Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията — Устойчиво бъдеще за транспорта: интегрирана, основана на технологии и лесна за ползване система“

„Отправни точки за европейската транспортна политика след 2010 г.“

На 17 юни 2009 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаването на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Устойчиво бъдеще за транспорта: интегрирана, основана на технологии и лесна за ползване система“ (съобщение)

С писмо от 2 юли 2009 г. шведското председателство на Съвета на Европейския съюз поиска от Европейския икономически и социален комитет да изготви проучвателно становище относно

„Отправни точки за европейската транспортна политика след 2010 г.“

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 12 ноември 2009 г. (докладчик: г-н Ribbe).

На 458-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 декември 2009 г. (заседание от 16 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 171 гласа „за“, 5 гласа „против“ и 11 гласа „въздържал се“.

1.1 ЕИСК споделя оценката на Комисията за досегашната транспортна политика, че ЕС е твърде далеч от целите за устойчивост, които сам си е поставил и че са необходими основни промени в ориентацията.

1.2 ЕИСК обръща внимание на това, че е необходимо да се положат още по-големи усилия не само за постигане на екологичните цели (като свързаните с опазване на климата, запазване на ресурсите, биоразнообразие, шум, замърсяване на въздуха и др.), но че в областта на транспорта има и много социални въпроси, които чакат отговор. Това се отнася не само за правата и условията на труд и възнаграждение на работещите в областта на транспорта, но също така и за въпроса за наличието на обществен транспорт и на достъп до обществени превозни средства за хора с увреждания, за младите и за възрастните хора. Освен това става въпрос за свободата на избор на участниците в движението, които не могат или не искат да разполагат със собствен автомобил.

1.3 Комитетът подкрепя формулираните в документа на Комисията цели, но не намира, че с описаните инструменти би могло да се постави началото на решителната промяна.

1.4 Голяма част от изброените цели са добре познати, някои от тях от години се обявяват от Комисията. Проблеми има обаче с осъществяването. Като пример тук могат да се посочат интернализацията на външните разходи или исканията за нова политика в областта на градския транспорт.

1.5 В окончателната версия на своята Бяла книга Комисията следва да представи ясни опции за действие и да формулира конкретни и измерими цели.

1.6 Комитетът счита за решаващ дебата по въпроса кои политически и организационни решения водят до възникване на транспортния трафик или как би могъл да бъде избегнат транспортният трафик. Комисията се приканва да обърне много по-голямо внимание на тези въпроси при представянето на бяла книга или на нови политически насоки.

2.1 През 2001 г. Комисията представи Бяла книга (1), в която тогава бяха предложени насоки за европейската транспортна политика до 2010 г. Тази програма бе актуализирана по повод на средносрочния преглед през 2006 г. (2) Комисията смята, че с приближаването на края на този десетгодишен период вече е време да се насочи поглед напред и да се подготви пътят за бъдещото развитие в областта на транспортната политика.

2.2 В представеното съобщение Комисията излага първите резултати от своя размисъл и своите съображения; в него са включени различни проучвания, дискусии и резултати от консултации.

2.3 В равносметката се посочва, че „транспортът представлява съществен елемент от европейската икономика“; 7 % от европейския БВП и повече от 5 % от работните места в ЕС се падат на транспортния сектор. Комисията описва и подчертава значението на транспорта също и за социалното и икономическото сближаване на регионите, Европа и света, за конкурентоспособността на европейската промишленост и за осъществяване на целите на Лисабонската стратегия.

2.4 Едновременно с това Комисията отбелязва, че в областта на транспортната политика обаче „резултатите по отношение на целите на Стратегията на ЕС за устойчиво развитие (СУР): както е отбелязано в доклада за напредъка за 2007 г. (3) , европейската транспортна система в много отношения още не е поела пътя към устойчивостта“са били по-ограничени.

