Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Последиците от кризата с държавния дълг за управлението на ЕС“ (становище по собствена инициатива)

На 29 април 2010 г. Европейският икономически и социален комитет, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността си, реши да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Последиците от кризата с държавния дълг за управлението на ЕС“.

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 7 септември 2010 г.

С оглед обновяването на мандата на Комитета Пленарната асамблея реши да гласува становището на пленарната сесия през октомври и определи г-н SMYTH за главен докладчик съгласно член 20 от Правилника за дейността.

На 466-ата си пленарна сесия, проведена на 21 октомври 2010 г., Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 120 гласа „за“, 7 гласа „против“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.1 Кризата с държавния дълг – предизвикана от финансовата и фискалната криза – застрашава самото съществуване на Икономическия и паричния съюз и изисква ефективни финансови, икономически и политически реакции. Тя ясно показа недостатъците на Пакта за стабилност и растеж като механизъм за осигуряване на фискална отговорност в държавите-членки.

1.2 ЕИСК поддържа действията, предприети до момента от Съвета и ECOFIN за подкрепа на държавите-членки във финансови затруднения чрез Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) и Европейския фонд за финансова стабилизация (ЕФФС). Това е временно решение, но то може да създаде основата за по-трайна процедура и рамка за финансова подкрепа при определени условия посредством създаването на истински европейски валутен фонд. Би могло също да се разгледа създаването на европейска агенция за управление на държавните дългове, която да издава европейски облигации.

1.3 За да не се излагат на риск целите на Европейската програма за икономическо възстановяване, ЕИСК препоръчва да се въведат планове за намаляване на държавните дългове в еврозоната с цел гарантиране на икономическата и паричната стабилност в зоната в съответствие с посочените в съобщението на ЕК „Европа 2020 – Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“ цели за икономическо възстановяване и заетост, които са сериозно засегнати от кризата.

1.4 От кризата с дълга могат да се извлекат много поуки за бъдещото управление на ЕС. Първоначалните предложения на работната група по икономическа политика по въпросите на надзора и санкциите представляват стъпки в правилната посока. Все пак, ЕИСК е на мнение, че санкциите следва да се придружават от по-силна европейска солидарност при управлението на държавните дългове, но Комитетът констатира, че все още липсва официален механизъм за справяне с неизпълнението на задължения във връзка с държавния дълг. Това остава структурна слабост в устройството на Икономическия и паричния съюз (ИПС), на която политиците следва да обърнат внимание. Желателно би било санкциите да са както от политическо, така и от икономическо естество, за да се избегне допълнителното увеличаване на дълга на съответните страни.

1.5 Голяма част от вината за кризата с държавния дълг може да се припише отчасти на безотговорната фискална политика на някои държави-членки, а отчасти и на непредпазливото отпускане на банкови кредити, които създадоха балон в строителството и управлението на активите, и до известна степен на спекулативната дейност на агенциите за кредитен рейтинг. Масираното предоставяне на помощ за банките в някои държави-членки и произтеклата от това уязвимост на глобалната финансова система също допринесоха съществено за кризата. За в бъдеще са необходими ефективни реформи на банковото дело в световен мащаб, за да се предотвратят повторни прояви на такова поведение.

1.6 ЕИСК се надява, че мерките за укрепване на европейското икономическо управление, въвеждането на които ще започне през януари 2011 г. с европейския семестър и посредством по-добрата координация на икономическите политики на държавите-членки (1), ще имат за цел запазването на работните места в Европа, които са сериозно застрашени от кризата.

1.7 Все пак ЕИСК смята, че поне за страните от еврозоната координирането на икономическите политики само по себе си не е достатъчно, а е необходима истинска обща икономическа политика, така както е необходимо, поне в първата фаза, да се координира бюджетната политика.

2. Предистория на кризата – фискалните политики в основата на Икономическия и паричния съюз

2.1 Фискалната дисциплина е един от основните елементи на макроикономическата стабилност и това се отнася в още по-голяма степен за паричен съюз като еврозоната, изграден от суверенни държави, които си запазват отговорността за своите фискални политики. В еврозоната вече не съществуват национални парични политики и политики на обменните курсове, с които да се реагира на специфични за отделните страни сътресения. Следователно фискалните политики са единствените средства за маневриране, но те могат по-добре да отговорят на такива сътресения, ако изхождат от стабилна позиция.

