22.10.2015   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

L 277/41

(1)

С писмо от 15 април 2010 г. (заведено под № 553725) Норвежкият съюз на издателите, Norske Forleggerforening („NFF“), изпрати жалба до Надзорния орган, в която се твърди, че на Nasjonal digital læringsarena („NDLA“) е предоставена неправомерно държавна помощ. С имейл от 15 юли 2011 г. (заведен под № 608593) жалбоподателят предостави допълнителна информация.

(2)

С писмо от 2 юли 2010 г. (заведено под № 558201) Надзорният орган изиска допълнителна информация. С писмо от 9 юли 2010 г. (заведено под № 568942) норвежките власти отговориха на искането за информация. Освен това обсъжданията между Надзорния орган и норвежките власти във връзка със случая се проведоха на заседание на 13—14 октомври 2010 г. в Норвегия. С писмо от 1 декември 2010 г. (заведено под № 579405) норвежките власти изпратиха допълнителна информация на Надзорния орган.

(3)

С писмо от 4 февруари 2011 г. (заведено под № 574762) Надзорният орган поиска допълнителна информация. Норвежките власти отговориха с писмо от 7 март 2011 г. (заведено под № 589528). С имейли от 2 май 2011 г. и 12 август 2011 г. (заведени под № 596402 и 608596) норвежките власти предоставиха допълнителни разяснения.

(4)

На 12 октомври 2011 г. Надзорният орган прие Решение № 311/11/COL, с което постанови, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП (2). На 9 януари 2012 г. ищецът обжалва Решение № 311/11/COL и с решението си по дело Е-1/12 Den norske Forleggerforening срещу Надзорния орган на ЕАСТ от 11 декември 2012 г. Съдът на ЕАСТ анулира Решение № 311/11/COL (3).

(5)

След решението на Съда, на 27 март 2013 г. Надзорният орган прие Решение № 136/13/COL за започване на официално разследване (4). На 6 май 2013 г. норвежките власти представиха мнението си по решението (заведено под № 672024). На 31 юли 2013 г. NFF представи забележките си (заведени под № 679681). Между 2 и 15 септември 2013 г. бяха представени редица мнения на трети страни. Тези мнения на трети страни бяха препратени на норвежките власти с имейли от 4 октомври 2013 г. (заведени под № 685793, 685794, 685795 и 685797) и 7 октомври 2013 г. (заведени под № 685884, 685885, 685886, 685887, 685889) и с писмо от 29 октомври 2013 г. (заведено под № 688133).

(6)

След искане от страна на NFF, на 16 октомври 2013 г. в Брюксел се проведе среща, на която NFF представи допълнителни мнения по случая. На 27 октомври 2013 г. NFF изпрати копие от представените материали заедно с допълнителни писмени мнения (заведено под № 688135), които бяха препратени на норвежките власти на 29 октомври 2013 г. На 29 ноември 2013 г. норвежките власти представиха мнението си (заведено под № 691769).

(7)

С писмо от 17 февруари 2014 г. (заведено под № 694424) Надзорният орган поиска допълнителна информация. Норвежките власти отговориха с писмо от 31 март 2014 г. (заведено под № 703980 и 703991, приложения 1—28, заведени под № 703987).

(8)

NDLA е образувание, създадено от норвежките областни органи съгласно раздел 27 от Закона за местното управление (5). То не притежава юридическа правосубектност.

(9)

В раздел 27 от Закона за местното управление се определя, че общините и областните органи могат съвместно да предприемат общи дейности. Сдружението следва да се осъществява чрез управителен съвет, назначен от съответната община или областен орган. Управителният съвет може да бъде оправомощен да приема решения относно функционирането и организацията на сдружението на общините. Освен това в разпоредбата се определя, че в устава на такова сдружение следва да се установят назначаването и представителството на управителния съвет, сферата на дейност, дали участващите общини/областни органи следва да имат финансово участие, дали управителният съвет може да сключва споразумения за заеми или участващите общини/областни органи по друг начин да носят отговорност за финансови задължения и последно, как следва да бъде прекратено такова сдружение. Участие в сдружение на общините се разрешава само на общини и областни органи. Нито държавата, нито други държавни органи или частни страни могат да участват в такъв вид сдружение. Освен това сдружението трябва да бъде реално, в смисъл че по закон се забранява управлението на сдружението да бъде делегирано на един областен орган.

(10)

Създаването на NDLA е описано в раздел I. 4.4.

(11)

Целта на NDLA е да разработва и закупува цифрови учебни материали с цел тези материали да бъдат публикувани безплатно в интернет за ползване от учители и ученици. Това става, като материалите се публикуват на уебсайт със свободен достъп. NDLA има четири основни сфери на дейност: първо, разработване и предоставяне на цифрови учебни материали за гимназиалния курс; второ, доставяне на цифрови учебни материали от външни доставчици; трето, контрол на качеството на учебните материали; и четвърто, управление на уебсайта, на който се публикуват учебните материали (тези дейности по-долу се наричат още „закупуване, разработване и доставяне на цифрови учебни материали“).

(12)

NFF представлява дружества, които се занимават или биха могли да се занимават с разработването и разпространението на цифрови учебни материали.

(13)

Жалбоподателят твърди, че предоставянето на средства на NDLA за закупуване, разработване и доставяне на цифрови учебни материали представлява неправомерна държавна помощ в полза на NDLA. В това отношение жалбоподателят подчертава, че според него NDLA не представлява неразделна част от публичната администрация, а по-скоро предприятие по смисъла на правилата за държавна помощ. Жалбоподателят припомня, че според установената съдебна практика предприятието е образувание, което се занимава с икономическа дейност. Жалбоподателят посочва, че съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз („Съда“), икономическа дейност е дейност, която би могла, поне по принцип, да се упражнява от частно предприятие с цел реализиране на печалба. В този смисъл всяко образувание, упражняващо дейност, която може да се извършва с цел печалба, упражнява икономическа дейност.

(14)

Жалбоподателят твърди още, че преди дейностите на NDLA е съществувал пазар на цифрови учебни материали, както и че NDLA сега се конкурира с установени частни предприятия, които предлагат цифрови учебни материали. Жалбоподателят твърди, че в този контекст доставянето на цифрови учебни средства представлява икономическа дейност. Освен това жалбоподателят е на мнение, че другите дейности на NDLA са тясно свързани с разработването и предоставянето на цифрови учебни средства и поради това следва също да се разглеждат като дейности от икономически характер.

(15)

Жалбоподателят твърди също, че член 59, параграф 2 от Споразумението за ЕИП не е приложим, и заключава, че — при липса на нотификация — норвежката държава е предоставила държавна помощ в нарушение на правилата за държавна помощ.

(16)

Образованието в Норвегия се осигурява чрез система от безплатни обществени училища. Тази система е разделена на задължително основно образование (от 6 до 13-годишна възраст), задължителен долен гимназиален курс (от 13 до 16-годишна възраст) и незадължителен горен гимназиален курс (16—19 години).

