6.4.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 107/21


Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение от Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Европейската централна банка — Регулиране на финансовите услуги за постигане на устойчиво развитие“

COM(2010) 301 окончателен

2011/C 107/04

Докладчик: г-н IOZIA

На 2 юни 2010 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

Съобщение от Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Европейската централна банка – Регулиране на финансовите услуги за постигане на устойчиво развитие

COM(2010) 301 окончателен.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 1 февруари 2011 г.

На 469-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 февруари 2011 г. (заседание от 16 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 164 гласа „за“ и 1 глас „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   „Трябва да се направи много повече по отношение на контрола над банковия сектор. Може да имате най-добрите правила на света, но ако не се контролира прилагането им, все едно че нищо не сте направили“ (1).

1.2   Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК), приветства съобщението на Комисията и счита, че новото регулиране на финансовите пазари е абсолютно необходим инструмент за възстановяването на една устойчива икономика.

1.3   ЕИСК смята, че вниманието, което се обръща на тези проблеми, постепенно намалява, че отделните държави възприемат по различен начин необходимостта да се пристъпи спешно към приемане на предложените разпоредби и като че ли тя вече не е общ приоритет.

1.4   ЕИСК подчертава и повтаря, че е важно да се стигне до международно споразумение, като се увеличат усилията, но все пак счита, че е от съществено значение и необходимо да бъде завършен бързо и успешно започнатият от институциите процес, без той да бъде подчиняван на международни споразумения, които много трудно могат да бъдат постигнати, както, за съжаление, беше констатирано неотдавна.

1.5   ЕИСК приветства предложените мерки, очаквайки онези, които са в процес на изготвяне и относно които ще бъде призован да изрази становище, например предвиденото преразглеждане на Директивата за пазарите на финансови инструменти (MiFID) – важен елемент за гарантиране на стабилността и прозрачността на пазарите и доверието на инвеститорите.

1.6   ЕИСК подкрепя усилията на Комисията, за да бъде завършен законодателният процес. Комисията би могла да повери на ЕИСК задачата да запознава с разглежданите предложения и проектите за нови разпоредби социалните и икономическите организации, както и организациите на ползватели и потребители на финансови услуги на национално равнище.

1.7   С обнародването на „Dodd Frank Act“, закон за регулиране на американските финансови пазари, Съединените щати дадоха голям тласък, създавайки предпоставките за по-силно сближаване в световен мащаб. Множество аспекти се разглеждат само в обща регулаторна рамка, като определянето на разпоредбите се делегира на компетентните власти или на последващи подробни мерки, докато Европейската комисия предлага отделни мерки, които вече са във фазата на подробно разглеждане. В крайна сметка с двата подхода целите би трябвало да бъдат постигнати успоредно.

1.8   ЕИСК оценява положително някои оригинални решения в американските разпоредби и предлага на Комисията да бъде предприето задълбочено проучване на предложението за създаване на орган за защита на потребителите на финансови услуги. Въпреки това ЕИСК счита, че трябва да се прецени дали подобен орган в действителност не би трябвало да разполага с по-голяма автономия.

1.9   Би било интересно да се направи и оценка на взетите от САЩ решения за противопоставяне на принципа „too big to fail“ („твърде големи, за да бъдат оставени да фалират“), който може да доведе до морален риск в управлението на рисковете. ЕИСК призовава Комисията да прецени внимателно възможността за приемане на аналогични мерки, които да изглеждат резки и възпиращи по отношение на непредпазливи и особено рискови поведения от страна на някои ръководители на финансови институции и които биха могли да бъдат полезни за постигане на по-добро управление на риска във финансовите институции.

1.10   Цялото преразглеждане на законодателството би трябвало да приключи до края на 2011 г. и да стане напълно приложимо от 2013 г. Това ще стане възможно ако не възникнат проблеми и пътната карта бъде спазвана от всички. ЕИСК обаче изразява загриженост и опасения, че това няма да се случи. Би било желателно Комисията да поиска от Парламента и Съвета да дадат „зелена улица“ на всички актове, свързани с регулирането на финансовите пазари. Финансовата криза започна през 2007 г. и още тогава се проявяваше необходимостта сериозно да се преразгледа регулирането на пазарите. Бездната погълна над две хиляди милиарда долара, причини множество фалити и бяха загубени най-малко 30 милиона работни места, като в бъдеще, според директорът на МВФ, може да бъдат загубени още 400 милиона. Само във финансовия сектор най-малко 500 000 души в света загубиха работата си, а други продължават и ще продължават да я губят.