2.2 Бяха въведени няколко механизма и мерки за гарантиране на разумни фискални политики и за ограничаване на рисковете за стабилността на цените. Тези мерки се основават на членове 121, 123, 124, 125 и 126 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и включват Пакта за стабилност и растеж (в съответствие с членове 121 и 126), процедурата във връзка с прекомерния дефицит (член 126), забраната за паричното финансиране (член 123), забраната на привилегирования достъп до финансови институции (член 124) и клаузата за непредоставяне на помощ при затруднения (no-bail-out) (член 125).

2.3 Основното правило на бюджетната политика, залегнало в Договора, е, че държавите-членки трябва да избягват прекомерния държавен дефицит. Основата за постигане на съответствие с него е, че държавите-членки трябва да спазват ограничение за годишния общ държавен дефицит до 3 % от БВП и да задържат брутния държавен дълг като дял от БВП на равнище по-ниско или равно на пределна стойност от 60 %.

2.4 При извънредни обстоятелства временно превишаване на дефицита над пределната стойност може да не се разглежда като прекомерно, при положение че се запази близо до ограничението. Решението за това дали дадена държава-членка се намира в ситуация на прекомерен дефицит се взема от Съвета по икономически и финансови въпроси, който действа по препоръка на Европейската комисия. Ако Съветът реши, че дадена държава-членка се намира в ситуация на прекомерен дефицит, процедурата за прекомерния дефицит описва мерките, които трябва да бъдат взети. Това в крайна сметка може да доведе до налагане на санкции за засегнатата държава.

2.5 Смисълът на Пакта за стабилност и растеж е да гарантира, че винаги се следват разумни бюджетни политики. Пактът задължава държавите-членки да се придържат към средносрочните цели на техните бюджетни позиции „близки до баланс или с наличие на излишък“, както е определено в специфичните за всяка страна съображения. Смята се, че доближаването до тази позиция позволява на държавите-членки да се справят с нормалните циклични флуктуации, без да нарушават референтната стойност за държавния дефицит в размер на 3 % от БВП. В действителност концепцията в основата на Пакта за стабилност и растеж и неговото функциониране се различават твърде много. Неотдавна Европейската централна банка (ЕЦБ) направи следния коментар:

„Все пак спазването от отделните държави-членки на бюджетните разпоредби на Договора от Маастрихт и Пакта за стабилност и растеж не беше еднакво навсякъде. Нарушенията на референтната стойност за държавния дефицит в размер на 3 % от БВП имаха многократно и постоянно проявление в някои страни, което води до заключението, че поне в тези случаи прилагането на Пакта не е било достатъчно строго и е липсвала политическа воля. В различни степени в отделните страни отклоненията от фискалните планове бяха предизвикани от твърде оптимистични прогнози за растеж, преразглеждане на данни ex post, по-големи от очакваните колебания в приходите и системни отклонения в разходната част.“ (Десет години Пакт за стабилност и растеж, статия от месечния бюлетин на ЕЦБ, октомври 2008 г.)

2.6 Очевидното нарушаване на спазването на фискалните правила, които са в основата на ИПС, предхожда настоящата световна финансова криза, но може да се твърди, че рискът от неизпълнение на задълженията във връзка с държавния дълг в рамките на паричния съюз представлява втора фаза на кризата. След десетилетие, или дори повече, на растеж на лесни кредити, които доведоха до жилищния и строителния балон, последвалите икономически сътресения в някои държави-членки доведоха до спираловидно нарастващи проблеми с дълга. Има известна ирония в това, че по време на банковата криза правителствата на Гърция, Испания и Португалия не трябваше да предприемат финансирани с пари на данъкоплатците мерки за спасяване на своите банкови системи, а сега техните затруднения с държавния дълг застрашават да дестабилизират банки в целия ЕС. Това илюстрира факта, че финансираната с пари на данъкоплатците помощ за банките не е била главната причина за нарастването на публичния дълг.