(17)

През 2006 г. норвежките власти решиха в рамките на „Инициативата за насърчаване на знанието“ (6), че всички норвежки училища трябва да наблегнат на някои основни умения по всички предмети. Едно от тези умения е способността за изучаване на даден предмет чрез използването на цифрови информационни и комуникационни технологии. Това изискване беше включено в националната учебна програма на учениците, обхванати в 10-годишен задължителен учебен курс (т.е. училища с класове от 1-ви до 10-ти), и в тази на учениците в първата година от горния гимназиален курс (т.е. училища с класове от 11-ти до 13-ти) и за професионалното обучение. Съгласно норвежкия Закон за образованието (7), областните органи отговарят за спазването на тези изисквания.

(18)

Допълнително, през 2007 г. норвежките власти измениха Закона за образованието и задължиха областните органи да предоставят безплатно на учениците необходимите печатни и цифрови учебни материали. Следва да се отбележи, че до този момент в Норвегия учениците в горния гимназиален курс (11—13 клас) е трябвало да си купуват сами учебните материали въз основа на избраните учебни материали, определени от училищата в съответствие с националната учебна програма. Промяната е въведена, след като норвежкото правителство разглежда възможните начини за въвеждането на безплатни учебни материали за горния гимназиален курс и икономическите последици от това. (8)

(19)

Съгласно бялата книга (9) принципът за предоставяне на безплатни учебни материали не е новост, тъй като вече е бил заложен в забраната да се налагат такси за обучение, което би могло да се тълкува в смисъл, че учебните материали би трябвало също да са безплатни. Все пак в бялата книга се признава, че принципът за безплатни учебни материали не е изрично уреден, като се заявява, че:

„[…] правилото е ново, но няма за цел да променя съществуващия закон. Принципът на безплатното образование произтича от раздел 35, параграф 3 от Закона за средното образование  (10) , в който се забранява налагането на такси за обучение. Сегашната система, при която учениците и стажантите трябва да купуват собствени учебни материали и инструменти не е регламентирана със закон.“ (11) (неофициален превод)

(20)

Действително в новия подраздел 9, раздел 3-1 от Закона за образованието вече изрично се посочва, че:

„Образованието и обучението, предоставяни в училища на обществена издръжка с горен гимназиален курс или заведения за обучение, са безплатни. Областният орган отговаря за предоставянето на учениците на необходимите печатни и цифрови учебни средства и оборудване. Учениците не могат да бъдат задължени да заплатят каквито и да било разходи за такива материали и оборудване над тези, определени в разпоредбите. (…)“ (12) (неофициален превод)

(21)

Задължението за предоставяне на безплатни цифрови и физически учебни материали представлява значителна финансова тежест за норвежките областни органи. Предвид тези допълнителни разходи, през 2006 г. норвежкото правителство реши да отпусне допълнителни средства. Предоставянето на тези средства беше включено в преразгледания държавен бюджет, приет на 12 май 2006 г.:

„Целта на правителството е да въведе безплатни учебни материали в средните училища. Същевременно правителството иска да стимулира използването на цифрови учебни материали в средните училища. Като част от работата за намаляване на разходите за един ученик чрез разширяване на достъпа до цифрови учебни материали и на използването им, правителството предлага да се използват 50 000 000 NOK за разработването и използването на цифрови учебни материали.

В заявленията от областите могат да бъдат включени едно, няколко или всички средни училища в областта, както и един или няколко предмета. С отпускането на тези средства се цели да се стимулират разработването и използването на цифрови учебни материали и да се допринесе за намаляване на разходите на учениците за учебни материали.

Средствата могат да бъдат използвани за доставяне на цифрови учебни материали или за разработването им на местно равнище. Средствата не следва да се използват за развиване на цифрова инфраструктура. Планът е да се даде [приоритет] на заявления, произтичащи от сдружения между области.“ (13) (неофициален превод на норвежките власти)

(22)

С писмо от 19 юни 2006 г. Министерството на образованието и научните изследвания отправи покана към областните органи да подават заявления самостоятелно или съвместно за сумата от 50 милиона NOK, които са били предоставени от 15 август 2006 г. В писмото се описват целите и концепцията на инициативата, както следва:

(…) В [преразгледания държавен бюджет] за 2006 г. правителството предвижда следното:

„Средствата могат да бъдат използвани за закупуване на цифрови учебни средства и за разработване на електронни учебни средства на местно равнище.“ (14) (неофициален превод)

(23)

През август 2006 г. отговарящите за образованието от 19 норвежки областни органи се срещнаха, за да обсъдят възможността за подаване на съвместно заявление за средствата. Областният орган на Осло реши да не участва в съвместния проект, но другите 18 областни органа решиха да влязат в сдружението на общините и да създадат NDLA с цел управление на процеса за неопределен срок. Всеки от тези областни органи впоследствие прие следната резолюция:

„Общинският съвет приема резолюция за следните области, Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold и Østfold, с цел създаване на сдружение на общините — NDLA, със собствен управителен съвет в съответствие с параграф 27 от Закона за местното управление. Целта на това сътрудничество е да се улеснят закупуването, разработването, внедряването и организацията на цифровите учебни ресурси за всички предмети в горния гимназиален курс. В резултат от това се предоставят безплатни цифрови учебни материали, които подпомагат активното учене и обмен (…)“ (15) (неофициален превод на норвежките власти)

(24)

На 1 декември 2012 г. област Akershus реши да напусне NDLA, но впоследствие реши от 1 януари 2014 г. отново да се присъедини към NDLA. В предговора към годишния доклад на NDLA „областният орган на Akershus прекрати членството си поради ниския брой посетители от училищата на областта (…)“ (16) (неофициален превод). Според информацията от уебсайта на NDLA причината за повторното включване на Akershus е, че „(…) след оттеглянето от NDLA ползването на материалите по предметите в ndla.no е нараснало значително.“ (неофициален превод), което означава, че понастоящем в NDLA членуват 18 областни органа.

(25)

На 15 октомври 2006 г. заявлението за държавните средства беше внесено съвместно от 18 областни органа в Министерството на образованието и научните изследвания, което даде предварителното си одобрение за предоставяне на средства в размер на 2 милиона NOK за планирането на проекта и още 15 милиона NOK за разработването и закупуването на съдържание (т.е. общо 17 милиона NOK). Тези 15 милиона NOK не се предоставят, преди да бъде одобрен планът на проекта. (17) Планът на проекта, получен на 16 февруари 2007 г., беше одобрен на 20 април 2007 г. и допълнителните 15 милиона NOK бяха предоставени с изискването да бъдат спазени редица условия:

„Средствата се използват за закупуване, разработване и/или адаптиране на цифрови учебни средства по предметите норвежки език и естествени науки, за VGI  (18) , от есента на 2007 г.

(…)

Министерството изисква още областните органи съвместно да определят отговорно юридическо лице, което да поеме отговорността на областните органи по отношение на цифровите учебни ресурси в рамките на тази инициатива. Такова образувание може да бъде например корпорация, сдружение на общините или приемащ областен орган, но то не може само по себе си да упражнява икономическа дейност.