1.11   ЕИСК призовава за силно, всеобхватно, ефективно и балансирано регулиране. За да се избегнат отрицателни последици, ЕИСК препоръчва да се изготви задълбочено проучване относно кумулативните регулаторни инициативи, свързани с необходимите мерки за финансовата система и капиталовия пазар. Една стабилна и ефективна система следва да насърчава финансовата стабилност и ликвидността в рамките на реалната икономика.

1.12   Гражданското общество на европейско и национално равнище следва да продължи да оказва натиск върху публичните органи и власти, за да приключат бързо с приемането на новите правила във финансовата сфера. Комисията би могла да възложи на ЕИСК задачата да разпространи в държавите-членки посланието, че трябва да се вземат бързи и подробни решения по въпроса за регулирането на финансовите пазари чрез публични инициативи на местно равнище, включвайки социалните партньори, икономическите субекти, както и организациите на ползватели и потребители на финансови услуги

2.   Съобщението на Европейската комисия

2.1   В своето съобщение „Регулиране на финансовите услуги за постигане на устойчиво развитие“ Комисията представя постигнатите цели и пътна карта за бъдещите законодателни инициативи, като излага четирите водещи принципа, на които се основава нейната дейност: засилена прозрачност, ефективен надзор, засилена устойчивост и финансова стабилност и защита на потребителите.

2.2   „Постигането на устойчив растеж е невъзможно без наличието на по-сигурна, по-укрепнала, по-прозрачна и по-отговорна финансова система в полза на икономиката и обществото, способна да финансира реалната икономика. Нейното изграждане представлява съществена част от усилията на Европа за консолидиране на публичните финанси и структурно реформиране с оглед осигуряване на икономически разцвет“. Такива са насоките на законодателната дейност на Комисията.

2.3   В този документ Комисията припомня етапите, които доведоха, от голямата криза през септември 2008 г., до прилагането на нова и структурирана регулаторна рамка.

2.4   Още през ноември 2008 г. беше създадена група под ръководството на Jacques de Larosière и бяха предприети някои спешни мерки, като преразглеждането на директивата относно капиталовата адекватност и директивата относно схемите за гарантиране на депозитите. Освен това беше приет регламент относно агенциите за кредитен рейтинг и представени две препоръки относно принципите за заплащане.

2.5   След предложенията, които се съдържат в доклада на групата, Комисията прие поредица от предложения, голяма част от които са още в процес на разглеждане в политическите институции на Съюза, а именно Съвета и Парламента.

2.6   Комисията изразява желание да се поеме последователен законодателен ангажимент с изискването да се доведе до успешен край съответната процедура за всички предложени мерки и транспонирането им до края на 2012 г.

3.   Бележки на ЕИСК

3.1   Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) в няколко становища изрази своето мнение относно разпоредбите, които Комисията възнамерява да приеме, като се започне от пакета с мерки, предложен от групата „de Larosière“, а след това относно всяка отделна мярка.

3.2   В много от случаите предложенията и бележките на Комитета бяха взети под внимание и крайният резултат изглежда приемлив и удовлетворителен, но ще бъде ли това достатъчно за връщане на доверието в пазарите и надзорните органи, както и в публичните власти, които в миналото по някакъв начин подкрепяха свръхлибералния модел, убедени, че пазарът може да се саморегулира? Тази илюзия засегна не само мнозинството от държавите-членки, но и видни представители на Европейската комисия. На пазарите е присъща склонността към ирационални колебания между избягване и увеличаване на риска. Смекчаването на тези колебания, без да се разрушат пазарите, е трудна задача.

3.3   С това съобщение Комисията непряко признава грешките от миналото, грешки, които ЕИСК беше посочил своевременно, и предлага „пътна карта“, която е разумна и достатъчно пълна, за да очертае нова регулаторната структура за надзор, стабилност и прозрачност на пазарите. Това е важно постижение и Комитетът с готовност признава качеството на свършената работа.