2.7 По време на банковата криза често се твърдеше, че някои банки са „прекалено големи, за им се позволи да фалират“. Сега за държави-членки, които се борят с нарастващ държавен дълг, се казва, че са „твърде важни, за да се допусне да спрат да изпълняват задълженията си“. Точно както необходимостта да се подпомогнат провинилите се банки беше приета болезнено от данъкоплатците, сега на свой ред международните пазари на облигации изискват дори още по-болезнено адаптиране на публичните финанси на някои държави-членки. Несигурността, която създаде въпросът за неизпълнението на задълженията във връзка с държавния дълг, започна да разклаща и самото евро и породи страхове, че това може да засегне редица държави-членки на еврозоната.

2.8 Кризата с държавния дълг е криза на доверието за ЕС като цяло и за еврозоната в частност. Тя изисква политическо, както и финансово решение. Тази криза повдигна въпроса дали очертаните по-горе фискални мерки за гарантиране на стабилността на единната валута са подходящи или не.С известно право може да се твърди, че Пактът за стабилност и растеж се провали и че сега Европа трябва да изгради нова фискална и парична рамка, която да може по-ефективно да се справя със силно неблагоприятни икономически резултати или дори с фалита на държава-членка. Ако това е така, тогава как би могла да изглежда една подобна рамка?

3.1 През последните месеци както в политическата теория, така и в прилагането на политиките се наблюдават редица процеси на развитие. Едно интересно предложение, направено с цел справяне с кризата с държавния дълг и въпроса за неизпълнението на задълженията, свързани с дълга, е създаването на Европейски валутен фонд (ЕВФ) (2). Идеята, която стои зад това предложение е аргументът, че Международният валутен фонд (МВФ) няма опит как да реагира на заплахата от неизпълнение на задълженията във връзка с държавния дълг от страна на държава-членка на паричен съюз и че ЕС би разполагал с по-силни механизми за привеждане в изпълнение, ако съществуваше ЕВФ.

3.2 Идеята за Европейски валутен фонд следва да се разглежда като аналогична на онези политически реакции на неотдавнашната финансова криза, при които целта на политиката беше да предотврати фалита на големи финансови институции. След като ЕС постепенно се възстановява от банковата криза, политическият дебат се съсредоточи върху реформите, които ще позволят регулираното неизпълнение на задълженията на финансовите институции и самофинансирането на фондове за възстановяване на по-големите банки с ликвидни затруднения. С други думи, след като стабилизираха финансовите системи, европейските политици сега се концентрират върху гарантирането на това, че в бъдеще финансовите институции, а не данъкоплатците, ще поемат най-голямата тежест по време на кризи. Предложенията за реформа на банките включват по-високи коефициенти за капиталова адекватност, по-строг надзор, намаляване на премиите за банковите служители и своевременно изготвяне на „завещания“ за действия в случай на фалит (т.нар. „living wills“). По отношение на ИПС, за да се защити единната валута, системата трябва също да бъде засилена, за да се справя с нестабилността, предизвикана от неизпълнение на задълженията или фалит на някоя от неговите държави-членки.

3.3 Застъпниците на ЕВФ твърдят, че той съответства на идеята за засилено сътрудничество, заложена в Договора, и така няма да бъде необходимо да се изменя Договорът. Учреденият по подходящ начин ЕВФ ще бъде насочен към слабостите на структурата на ИПС, предизвикани от настоящия провал на Пакта за стабилност и очевидната липса на надеждност на клаузата за непредоставяне на помощ при парични затруднения.

3.4 Как ще бъде финансиран един такъв фонд? За да се сведе до минимум проблемът с моралния риск, пред който са изправени Германия и Франция при съфинансиране на пакета от спешни мерки за Гърция, само страните, които нарушават критериите от Маастрихт, ще допринасят за ЕВФ. Размерът на вноските им ще се определя според две правила:

За 2009 г. общата вноска на Гърция би била 0,65 % от БВП – значително по-малко от исканите сега бюджетни съкращения.