(…)

Министерство очаква закупуването на цифровите учебни материали и услугите, свързани с разработването, да се извършват в съответствие с разпоредбите за обществените поръчки. Разработването на цифровите учебни средства от служители на областния орган следва да се разглежда като дейност за собствена сметка, при условие че областните органи не извличат печалба от тази дейност. Разработването от лица, които не са служители на областния орган, трябва да се разглежда като закупуване на услуги и следва да се оценява по обичайния начин въз основа на правилата и разпоредбите за обществените поръчки“ (19). (неофициален превод)

(26)

След одобряване на средствата, Министерството на образованието и научните изследвания прехвърли 30,5 милиона NOK за период от три години (2 милиона и 15 милиона NOK за периода 2006—2007 г., 9 милиона NOK през 2008 г. за разработване на (цифрови) учебни материали и 4,5 милиона NOK през 2009 г., за инфраструктура и техническа помощ) по проекта на NDLA (вж. обобщената информация в таблицата по-долу в точка (27)) (20).

(27)

В допълнение към това, вследствие на изменението на Закона за образованието през 2007 г., областните органи бяха компенсирани за задължението да предоставят (физически и цифрови) учебни материали чрез увеличаване на схемата за безвъзмездна помощ за областите от страна на Министерството на местното управление и регионалното развитие, което от 1 януари 2014 г. е преименувано на Министерство на местното управление и модернизацията (21). Тази компенсация се основава на прогнозираните разходи за предоставяне на учебни материали по всички предмети. Сумите за компенсацията са представени по-долу (22):

(28)

Участващите областни органи решиха да използват част от средствата от общата схема за предоставяне на средства, посочени в точка 27 по-горе, за проекта на NDLA. Разпределението на бюджета на областните органи е представено по-долу (24):

(29)

Въпреки че начинът, по който средствата бяха насочени към NDLA, с течение на времето се промени, в крайна сметка източникът на финансиране остана същият, а именно предоставени средства от държавата, посредством Министерството на образованието и научните изследвания и Министерството на местното управление и модернизацията.

(30)

Действително, през първата година от функционирането си NDLA получи пряко финансиране от Министерството на образованието и научните изследвания (17 милиона NOK през 2007 г.). След това, през втората и третата година, NDLA получи както пряко финансиране от държавата, така и от областните органи, които отпуснаха на NDLA част от получените си средства от държавата.

(31)

Министерството на образованието и научните изследвания покри само разходите за техническа помощ и инфраструктура за NDLA, т.е. за подобрения и преместване на системата за управление на съдържанието, възлизащи на 4,5 милиона NOK през 2009 г., тъй като от 1 юли 2009 г. финансовата отговорност за безплатните учебни материали беше прехвърлена на областните органи. (29)

(32)

От 2010 г. досега NDLA се финансира единствено от бюджета на областните органи, които на свой ред използват средствата, които получават по общата схема за предоставяне на средства, администрирана от Министерството на местното управление и модернизацията.

(33)

Правното основание за предоставянето на средства от Министерството на образованието и научните изследвания в полза на NDLA е резолюцията относно държавния бюджет на Парламента от 2006 г. заедно с делегирането на правомощия на Министерството на образованието и научните изследвания за одобряване на искания за предоставяне на средства.

(34)

Правното основание за предоставените средства от областните органи в полза на NDLA е бюджетната резолюция на участващите областни органи. (30)

(35)

От 15 октомври 2006 г. (32) до 1 юли 2009 г. NDLA упражнява дейност като ad hoc сдружение преди официалното си учредяване като сдружение между общините съгласно член 27 от Закона за местното управление.

(36)

От 15 октомври до 15 февруари 2007 г. областните органи, участващи в NDLA, работят върху изготвянето на план на проекта, който да бъде представен на Министерството на образованието и научните изследвания с оглед на получаването на одобрение и финансиране на NDLA. Планът на проекта е получен в министерството на 16 февруари 2007 г. и одобрен през април 2007 г. (33). По същото време стратегическите решения, свързани с проекта, се вземат на равнище ръководители на отдел „Образование“ към областните органи („FFU“). (34) Ежедневното управление на проекта се ръководи от управителния съвет, който е назначен от FFU и се състои от петима членове (които са същевременно директори по образованието в областните органи). Според информацията, предоставена от норвежките власти, управителният съвет включва поне един представител от трите образователни района (т.е. северния, югозападния и източния район) и ръководителя на FFU (35).

(37)

Освен тези петима членове, по проекта работят четирима служители от различни областни органи (36). Управителният съвет на NDLA следва приет мандат, определен от участващите областни органи, в който се включват две конкретни цели (37):

(38)

За да може юридическо лице да се ползва от държавно финансиране, Министерството на образованието и научните изследвания изисква то да отговаря за проекта. В резултат на това изискване, областният орган на Hordaland беше определен за отговорно юридическо лице. Това беше потвърдено на 16 октомври 2007 г. с решение от на областния орган на Hordaland (38) и одобрено от управителните съвети на другите участващи органи.

(39)

През 2008 и 2009 г. участващите областни органи обсъждаха как да се организира NDLA в бъдеще. Целта беше да се официализира сдружението, като се сведат до минимум необходимите промени по отношение съществуващото сдружение. (39) В крайна сметка, управителните съвети на всички областни органи приеха идентични резолюции за участие в сдружение между общините в съответствие с раздел 27 от Закона за местното управление. В резолюциите се посочва, че целта на NDLA е закупуване, разработване и разпространение на цифрови учебни материали по всички предмети, които се преподават в горния гимназиален курс в Норвегия. Областните власти решават, че сдружението не следва да е самостоятелно юридическо лице, и това е отразено в устава на NDLA. (40) NDLA се учредява официално на 1 юли 2009 г. като сдружение между общините и тази дата фигурира в устава. Норвежките власти потвърждават, че това е правилната дата на учредяване (41). Съгласно информацията, предоставена от норвежките власти, през 2012 г. уставът претърпява леки изменения (42). Тези изменения не променят правомощията на NDLA, установени в точка 52.

(40)

Съгласно устава, FFU поема ролята на надзорен съвет (43) и по този начин носи отговорност за общото управление, както в периода на ad hoc сдружението. В изменения текст на устава от 2012 г. позоваването на FFU е премахнато, но съставът и функциите на надзорния съвет остават непроменени. Това отразява целта и структурата на сдружението между общините, при което всички участващи областни органи трябва да бъдат представени в най-висшия орган за вземане на решения (44).

(41)

Според устава управителният съвет се състои от поне петима членове, в това число поне по един представител от образователните райони (т.е. северния, югозападния и източния район), т.е. има същата структура като в периода на ad hoc сдружението (45).

(42)

Съгласно устава (46) задачата на управителния съвет е да гарантира, че NDLA е в състояние да изпълнява задълженията си по устав, а именно да направи необходимото (1) да се предоставят безплатни цифрови учебни материали за потребителите, (2) в горния гимназиален курс да се установи култура на сътрудничество и споделяне, (3) учениците и учителите да участват активно в процеса на преподаване и учене, (4) академичните организации и мрежи в страната да са водещи в разработването на висококачествени цифрови учебни материали и (5) да се осигурят подходящо съдържание и услуги за нуждите на ученици и учители.