3.4   Европейският парламент допринесе в значителна степен за засилване и подобряване на предложените текстове, като понякога подкрепяше същите изменения като предложените от Комитета, и даде възможност за приемането на регламенти и директиви, които изглеждат ефикасни и последователни.

3.5   Във фазата на прилагане обаче се наблюдават някои проблеми. Например в Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО), който ще упражнява надзор над застрахователния пазар и пенсионните фондове, е особено важно да бъдат признати и запазени спецификите на всеки от двата сектора и по-точно да се гарантира равнопоставеност на сектора за допълнително осигуряване по отношение на застрахователния сектор.

3.6   Неочаквано Съветът изигра по-малко положителна роля, принуждавайки Комисията да преразгледа някои добри предложения, както в случая с надзорните органи. Постигнатият компромис, благодарение на работата на Парламента и Комисията, все пак беше положителен, но това можеше да се направи по-добре и по-бързо, без размяната на вето над някои отделни разпоредби.

3.7   Но беше ли направено всичко, което трябваше да се направи, и то навреме?

3.8   Съединените щати с Dodd-Frank act  (2), приет на 21 юли 2010 г. дадоха по-пълен и по-бърз отговор на въпроса за регулиране и защита, който се отнася за най-слабите участници на пазара – потребителите. Очевидно е необходимо да се отчита фактът, че процесът на вземане на решения в Европа е по-бавен и че европейските разпоредби разглеждат подробно отделните аспекти, докато американското законодателство препраща към последващи закони и правила. Важно е тези процеси да напредват балансирано и едновременно, за да се даде адекватен отговор на новото законодателство.

3.9   В своя анализ на предложенията на Комисията ЕИСК възнамерява да сравни въведените две разпоредби, да направи оценка на различните отговори, дадени по всяка тема, и да прецени дали в някои случаи примерът на САЩ може да бъде приет по полезен начин в нашето законодателство.

3.10   Един пример, който може да се проучи, е създаването на федерален орган за защита на потребителите (Bureau of Consumer Financial Protection). ЕИСК призовава Комисията да проучи задълбочено възможността за въвеждане на аналогичен орган в европейската система.

3.10.1   Органът, който Съединените щати предвиждат да създадат, ще бъде под егидата на Федералния резерв и ще има широки правомощия, включващи голяма част от предишните функции, изпълнявани преди от други регулаторни органи, съгласно законодателството относно защита на потребителя. Този орган ще разполага с изключителни правомощия за контрол на спазването на законодателството по отношение на дейностите, упражнявани от посредници, чиито актив надхвърля 10 милиарда долара, докато правомощията му ще бъдат споделяни с тези на другите надзорни органи, когато активът на посредниците е по-малък от 10 милиарда.

3.10.2   ЕИСК счита, че трябва да бъдат анализирани главно следните аспекти:

в Съединените щати Бюрото е учредено към Федералния резерв. Въпреки че това може да бъде оправдано с необходимостта от ограничаване на административните разходи на този орган, има известен риск да бъде засегната неговата автономност и независимост. Ето защо ЕИСК счита, че е необходимо да се прецени дали един такъв орган не трябва да има по-голяма автономност;

в някои случаи правомощията на този орган биха могли да влязат в конфликт с тези на контролния орган на финансовите посредници. Необходимо е още в началото да се установи йерархия на приоритетите, която ще помогне за отстраняване на евентуални спорове, като не се забравя, че въпреки че е изключително важно да се гарантира стабилността на посредниците и на пазарите, също толкова важно е да се гарантира и защитата на инвеститорите на дребно. Необходимостта от защита на инвеститорите не може да бъде подчинена на никакъв друг принцип. В действителност растежът може да бъде дефиниран като устойчив само, ако в центъра на системата се постави задоволяването на нуждите на най-уязвимите граждани и тяхната защита;

важно е да се акцентира по-скоро върху финансовите продукти и услуги, отколкото само върху финансовите институции. Органът трябва да разполага с правораздавателни правомощия и да се намесва всеки път, когато на гражданите се предлагат финансови услуги или продукти, дори ако те не включват главно финансови посредници, които вече са подложени на други форми на надзор.