3.5 Освен това, за да изпълни всички изисквания, ЕВФ ще може да заема средства на пазарите, така че да разполага с достатъчни ресурси в допълнение към събраните вноски. ЕВФ може да се намесва, за да окаже финансова подкрепа, като предоставя част от авоарите си или като предоставя гаранции по емисии на държавен дълг на дадена държава-членка. Представа за функционирането на предложения механизъм за събиране на средства дава фактът, че погледнато ретроспективно, ако той беше въведен при създаването на ИПС, ЕВФ щеше да е натрупал резерви в размер на 120 милиарда евро от създаването на ИПС. Тези средства, в съчетание с подходящи равнища на заеми, договорени на паричните пазари, ще бъдат достатъчни, за да се финансира спасяването на която и да е от по-малките държави-членки на еврозоната.

3.6 По отношение на привеждането в изпълнение, ЕС разполага с редица възможности като спиране на средствата от структурните фондове, оттегляне на гаранции по ново финансиране или дори изключване на страната от валутния пазар на еврозоната. Тези санкции ще се използват постъпателно, тъй като всяка една поотделно оказва значителен икономически натиск върху държавите-членки, които не прилагат предварително договорени програми за реформа.

3.7 Едно от изтъкваните предимства на предложения ЕВФ е, че той може да се справи със системно неизпълнение на задълженията на държава-членка на еврозоната, която не спазва условията на програма за реформа. В сравнение с несигурността на преструктурирането на дълга на международните пазари за облигации ЕВФ може да предложи на притежателите на държавен дълг на държава-членка, която не изпълнява задълженията си, да заменят този дълг при стандартна намалена ставка срещу искания спрямо ЕВФ. По този начин нарушението, предизвикано от неизпълнението на задълженията, ще бъде ограничено, и загубите, които финансовите институции понасят, също ще бъдат намалени.

3.8 Поддръжниците на ЕВФ твърдят, че той предоставя важни предимства пред обичайното прибягване до намесата на МВФ. ЕВФ би могъл да поеме ръководството в ситуация на регулирано неизпълнение на задълженията, което ще сведе до минимум разпространението на негативните отрицателни последици на пазарите на облигации и на другите финансови пазари. След извлечените поуки от банковата криза политиката би трябвало да спомага не само за предотвратяване на бъдеща криза, а и за подготовката за такава криза. Това се отнася и за криза с държавния дълг. Когато настоящата криза отмине и дори това вече да се е случило, Европа трябва да се подготви за нейното повторение.

3.9 Друга група интересни идеи се фокусират върху противоречието между необходимостта от европейско икономическо възстановяване и намаляване на дълга. Анализите показват, че фискалните ограничения на критериите от Маастрихт и Пакта за стабилност и растеж са имали задържащ ефект върху икономическия растеж в сравнение със САЩ и с Обединеното кралство (3). Иронията е, че финансовата криза започна в САЩ и там политическата реакция се състоеше в изключително силен антицикличен фискален и паричен импулс. Макроикономическата политика на еврозоната пострада от инерцията, дължаща се на политическото предпочитание към парична стабилност, а не към растеж. Това е разбираемо в контекста на изграждането на доверие в единната валута и в ЕЦБ, но сега би могло да се разглежда като потенциално препятстващо икономическото възстановяване. Наистина би могло да се твърди с известно основание, че облекчаването на изискванията на Пакта за стабилност и растеж би допринесло за стимулиране на икономическото възстановяване и за края на кризата с дълга.

