUR) и разпределение на общия размер на средствата, за които са поети задължения (отпуснати средства за периода 2007—2013 г.), по държави и оперативни програми)
Държава/оперативна програма (ОП)	Средства, за които са поети задължения	Изплатени средства	% (с авансови плащания)
Турция – OП „Околна среда“	682,47	219,00	32 %
Турция – OП „Транспорт“	584,72	228,25	39 %
Турция – OП „Регионална конкурентоспособност“	468,77	157,33	34 %
Общо за Турция	1 735,95	604,58	35 %
бивша югославска република Македония – ОП „Регионално развитие“	199,93	50,35	25 %
Черна гора — ОП „Регионално развитие“	22,24	0,00	0 %
Хърватия – OП „Регионална конкурентоспособност“	187,78	14,57	21 %
Хърватия – OП „Транспорт“	236,98	28,67	25 %
Хърватия – OП „Околна среда“	281,10	2,33	21,05 %
Общо за Хърватия	705,86	45,57	6 %
В случая на Хърватия, плащания бяха възможни до края на юни 2013 г. В съответствие с Договора за присъединяване плащането бе прекъснато до положителното становище на Европейската комисия относно съответствието на системата за управление и контрол на трите програми, което бе получено през април 2014 г.

Етап на изпълнение на финансовата помощ по ИПП (компонент IV) към 31 декември 2013 г. (в млн. EUR), изпълнявана от ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“

Държави	Отпуснати средства	Средства, за които са поети задължения	Изплатени средства	Процент на средствата, за които са поети задължения	Процент на изплатените средства
Хърватия	92,41	43,18*	44,74	45,73 %	48,4 %
бивша югославска република Македония	54,42	12,87	18,08	23,65 %	33,2 %
Турция	473,85	168,56	157,17	31,75 %	33,1 %
Черна гора	5,58	0	0	0 %	0 %
Общо	626,26	224,61	219,99	35,86 %	35,12 %

* до юни 2013 г.

Етап на изпълнение на финансовата помощ по ИПП (компонент V) към 31 декември 2013 г. (в млн. EUR), изпълнявана от ГД „Селско стопанство и развитие на селските райони“

*: сумите отразяват решения, взети от Комисията, и средства, прехвърлени на органите на държавите бенефициери.

(1)

Хърватия (до юни 2013 г.), Исландия, бивша югославска република Македония, Черна гора, Сърбия, Турция.

(2)

Албания, Босна и Херцеговина, Косово*

* Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244/99 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

(3)

Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП)

(4)

http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progress-report/index_en.htm

(5)

Регламент № 231/2014 за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II)

(6)

Осъществяването на финансовото сътрудничество може да стане или централизирано (делегацията на ЕС да отговаря за подготовката и започването на тръжните процедури, сключването на договорите и плащанията), или децентрализирано, когато отговорностите за управлението се делегират на държавите бенефициери. Възлагането на управлението е решението, с което по линия на ИПП I Комисията предоставя тези отговорности на националните органи.

(7)

Според решението Босна и Херцеговина следва да гарантира на всички граждани, независимо от етническата им принадлежност, правото да бъдат избирани в колективното председателство и в Камарата на народите на Народното събрание.

(8)

COM(2013)700

(9)

COM (2012) 581 final.

(10)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013_final_main_report_lot_3.pdf

(11)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013/ipa_interim_meta_evaluation_report.pdf

(12)

COM(2013) 700 final

(13)

COM(2013)700

(14)

Регламент № 231/2014 за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ ІІ (ИПП II)

(15)

Регламент № 231/2014 за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ ІІ (ИПП II)