(43)

Въпреки че управителният съвет има право да поема финансови задължения от името на участниците, в устава се посочва изрично, че управителният съвет упражнява това правомощие единствено въз основа на решенията на надзорния съвет за делегиране на правомощия, който може също да дава указания на управителния съвет и да отменя решенията му. В изменения текст на устава от 2012 г. правомощието за поемане на финансови задължения от името на участващите членове на NDLA е имплицитно, но функционирането на управителния съвет остава непроменено. Във всеки случай всички подобни финансови задължения са ограничени от бюджета на NDLA, приет от участващите областни органи. В това отношение следва да се отбележи, че всички финансови операции на NDLA се извършват от областния орган на Hordaland и от областния отдел за закупуване BTV (вж. точка 54 по-долу за повече информация). Освен това в устава се посочва, че нито управителният съвет, нито надзорният съвет могат да теглят кредити или да стават гаранти от името на сдружението между общините. В това отношение норвежките власти обясниха, че на практика нито надзорният съвет, нито управителният съвет или администрацията налагат нови финансови задължения на областните органи.

(44)

През 2009 г. 18-те областни органа приеха решения за приемане на споразумението за създаване на NDLA като сдружение между общините и на устава му. Тези решения бяха взети по различно време от областните органи, но по-голямата част го направиха преди 1 юли 2009 г., датата, на която областните органи решават, че сдружението следва да се учреди. (47)

(45)

Норвежките власти заявяват, че всичките 18 областни органа са участвали в сдружението NDLA от периода на ad hoc сдружението (с изключение на област Akershus, която напуска и пак се присъединява, вж. точка 24 по-горе) и още, че официалното сдружение започва на 1 юли 2009 г.

(46)

Първото заседание на управителния съвет на NDLA се провежда на 11 август 2009 г. (48).

(47)

Нивото на финансиране на NDLA за дадена година се решава в крайна сметка от участващите областни органи. Решението се основава на препоръка на управителния съвет на NDLA, определящ позицията на съвета относно нивото на финансиране, но областните органи не са правно обвързани от такава препоръка. Основната цел на това финансиране (49) е да даде възможност на NDLA да осъществи заявените цели, по-специално закупуване, разработване и разпространение на цифрови учебни материали по всички предмети, които се преподават в средните училища, обхванати от правното задължение в Закона за образованието в Норвегия.

(48)

Следва също да се отбележи, че NDLA не може да таксува по своя преценка областните органи, държавата или частни клиенти за услугите си. По-специално, вноските в полза на NDLA са фиксирани едностранно от областните органи и NDLA няма правомощия за преговаряне по отношение на техния размер. Ако управителният съвет желае да развива дейността на NDLA и във връзка с това иска да увеличи бюджета, въпросът трябва да бъде представен на надзорния съвет за одобрение. Ако надзорният съвет реши да подкрепи увеличаване на бюджета, въпросът се отнася до областните съвети (50) за окончателно одобрение.

(49)

С цел да се осигури, че NDLA провежда търговете за обществени поръчки при пълно спазване на Закона за обществените поръчки (51), в NDLA е разработена стратегия за търгове за обществени поръчки. (52) Според информацията, получена от норвежките власти, една от основните задачи на NDLA е да управляват разработването на нови цифрови учебни материали чрез обществени поръчки. Решението за използване на обществени поръчки е в рамките на общите цели на NDLA и неговия бюджет. В тези рамки NDLA има свободата да взема решения относно съдържанието на офертите. (53)

(50)

От 2007 г. насам NDLA провежда 9 големи публични търга със съдействието на областния орган на Hordaland (54). Те са свързани с цифрови учебни материали и включват от закупуване на крайни продукти и елементи до достъп до изображения, видеоматериали и свързани с тях помощни услуги.

(51)

Както бе споменато по-горе, ръководството на NDLA е компетентно да налага финансови задължения на участващите областни органи. Според норвежките власти целта на тази разпоредба е да покаже, че управителният съвет на NDLA е компетентен да сключва споразумения с други страни. За тази цел управителният съвет трябваше да може да налага задължения на областните органи, участващи в сдружението, тъй като щеше да налага на областните органи да използват предоставените средства за NDLA за целите на NDLA (55).

(52)

Както беше посочено в точка 39 по-горе, уставът беше изменен през 2012 г. Единствената съществена промяна обаче се отнася до функцията на изпълнителния директор, която беше определена по-ясно, по-специално ограниченията, които се прилагат по отношение на мандата му. Като цяло, обаче, измененията на устава не променят оценката на надзорния орган на автономията на NDLA, тъй като измененията не променят съществено мандата на NDLA. Норвежките власти допълнително поясниха, че измененията на устава дават по-точно описание на правомощията на NDLA (56).

(53)

NDLA не разполага със служители. В повечето случаи персоналът, който работи в полза на NDLA, е в договорно трудово правоотношение с един от участващите областни органи. В други случаи работата се извършва от външни консултанти, които, според информацията, предоставена от норвежките власти, са наети от дружества, които са спечелили търгове за обществени поръчки. Редакционните членове на персонала или се вземат назаем от областните органи, или се наемат от изпълнители, предоставящи услуги на NDLA. Редакционните членове на персонала от областните органи се вземат назаем за определен брой години на непълно работно време. Това означава, че те продължават да са наети от областния орган, но заплащането за времето, през което работят за NDLA, идва от бюджета на NDLA. Разходите за останалите редакционни членове на персонала са включени в таксите, които се плащат на изпълнителите, предоставящи услуги, възложени от NDLA. Мениджърският екип се взема назаем от областните органи за неопределен период от време и поради това той не е в договорно трудово правоотношение с NDLA.

(54)

На практика три пъти годишно NDLA възстановява средства на областните органи за използването на техните ресурси (т.е. за покриване на средства за заплати, пътни разноски и др.). Възстановяването на средствата се организира от областния орган на Hordaland. Освен това още от проектната фаза NDLA използва областния отдел за закупуване BTV (57) да извършва всички дейности в областта на обществените поръчки по отношение на услугите, които да бъдат доставени на пазара. По отношение на услугите, които NDLA предоставя, те включват цялото техническо администриране, управлението на приложенията, сервизен отдел и услуги по разработване на уебсайта на NDLA за дигитално обучение (58). Няма доказателства, че закупуването от страна на NDLA е превишило бюджета, нито че NDLA е предоставяло услуги или стоки извън обхвата на своя мандат.

(55)

Мненията на Норвежкия съюз на издателите (NPА) могат да бъдат обобщени по следния начин:

(56)

NPA има възражения срещу предварителната оценка и изводите в Решение № 136/13/COL на Органа, в което Органът посочва, че NDLA не е кандидатствало като предприятие и поради това към него не биха могли да се прилагат правилата за държавната помощ.

(57)

NPA твърди, че намаляването на бюджета на областните органи за обществени поръчки за учебни материали има пряка връзка със създаването на NDLA. Според NPA това намаляване е причина за свиването на пазара, доказателство за което е спадът на брутния оборот, свързан с книгите, продавани на училищата от горния курс на средното образование (392 млн. NOK през 2008 г. и 255 — 264 млн. NOK за периода 2010—2012 г.). NPA твърди, че тези цифри доказват поне съществуването на пазар преди създаването на NDLA. NPA се позовава и на точка 13 от насоките на Надзорния орган относно прилагането на правилата за държавната помощ по отношение на компенсацията, отпускана за предоставянето на услуги от общ икономически интерес („УОИИ“) (60), с цел да изрази становище, че въпреки „затварянето на пазара [вътрешното производство] икономическа дейност може да съществува, когато други оператори биха желали и биха могли да предоставят услугата“ и че нетърговският характер на NDLA не променя оценката за него като за предприятие, доколкото това „предлагане съществува в конкуренция с предлагането на други оператори, които се стремят към реализирането на печалба“ (61).

