19.8.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 195/1

1.

На 7 юли 2009 г. Съветът разгледа актуализираната програма за стабилност на Словения за периода от 2008—2011 г.

2.

За силния икономически растеж на Словения през последните години, достигащ средно 5 % за периода 2004—2008 г., допринасят високите инвестиции и големият износ. Като се има предвид голямата степен на отвореност на икономиката, тя беше силно засегната от глобалната криза. Икономическата активност се забави значително през 2008 г. като през последното тримесечие се наблюдава рязък спад. Същевременно в икономиката се наблюдаваха растящи разходи за труд. Освен това, макар че високият растеж на заетостта и заплатите се отразяват благоприятно на частното потребление, растежът му бе забавен от високата инфлация и намаляващото доверие на потребителите. Използвайки възможностите за промени във фискалната политика, които предоставят умерените равнища на дефицита и дълга отпреди кризата, органите приеха мерки за подкрепа на икономиката, насочени към стабилизиране на финансовата система, запазване на работните места и увеличаване на потенциала за растеж, а предприятията се възползваха и от данъчните облекчения, за които бе взето решение преди началото на кризата. В същото време, като се има предвид необходимостта да се подобри дългосрочната устойчивост на публичните финанси, бяха предприети мерки за консолидация и по-нататъшни спестявания, които са приети след представянето на програмата (с допълнителния бюджет, приет от правителството на 17 юни) и имат за цел да се овладее бързото нарастване на държавния дефицит от под 1 % от БВП през 2008 г. до над 5 % от БВП през 2009 г. (около половината от влошаването се дължи на действието на автоматичните стабилизатори). Преустановяването на фискалните стимули и възвръщането към политика на бюджетна консолидация са ключово предстоящо предизвикателство заедно с необходимостта да се подобри дългосрочната устойчивост чрез реформа на пенсионната система. С оглед на състоянието на заплатите и производителността друго предизвикателство е подобряването на конкурентоспособността чрез адекватни политики в областта на трудовите възнаграждения и усилия в областта на изследванията и иновациите, които следва да подпомогнат увеличаването на технологичната интензивност на производството.

3.

В макроикономическия сценарий, на който се основава програмата, се предвижда след увеличаване с 3,5 % през 2008 г. растежът на реалния БВП да намалее с 4 % през 2009 г., преди да се възстанови до положителни равнища, които нарастват през остатъка от периода на програмата. Оценяван въз основа на наличните към момента данни (2), главно данните за реалния БВП за първото тримесечие на 2009 г., които бяха публикувани след предоставянето на програмата, този сценарий изглежда основан на оптимистични предвиждания за растежа. Икономическият растеж през 2009 г. би могъл да е по-нисък от предвиденото в програмата, а възстановяването може да е по-умерено през 2010 г. Също с оглед на това повишаването на безработицата може да е донякъде по-бързо от прогнозираното в актуализацията. Прогнозите в програмата за динамиката на инфлацията, която се очаква да бъде значително по-умерена от върховите ѝ стойности през 2008 г., изглеждат реалистични. В актуализацията се прогнозира по-силно изразено намаляване на външнотърговския дефицит от предвижданото от службите на Комисията през 2009 г. (5,6 % от БВП през 2008 г.) в контекста на значителна корекция в отрицателна посока на растежа на заплатите в частния сектор.

4.

Според нотификацията от пролетта на 2009 г. за 2008 г. се очаква дефицитът на консолидирания държавен бюджет да бъде 0,9 % от БВП, в съответствие с установената в предишната актуализация на програмата за стабилност цел, но при по-нисък от предвиждания растеж на БВП (постигнат растеж от 3,5 % спрямо планиран растеж от 4,6 %). Изпълнението на бюджета се характеризира с превишаване на разходите. Това попречи да се надхвърли целта за 2008 г., което щеше да е възможно, като се има предвид, че i) изпълнението на бюджета за 2007 г. е с над 1 процентен пункт от БВП по-добро от очакваното в предходната програма и ii) растежът на приходите през 2008 г. е по-висок от предвиденото в бюджета. Приходите нараснаха със 7,1 % вместо с планираните 6,4 % при положителни развития по отношение на личните подоходни данъци, социалноосигурителните вноски и неданъчните приходи. Разходите са нараснали с 10,7 % вместо със 7,4 %, като са били надхвърлени при публичните инвестиции, социалните трансфери и възнагражденията на служителите.

5.

Според актуализираната програма се очаква дефицитът на консолидирания държавен бюджет да нарасне значително през 2009 г. до 5,1 % от БВП, което отразява действието на автоматичните стабилизатори и различните дискреционни мерки, както и силната динамика на социалните трансфери (по-специално вследствие на процедури по индексиране) и възнагражденията на служителите (поради споразумението да се разгледат разликите в трудовите възнаграждения). Според програмата заложените в пакетите на правителството за стимулиране мерки за подкрепа на икономиката, както и експанзионистичните мерки, предприети преди началото на кризата (главно данъчни облекчения за дружествата), възлизат общо на почти 2 % от БВП. В същото време бяха приети мерки за консолидация под формата на повишаване на акцизите и намаляване на разходите по отношение на заплатите в публичния сектор, междинното потребление и инвестициите. Последните бяха обявени в програмата за стабилност и по-късно потвърдени само отчасти в допълнителния бюджет. В програмата се предвижда увеличаване на структурния дефицит, т.е. на дефицита, коригиран спрямо фазата на икономическия цикъл, без да се взимат предвид еднократните и други временни мерки, оценено на 1,25 процентни пункта от БВП (при изчисления според общоприетата методология), което свидетелства за експанзионистична фискална политика.