2.5 По-нататък се посочва, че „околната среда остава главната политическа област, в която са необходими още повече подобрения. В никой друг сектор на ЕС увеличението на емисиите на парникови газове спрямо нивото от 1990 г. не е толкова високо колкото в транспорта (4) . (…) Когато този анализ се прилага за развитието на транспорта в миналото, може да се види, че дейността в този сектор се е увеличила значително, докато при намаляването на енергийната му интензивност и интензивността на парниковите газове постигнатият напредък е недостатъчен.“

2.6 Отделянето на нарастването на трафика от растежа на БВП, което е една от целите на Бялата книга от 2001 г. и на стратегията за устойчиво развитие, е осъществено в областта на пътническия транспорт, но не и по отношение на превоза на товари. Това между другото се обяснява с обстоятелството, че „…увеличаването на товарните превози е свързано и със стопански практики – например съсредоточаването на производството на по-малко местоположения с цел реализиране на икономии от мащаба, делокализацията, доставките точно навреме, широко разпространеното рециклиране на стъкло, хартия и метали – които позволиха намаляване на разходите и, може би, на емисии в други сектори за сметка на по-високи емисии в транспорта“.

2.7 Въпреки повишаването на енергийната ефективност на транспорта (и на отделните видове транспортни средства), това не е достатъчно, за да бъде компенсиран нарасналият обем на транспорта (5). С други думи, проблемен е както въпросът за обема на транспортния поток, така и фактът че „…беше постигнат само ограничен напредък при прехвърлянето на превозите към по-ефикасни видове транспорт, включително чрез развитието на морските превози на къси разстояния“.

2.8 В частта, озаглавена „Тенденции и предизвикателства“ Комисията посочва между другото, че:

2.9 Казано накратко, Комисията с основание посочва, че трябва да се разработи „дългосрочна визия за устойчива мобилност на хора и стоки“.

2.10 Затова тя формулира 7 общи политически цели:

3.1 ЕИСК приветства факта, че Комисията отново се заема с тази тема и че в рамките на широк процес на консултации представя първи, макар и често все още твърде неконкретни идеи за бъдещето на транспорта. Анализът на Комисията относно транспортния сектор е еднозначен: ЕС е още твърде далеч от целите за устойчивост, които сам си е поставил; констатира се, че са необходими основни промени. Въпреки това не личат ясна визия и произтичащи от нея конкретни цели и инструменти за ограничаване и намаляване особено на личния моторизиран транспорт. Те следва да бъдат представени от Комисията в подробен План за действие с измерими цели.

3.2 ЕИСК е съгласен с много от съображенията на Комисията, например че съществуващата структура трябва да се използва оптимално, което е свързано с нови или съответно подобрени информационни и комуникационни технологии; че „трябва да се създадат интелигентни и интегрирани логистични системи“; че особено в областта на градския транспорт трябва да намерят място нови идеи, да се подобри комодалността, транспортът да се насочи предимно към по-екологосъобразни видове транспорт, както и да се използват иновативни технологии, които дават възможност за намаляване на емисиите и т.н. Всичко това обаче не са нови заключения, нито пък нова визия.

3.3 През миналите години ЕИСК изготви множество свързани становища относно различните политики и оптимизирането от техническа и организационна гледна точка на транспортните потоци, които следва да се посочат тук, и по-конкретно: „Средносрочен преглед – Бяла книга за транспорта от 2001 г.“ (7); „Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“ (8); „План за действие в областта на логистиката на превоза на товари“ (9); „Подпомагане на трансграничния контрол върху безопасността по пътищата“ (10); „ТЕМ-Т: преглед на политиката“ (11); „Екологизиране на морския транспорт и на вътрешноводния транспорт“ (12); „Европейска визия за океаните и моретата“ (13); „Автомобилният транспорт през 2020 г.“ (14); „Към железопътна мрежа, ориентирана към товарните превози“ (15) също и „Европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен превоз на товари“ (16); „Насърчаване на превоз по вътрешни плавателни пътища (NAIADES)“ (17); „Интегрирана морска политика за Европейския съюз“ (18).

3.4 ЕИСК държи да подчертае, че транспортната политика на бъдещето трябва да представлява нещо много повече от „само“ оптимизирано от гледна точка на устойчивото развитие задоволяване на нуждите на съществуващите и очакваните транспортни потоци. В своето съобщение Комисията наистина представя и съответно правилни съждения, които обаче са твърде неясни и неконкретни. Това се разглежда като решителен недостатък на съображенията.

3.5 Така например Комисията ясно заявява, че сегашната система трябва да претърпи сериозни промени: в параграф 53 например се посочва, че „транспортната система ще бъде подложена на съществени промени“, а в параграф 70 се говори за необходимостта от „основна промяна на транспортната система“ и за „други концепции за мобилност“ (параграф 37). За съжаление ЕИСК не вижда да е конкретно посочено какво се има предвид.

3.6 Поради това документът е много добро обобщение на многобройни познати позиции и идеи, но той все още не представлява истинска „визия“. Много въпроси остават неизяснени, например нерешеният от години въпрос как да се интернализират външните разходи.

3.7 Ето защо ЕИСК би искал да използва настоящото проучвателно становище като повод да се спре на някои принципни въпроси, на които според него не е обърнато достатъчно внимание в документа на Комисията. Комитетът би желал тези точки да бъдат включени и задълбочено разгледани в бъдещите съображения на Комисията.

4.1 Не е достатъчно значението на транспорта да се измерва най-вече по приноса на транспортния сектор за БВП или по работните места. Винаги, когато се срещат хора и винаги, когато се разменят стоки, т.е. винаги, когато се осъществяват обществени и икономически дейности, е налице „транспорт“. Може да се каже също така, че без обмен на стоки и без транспорт не функционира никое общество и практически не би имало БВП.

4.2 Хората желаят и трябва да бъдат мобилни, а стоките трябва да бъдат разменяни. В това отношение е вярно посоченото от Комисията в параграфи 39 и 40 от нейното съобщение, че: „Транспортът предоставя достъп до много от нашите свободи: свободата да работим и живеем в различни части на света, свободата да се възползваме от различни продукти и услуги и свободата на търговията и на установяването на лични контакти. (…). Търсенето на тези свободи вероятно ще се увеличи в обществото на бъдещето, което е по-мултикултурно, по-хетерогенно …“.

4.3 Ето защо транспортът е извънредно важен, но не е самоцел. Не всеки вид транспорт трябва да се разглежда автоматично като „добър“ за обществото, единствено понеже допринася за обмена на хора и стоки. Защото транспортът има не само положително въздействие, както самата Комисия посочва категорично в своя документ. Следователно основна задача на политиката е да постави ясна рамка, а и граници на споменатите „свободи“ в случаите, когато са засегнати или дори застрашени други свободи или потребности, например когато става дума за човешкото здраве, нашата околна среда и/или нашия климат или за потребностите на бъдещите поколения.

4.4 Същевременно (транспортната) политика следва да се погрижи, на всички граждани да бъдат осигурени добро предлагане и сигурен достъп до транспортни средства. Изцяло в духа на устойчивостта, това се отнася също и особено за социално по-слабите слоеве на обществото, за хора с увреждания, за деца, младежи и т.н. Освен това е необходимо да се работи за подобряване на условията на труд за онези, които работят в транспортния сектор.

4.5 Транспортната политика в миналото обаче често търсеше твърде лесни решения. Досега вниманието ѝ беше насочено главно към организацията на задоволяването на транспортното търсене; нещо повече – тя често създаваше ново търсене и нови потребности от транспорт, включително и чрез погрешното от икономическа гледна точка приоритетно субсидиране на личния моторизиран транспорт, насърчаването на икономическо разделение на труда, основано единствено на евтиния нефт и на съответното разполагане на производствени центрове и жилищни райони. Политиците смятаха, че могат да решат възникналите вследствие на това проблеми по чисто инфраструктурен или технологичен начин. В дебата се пропускаше – и това трябва да се промени – въпросът за възникването на транспортните потоци и за целесъобразността на определени видове транспорт. Комитетът добре съзнава, че отговорността за това не е само на Европейската комисия, защото по силата на принципа на субсидиарност много решения се вземат на национално, регионално и общинско равнище.

4.6 ЕИСК приветства изрично факта, че Комисията разглежда някои въпроси много открито. В параграф 59 тя отбелязва: „Много обществени услуги стават все по-централизирани с цел повишаване на ефикасността. С това се увеличиха разстоянията между гражданите и доставчиците на услуги (училища, болници, търговски центрове). И предприятията последваха същата тенденция и намалиха броя на местата за производство, складовете и дистрибуторските центрове. Тенденцията на съсредоточаване на дейности предизвика принудителна мобилност в голям размер, защото се влошиха условията за достъп“. Това обаче, което според ЕИСК липсва в съобщението, е дискусия за изводите, които следват от тук за транспортната политика.

4.7 Би трябвало да е безспорно, че тези описани тенденции – например към концентрирането на публични институции, но също и на предприятия са повлияни пряко или непряко от икономически рамкови условия и политически решения. В бъдеще ще е важно преди взимането на политически и свързани с планирането решения да бъде анализирано много по-задълбочено въздействието, което те биха имали върху транспорта/транспортната система. Съществува ли случай, в който определено планиране да не се е осъществило, тъй като на политическо равнище е било решено, че възникващият в резултат (предизвикан) от него нов трафик е нежелателен?

4.8 Затова в контекста на посочените в съобщението на Комисията заключения, недостатъци и потребности би било полезно, ако в рамките на започналото търсене на „устойчиво бъдеще за транспорта“ бъде ясно заявено кои развития и рамки от миналото на европейско и национално равнище Комисията разглежда като погрешни. Правилно ли беше училища или административни служби да бъдат централизирани по начина, по който това бе направено в някои държави-членки? Бяха ли процесите на концентрация по отношение на кланици и мандри, често подпомагани със средства от структурните фондове на ЕС, наистина целесъобразни от гледна точка на устойчивостта (и например на регионалното развитие)? Възможно ли беше действително да се даде тласък на устойчивото регионално развитие чрез разширяването на инфраструктурата или пък погрешната политика по отношение на транспортната инфраструктура доведе до обезлюдяване именно на селските райони и до възникване на принудителна мобилност?

4.9 Друг пример: в рамките на световното разделение на труда в Европа се внасят евтини фуражи. Те станаха причина за процеси на концентрация в областта на животновъдството и причиниха нови транспортни потоци. Това стана възможно най-вече защото нито цените на фуражите, нито транспортните разходи отразяват „екологичната и икономическата действителност“. В тях също така не са отразени и често пъти отрицателните социални последици. Дори само високите разходи, свързани с преодоляване на последиците от причиненото и от транспорта изменение на климата или обусловените от шума и емисиите от транспорта здравни разходи повдигат важни въпроси за бъдещата устойчива политика в областта на мобилността в рамките на ЕС. Трябва ли това да продължи и в бъдеще? По какъв начин се отразява то на транспортната политика? Въпроси, на които документът на Комисията за съжаление не дава отговор.

4.10 ЕИСК настоява всички политически области – от икономическата политика и политиката на конкуренция до политиката на развитие – да бъдат подложени на оценка на въздействието им по отношение на възникването на трафик. Големи възможности за избягването на трафика и за съкращаване на транспортните пътища в Европа се крият например в преразглеждането на общата селскостопанска политика на ЕС в посока на засилване на регионалните икономики.

4.11 В един такъв дебат става дума не просто за мобилността сама по себе си, т.е. за броя на изминатите маршрути, а за дължината им и за начина, по който се извършват пътуванията (при какви разходи и с какви транспортни средства).

4.12 Именно в това отношение през последните години се промениха много неща. Маршрутите често пъти ставаха по-дълги и не се използваха най-екологичните видове транспорт. Това се отнася както за превоза на пътници, така и за стоковия поток, т.е. превоза на товари. Зърнените храни открай време са достигали до крайния потребител от полето през мелницата и фурната. Това, което се е променило, са транспортните маршрути. Фактът, че днес поради рамкови условия, свързани с други политики и поради недостатъчна хармонизация в рамките на ЕС, е икономически изгодно предварително приготвени тестени изделия да изминават стотици километри в хладилни камиони, за да бъдат допечени едва на място под формата на готови печива, е само един пример за нуждата от действия.

4.13 От поколения насам хората изминават не повече от 3-4 маршрута дневно. В Германия например всеки ден хората извършват около 281 милиона пътувания – т.е. около 3,4 пътувания на човек. Така на ден се изминават около 3,2 милиарда километра (19). През 2002 г. броят им е бил „само“ 3,04 милиарда километра.