3.11   Друг важен аспект, на който трябва да се спрем, е съвкупността от разпоредби, насочени към предотвратяване на моралния риск, присъщ на предприятията, които са „твърде големи, за да бъдат оставени да фалират“. Направеният избор от американския законодател в тази сфера e ефикасен и енергичен, тъй като дава възможност за превантивна намеса, като нарежда продажбата на някои части от предприятието, за да бъдат избегнати системни рискове и налага задължението да се изготви план за разрушаване на конгломератите, които извършват множество дейности или имат такива размери, че затрудняват всякаква намеса. Предвидено е тези мерки да се прилагат и за предприятията, установени в други държави, което оказва влияние върху дейността на някои важни участници, установени в ЕС.

3.11.1   Създаването на Европейски съвет за системен риск (ЕССР) върви в тази посока. Ограничаването на правомощията на големите групи е здравословно от много гледни точки. То не само намалява системния риск, давайки възможност на зле управляваните банки да фалират, но може също така да насърчи конкуренцията, която на свой ред би трябвало да упражнява контрол над лихвените проценти, улеснявайки достъпа на клиентите до кредити. Тези съображения бяха формулирани в миналото и вероятно регулаторите е трябвало да ги развият по-задълбочено, вземайки предвид най-вече спецификата на финансовия „бизнес“, който няма дори физическите ограничения на други сектори.

3.11.2   Въпреки че големината е аспект с първостепенна важност, не бива да се забравя, че важното значение за цялата система на един посредник зависи не само от размерите му, но и от ролята, която изпълнява вътре в системата, от неговата незаменимост, както и от степента на взаимосвързаност на групата на национално и международно равнище. Някои посредници, независимо от прекомерната им големина, биха могли да фалират едновременно, тъй като са изложени на едни и същи рискове.

3.11.3   Що се отнася до финансовото регулиране, ЕИСК подчертава необходимостта да се приеме балансиран подход. ЕИСК подчертава значителните ползи в дългосрочен план от по-строгото регулиране на финансовите институции за финансовата стабилност, икономическия растеж и ефективността на реалната икономика.

3.12   Усъвършенствана система за предупреждение за големите системни рискове, регулиране на системата на небанковите учреждения, създаване на съвет за финансова стабилност, ефективно законодателство по отношение на агенциите за кредитен рейтинг (АКР), мерки за прозрачност и гаранции за надеждност за нетрадиционните инструменти, в това число за извънборсовите пазари, секюритизациите чрез ценни книжа, обезпечени с активи, и хедж фондовете, са някои от мерките, съдържащи се в новото финансово регулиране на САЩ.

Европейският съюз реагира веднага на кризата и потвърди необходимостта от международно координиране – важно условие за гарантиране на равни условия за всички на международно равнище.

3.13   Следва да се запитаме дали отговорите, които като цяло идват от властите в различните държави, са еднакви и последователни, като се има предвид, че един от най-сериозните проблеми беше предизвикан от регулаторната асиметрия, съществуваща между различните финансови пазари.

3.14   Европа следва да избягва всякакво по-нататъшно забавяне в довършването на своя процес на реформиране, който би трябвало да бъде транспониран в националните законодателства, считано от 2013 г., за да не е в ущърб на предприятията и на европейската финансова система, която в очите на международните инвеститори се управлява слабо поради споровете между държавите-членки и поради неефективността на законодателния модел.

3.15   Въпреки усилията на Комисията да регулира по еднакъв начин вътрешния пазар, много силни икономически и политически интереси правят все по-трудно създаването на ефикасна и всеобхватна европейска система за надзор.

3.16   Неотдавна ЕИСК припомни, че е необходимо бързо да се укрепи законодателната и регулаторната рамка и подкрепя усилията на Комисията в тази посока. Гражданското общество на европейско и национално равнище трябва да продължи да оказва натиск върху публичните органи и власти, за да приключат бързо с приемането на нови правила във финансовата област. ЕИСК ще играе наистина важна роля, пряко и чрез организациите, от които произлизат неговите членове, които би трябвало да насърчават съзнателен и отговорен дебат в държавите-членки. Бъдещето на една нова устойчива икономика, на финансови пазари, насочени към балансирано развитие и устойчив растеж, ще зависи в максимална степен от качеството на финансовото регулиране. Става дума за създаване на по-ефикасни и по-стриктни правила за един пазар, който отново да въведе етиката във финансовите операции като пътеводна звезда в своето поведение.