3.10 Твърди се, че всяка политическа или институционална реакция на кризата с държавния дълг следва да подхожда към въпросите на намаляването на дълга, без да наврежда на целите на Европейската програма за икономическо възстановяване. Един от възможните пътища за постигането на такова действие е процесът на намаляване на дълга да се съчетае с експанзия на инвестициите, за да се противодейства на дефлационните въздействия на намаляването на дълга. Това предложение се основава на Бялата книга за растежа, конкурентоспособността и заетостта на Delors от 1993 г., а централният му елемент е възможността за прехвърляне на дълг. Така пропорционална част от държавния дълг на всяка държава-членка би била превърната в облигации на Европейския съюз. Все пак прехвърлянето би задължило държавите-членки да обслужват своите дялове държавен дълг в еврооблигации. Следователно то няма да доведе до отписване на дълг, нито ще увеличи заемите на държавите-членки, изправени пред затруднения във връзка с дълга; то може по-скоро да намали разходите за обслужване на частта, превърната в еврооблигации. Поддръжниците на това предложение твърдят, че то би могло да се впише във вече съществуващи насоки на Договора. Освен това също така се предлага, успоредно с прехвърлянето на дълг, заемите от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и националните финансови институти да се разширят, с цел да се финансира Европейската програма за икономическо възстановяване и да се смекчи свиването на доходите и търговията в резултат на агресивното намаляване на дълга (4).

3.11 Официалният отговор на кризата с дълга беше формулиран след извънредното заседание на Съвета на 9 май 2010 г. Той включва създаването на Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) въз основа на член 122, параграф 2 (извънредни обстоятелства) от ДФЕС и на междуправителствено споразумение на държавите-членки от еврозоната. ЕМФС разполага с 60 милиарда евро и работи при условия, подобни на тези на МВФ. Освен това беше създадено дружество със специална цел (Special Purpose Vehicle), което по-нататък ще се нарича Европейски фонд за финансова стабилизация (ЕФФС). Дружеството със специална цел ще действа в продължение на три години и ще разполага с до 690 млрд. евро за подкрепа на държави от еврозоната, които срещат извънредни финансови затруднения. В допълнение към това Европейската централна банка (ЕЦБ) започна да интервенира на пазарите на облигации, изкупувайки държавен дълг на правителства във финансово затруднение.

3.12 Съществуват няколко важни аспекта на тези нови мерки. Първо, те не са евтина опция за финансиране; всички лихви и главници по заемите ще се изплащат от съответната държава-членка чрез Комисията. В този смисъл ЕМФС не означава предоставяне на помощ на дадена държава-членка и поради това е съвместим с член 125. Второ, ЕМФС и ЕФФС представляват кредитни, а не бюджетни линии, и поради това остават в рамките на решението за „собствените ресурси“. Трето, ЕФФС ще бъде оперативен за период от три години, но въздействието му може да продължи и още няколко години повече, ако той емитира облигации с по-късен падеж. Четвърто, предвижда се ЕФФС да емитира облигации, които ще бъдат гарантирани до 120 % от държавите-членки; намерението е тези облигации да бъдат с рейтинг ААА, благодарение на което разходите по обслужването (5) им да се сведат до минимум. Накрая, ЕМФС представлява реално доказателство, че солидарността в ЕС остава основната опора на ИПС.

3.13 Степента, в която предложенията относно ЕМФС са ефективни с оглед на настоящата криза с дълга, ще стане ясна през следващите месеци и ще зависи от степента, в която отделните държави-членки ще предприемат фискалните промени, искани от ЕС и МВФ. ЕС отново потвърди желанието си за затягане на финансовата дисциплина и за създаване на постоянна рамка за преодоляване на кризи. Последното породи спекулации, че ЕМФС и ЕФФС биха могли да станат постоянно действащи, но това би било трудно осъществимо, тъй като ще изисква единодушното одобрение на всички държави-членки. Липсата на съществени предложения за справяне с евентуално неизпълнение на задълженията във връзка с държавния дълг предполага, че политиците няма да допуснат такава възможност. Въпреки че е напълно разбираемо, това не премахва напълно потенциала за такова неизпълнение.

4.1 Става ясно, че кризата с дълга е могла да бъде избегната, ако в държавите-членки и в ЕС е имало по-добро управление, и е задължително да не се повтарят миналите слабости в управлението. За тази цел работната група за координиране на икономическата политика обяви поредица от мерки за затягане на бюджетния надзор в съответствие с Пакта за стабилност и растеж. Тези мерки се отнасят до взаимния контрол върху проектобюджетите на държавите-членки, по-ранното прилагане на санкции във връзка с 3- и 60-процентния праг на дълга, започването на процедура при прекомерен дефицит, ако намаляването на дълга не се извършва достатъчно навреме, и по-голямата независимост на националните статистически институти от съответните национални правителства.