(58)

По отношение на оценката на критериите Altmark  (62), NPA твърди, че те не са спазени, тъй като се твърди, че NDLA е крайно неефективно.

(59)

Твърди се също така, че NDLA не произвежда даден продукт само когато има неуспех на пазара, но и когато този продукт вече го има на пазара. NPA се позовава на точка 13 от насоките на Органа за УОИИ, където се заявява, че „държавите от ЕАСТ не могат да приписват конкретни задължения, присъщи на публичните услуги, на услуги, които вече биват предоставяни […] от предприятия, които оперират при нормални пазарни условия.“

(60)

Накрая, що се отнася до оценката на NDLA като доставчик на УОИИ, е критикувана липсата на прозрачност. В това отношение NPA посочва условията, съдържащи се в Директивата за прозрачността (2006/111/ЕО) (63), за които се заявява, че не са спазени от NDLA.

(61)

Органът получи мненията на 11 заинтересовани трети страни, а именно: Associacao Portuguesa de Editores e livrerios (APEL), Федерацията на европейските издатели (FEP), Полската книжна камара, Френската асоциация на издателите, Словенската търговска и промишлена камара, Датската асоциация на издателите, Асоциацията на издателите (Об. кралство), Международната асоциация на издателите (IPA), Асоциацията на белгийските издатели (ADEB), Сръбската асоциация на издателите и търговците на книги и Шведската асоциация на издателите на образователна литература.

(62)

Всички трети страни смятат, че изготвянето и предоставянето на свободни цифрови ресурси от държавно образувание, като NDLA, представляват нелоялна, субсидирана от държавата конкуренция и следва да бъдат обявени за неправомерна помощ.

(63)

FEP и IPA представиха по-подробни мнения, които са обобщени по-долу:

(64)

Позицията на норвежките органи е, че финансирането във връзка с осигуряването на безплатна обществена горна степен на средното образование не може да се смята за държавна помощ по смисъла на член 61 от Споразумението за ЕИП. Норвежките органи подчертават факта, че NDLA закупува основно учебни материали чрез процедури за възлагане на обществени поръчки на пазара. Само когато NDLA не е в състояние да набави материали с достатъчно добро качество, то разработва тези материали в сътрудничество с учителите и областните органи.

(65)

Според член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП „освен изключенията, предвидени в настоящото споразумение, за несъвместими с функционирането му се считат помощите, отпускани от държавите — членки на ЕО, от страните от ЕАСТ или отпускани чрез държавни ресурси, под каквато и да е форма, доколкото те засягат търговията между договарящите се страни, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, като подпомагат някои предприятия или производства“.

(66)

От гореизложеното следва, че правилата за държавната помощ се прилагат единствено спрямо преимущества, предоставени на предприятията. Преди да разгледаме дали условията за отпускане на държавна помощ са изпълнени в настоящия случай, първо трябва да се види дали NDLA отговаря на критериите за предприятие по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП. Ако това не е така, тогава подкрепата в полза на NDLA не попада в обхвата на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП.

(67)

Съгласно установената съдебна практика понятието за предприятие включва „(…) всеки стопански субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране“ (64).

(68)

Органът отбелязва, че NDLA по същество е сътрудничество между различни областни органи. По този начин получателят на държавни средства не е NDLA само по себе си, а по-скоро отделните областни органи, които си сътрудничат в рамките на проекта NDLA. При все това, както беше посочено по-горе, всяко образувание може да бъде предприятие по смисъла на правилата за държавната помощ, независимо от правния му статут и начина, по който се финансира. Решаващият въпрос е дали за въпросната дейност може да се смята, че има икономически характер. Както е описано подробно по-долу в раздел II.1.1.2, Органът разгледа дали промяната в статута на NDLA, преминавайки от ad hoc сътрудничество при неговото създаване във формално сътрудничество между общините, което стартира на 1 юли 2009 г., е оказала някакво въздействие върху класификацията на дейностите на NDLA. Органът стигна до заключението, че промяната на статута не е имала никакво въздействие, тъй като не са наблюдавани съществени разлики в процеса на вземане на решения, финансирането или автономията на NDLA, когато то е променило статута си.

(69)

NDLA закупува, разработва и публикува цифрови учебни материали. Жалбоподателят поддържа, че тези дейности имат икономически характер. В това отношение жалбоподателят подчертава, че досега частни доставчици са разработвали и публикували цифрови учебни материали. Жалбоподателят твърди, че чрез разработването и публикуването на собствени цифрови учебни материали NDLA е влязло в пряка конкуренция с въпросните частни доставчици.

(70)

Органът отбелязва, че икономическа дейност е всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки или услуги на даден пазар (65). Дали даден пазар съществува или не, може да зависи от начина, по който той е организиран в съответната държава (66), а класифицирането на определена дейност като икономическа или неикономическа следователно може да се променя с течение на времето. Органът признава, че редица предприятия предлагат цифрови учебни материали като част от икономическата си дейност.

(71)

От решението на Съда на ЕАСТ по делото Private Barnehagers Landsforbund  (67) обаче произтича, че фактът, че дадена дейност може да се предлага от частни оператори като икономическа дейност, не изключва факта, че тя може да се предлага и от държавата като неикономическа дейност. По делото Private Barnehagers Landsforbund Съдът на ЕАСТ е трябвало да прецени дали експлоатацията на общински детски градини в Норвегия представлява икономическа дейност. Жалбоподателят по това дело твърди, че единственият важен въпрос в това отношение е бил „(…) дали общините предоставят услуги на даден пазар, които биха могли, поне по принцип, да бъдат извършвани от частни субекти с цел извличане на печалба“.

(72)

В решението си обаче Съдът на ЕАСТ посочва, че „когато естеството на една дейност, извършвана от публичноправен субект, се оценява с оглед на правилата за държавната помощ, не се взема предвид дали дейността би могла по принцип да се развива и от частен оператор. Такова тълкуване на практика би включило всяка дейност на държавата, която не се извършва от публичен орган, в понятието икономическа дейност“ (68). Всъщност едно такова тълкуване неоснователно би ограничило прерогативите на държавите да предоставят определени услуги на своето население. Съществуват редица случаи, при които е установено, че подобни дейности могат да се извършват както като нестопански, така и като икономически дейности, и при които само последните са подчинени на правилата за държавната помощ. Това бе прието от европейските съдилища по дела, свързани със системите за здравеопазване (например частни и обществени здравни осигуровки (69), със системите за пенсионните фондове (напр. частни и публични пенсионни фондове (70) и със сектора на образованието (напр. частни и обществени детски градини (71).