4.14 Транспортът и изминатото разстояние при пътуванията се определят от частни, политически и бизнес решения. От решаваща роля са цените, които трябва да се плащат за извършването на транспорта. В това отношение в бъдеще трябва да се променят и вероятно ще се променят много неща, включително чрез нарастването на цените на суровините (по-специално на изкопаемите горива), чрез многократно подкрепяната и искана от ЕИСК „интернализация на външните разходи“, чрез очаквания от Комисията спад на публичните средства за инфраструктури и т.н. Липсват обаче ясни политически послания, какви изводи могат да се направят днес от това. Според ЕИСК решенията, свързани с инфраструктурата следва в по-голяма степен да се съобразяват с визията за устойчиво развитие като цяло. Това следва да включва не само подобрения на транспортните връзки, повишаване на производителността и пестене на време, но и в още по-голяма степен разходите, произтичащи за околната среда и обществото.

4.15 Всяка нова инфраструктурна мярка в областта на транспорта е много скъпа, а нейното осъществяване има последствия за няколко десетилетия напред. Ако Комисията установи, че делът на възрастните хора в обществото ни нараства и че все повече хора живеят в градовете (което води и до промяна в потребностите от мобилност), а обществените средства за разходи за транспортна инфраструктура са вероятно по-ограничени, ще са необходими значителни промени в инвестициите в инфраструктура.

4.16 Ето защо ЕИСК предлага на Комисията и председателството на Съвета задълбочено да бъдат обсъдени принципни въпроси като възникването на транспортния трафик и принудителната мобилност в рамките на „основното преразглеждане на транспортната система“ и „новата концепция за мобилност“. Комитетът подчертава още веднъж: това не би трябвало да бъде дебат за ограничаването на свободите или потребностите, свързани с мобилността, а необходима дискусия за изготвянето на стратегията за устойчиво развитие, в която транспортната политика досега е включена в твърде малка степен и за да се запази свободата на движение и за бъдещите поколения.

4.17 В параграф 53 Комисията разглежда един важен въпрос: „В някои сектори на транспорта обаче работещите може би ще загубят работните си места в резултат на приспособяването към напълно различна обстановка по отношение на икономиката и енергетиката. Трябва да се гарантира, че такава промяна е добре подготвена и управлявана, така че новите условия да бъдат и източник на нови работни места, а работещите в транспорта да могат да участват в този процес и да реагират на него.“

4.18 В центъра на вниманието трябва да бъде именно тази „добре подготвена“ промяна. Това включва да се посочи възможно най-ясно кои сектори ще изпитат положително или отрицателно въздействие. Много неща са вече известни – сега е необходимо те да бъдат открито обсъдени. ЕИСК вече посочи в едно от първите си становища относно устойчивото развитие (NAT/229), че именно тези необходими процеси на промяна предизвикват страх и съпротива най-вече сред онези групи от обществото, които по-скоро имат изгода от сегашната система, която не съответства на устойчивото развитие, и затова са най-засегнати от структурните промени.

4.19 Наред с тези структурни въпроси, свързани с възникването на транспортния трафик и дължината на разстоянията трябва да се изяснява и видът на транспортните средства. ЕИСК приветства посоченото от Комисията в съобщението, по-специално забележките, според които:

Брюксел, 16 декември 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(4) Източник (ако не е посочено друго): ГД „Енергетика и транспорт“ (2009), Енергетиката и транспортът на ЕС в цифри. Статистически наръчник 2009 г.

(5) ЕИСК обръща внимание на факта, че в средносрочния преглед на Бялата книга за транспорта (СОМ(2006) 314, графика 3-2) са дадени изчисления на Комисията, предвиждащи по-нататъшно увеличение на емисиите на CO2 от транспорта до 2020 г., което противоречи на целите на ЕС за опазване на климата.

(19) Проучване „Мобилност в Германия“, поръчано от Федералното министерство на транспорта, строителството и градското развитие.

(20) Например данъци върху превозните средства и данъци върху енергията, пътни такси и такси за използване на инфраструктурата.

(21) Вж. http://www.unendlich-viel-energie.de/de/verkehr/detailansicht/article/5/erneuerbaren-energien-koennen-strombedarf-fuer-elektroautos-spielend-decken.html.

(22) Вж. „Развитие на гражданската мрежа – защо атрактивният местен и регионален пътнически транспорт е важен и какъв е приносът на Европейската Комисия за създаването му“ - COM(1998) 431 окончателен от 10.7.1998 г.