4.   Специфични бележки

4.1   В съобщението не се казва нищо за участието на заинтересованите страни в процеса на оценка на въздействието и за мерките, които са били приети, освен че е имало такъв процес. Но кои са заинтересованите страни? Ако Комисията има предвид обичайните електронни консултации, които със сигурност са предизвикали известен интерес сред специалистите в сектора, но в много малка степен на пазара на труда и сред потребителите, или консултациите с една или друга група експерти, назначени пак от финансовата система, все още липсва истински баланс между различните интереси, които е трябвало да бъдат взети предвид от самото начало в дейностите, свързани с реформата.

4.2   ЕИСК призовава Комисията да обърне по-голямо внимание на организациите на гражданското общество и да гарантира реалното им участие в процеса. ЕИСК приканва Комисията да положи по-ефективни усилия за постигането на по-добра международна координация между демократичните организации на всички държави-членки на ЕС. Нужна е сериозна, финансирана по подходящ начин програма за включване на европейските граждани в този процес и за информирането им относно някои трудни, но необходими промени.

4.3   Натрупаният ефект от различните законодателни инициативи не е посочен ясно, тъй като и мерките не са взети едновременно и някои от тях („Базел 3“, бъдещи международни счетоводни принципи), ще бъдат приети от трети организации, като например Базелския комитет и Съвета по международни счетоводни стандарти (IASB) (3).

4.4   ЕИСК призовава за силно, всеобхватно, ефективно и балансирано регулиране. За да се избегнат отрицателни последици, ЕИСК препоръчва да се изготви задълбочено проучване относно кумулативните регулаторни инициативи, свързани с необходимите мерки за финансовата система и капиталовия пазар. Една стабилна и ефективна система следва да насърчава финансовата стабилност и ликвидността в рамките на реалната икономика. Комисията ще има трудната задача, в контекста на всеобхватно преразглеждане на цялата регулаторна структура на пазарите, да потърси възможно най-добрия баланс между пруденциалните мерки, повишените изисквания по отношение на капитала, по-голямото покритие и категоризиране на рисковете и икономическото развитие, като всичко това ще бъде в условия, когато финансовата и икономическа криза е сериозно задълбочена от мерките за оздравяване на публичните бюджети.

4.5   ЕИСК призовава Комисията да положи повече усилия за изготвяне на общи насоки заедно с властите на основните държави, по-специално със страните от Г-20.

4.6   Тридесет нови законодателни предложения остават за обсъждане и приемане, според Комисията до края на следващата година, но те все още не са включени в графика на парламентарната работа. ЕИСК изразява сериозна загриженост и съмнение, че програмата може действително да бъде изпълнена. Следващите две председателства на Съюза ще трябва да изпълнят много сложна задача, но все още не е нараснала ролята на председателя на Съюза, който би трябвало да гарантира приемственост и ефективност на извършваните действия. Комисията би следвало да поиска от Европейския парламент и от Съвета да разгледат с предимство мерките за регулиране на пазарите, които се очакват от много дълго време.

4.7   ЕИСК изразява готовност да подкрепи Комисията в този процес и да допринесе за по-добро регулиране чрез своите становища и непрекъснати и преки консултации. Комисията би могла да възложи на ЕИСК задачата да разпространи в държавите-членки посланието за необходимостта да бъдат взети бързи и всеобхватни решения по въпроса за регулиране на финансовите пазари посредством публични инициативи на местно равнище и включване на социалните партньори и икономическите субекти, както и организациите на ползватели и потребители на финансови услуги. ЕИСК, с подкрепата на мрежата на националните и международните ИСС, може в значителна степен да помогне за положителното развитие на този процес чрез действия, насочени към:

поддържане на повишена бдителност;

засилване на европейската и международната координация;

разпространяване на обсъжданите предложения на европейско равнище;

предоставяне на своя опит и компетентност в тази област.

Брюксел, 16 февруари 2011 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Staffan NILSSON


(1)  D. Strauss- Kahn, Агадир, 1 ноември 2010 г.

(2)  Pub. L. 111-203, H.R. 4173.

(3)  Съвет по международни счетоводни стандарти (International Accounting Standards Board).