(73)

По делото Private Barnehagers Landsforbund  (68) Съдът на ЕАСТ също така обясни, че за да се установи дали дадена дейност е икономическа или не, по отношение на случаите, свързани с държавната помощ, би могла да се приложи обосновката на Съда в решението му по делото Humbel  (72), отнасяща се до понятието „услуга“ по смисъла на основните свободи.

(74)

В областта на образованието и научните изследвания по-специално европейските съдилища са приели, че предоставянето на определени услуги от заведения, които са част от обществената образователна система и се финансират с публични средства, не може да се квалифицира като предоставяне на услуги по смисъла на член 50 от ДЕО (сега член 57 от ДФЕС). По делото Комисията срещу Германия  (73) Съдът, като се опираше по-специално на решението по делото Humbel, реши, че „създавайки и поддържайки такава система на публично образование, която се финансира поначало от държавния бюджет, […], държавата не цели да се ангажира с платени дейности, а изпълнява своята мисия по отношение на населението в социалната, културната и образователната сфера“ (74).

(75)

След промяната на Закона за образованието (вж. параграф (20) по-горе), норвежката държава реши, че предоставянето на учебни материали, включително цифрови учебни материали, ще се осигурява безплатно на учениците. Тази нова разпоредба е неразделна част от системата на общественото образование. Следователно, въпросът, на който трябва да се отговори, е свързан с прилагането на тази разпоредба на практика, като по този начин квалифицирането на дейността като икономическа или неикономическа ще зависи от: i) нейната цел и ii) от начина, по който тя се извършва.

(76)

Държавата, като създава и поддържа въпросното образувание, не трябва да се стреми да започне доходоносна дейност, а трябва по-скоро да упражни правомощията си, за да изпълни задълженията си към своето население. (75) Установена съдебна практика е, като тя е отразена и в практиката за вземане на решения на Европейската комисия, че при създаването и поддържането на националната образователна система, държавата изпълнява задълженията си спрямо своето население в социалната, културната и образователната сфера. (76) В това отношение норвежкото правителство реши, в рамките на образователната реформа от 2006 г., че държавата ще предоставя учебен материал безплатно и всички областни органи, с изключение на Осло, решиха да се съобразят с това задължение, като обединят ресурсите си чрез създаването на NDLA. Както се посочва от норвежките органи, NDLA има за цел да предоставя електронни учебни материали. За да изпълни това задължение, NDLA предимно се стреми да купува учебни материали чрез процедури за възлагане на обществени поръчки на пазара. Когато NDLA не е в състояние да достави подходящи материали, тя ще ги разработи в тясно сътрудничество с учителите и участващите областни органи (77).

(77)

Според жалбоподателя от решенията по делата Humbel и Private Barnehagers Landsforbund следва, че макар дейностите, разгледани в тези решения (т.е. предоставянето на курсове и предлагането на места в детските градини) да попадат в обхвата на системата на общественото образование, други дейности (като закупуването, разработката и предлагането на цифрови учебни материали) не попадат в обхвата на системата на общественото образование, по-специално, ако пазар за тези дейности е съществувал преди появата на държавните дейности.

(78)

Органът обаче не вижда индикации Съдът на Европейския съюз или Съдът на ЕАСТ да са имали намерение да ограничат обхвата на дейностите, които попадат в полето на общественото образование по начина, предложен от жалбоподателя (т.е. да го сведат до самото преподаване и до предоставянето на услуги, свързани с детските градини). Напротив, Органът отбелязва, че държавите от ЕАСТ като цяло имат широк марж на компетентност при избора на дейности, които възнамеряват да предлагат на населението в областта на социалната, културната и образователната политика (78).

(79)

Органът отбелязва, че закупуването, разработката и предоставянето на учебни материали са свързани с предоставянето на учебното съдържание и следователно са тясно свързани със самото преподаване. Органът смята, че дейностите, развивани от NDLA, за да могат областните органи да изпълняват образователните си функции, са взаимосвързани със социални задължения, които не са сравними с предлагане от търговско естество, и че субсидии се отпускат единствено с цел изпълнението на една твърде конкретна образователна функция. В действителност материалите, закупени и произведени от NDLA, са специално разработени, за да отговорят на нуждите, които учениците и учениците от средното училище имат според националните учебни програми. Жалбоподателят обаче твърди, че е важно да се прави разлика между дейностите, които са необходими за осигуряване на общественото образование, и тези, които не са — жалбоподателят илюстрира този аргумент, като посочва, че NDLA би могло да започне да произвежда мебели за училищата — нещо, което според жалбоподателя не би могло да бъде част от компетентността в областта на общественото образование. В това отношение жалбоподателят посочва, че производството на цифрови учебни материали не е неразривна част от задължението за предоставяне на обществена услуга и поради това следва да се разглежда като стопанска дейност (79).

(80)

Противно на мнението на жалбоподателя, Органът смята, че производството на мебели не може да се сравнява с производството на учебни материали, предназначени да бъдат в полза на дадена национална учебна програма. Разбира се, производството на учебни материали е тясно свързано с преподавателската дейност в рамките на системата на общественото образование, докато същото е малко вероятно да важи за производството на мебели.

(81)

По отношение на отворения характер на уебсайта жалбоподателят и третите страни смятат, че той е проблемен, като посочват следното: „по ирония на съдбата, финансираните от държавата програми в сферата на ООР могат да ограничат избора на учителите и обучаващите се, тъй като подкопават конкурентоспособността на частните доставчици и така ги лишават от увереността да инвестират, като по този начин тези доставчици постепенно се оттеглят от пазара“ (80). Както се посочва по-нататък, отвореният характер не променя оценката на Органа за това, че материалите, предназначени за уебсайта, не са от икономическо естество.

(82)

Органът отбелязва, че в областта на образованието, договарящите се страни не само имат значителна степен на компетентност при вземането на решения относно целта, свързана с техните задачи, но също и за това как да постигнат тази цел. Норвежките власти са избрали да запазят отворения характер на уебсайта на NDLA. Резултатът от това решение е, че разпространението на цифровите учебни материали не се ограничава до учениците, записани в съответните училища в съответните области. Все пак разпространението на знания извън този непосредствен кръг от целеви адресати е обичайна практика в европейските учебни традиции. Действително лекциите в европейските държавни университети като цяло са открити за широката общественост и университетите редовно организират онлайн аудио- и аудио-визуално представяне на лекции. Тези практики могат да се разглеждат като придатък на образователната мисия, което не означава автоматично, че те са с икономическо естество. Всъщност, в този конкретен случай, учебният материал представлява основата и рамката за преподаване. Това се подчертава и от факта, че разработването на учебни материали зависи от учебната програма, която се определя от публичните органи. Този аргумент е отразен и в обхвата на дейностите на NDLA, изложени в устава, които се отнасят до целта на предоставянето на цифрови учебни материали, съобразени с нуждите на учениците и учителите. Тази оценка не се променя от факта, че дейностите са били пазарни преди появата на държавните дейности, тъй като няма значение дали дейността би могла да бъде (или действително е била) развивана от частен оператор (81).

(83)

Поради това Органът прави извода, че отвореният характер на уебсайта не означава, че дейностите на NDLA имат икономически характер.