6.

Средносрочната стратегия в програмата е през периода на програмата да се намали дефицитът на консолидирания държавен бюджет чрез мерки за корекция в началото на периода от малко над 5 % от БВП през 2009 г. на 3,4 % от БВП през 2011 г. Първичният дефицит ще се подобрява малко по-бързо, като се има предвид прогнозираното увеличаване на лихвената тежест. В програмата се потвърждава средносрочната бюджетна цел (СБЦ) на Словения за структурен дефицит от 1 % от БВП, но макар че се предвижда приближаване към СБЦ след 2010 г., не се прогнозира тя да бъде постигната в рамките на периода на програмата. Отразявайки целта „фискалното стимулиране да се преустанови успоредно с икономическото възстановяване до 2011 г.“, тежестта на предвижданата консолидация е съсредоточена предимно върху разходите, като тя се постига чрез намаляване на субсидиите с 1 процентен пункт от БВП между 2009 г. и 2011 г. Режимът на субсидиране на заплатите следва да бъде постепенно преустановен през 2010 г., а останалите мерки за стимулиране по отношение на разходите през 2011 г. Прогнозираното повишаване на лихвената тежест с 0,25 процентни пункта от БВП през периода на програмата се компенсира до голяма степен от намаляване на възнагражденията на служителите като дял от БВП. Планира се пакетът за социални трансфери да бъде замразен до края на 2010 г. (на достигнатото равнище през първата половина на 2009 г.).

Планира се през 2010 г. приходите да се повишат с 0,5 процентни пункта от БВП. Съотношението на брутния държавен дълг, възлизащо по оценки на 22,8 % от БВП през 2008 г., се предвижда да нарасне с около 13,5 процентни пункта през периода на програмата. Повече от половината от повишаването на съотношението на дълга се дължи на значителното увеличаване на първичния дефицит, но ефектът на снежната топка и значителната корекция наличности—потоци през 2009 г., отразяващи рекапитализациите и операциите за поддържане на ликвидността с цел подкрепа на финансовия сектор, също имат принос.

7.

Има риск от постигане на по-лоши от предвидените в програмата бюджетни резултати през нейния период. Първо, икономическият растеж би могъл да се окаже по-нисък от предвидения в програмата. Второ, както се предполага в приетия след предаването на програмата допълнителен бюджет, обявените в програмата за стабилност за 2009 г. съкращения на разходите за междинно потребление и инвестиции може да не се реализират изцяло. Съществува риск и от превишаване на разходите: например предвижданото по-нататъшно ограничаване на разходите за заплати все още предстои да бъде договорено със социалните партньори. Може да се окаже трудно и осигуряването на планираното неутрализиране на мерките за стимулиране по отношение на разходите, които се състоят предимно от субсидии. Трето, в допълнение към отражението на евентуалния по-нисък икономически растеж, след 2010 г. може да се наблюдава и недостиг на приходите, особено от косвени данъци. И накрая, значителните правителствени гаранции, предоставени като част от мерките за подкрепа на финансовия сектор, съставляват допълнителен риск за бюджетите цели (ако и когато се активират гаранциите, разходите могат да нараснат). Рискът за постигане на по-ниски от заложените бюджетни цели, увеличен от неопределеността по отношение на корекцията наличности-потоци, предполага, че съотношението на дълга може да нарасне по-бързо от планираното в програмата.

8.

Дългосрочното отражение върху бюджета на застаряването на населението в Словения е доста над средното ниво за ЕС, най-вече поради прогнозираното относително високо нарастване през следващите десетилетия на разходите за пенсии като дял от БВП. Състоянието на бюджета през 2008 г. според оценката в програмата се е влошило в сравнение с изходната позиция в предишната програма и това увеличава бюджетното въздействие на застаряването на населението върху устойчивостта на публичните финанси. Ограничаването на първичния дефицит в средносрочен план, както е предвидено в програмата, и по-нататъшното осъществяване на пенсионна реформа, насочена към ограничаване на значителното увеличение на свързаните със застаряването на населението разходи, по-специално чрез насърчаване на увеличаването на продължителността на трудовата активност, биха допринесли за намаляване на високите рискове пред дългосрочната устойчивост на публичните финанси.

9.

Бюджетната рамка на Словения подлежи на подобрение, особено в областта на контрола на разходите с оглед на заложеното в основата на консолидационната стратегия ограничаване на разходите. В същото време ефикасността и ефективността на публичните разходи, включително в областта на здравеопазването, може да се повиши, така че да се гарантира, че ограничаването на разходите не застрашава равнището на предоставяните услуги. За постигането на тази цел правителството възнамерява да въведе бюджетиране въз основа на резултатите от дейността още от следващия бюджетен цикъл (2010—2011 г.), но в програмата не се предоставят подробности относно осъществяването на това на практика.