4.2 Ролята и поведението на главните агенции за кредитен рейтинг по време на финансовата криза и кризата с дълга бяха, меко казано, съмнителни (6). Канцлерът г-жа Меркел предложи създаването на нова независима Европейска агенция за кредитен рейтинг, която би допълнила съществуващите три големи агенции (7). Също така беше предложено на Евростат да се дадат правомощия да публикува рейтинги на публичните финанси на държавите-членки. Ако Евростат разполагаше с такива правомощия, може би щеше по-рано да подаде предупреждения за гръцката криза с дълга (8).

4.3 Комисията беше критикувана за липсата на бдителност и проактивност в гарантирането на качеството на националните данни за публичните финанси. Този въпрос се отнася до по-широките теми за надзора, контрола и съответствието, които са в основата на провала на механизмите на Пакта за стабилност и растеж. Всяко решение с по-дългосрочна перспектива следва да подходи ефикасно към тези въпроси.

4.4 Докато в Гърция, Испания и Португалия предоставянето на помощ на банките не беше гарантирано с пари на данъкоплатците, на други места в ЕС и в САЩ мащабът на тези гаранции допринесе за безпрецедентно силен натиск върху пазарите на държавни облигации и усили кризата. От решаващо значение е да се извършат ефективни реформи на световната банкова система, за да се предотврати повторно възникване на такава финансова, икономическа и социална нестабилност.

Брюксел, 21 октомври 2010 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 367: „Засилване на координацията на икономическата политика за стабилност, растеж и работни места –инструменти за по-силно икономическо управление на ЕС“.

(2) Предложението е представено подробно в D. Gros and T. Mayer, „How to deal with sovereign debt default in Europe: Towards a Euro(pean) Monetary Fund.“ („Как да се справим с неспазването на задълженията, свързани с държавния дълг: Към Евро(пейски) валутен фонд“), Policy Brief № 202, Centre for European Policy Studies, май 2010 г. Много от аргументите в настоящия документ са почерпени от този задълбочен труд.

(3) Вж. Fitoussi, J.P. и F. Saraceno: Europe: „How deep is a Crisis? Policy Responses and Structural Factors Behind Diverging Performances“ („Колко дълбока е кризата? Политически отговори и структурни фактори зад различията в резултатите“) Journal of Globalisation and Development. Том 1 кн. 1, Berkeley Electronic Press. 2010 г.

(4) За подробно описание на това предложение вж. Holland, S.: „A European Monetary Fund, Recovery and Cohesion“ („Европейски валутен фонд, възстановяване и сближаване“) в Insight, http://www.insightweb.it/web/node/136 (последно влизане на 10.6.2010 г.).

(5) На 21 септември 2010 г. всяка от главните агенции за кредитен рейтинг заяви, че няма да определя кредитен рейтинг ААА на дълг, емитиран от ЕФФС.

(6) За цялостен преглед на недостатъците на агенциите за кредитен рейтинг вж. U.S. Securities and Exchange Commission (Американската комисия по ценни книжа и фондови борси) „Summary Report of Issues Identified in the Commission Staff’s Examinations of Select Credit Rating Agencies“ („Обобщен доклад за проблемите, открити от служителите на комисията при проверките на избрани агенции за кредитен рейтинг“), http://www.sec.gov/news/studies/2008/craexamination070808.pdf (последно влизане на 10.6.2010 г.).

(7) Според Irish Times германската канцлерка е казала, че новата агенция „естествено няма да бъде политически зависима“, но „ще действа в духа на устойчивата икономика, която не е толкова краткосрочно ориентирана“. Irish Times от 21 май 2010 г.

(8) По време на нашето посещение в Евростат бяхме информирани, че Евростат многократно е отправял своевременни предупреждения за високия гръцки дефицит, но никой не се е вслушал в тях.