(84)

В решението си за отмяна на решението Съдът на ЕАСТ е разгледал няколко аспекта, свързани не с естеството на дейността като такава, а по-скоро с организационните аспекти на NDLA, неговото финансиране и неговата самостоятелност. Тези аспекти се отнасят до практическото изпълнение на изискването за предоставяне на безплатни учебни материали и са разгледани по-долу.

(85)

Промяната в правния статут от ad hoc сътрудничество към формално сътрудничество между общините, съгласно Закона за местното управление, раздел 27, не e оказала никакво въздействие върху процеса на вземане на решения (нито пък промяната във финансирането е имала последици за организацията на NDLA).

(86)

Жалбоподателят не твърди, че обхватът на дейностите на NDLA се е променил с преминаването на дружеството от фазата на ad hoc сътрудничество към формалното му установяване като сътрудничество между общините. Въпреки това, Съдът на ЕАСТ посочва, че липсата на информация за това как областните органи са организирали сътрудничеството си, за да изпълнят задълженията си за осигуряване на учебен материал във фазата, когато NDLA е функционирало като ad hoc сътрудничество, може да окаже влияние върху класифицирането на дейностите като неикономически. По тази причина Съдът подчерта, че Органът е трябвало да извърши разследване относно въздействието на промяната в правния статут върху процеса на вземане на решения в рамките на NDLA (82).

(87)

Управленската структура на образуванието NDLA не се е променила, когато то е било преобразувано в сътрудничество между общините съгласно Закона за местното управление (83). Освен това обхватът на правомощията на NDLA и процесът на вземане на решения също не са се променили. Обхватът на правомощията на NDLA за вземане на решения не се е променил като такъв.

(88)

Органът сравни структурата на NDLA във фазата, когато то е функционирало като ad hoc сътрудничество (84), със структурата във фазата на сътрудничество между общините (85), и установи, че между двете структури няма съществени разлики. Целта на NDLA и през двете фази е разработването и предлагането на безплатни цифрови образователни материали, които да обхващат всички предмети в горния курс на средното образование (86). Освен това и в двете фази NDLA се е състояло от сходни тройки органи за вземане на решения. FFU се е превърнал в Надзорен съвет на сътрудничеството съгласно Закона за местното управление, а Управителният съвет на сътрудничеството, съставен от петима членове, се е назначавал от Надзорния съвет, както е било и в във фазата на ad hoc сътрудничеството, когато управителният съвет е бил назначаван от FFU. Освен това съставът на управителната група/управителния съвет и през двете фази се състои от същите членове, т.е. от ръководителя на FFU и от поне по един представител на всеки образователен регион (т.е. Северния, Югозападния и Източния регион) (87). И на последно място, и през двете фази NDLA е разполагало с екип, отговарящ за текущото управление (88).

(89)

Както бе потвърдено от норвежките органи, промяната в правния статут за преминаване от фаза на ad hoc сътрудничество към фаза на сътрудничество между общините, съгласно Закона за местното управление, раздел 27, не е оказала никакво въздействие върху процеса на вземане на решения, като това е илюстрирано и потвърдено и от обобщената по-горе информация (89).

(90)

Междувременно основният източник на финансиране на NDLA не се е променил (т.е. средства от държавата); променил се е по-скоро начинът, по който средствата са насочвани към NDLA. В действителност в ранните етапи на NDLA, средствата са получавани директно от Министерството на образованието и научните изследвания, а впоследствие NDLA е финансирана от бюджетите на участващите областни органи (тези бюджети, които се финансират от общата схема за безвъзмездна помощ). Това не променя факта, че NDLA е било и продължава да бъде финансирано изцяло от публични органи и разпространява учебен материал безплатно. Нито училищата, нито учениците плащат вноски на NDLA. Освен това Органът отбелязва отсъствието на всякакви признаци, че NDLA развива каквато и да било друга форма на дейност, която да се разглежда като икономическа по своя характер. Няма никаква връзка между действителните разходи за предоставената услуга и размера на таксата, която се плаща от тези, които се ползват от дейността. Освен това дейностите на NDLA се финансират изцяло с публични средства, а не чрез възнаграждение (90).

(91)

Органът стигна до заключението, че дейностите на NDLA, отнасящи се до предоставянето на цифрови учебни материали, са тясно свързани с по-широката преподавателска мисия на областните власти и са с нестопански характер. По-долу Органът анализира въпрос, повдигнат от Съда на ЕАСТ.

(92)

Съдът на ЕАСТ сметна, че от решението не става ясно дали областните органи или NDLA имат задължението за осигуряване на безплатни цифрови учебни материали (91). Съдът на ЕАСТ отбеляза, че в решението Органът „се позовава на норвежкото законодателство и заявява, че е задължил областите да осигурят безплатно на учениците необходимите печатни и цифрови учебни материали“ (92). Освен това Съдът на ЕАСТ отбеляза, че в оценката относно самостоятелността на NDLA в решението се казва, че NDLA не може да решава относно таксуването на крайния потребител „(тъй като правната рамка задължава NDLA да предлага своите услуги безплатно“ (93). Решението се позовава и на заявеното от Органа по време на устното изслушване, че областните органи са задължени по закон да предлагат тази услуга безплатно и те са решили да предлагат тази услуга съвместно посредством NDLA (94).

(93)

С оглед на това Съдът на ЕАСТ е сметнал, че горепосочените твърдения в решението имплицитно си противоречат, тъй като не е ясно кой е клиентът на NDLA.

(94)

Правната рамка, в която функционира NDLA, се състои от редица различни елементи. На първо място, съществуват законови задължения, произтичащи от националното право (като Закона за образованието), които са наложени на областните органи. С промяната на Закона за образованието от 2007 г. например (вж. параграф 20 по-горе) областните органи са задължени да предоставят безплатно цифрови материали на учениците. Второ, приети са били редица административни актове, за да могат областните органи да изпълнят това законово задължение. Това са резолюциите (например резолюциите, приети от областните органи), както и други административни действия, като възлагането на финансиране през април 2007 г. от Министерството на образованието и научните изследвания. На последно място, Уставът на NDLA, както и мандатът преди това, са приложили законовото задължение на областните органи като правно задължение на NDLA да предоставя безплатно цифрови материали.

(95)

Тази рамка е описана също така в представения на 2 май 2013 г. от норвежките органи документ, в който те потвърждават: i) законовото задължение на областните органи (вж. раздел 1 от документа), ii) задължението, наложено на Съвета на директорите на NDLA по време на фазата на ad hoc сътрудничеството да работят за предлагането на безплатни цифрови учебни материали (вж. първото тире на изброените в мандата цели (95), и iii), че в резолюциите, приети от областните органи за създаване на NDLA се заявява, че крайната цел на NDLA е да предлага безплатни цифрови материали (вж. стр. 6 от документа).

(96)

Като такива, участващите областни органи са избрали да изпълнят законовото си задължение за предоставяне на безплатни цифрови материали на учениците, като създадат сътрудничество между общините чрез NDLA, което на свой ред функционира в правна рамка (включваща резолюциите на областните органи и устава), която е създадена, за да могат областните органи да изпълнят своето законово задължение.