10.

Словения прие редица мерки за запазване на стабилността на финансовия сектор. През есента на 2008 г. е въведена неограничена държавна гаранция за банковите депозити на физическите лица. Освен това правителството има право да използва следните видове мерки: i) заеми за кредитни институции, (пре)застрахователни и пенсионни дружества, както и поемането на дялове от собствения им капитал; ii) държавни гаранции за кредитните институции при операции за рефинансиране; и iii) изкупуване на искове от кредитни институции. Планирано е тези мерки да бъдат постепенно преустановени до края на 2010 г. Определеният максимален размер на общия обем на държавните гаранции е 12 милиарда евро (33 % от БВП). Приетият в началото на 2009 г. втори пакет от мерки се състои от схема за държавни гаранции за банковите кредити за предприятията и рекапитализирането на Словенската банка за финансиране на износа и развитието и на Фонда за предприемачество (заедно възлизащи на 0,6 % от БВП). И накрая, правителството временно вложи на депозит в банки събраните суми от неотдавнашни емисии на облигации.

11.

В съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване, одобрен през декември 2008 г. от Европейския съвет, Словения прие два пакета за фискално стимулиране. Заедно с данъчните облекчения в полза на дружествата, за които бе взето решение преди началото на кризата, мерките за стимулиране на икономиката възлизат общо на почти 2 % от БВП и ще се финансират отчасти с вече приетите и обявени мерки за консолидация. Въз основа на допълнителния бюджет нетното въздействие възлиза на около ¾ % от БВП. Мерките изглеждат подходящ отговор на икономическия спад, като се има предвид, че предизвикателствата пред дългосрочната устойчивост ограничават свободата за предприемане на фискални мерки, предоставена от умерените равнища на дефицита и дълга в началото на кризата.

Мерките за стимулиране могат да се разглеждат като своевременни и целенасочени, тъй като те са съсредоточени върху спирането на влошаването на пазара на труда и увеличаването на потенциала за растеж и конкурентоспособност чрез стимулиране на инвестициите в нови технологии и научно-изследователска и развойна дейност. Трети пакет от мерки, чрез който част от средствата от предишните два пакета се пренасочват с оглед на ниското усвояване на схемата за субсидиране на възнагражденията, е приет от правителството след представянето на програмата. В него се предвижда по-нататъшна подкрепа за пазара на труда и еднократен трансфер за хора в неравностойно социално и икономическо положение. Предвижда се мерките за стимулиране, които са свързани с разходи (основно субсидии), да бъдат временни — с продължителност една или две години, но останалите мерки, включително данъчните облекчения, за които е взето решение преди това, са с постоянен характер. Текущите инфраструктурни инвестиции следва да предоставят по-нататъшна подкрепа за възстановяването. Приетите от властите мерки са свързани със средносрочната програма за реформи и специфичните за страната препоръки, предложени от Комисията на 28 януари 2009 г. в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост, които са одобрени от пролетния Европейски съвет от 19 март.

12.

След голямото увеличаване през 2009 г. се предвижда дефицитът постепенно да намалява, особено през 2010 г. Като се вземат предвид рисковете за бюджетните цели, дефицитът няма да бъде приведен отново под референтната стойност от 3 % от БВП до края на периода на програмата (2011 г.). Вероятно е дефицитът за 2009 г. да нарасне значително, като е възможно той да надхвърли целта в програмата. Бюджетната политика в програмата за 2010 и 2011 г. няма да осигури подходящо структурно подобрение с оглед на предизвикателствата във връзка с дългосрочната устойчивост, освен ако не се извърши пенсионна реформа и не се вземат мерки по отношение на горепосочените рискове за бюджетните цели, по-специално чрез компенсиране на стимулирането успоредно с възстановяването на икономиката, прилагайки по-нататъшни мерки за консолидация и осигурявайки стриктен контрол на разходите. Освен това, предвижданото уравновесяване през 2011 г. следва да се ускори с оглед на прогнозираното увеличаване на икономическия растеж.

13.

Относно посочените в кодекса за поведение за програмите за стабилност и програмите за конвергенция изисквания за предоставянето на данни, в програмата има някои пропуски по отношение на задължителните и незадължителните данни (3).

i)

да приложи през 2009 г. мерките за стимулиране на икономиката в съответствие с ЕПИВ и в рамките на Пакта за стабилност и растеж;

ii)

а започне да неутрализира фискалното стимулиране, както е планирано в програмата през 2010 г., и след това да осъществи значителна консолидация чрез конкретни мерки; същевременно да контролира стриктно държавните разходи, включително като осъществи заплануваните подобрения в бюджетната рамка;

iii)

с оглед на прогнозираното увеличение на разходите, свързани със застаряването на населението, да подобри дългосрочната устойчивост на публичните финанси чрез реформа на пенсионната система, по-специално чрез насърчаване на продължителността на трудовата активност.