(97)

Накратко NDLA може да се опише като сътрудничество между участващите областни органи, което е създадено, за да се даде възможност на областните органи да обединят ресурсите си. Така вместо закупуването и разработването на цифрови материали да се извършват от всеки областен орган поотделно, голямото мнозинство от областните органи са решили да обединят ресурсите си с цел да изпълнят законовото си задължение (този вид сътрудничество между областните органи е бил предвиден от Министерството на образованието и научните изследвания, когато е приканило областните органи да кандидатстват за финансиране през 2006 г.) (96). Следователно чрез това сътрудничество областните органи „упражняват правомощията си, за да изпълнят задълженията си към населението.“ (97)

(98)

Това бе потвърдено в представения от норвежките органи документ от 31 март 2014 г., в който отново се посочва, че сътрудничеството между областните органи е неразделна част от усилията на тези органи да осигурят безплатно образование в горния курс на средното образование в Норвегия.

(99)

Що се отнася до бюджетните въпроси, NDLA не разполага с правомощия за вземане на решения. Въпреки че Управителният съвет препоръчва степен на финансиране за следващия бюджет, това е само препоръка, която участващите областни органи вземат под внимание при определянето на бюджета на NDLA. По отношение на възлагането на обществени поръчки и закупуването NDLA следва стратегия за публични търгове, която беше приета, за да се осигури пълно съответствие на публични търгове на NDLA със Закона за обществените поръчки (98).

(100)

В по-общ план, правомощията на NDLA по отношение на закупуването са посочени в устава, който ограничава обхвата на дейностите на NDLA по закупуване до целите, определени за NDLA, а именно закупуване и разработване на цифрови материали за учене (99). Ясно е, че NDLA трябва да може да изпълнява задачите си по ефективен начин и не би имало особен смисъл участващите областни органи или Надзорният съвет да се занимават например с всяка отделна покупка на цифрови учебни материали. Следователно в устава е предвидена известна степен на самостоятелност на NDLA в ежедневните му дейности, по-специално по отношение на закупуването, но тази самостоятелност се ограничава от посочените задачи на NDLA и неговия бюджет (т.е. тя не отива по-далеч от онова, което е необходимо в крайна сметка, за да се изпълняват законовите изисквания, наложени от държавата на областните органи) (100).

(101)

Накрая следва да се отбележи, че от съдебната практика на Съда става ясно, че не е необходимо да се разделят дейностите по закупуване „от последващото им приложение, за да се установи естеството на дейността по закупуване“ (101). Следователно, доколкото дейностите на NDLA за осигуряване на безплатни цифрови учебни материали се считат за дейности с нестопански характер, всички свързани с това дейности по закупуване също ще се разглеждат като дейности с нестопански характер. Тъй като в устава е ясно посочено, че NDLA може да закупува единствено стоки или услуги, които са необходими за изпълнението на целта му (т.е. предоставяне на безплатни цифрови учебни материали), тези дейности по закупуване ще бъдат неизбежно свързани с нестопанска дейност.

(102)

От фактите, изложени в раздел I. 4.6 по-горе, е видно, че NDLA няма служители, нито собствени помещения или инфраструктура. По-голямата част от работната му сила са областни служители, командировани (на пълен или непълен работен ден) в NDLA за определен период от време. Впоследствие NDLA просто възстановява средствата на съответните областни власти за времето, през което техен служител е работил по проекти на NDLA. Останалата част от работната сила се състои от външни консултанти, спечелили оферти в процедури за възлагане на обществени поръчки, които NDLA финансира чрез своя бюджет. Следователно, от една страна, NDLA няма контрол над разходите за по-голямата част от персонала си, а от друга страна, NDLA разполага с ограничени правомощия за вземане на решения по отношение на услугите, за които открива тръжни процедури, тъй като е обвързано от стратегията си за публични търгове, и в крайна сметка неговите решения подлежат на контрол от страна на областните власти чрез Надзорния съвет. Следователно по отношение на инфраструктура и персонал NDLA разполага с много малка самостоятелност.

(103)

В случаите, в които въпросната дейност се извършва от образувания, различни от самата държава, един от въпросите, който трябва да се изясни, е дали получателят на средствата (публични или частни) подлежи на контрол от страна на държавата и в частност дали получателят просто прилага закона и не може да влияе на установените от закона условия за услугата (т.е. размера на вноските, ползването на активите или определянето на нивото на възнагражденията) (102). Ако, напротив, получателят разполага със значителна свобода на преценка спрямо държавата по отношение на стопанските параметри на своите дейности (напр. цени, разходи, активи и служители), би имало по-голяма вероятност той да представлява предприятие.

(104)

Жалбоподателят посочва, че NDLA следва да се разглежда като предприятие, отделно от държавата или от областните власти, от които е получило въпросните средства. От информацията, предоставена на Органа, обаче става ясно, че NDLA е неразделна част от публичната администрация и — във всеки случай — подлежи на строг държавен контрол. Според съществуващата съдебна практика едно образувание подлежи на контрол от страна на публичните власти (и следователно не е независимо от държавата), ако задачата му е постановена от закона и ако както разходите, така и приходите от неговите дейности се определят от публични органи (103). В това отношение Органът отбелязва, че участващите областни власти са създали NDLA — предвид изискването, установено в преразгледания държавен бюджет за 2006 г. — като форма на междуобщинско сътрудничество и са му възложили за изпълнение задача, като всички са приели идентични резолюции.

(105)

Освен това областните власти упражняват контрол над параметрите на разходите за дейностите, тъй като тези разходи са ограничени до вноските, едностранно определени от областните власти чрез обичайните бюджетни процедури. Нещо повече, NDLA не може да взема решения относно разходите за служителите си или относно активите си, тъй като областните власти са тези, които i) вземат решенията за командироване на необходимия персонал и ii) предоставят помещенията и техническото оборудване. Накрая, NDLA не разполага с правомощия за определяне на таксите за крайните потребители (т.е. ученици или училища), тъй като нормативната уредба задължава NDLA да предоставя услугите си безплатно.

(106)

Така че като извършва дейностите си, NDLA просто спазва закона и не може да влияе върху размера на вноските, използването на активите или определянето на размера на възнагражденията по начина, по който това се прави от един икономически оператор. Напротив, NDLA е неразделна част от публичната администрация на областните власти и следователно може да се каже, че подлежи на контрол от държавата.

(107)

Както е илюстрирано по-горе, NDLA не може самостоятелно да разширява обхвата на дейностите си. Областните власти носят крайната отговорност за това и решават с какво да се занимава NDLA или чрез резолюции, или чрез Надзорния съвет (104). Бюджетът се определя от областните власти (по препоръка на Управителния съвет) и NDLA може да прави разходи единствено като следва процедурата за възлагане на обществени поръчки за услугите и стоките, които са необходими за извършване на дейностите му. Накрая, областните власти винаги могат да отменят решенията на Управителния съвет, т.е. NDLA няма правомощия да разширява обхвата на дейностите си и няма възможност да обвърже финансово областните власти извън договорения обхват на дейностите си.

(108)

Въз основа на горепосоченото Органът стигна до заключението, че NDLA не упражнява стопански дейности и че финансирането на NDLA не включва държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП,