Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 4 юни 2026 година(1)
Дело C‑33/25
T vof
срещу
Stichting Bloembollenkeuringsdienst
(преюдициално запитване от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Висш административен съд по търговски спорове, Нидерландия)
„ Преюдициално запитване — Директива 98/56/ЕО — Обхват — Засаждане на луковици на цветя, заразени с вирус — Мерки за прилагане — Глоба — Опазване на генетичното разнообразие “
I. Въведение
1. През 1636 г. и 1637 г. в Кралство Нидерландия се разразила т.нар. „Мания по лалетата“, широко възприемана като първия спекулативен икономически балон в историята. В този период цената на луковицата на лале можела да надхвърли стойността на недвижим имот или на произведение на изкуството. Спекулацията, изглежда, била предизвикана от т.нар. „разпукано лале“ (broken tulip) — рядко, тайнствено и красиво цвете с двойна окраска, чието търсене нараснало драстично. Едва през 1928 г. било установено, че окраската на това цвете се предизвиква всъщност от вирус — мозаечния вирус по лалетата (Tulip breaking virus, наричан по-нататък „TBV“)(2).
2. По делото в главното производство е било установено, че няколко партиди лалета са заразени с TBV. Компетентният орган е забранил те да бъдат повторно засаждани, независимо от това дали засегнатите луковици са предназначени за търговия.
3. Във връзка с това запитващата юрисдикция иска се да установи обхватът на Директива 98/56/ЕО(3). Тя иска да се установи дали въведените с тази директива изисквания за добро фитосанитарно състояние и качество се отнасят единствено до търговията, или също така до етапа на засаждане, и дали, ако се отнасят само до търговията, държавите членки са свободни да разширяват тези изисквания по отношение на етапа на засаждане.
4. Може да се каже, че настоящото дело е показателно за изпадането в немилост на разпуканото лале, което от луксозна стока се превръща в нежелан и дори забранен продукт(4).
II. Правна рамка
А. Правото на Съюза
5. Съображения 3, 8, 9 и 10 от Директива 98/56 гласят следното:
„(3) като има предвид, че установяването на хармонизирани условия на [равнището на Европейския съюз] ще гарантира на купувачите на територията на [целия Европейски съюз] възможност за закупуване на посадъчен материал в добро фитосанитарно състояние и с добро качество;
[…]
(8) като има предвид, че доставчиците на посадъчен материал са най-напред отговорни за гарантиране на съответствието на техните продукти с условията, определени в настоящата директива;
(9) като има предвид, че компетентните власти на държавите членки следва да гарантират посредством контрол и инспекции, че доставчиците отговарят на въпросните условия;
(10) като има предвид необходимостта от въвеждане мерки за контрол [от Европейски съюз] за гарантиране на еднаквото прилагане на стандартите, определени в настоящата директива във всички държави членки;“.
6. Съгласно член 1, първо изречение от тази директива „[н]астоящата директива се прилага за търговията в рамките на [Европейския съюз] на посадъчен материал за декоративни растения“.
7. Съгласно член 2, параграфи 2 и 3:
„По смисъла на настоящата директива се определят следните термини:
[…]
2. „Доставчик“: всяко физическо или юридическо лице, което извършва дейност по търговия или внос на посадъчни материали;
3. „Търговия“: продажбата или доставката от доставчик на друго лице. Продажбата включва поддържане на материали на разположение или на склад, излагане за продажба, предлагане за продажба“.
8. Съгласно член 3 от Директивата:
„1. Доставчиците могат да извършват търговия с посадъчни материали, единствено ако тези материали отговарят на изискванията на настоящата директива.
2. Параграф 1 не се прилага за посадъчния материал, предназначен:
[…]
в) за опазване на генетичното разнообразие.
3. Подробните условия за прилагането на параграф 2 могат да бъдат приети съобразно процедурата, определена в член 17“.
9. Съгласно член 5, параграфи 1, 2 и 4 от Директивата:
„1. […] посадъчният материал по време на търговията с него трябва:
– да бъде, поне при външен оглед, основно чист от всякакви вредни организми, които снижават качеството му, както и от всякакви симптоми за такива организми, които намаляват използваемостта му,
[…]
– да има, ако е търгуван под наименованието на определен сорт съгласно член 9, задоволителна сортова идентичност и чистота.
2. Всеки посадъчен материал, който въз основа на видими признаци или симптоми, не е напълно свободен от вредни организми, се обработва по подходящ начин или, когато е целесъобразно, се изтегля от пазара.
[…]
4. В случая на луковици на цветя е необходимо спазването също така и на следните разпоредби:
– посадъчният материал да произхожда директно от материал, който е контролиран в стадия на развитие и който е напълно свободен от всякакви вредни организми и болести, както и от признаци или симптоми на въпросните организми и болести“.
10. Съгласно член 7, параграфи 1 и 2 от Директивата:
„1. Доставчиците, които произвеждат посадъчен материал, са длъжни да:
– идентифицират и контролират критичните елементи в техния производствен процес, които имат отражение върху качеството на посадъчните материали,
– съхраняват, при поискване за справка от официалния отговорен орган, информациите, свързани с контрола, посочен в тире първо,
– вземат при необходимост проби за анализ в лаборатории, разполагащи с необходимото оборудване и компетенции,
– гарантират, че партидите посадъчен материал остават ясно разграничими по време на производството.
2. В случай на поява в помещенията на даден доставчик на посадъчен материал на някой от вредните организми, изброени в Директива 77/93/ЕИО[(5)] или предвиден в някоя мярка, определена съгласно член 5, параграф 5, доставчикът го съобщава на официалния отговорен орган и прилага всички мерки, предвидени от този орган“.
11. Съгласно член 8, параграфи 1 и 2 от Директивата:
„1. Посадъчният материал се търгуват на партиди […]
2. При търговията с него посадъчният материал се придружава от етикет или от друг документи, издадени от доставчика“.
12. Съгласно член 12, параграф 1:
„Държавите членки следят доставчиците да вземат всички необходими мерки, за да гарантират съобразяването с изискванията на настоящата директива. За тази цел, държавите членки гарантират, че посадъчният материал е подложен на официален контрол:
– най-малкото при случайни проверки, и
– най-малкото по отношение на търговията за лица, които професионално са ангажирани с производството или продажбата на декоративни растения или на посадъчен материал,
с цел проверка на съответствието на посадъчните материали с изискванията. […]
[…]“.
13. Съгласно член 13:
„1. Ако по време на официалния контрол, посочен в член 12 […] бъде установено, че посадъчният материал не съответства на изискванията на настоящата директива, официалният отговорен орган следи за това доставчикът да вземе необходимите коригиращи мерки, или ако това е невъзможно, забранява търговията с такъв посадъчен материал в [Европейския съюз].
2. Ако бъде установено, че посадъчният материал, търгуван от даден доставчик, не съответства на изискванията на настоящата директива, заинтересованата държава членка следи за вземането на подходящи мерки по отношение на този доставчик.
3. Действието на всяка мярка, взета съгласно параграф 2, се преустановява, когато бъде установено с достатъчна сигурност, че посадъчният материал, предназначен за търговия от доставчика ще съответства за в бъдеще на изискванията и условията на настоящата директива“.
14. Съгласно член 15 от Директивата „[т]ърговията с посадъчен материал, съобразена с изискванията на настоящата директива, не е подчинена на никакви други ограничения по отношение на доставчика, на качеството, на фитосанитарните аспекти, на етикетирането и на опаковката, различни от тези, определени в настоящата директива“.
Б. Нидерландското право
15. С член 1 от Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (Наредба за гарантиране на качеството в селскостопанските продукти от 2007 г.) се транспонират в нидерландското право някои определения по член 2 на Директива 98/56. Определението за „търговия“ е същото като това по Директивата.
16. Съгласно член 9 от тази наредба „[т]ърговия с посадъчен материал за луковици на цветя може да се извършва само ако са спазени членове 3—9 от Директива [98/56] и разпоредбите, приети в настоящата наредба или в съответствие с нея“.
III. Обстоятелствата, производството и преюдициалните въпроси
17. T vof (наричано по-нататък „жалбоподателят“) е vennootschap onder firma (събирателно дружество) и произвежда луковици на цветя. То членува в Stichting Bloembollenkeuringsdienst (Фондация на службата за контрол на луковиците на цветя; наричана по-нататък „BKD“).
18. През пролетта на 2020 г., при проверка на място в помещенията на жалбоподателя, BKD установява, че пет партиди с лалета, всяка от различен сорт, са заразени с TBV (наричани по-нататък „засегнатите партиди“). Поради това тези партиди са обявени за негодни.
19. През 2021 г. в Registratie voorjaarsgewassen (Регистрация на пролетни култури за 2021 г.) жалбоподателят отбелязва, че повторно е засадил засегнатите партиди.
20. С писмо от 20 януари 2021 г. BKD иска пояснения по въпроса. С електронно писмо от 21 януари 2021 г. жалбоподателят отговаря, че е регистрирал повече от 400 сорта, но е пропуснал да направи това за въпросните пет сорта. Същевременно подава заявление за допускане на изключение по отношение на засаждането на тези пет партиди.
21. На 25 януари 2021 г. BKD нарежда на жалбоподателя да унищожи три от засегнатите партиди, като в противен случай въпросът ще бъде отнесен до Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Съд по дисциплинарни дела в сектора на производството на луковици на цветя, Нидерландия). Освен това издава разрешение за допускане на изключение за еднократното засаждане на останалите две партиди при определени условия. BKD уведомява жалбоподателя, че поради преждевременното засаждане и неподаването на заявление в срок, ще отнесе случая за разглеждане от дисциплинарния съд.
22. На следващия ден жалбоподателят иска разрешение да му се даде възможност да извърши саниране на партидите чрез установяване и отстраняване на заразените с TBV луковици на лалета, които са обявени за негодни от BKD. Съответно, след като изкопава луковиците на цветята, жалбоподателят установява кои от тях са заразени с TBV, и ги изтегля от две от засегнатите партиди, а останалите три партиди унищожава.
23. В своето становище пред дисциплинарния съд BKD обвинява жалбоподателя, че през есента на 2020 г. е засадил или поне е отглеждал луковици на лалета от засегнатите партиди с намерение да ги събере или поне да ги произведе в търговски количества, но тези луковици не са произлизали пряко от материал, който в стадия на развитие е бил проверен и обявен за напълно свободен от всякакви вредни организми и болести, както и от признаци или симптоми на въпросните организми и болести, каквото е изискването на член 9 от Наредбата за гарантиране на качеството в селскостопанските продукти от 2007 г. във връзка с член 3, параграф 1 и член 5, параграф 4 от Директива 98/56.
24. На 13 януари 2022 г. Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Съд по дисциплинарни дела в сектора на производството на луковици на цветя) приема, че обвиненията са доказани, и налага глоба на жалбоподателя в размер на 12 500 евро.
25. Жалбоподателят обжалва решението пред запитващата юрисдикция — College van Beroep voor het bedrijfsleven (Висш административен съд по търговски спорове, Нидерландия).
26. Пред този съд жалбоподателят посочва, че той е единственият производител на въпросните сортове, от които съществуват само малко на брой луковици. Поради това унищожаването на луковиците би довело до унищожаване на сорта. Когато се констатират болести по толкова рядко срещан сорт лале, производителите се опитват да установят и отделят заразените луковици, за да се предотврати изчезването на самия сорт. От чисто търговска гледна точка било по-разумно да се унищожат всички заразени луковици или поне те да не бъдат засаждани повторно, тъй като стойността на тяхното идентифициране и отстраняване често надхвърля тази на прихода от тях. Макар че жалбоподателят е засадил засегнатите партиди през 2020 г., той не е търгувал с тях впоследствие, нито е имал намерение да го направи.
27. От своя страна BKD твърди, че засаждането на партиди, които са били обявени за негодни, нарушава член 3, параграф 1 във връзка с член 5, параграф 4 от Директива 98/56. Според BKD определението на понятието „търговия“ в член 2, параграф 3 от тази директива включва „поддържане на материали на разположение“. Като ги отглеждал, жалбоподателят поддържал „на разположение“ луковици на цветя, следователно търгувал с тях. Поради това били приложими изискванията относно посадъчния материал, установени в членове 3—9 от Директива 98/56 (към които препраща член 9 от Наредбата за гарантиране на качеството в селскостопанските продукти от 2007 г.).
28. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли изразът „поддържане на материали на разположение или на склад“ в член 2, параграф 3 от [Директива 98/56] да се тълкува в смисъл, че обхваща и случаите, в които посадъчният материал под формата на луковици на цветя е засаден, но добивът от него все още не е събран, така че засаждането на луковици на цветя също да представлява извършване на търговия с тях по смисъла на тази разпоредба?
2) Прилага ли се изключението, предвидено в член 3, параграф 2, буква в) от [Директива 98/56], и в случая, в който чрез засаждането на луковици на цветя техният производител цели опазването на определен сорт[(6)]?
3) Може ли изключението, предвидено в член 3, параграф 2, буква в) от [Директива 98/56], да се ползва дори и ако все още не са приети подробни условия за прилагане по смисъла на член 3, параграф 3 от [Директива 98/56]?
4) Допуска ли [Директива 98/56] — включително с оглед на съображение 10 от нея — в националните разпоредби за транспониране на тази директива, които препращат към членове 3—9 от нея, понятието „търговия“ да е формулирано от държавите членки по-широко от неговото определение в член 2, параграф 3 от [Директива 98/56], така че засаждането на луковици на цветя също да се счита за „търговия“, а нарушенията на националните разпоредби да се наказват с глоби?“.
29. Писмени становища са представили правителствата на Гърция и Нидерландия, както и Европейската комисия. Същите страни и жалбоподателят участват в съдебното заседание за изслушване на устните състезания от 5 март 2026 г.
IV. Преценка
А. Първият и четвъртият преюдициален въпрос
1. Предварителни бележки
30. В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени. Освен това може да се наложи Съдът да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си(7).
31. Нещо повече, обстоятелството, че запитващата юрисдикция формално е посочила във въпросите си определени разпоредби на правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на спора в главното производство, като извлече от цялата информация, предоставена от запитващата юрисдикция, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора(8).
32. С оглед на това от начина, по който е формулиран, първият преюдициален въпрос се отнася единствено до това дали определението на понятието „търговия“ в член 2, параграф 3 от Директива 98/56, и по-точно изразът „поддържане на материали на разположение или на склад“, обхваща засаждането на луковици на цветя, които все още не са били събрани. При отрицателен отговор на този въпрос, с четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали държава членка може да разшири обхвата на това определение, включвайки в него засаждането на луковици на цветя, така че нарушаването на национална разпоредба, която се позовава на член 3—9 от Директива 98/56, да може да се санкционира с глоба.
33. От материалите по делото пред Съда, както и от разискванията в хода на съдебното заседание обаче става ясно, че поставеният на разглеждане в главното производство проблем е по-широк, отколкото изглежда от формулирането на въпросите, тъй като той се отнася до обхвата на наложеното с Директива 98/56, и в частност с член 5, параграф 4 от нея, хармонизиране.
34. Всъщност според запитващата юрисдикция се поставя въпросът дали Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Съд по дисциплинарни дела в сектора на производството на луковици на цветя) правилно е констатирал, че чрез повторното засаждане на засегнатите партиди, които са били обявени за негодни поради наличието на TBV, жалбоподателят е нарушил член 3, параграф 1 във връзка с член 5, параграф 4 от Директива 98/56.
35. Освен това запитващата юрисдикция, изглежда, споделя тълкуване на определението за „търговия“ в член 2, параграф 3 от Директива 98/56, което не обхваща дейности, включени в (производствения) стадий на засаждането на луковици на цветя(9), към който момент те все още не са завършен продукт. Това виждане се споделя от гръцкото правителство и от Комисията. В хода на съдебното заседание нидерландското правителство се съгласи, че строго погледнато, етапът на засаждане не попада в обхвата на понятието „търговия“. Въпреки това то продължава да счита, че Директива 98/56 въвежда правила, които са приложими при етапа на засаждане.
36. Също така, като се позовава на съображения 10 и 18 от Директива 98/56 в своя четвърти въпрос и в мотивите на акта за преюдициално запитване, запитващата юрисдикция иска да се изясни какви са наложената с Директивата степен на хармонизация и запазеното за държавите членки правомощие да регламентират дейностите, свързани с посадъчния материал за декоративни растения.
37. От това следва, че със своя първи въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 3, параграф 1 и член 5, параграф 4 от Директива 98/56 трябва да се тълкуват в смисъл, че изключват повторното засаждане на посадъчен материал, за който в стадия на развитие е било установено, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, независимо дали полученият посадъчен материал е предназначен за търговия, както е определено в член 2, параграф 3 от тази директива.
38. При отрицателен отговор на този въпрос, с четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 98/56 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да забранят повторното засаждане на посадъчен материал, за който в стадия му на развитие е било установено, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, независимо дали полученият посадъчен материал е предназначен за търговия.
2. Първият преюдициален въпрос
а) Уводните разпоредби на Директива 98/56 се съсредоточават върху „търговията“ с посадъчен материал
39. Директива 98/56 въвежда изисквания относно самия посадъчен материал (Дял III), доставчиците на посадъчен материал (Дял IV) и търговията и етикетирането на посадъчен материал (Дял V).
40. Тези изисквания следва да се прилагат в рамките на определен обхват. Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 98/56 (в Дял I, озаглавен „Обхват“) Директивата следва да се прилага към търговията в Европейския съюз с посадъчен материал за декоративни растения.
41. От своя страна понятието „търговия“ е определено в член 2, параграф 3 от Директива 98/56 като „продажбата или доставката от доставчик на друго лице. Продажбата включва поддържане на материали на разположение или на склад, излагане за продажба, предлагане за продажба“. Също така съгласно член 2, параграф 2 от същата директива „доставчик“ означава „всяко физическо или юридическо лице, което извършва дейност по търговия или внос на посадъчни материали“.
42. Освен това съгласно член 3, параграф 1 от Директива 98/56 доставчиците могат да извършват търговия с посадъчни материали единствено когато тези материали отговарят на изискванията на Директивата.
43. По мое мнение съвместното разглеждане на тези уводни разпоредби сочи, че обхватът на Директива 98/56 се свежда до търговията с посадъчен материал и следователно изключва неговото производство.
44. Член 5, параграф 4 от Директива 98/56 обаче изисква посадъчният материал да бъде контролиран на стадия на развитие, с което се повдига въпросът дали установените там фитосанитарни изисквания са приложими и към стадия на производство.
45. Ето защо, за да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, е необходимо да се разгледат контекстът, в който се вписват горепосочените разпоредби, и преследваните от Директива 98/56 цели. Генезисът на разпоредбите на правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тяхното тълкуване(10).
б) Еволюцията от Директива 91/682/ЕИО към Директива 98/56
46. Що се отнася до генезиса на Директива 98/56, от съображения 19—23 на тази директива е видно, че с нея се цели да бъде опростен предишният правен режим, въведен с Директива 91/682/ЕИО(11), и по-точно да се уточнят лицата, които подлежат на контрол съгласно този режим(12).
47. За целта определението на понятието „доставчик“ е изменено така, че да обхваща по същество по-малко на брой дейности(13). Докато съгласно член 3, буква в) от Директива 91/682 в това определение са били включени „възпроизводството, производството, съхраняването и/или обработката и търговията“ [неофициален превод] с посадъчен материал или декоративни растения, то определението в член 2, параграф 2 от Директива 98/56 обхваща само дейностите по „търговия или внос“.
48. Обръщам внимание също така, че съгласно член 1, параграф 1 от Директива 91/682 тя е приложима към търговията с посадъчен материал за декоративни растения и декоративни растения.
49. За да се разбере напълно дали обхватът на Директива 91/682 и бил по-широк от този на Директива 98/56, следва да се направи сравнение на общата структура на двете директиви.
в) Общата структура на Директива 91/682
50. Що се отнася до общата структура на Директива 91/682, в самото начало искам да обърна внимание, че както в член 3, буква в) от нея по отношение на определението за „доставчик“, също и в няколко други нейни разпоредби се посочва, че въведените от нея изисквания са приложими както към стадия на търговия, така и към този на производство.
51. Първо, съгласно член 5, параграф 1 от Директива 91/682 „държавите членки гарантират, че доставчиците вземат всички необходими мерки за съобразяване с въведените от настоящата директива стандарти на всички стадии на производството и търговията […]“ [неофициален превод](14).
52. Второ, съгласно член 17 от Директива 91/682 „държавите членки гарантират, че посадъчните материали и декоративните растения се контролират официално по време на производството и търговията поне чрез случайни проверки, за да бъдат съобразени с изискванията и условията по настоящата директива“ [неофициален превод](15).
53. Трето, така или иначе, всички разпоредби на Директива 91/682, които налагат фитосанитарни изисквания и изисквания за качество към посадъчния материал, се отнасят до „доставчиците“ и по този начин обхващат неизменно всички дейности, посочени в точка 47 от настоящото заключение.
54. Така стигаме до разглеждане на общата структура на Директива 98/56.
г) Общата структура на Директива 98/56
55. Както бе посочено по-горе, изискванията по отношение на посадъчния материал се въвеждат с Дял III на Директива 98/56, в който попадат членове 3—5.
56. При това положение член 3, параграф 1 от Директива 98/56 представлява обща разпоредба, която определя последиците от несъобразяване с изискванията в Дял III, а именно невъзможността доставчиците да търгуват с посадъчен материал. От своя страна параграф 2 от този член 3 е изключение от неговия параграф 1, доколкото предвижда възможността доставчиците да търгуват с посадъчен материал, предназначен за дейностите по букви a)—в), дори когато посадъчният материал не отговаря на тези изисквания(16).
57. От своя страна членове 4 и 5 от Директива 98/56 са главните разпоредби, с които се установяват изисквания по отношение на посадъчния материал. Могат да бъдат разграничени две групи с изисквания, които са от значение за настоящия случай: i) изискванията по член 4 и член 5, параграф 1, приложими към всички посадъчни материали, и ii) изискването по член 5, параграф 4, което е приложимо към луковиците на цветя. Ще разгледам последната разпоредба отделно, предвид нейното значение за настоящия случай.
58. Поради това, без да се засяга задължението за съобразяване със съответните условия за посадъчния материал в други актове от правото на Съюза(17)по време на търговията с него, всеки посадъчен материал трябва да съответства на изискванията по член 5, параграф 1 от Директива 98/56, където съгласно първото тире се изисква посадъчният материал да бъде, поне при външен оглед, основно чист от всякакви вредни организми, които снижават качеството му, както и от всякакви симптоми за такива организми, които намаляват използваемостта му.
59. Във връзка с това съгласно член 5, параграф 2 от Директива 98/56 всеки посадъчен материал, който въз основа на видими признаци или симптоми не е напълно свободен от вредни организми, се обработва по подходящ начин или, когато е целесъобразно, се изтегля от пазара.
60. В този контекст тълкуването на нидерландското правителство по същество е, че съгласно член 5, параграф 2 от Директива 98/56 установените в член 5 от тази директива изисквания се прилагат независимо дали посадъчният материал е предназначен за търговия.
61. Не споделям това виждане.
62. Първо, както се вижда от подобната формулировка, използвана в член 5, параграф 1, първо тире и в член 5, параграф 2 от Директива 98/56, тези две разпоредби се отнасят до едно и също изискване, като втората разпоредба определя конкретните последици от неизпълнение на задължението, въведено с първата. Второ, член 5, параграф 2 от тази директива не може да се тълкува изолирано от член 5, параграф 1 и член 3, параграф 1 от нея, съгласно които наложените от тази директива изисквания са приложими единствено към посадъчен материал по време на търговията с него.
63. Така по същество член 5, параграф 2 от Директива 98/56 предоставя алтернатива на забраната за търговия. Когато посадъчният материал е обработен по подходящ начин, търговията с него е възможна. Тази възможност е предоставена с оглед единствено на изискването по член 5, параграф 1, първо тире от Директива 98/56, тъй като само чрез обработване на посадъчния материал това изискване може да бъде спазено. За разлика от това останалите четири тирета в член 5, параграф 1 от същата директива се отнасят до аспекти, които не могат да бъдат санирани по успешен начин (като дефекти, недостатъчна жизненост или недостатъчни размери, зародишен капацитет или сортова идентичност и чистота). Съответно, неспазването на тези изисквания може да доведе единствено до забрана за търговия със съответния посадъчен материал в съответствие с член 3, параграф 1 от тази директива.
64. Това тълкуване се подкрепя от член 7, параграф 2 от Директива 98/56. Член 7, който се намира в Дял IV относно изискванията към доставчиците на посадъчен материал(18), въвежда специфични изисквания към доставчиците, произвеждащи посадъчен материал. В частност, съгласно параграф 2 при поява в помещенията на доставчик на посадъчен материал на някой от вредните организми, изброени в Регламент 2016/2031(19) или предвидени в някоя мярка, определена съгласно член 5, параграф 5 от Директива 98/56, доставчикът трябва да съобщи за това на официалния отговорен орган и да приложи всички мерки, предвидени от този орган.
65. По този начин член 7, параграф 2 от Директива 98/56 предвижда изрично мерки за прилагане, които следва да се предприемат в производствения стадий при възникване на предвидените в него обстоятелства. Считам, че подобни мерки не могат да се приемат извън тази правна рамка. В настоящия случай от представените на Съда материали по делото не е видно BKD да е изисквала прилагането на тази разпоредба.
66. Сега ще разгледам Дял V на Директива 98/56, озаглавен „Търговия и етикетиране на посадъчния материал“. Това наименование може да остави впечатлението, че другите изисквания, на които следва да отговаря посадъчният материал, например изброените в Дял III, са приложими и в други стадии. Според мен обаче това не е така. По същество разпоредбите в Дял V изискват посадъчният материал да бъде търгуван на партиди (член 8, параграф 1), като се посочва определен сорт, ако са спазени условията по член 9, и да се придружава от етикет (член 8, параграф 2). По този начин както изискванията по Дял III, така и тези по Дял V се отнасят до аспекти, които съставляват неразделна част от продукта(20), и се прилагат на стадия на търговията. Единственото различие е, че изискванията по Дял III са присъщи на посадъчния материал, а изискванията по Дял V са външни за него.
67. Накрая, Дял VIII на Директива 98/56 се отнася до мерките за контрол и общите разпоредби, членове 12 и 13 от който са особено релевантни за целите на настоящия случай. Докато член 12 се отнася до проверките, които трябва да осигурят съобразяване с изискванията на тази директива, член 13 се отнася до мерките за нейното прилагане.
68. Във връзка с това съгласно член 12, параграф 1 от Директива 98/56 държавите членки трябва да гарантират, че доставчиците(21) вземат всички необходими мерки, за да осигурят спазване на изискванията на Директивата. За тази цел съгласно второто тире на тази разпоредба те трябва да гарантират, че посадъчният материал е подложен на официален контрол, най-малкото по отношение на търговията за лица, които професионално са ангажирани с производството или продажбата на декоративни растения или на посадъчен материал.
69. В производството пред Съда всички заинтересовани страни обърнаха внимание на изразите „най-малкото“ и „по отношение на търговията“ с твърдението, че контрол трябва да бъде осъществяван и по време на производствения стадий. Макар това тълкуване да е правдоподобно, струва ми се, че трябва да се наблегне на вида търговия, за която контролът е задължителен(22).
70. Последното тълкуване се подкрепя от текста на член 12, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 2 и член 8, параграфи 3 и 4 от Директива 98/56. Съгласно тези разпоредби „търговията с посадъчен материал, предназначен за лица, чиято дейност не се състои в производство или продажба на декоративни растения или на посадъчен материал“, е освободена от някои изисквания, наложени с тази директива. Това показва, че член 12, параграф 1, второ тире трябва да се разглежда като едно цяло, вместо да не се набляга на разграничението между „търговия“ и „производство“.
71. По същия начин, ако обхватът на Директива 98/56 включва и производството, контролът на този стадий ще бъде задължителен.
72. При всички случаи едно е сигурно: докато член 17 от Директива 91/682 изисква осъществяването на официален контрол в хода на производството и на търговията, Директива 98/56 се отнася само до търговията(23).
73. Накрая, член 13, параграф 1 от Директива 98/56 определя общите последици от неспазването на въведените с нея изисквания, сред които е да се проследи, че доставчикът ще предприеме коригиращи мерки(24), или, ако това е невъзможно, ще му бъде забранена търговията. В съответствие с член 13, параграф 2, ако се установи, че даден доставчик не се съобразява с изискванията на тази директива, трябва да се предприемат подходящи мерки спрямо него, при спазване на условията в член 13, параграф 3.
74. Накратко казано, по всичко изглежда, че Директива 91/682 е била приложима както към стадия на производство, така и към този на търговия. За разлика от нея обаче Директива 98/56 явно се прилага единствено към стадия на търговия, без да се засяга член 7 от нея, който е приложим конкретно към доставчиците, ангажирани с производството на посадъчен материал.
75. Този извод обаче е поставен на изпитание от член 5, параграф 4 от Директива 98/56(25), съгласно който луковиците на цветя трябва да бъдат контролирани на стадия на развитие. Поради това е необходимо да се изясни обхватът на тази особена правна разпоредба.
д) Обхватът на член 5, параграф 4 от Директива 98/56
76. От горепосоченото следва, че само две разпоредби от Директива 98/56, а именно член 7 и член 5, параграф 4, изглежда, поставят под съмнение иначе ясния извод, че тази директива е приложима единствено към търговията с посадъчен материал на декоративни растения.
77. Текстът на член 7 от Директива 98/56 обаче е достатъчно недвусмислен. Поради това наложените на производителите изисквания са ясно определени. За разлика от него член 5, параграф 4 от същата директива не е съвсем ясен по отношение на вида посадъчен материал, за който се отнася, и по отношение на правните последици при неспазване на наложеното от него изискване.
78. Трябва да се припомни, че съгласно тази разпоредба, приложима към луковиците на цветя, посадъчният материал трябва да произхожда директно от материал, който е контролиран в стадия на развитие и който е напълно свободен от всякакви вредни организми и болести, както и от признаци или симптоми на въпросните организми и болести.
79. Както отбеляза Комисията в хода на съдебното заседание, член 5, параграф 4 от Директива 98/56 се отнася до два вида посадъчен материал — изходен посадъчен материал (или по произход) и получения от него посадъчен материал. От една страна, въведените с тази разпоредба контрол на стадия на развитие и фитосанитарни условия се отнасят до изходния посадъчен материал. От друга страна, тази разпоредба е приложима към получения от него посадъчен материал при търговията с него.
80. Всъщност изходният посадъчен материал трябва да бъде проверен в стадия на развитие и да се констатира, че е напълно свободен от всякакви вредни организми и болести, както и от признаци или симптоми на въпросните организми и болести, независимо дали изходният посадъчен материал е предназначен за търговия, или не. От друга страна, с оглед на общата структура на Директива 98/56, и по-точно на член 5, параграф 1 от нея, полученият посадъчен материал, който е предназначен за търговия, трябва да произхожда от изходен посадъчен материал, отговарящ на тези фитосанитарни изисквания.
81. От това следва, че изходният посадъчен материал, който е бил проверен и не е обявен за напълно чист от всякакви вредни организми и болести, както и от признаци или симптоми на въпросните организми и болести, не може да бъде засаден повторно, за да се произведе от него предназначен за търговия посадъчен материал. За разлика от това, ако полученият посадъчен материал не е предназначен за търговия, към него не е приложимо изискването по член 5, параграф 4 от Директива 98/56.
82. Това тълкуване е съвместимо в частност с тълкуването на член 7, параграф 2 от Директива 98/56, посочено в точки 64 и 65 от настоящото заключение. Във връзка с това считам, че член 7, параграф 2 е специална разпоредба по отношение на член 5, параграф 4 от тази директива. От една страна, първата от тези разпоредби се отнася по-специално до засаден посадъчен материал, който е заразен с изброени в Регламент 2016/2031 вредоносни организми, и в този случай доставчиците трябва да приложат посочените им от официалния отговорен орган мерки, независимо дали този посадъчен материал ще бъде засаден повторно за производството на предназначен за търговия посадъчен материал. От друга страна, член 5, параграф 4 от Директива 98/56 се отнася до посадъчен материал, който е заразен с всякакви „вредни организми и болести“, които не са непременно изброени в Регламент 2016/2031. В този случай няма предвидени мерки по отношение на заразения изходен посадъчен материал, тъй като тази разпоредба е приложима не към изходния посадъчен материал, а към получения от него посадъчен материал, както бе отбелязано в точка 79 по-горе.
83. Освен това предложеното от мен тълкуване в точки 80 и 81 по-горе не засяга ефективното прилагане на Директива 98/56, с която се цели купувачите да могат да получават посадъчен материал в добро фитосанитарно състояние и с добро качество(26).
84. Действително, Директива 98/56 включва механизми за проследяване на източника на посадъчния материал, с което се осигурява неговият произход да бъде от изходен посадъчен материал в добро фитосанитарно състояние. В частност съгласно член 6 от тази директива доставчиците трябва да се регистрират за дейностите, които упражняват(27). Също така съгласно член 8, параграф 1 от същата директива доставчиците трябва да поддържат регистри за състава и произхода на различните партиди. Освен това съгласно член 8, параграф 2 при търговията с посадъчен материал той трябва да се придружава от етикет или от други документи, издадени от доставчика(28).
85. В това отношение настоящият случай трябва да се разграничава от случая, довел до решение Bundesminister für Gesundheit(29), на което се позовава нидерландското правителство в своето писмено становище.
86. В преюдициалното запитване по това дело Съдът е трябвало да се произнесе дали член 23, параграф 2 във връзка с член 2, точка 40 от Директива 2014/40/ЕС(30) трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки да гарантират, че на пазара не се пускат тютюневи изделия, чийто етикет върху потребителската опаковка не отговаря на изискванията за представяне на тези изделия, е налице само на етапа на доставката им от обект за продажба на дребно на потребителя, изключвайки по този начин доставката на тези изделия от търговец на едро на обект за продажба на дребно.
87. Съгласно член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 държавите членки гарантират, че на пазара не се пускат тютюневи и свързани с тях изделия, които не са в съответствие с тази директива, включително с актовете за изпълнение и делегираните актове, предвидени в нея. Член 2, точка 40 от посочената директива определя понятието „пускане на пазара“ като предоставянето на изделия, независимо къде са произведени, на потребителите в Съюза срещу заплащане или безплатно, включително чрез продажба от разстояние(31).
88. Като се е основал на контекстуално и телеологично тълкуване на разглежданите разпоредби от Директива 2014/40, Съдът е приел, че наложеното на държавите членки задължение да не се пускат на пазара тютюневи изделия, чийто етикет върху потребителската опаковка не отговаря на изискванията за представяне на тези изделия, е налице не само на етапа на доставката на тези изделия от търговския обект за продажба на дребно на потребителя(32).
89. Няколко са съображенията, поради които това решение не може да се приложи в настоящия случай. Първо, в делото, по което е постановено решение Bundesminister für Gesundheit, прилагането на изискванията на Директива 2014/40 спрямо търговците на едро е инструмент за това несъответстващи на изискванията изделия в крайна сметка да не бъдат предоставяни на потребителите. В това отношение би било безполезно разпоредбите на тази директива да се прилагат само на етапа на доставката на тютюневи изделия от обект за продажба на дребно на потребители, тъй като предходните етапи водят неизбежно до пускане на пазара по смисъла на тази директива(33).
90. За разлика от това, както посочва жалбоподателят в настоящия случай, засаждането на посадъчен материал на декоративни растения не води непременно до търговия с него, тъй като може да послужи за други цели, например за предотвратяване на изчезването на даден сорт(34). Според мен това разграничаване се подкрепя от съответните текстове на член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 и член 13, параграф 1 от Директива 98/56. Първият от тях въвежда по-общо задължение, чието ефективно прилагане може да изисква намеса на друго равнище във веригата на доставки. Вторият въвежда по-специфично и целенасочено задължение, което се свежда до налагането на забрана за търгуване. Освен това, както бе посочено в точка 84 по-горе, ефективността на Директива 98/56 се гарантира от въведените с нея механизми за проследяване на произхода.
91. Второ, посадъчният материал на декоративни растения и тютюнът са по същество различни изделия. Поради това Директива 2014/40 и Директива 98/56 преследват различни цели и следват напълно различна логика. В частност тютюневите изделия не са обикновени стоки и предвид изключително вредните последици от тютюна за човешкото здраве следва да се отдаде голямо значение на защитата на здравето, по-специално за намаляване на широкото разпространение на тютюнопушенето сред младите хора(35). Директива 2014/40 е приета на основание член 114 ДФЕС и следователно въз основа на високо равнище на защита на здравето. Този аспект е бил решаващ в аргументацията на Съда(36). За разлика от това Директива 98/56 е приета на основание на бившия член 43 ДЕО, който се отнася до Общата селскостопанска политика(37).
92. Поради това предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че член 3, параграф 1 и член 5, параграф 4 от Директива 98/56 трябва да се тълкуват в смисъл, че не изключват повторното засаждане на посадъчен материал, за който в стадия на развитие е било установено, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, стига полученият посадъчен материал да не е предназначен за търговия, както е определена в член 2, параграф 3 от тази директива.
3. Четвъртият преюдициален въпрос
93. В светлината на предложения от мен отговор на първия преюдициален въпрос следващият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали държавите членки могат да разширят изискването по член 5, параграф 4 от Директива 98/56, така че да обхване посадъчен материал, който не е предназначен за търговия, и съответно да приложат това изискване.
94. За да се отговори на този въпрос, следва да се направи разграничение между степента на хармонизация и предметния обхват на хармонизацията.
95. Що се отнася до степента на хармонизация, както посочва Комисията, от член 15 от Директива 98/56 е видно, че тази директива въвежда максимална (тоест пълна) хармонизация на търговията с посадъчен материал, което означава, че държавите членки са длъжни да не въвеждат по-строги от предвидените в Директивата ограничения по отношение на доставчика, на качеството, на фитосанитарните аспекти, на етикетирането и на опаковката(38).
96. Въпреки това въведената степен на хармонизация не позволява да се даде отговор на въпроса дали държавите членки могат да разширят изискванията на Директива 98/56 и спрямо стадия на засаждане. Това зависи от отговора на въпроса дали при приемането на Директивата законодателят на Съюза изчерпателно е обхванал всички възможни дейности с посадъчен материал на декоративни растения(39).
97. В това отношение от предложения от мен отговор на първия преюдициален въпрос следва по необходимост, че Директива 98/56 не обхваща всички възможни дейности с посадъчен материал на декоративни растения, тъй като въведеният правен режим се отнася единствено до търговията с такъв материал(40).
98. Следователно, когато държави членки въвеждат с разпоредби от националното си право изисквания относно фитосанитарното състояние и качеството на посадъчен материал, който не е предназначен за търговия, тези изисквания попадат в рамките на запазената им компетентност и не се уреждат от Директива 98/56(41).
99. При все това следва да се направят две допълнителни забележки.
100. На първо място, съгласно установената съдебна практика държава членка не може да прилага национални разпоредби, които биха застрашили постигането на целите на дадена директива, като по този начин я направи неефективна(42). Освен това националните разпоредби трябва да са съобразени с въведените по отношение на държавите членки изисквания на правото на Съюза(43).
101. На второ място, обстоятелствата в настоящия случай са донякъде сходни със случаите, при които, уреждайки положение, което попада извън приложното поле на акт от правото на Съюза, националното законодателство се стреми да възприеме пряко и безусловно същите решения като този акт. В това отношение Съдът последователно е приемал, че определено е в интерес на Европейския съюз разпоредбите, заимствани от този акт на Съюза, да се тълкуват еднообразно с него. Това позволява да се избегнат последващи различия в тълкуването и да се осигури еднакво третиране на тези положения и на положенията, попадащи в приложното поле на тези разпоредби. Следователно очевидно е налице интерес Съдът да се произнесе по въпрос, който е поставен при дадените обстоятелства(44).
102. Според мен от тази съдебна практика следва, че когато държави членки решат да прилагат на стадия на засаждане въведените от Директива 98/56 изисквания относно фитосанитарното състояние и качеството, тези изисквания трябва да се тълкуват по същия начин, както когато се прилагат на стадия на търговия.
103. Затова предлагам на четвъртия преюдициален въпрос да се отговори в смисъл, че държавите членки могат да забранят повторното засаждане на посадъчен материал, за който е установено в стадия му на развитие, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, независимо дали полученият посадъчен материал е предназначен за търговия, при условие че това законодателство е съобразено с правото на Съюза.
Б. Вторият и третият преюдициален въпрос
104. С втория и третия си въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали изключението в член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 трябва да се тълкува като отнасящо се и до луковици на цветя на определени сортове, които са предназначени да опазят генетичното разнообразие, въпреки че подробните условия за прилагане на тази разпоредба не са били приети в съответствие с член 3, параграф 3 от същата директива.
1. Необходимост от отговор на тези въпроси
105. Член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 се прилага само към случаи, които попадат в обхвата на тази директива. Целта на разпоредбата всъщност е да позволи търговията с известни количества посадъчен материал, въпреки че за тях не са спазени съответните фитосанитарни изисквания и изисквания за качество, когато целта на тази търговия е да спомогне за опазването на генетичното разнообразие(45). С други думи, позоваване на това изключение е допустимо само във връзка с посадъчен материал, който е предназначен за търговия.
106. В предложения от мен отговор на първия въпрос достигнах до извода, че засаждането на луковици на цветя, които не са предназначени за търговия, не попада в обхвата на Директива 98/56. Ако Съдът възприеме това виждане, ще може да се приеме, че не е необходимо да се отговаря на втория и третия преюдициален въпрос.
107. Въпреки това от преюдициалното запитване е видно, че отговор на тези въпроси се очаква не само в случай че Съдът приеме, че засаждането на луковици на цветя попада в обхвата на Директива 98/56.
108. Нещо повече, в предложения от мен отговор на четвъртия преюдициален въпрос достигнах също до извода, че държавите членки поначало могат да разширяват изискванията на Директива 98/56, така че да обхванат стадия на засаждане. По същите съображения, които доведоха до този извод, може да се добави, че държавите членки могат да прилагат и изключението по член 3, параграф 2, буква в) от тази директива и към този стадий.
109. Затова, и с оглед на посочената в точка 101 по-горе съдебна практика, предлагам на Съда при всички положения да отговори на втория и на третия въпрос.
2. Анализ
110. На първо място, що се отнася до въпроса дали изключението по член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 може да се приложи за опазването на генетичното разнообразие не само на цял един вид, но и на даден сорт(46), нищо в текста на тази разпоредба не изглежда да препятства такова прилагане. Напротив, самият израз „опазване на генетичното разнообразие“ без други уточнения или изисквания сочи, че той трябва да се тълкува като включващ и опазването на сортове.
111. Това тълкуване се подкрепя, първо, от контекста на член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56. Интересът от опазването на сортове, както и от осигуряването на тяхната идентичност и чистота ясно се установява от текста на последното тире на член 5, параграф 1 и от член 9 във връзка със съображение 11 от тази директива.
112. Второ, при все че Директива 98/56 има за цел да гарантира на купувачите получаването на посадъчен материал в добро фитосанитарно състояние и добро качество, преследваните от нея цели не се свеждат само до осигуряването на защита на потребителите. В това отношение е важно да се припомни, че правното основание за приемането на Директивата е настоящият член 43 ДФЕС, който се отнася до Общата селскостопанска политика.
113. Трето, като се има предвид значителното разнообразие от сортове на луковици на лалета, някои от които са застрашени от изчезване, тълкуването на член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 в смисъл, че обхваща опазването на генетичното разнообразие единствено на видове, но не и на сортове, би лишило от полезно действие въведеното с тази разпоредба изключение.
114. На второ място, що се отнася до въпроса дали член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 е приложим дори когато не са били приети подробните условия за неговото прилагане съгласно член 3, параграф 3 от същата директива, следва да се обърне внимание най-напред на формулировката на последната разпоредба.
115. Във връзка с това член 3, параграф 3 от Директива 98/56 предвижда, че подробни условия за прилагането на член 3, параграф 2 „могат“(47) да бъдат приети в съответствие с установената в член 17 от същата директива процедура на комитология. Глаголът „могат“ сочи, че приемането на такива подробни условия за прилагане не е задължително. Изглежда, законодателят на Съюза е оставил на Комисията да прецени дали да се приемат подобни условия(48).
116. По-нататък, следва да се припомни, че конкретният обхват на приложение, който се изисква от Директивата, се определя от естеството на нейните разпоредби. В това отношение член 3, параграф 2 от Директива 98/56 изглежда достатъчно точно и безусловно формулиран и няма нужда от конкретизиране с други разпоредби от правото на Съюза или националното право(49). Всъщност тази разпоредба позволява на доставчиците да търгуват с посадъчен материал, без да се съобразяват с изискванията на Директивата, при условие че посадъчният материал е предназначен за някоя от изброените в букви a)—в) цели(50). Освен това от самата формулировка на член 3, параграф 3 от Директива 98/56 е видно, че посочените в него подробни условия за прилагане имат за цел само да гарантират правилното и безпроблемно прилагане на изключението в член 3, параграф 2 от Директивата, без да се поставя под съмнение безусловното естество на тази разпоредба(51).
117. Това тълкуване се подкрепя и от сравнението на текста на член 3, параграф 3 от Директива 98/56 с този на други разпоредби от същата директива, които изискват приемането на правила в съответствие с член 17 от тази директива. Такива са член 8, параграф 3, член 11, параграф 1 и член 14, параграфи 4 и 6 от същата директива, където, за разлика от член 3, параграф 3, не се използва глаголът „могат“(52).
118. Въпреки това правителствата на Гърция и Нидерландия считат, че това тълкуване противоречи на целите на Директива 98/56, тъй като застрашавало спазването на въведените от нея изисквания. По-специално, необходимостта да се гарантира добро фитосанитарно състояние и качество на посадъчния материал, изисквало най-малкото да се приемат на равнището на Съюза или на национално равнище норми, които да уреждат местонахождението на попадащия в изключението посадъчен материал, както и мерки за неговото отделно съхранение от посадъчния материал, към който са приложими изискванията на Директивата.
119. Що се отнася до приемането на подробни условия за прилагане на равнището на Съюза, достатъчно е да се посочи, че съгласно установената съдебна практика, когато смисълът на разпоредба от правото на Съюза следва недвусмислено от самия ѝ текст, Съдът не може да се отклонява от този смисъл(53). Поради това припомням своето наблюдение, че законодателят на Съюза, изглежда, не е счел за необходимо да се приемат такива подробни условия на равнището на Съюза, като е предпочел в това отношение да предостави на Комисията известна свобода на преценката.
120. Въпреки това, ако държава членка прецени, че за правилното прилагане на член 3, параграф 2 от Директива 98/56 е желателно да се приемат подробни условия за прилагане, считам, че тя може да приеме такива.
121. В този контекст трябва да се припомни, първо, че когато в акт на Съюза не са предвидени специфични разпоредби за неговото прилагане, то се поема на първо място от държавите членки(54). В настоящия случай, като се има предвид факултативният характер на приемането на подробни условия за прилагане на равнището на Съюза, считам поначало за възможно въвеждането на такива условия за прилагане на национално равнище.
122. На второ място, припомням, че подробни условия за прилагане на равнището на Съюза трябва да се приемат чрез процедура на комитология, която по същество е механизъм за контрол от страна на държавите членки на упражняването от Комисията на нейните изпълнителни правомощия (член 291, параграф 3 ДФЕС). Според мен това показва намерението на законодателя да гарантира при всички случаи участието на държавите членки.
123. На трето място, приемането на подробни условия за прилагане на национално равнище и последвалата липса на еднообразна процедура на равнището на Съюза не изглежда да застрашават целите на Директива 98/56 или, по-точно, ефективността на изключението по член 3, параграф 2, буква в) от тази директива. Всъщност по такъв начин могат да се спазят особени национални изисквания относно опазването на генетичното разнообразие, като необходимостта от получаване на статут на регистриран защитник, за да е възможно позоваването на тази разпоредба, както посочва гръцкото правителство, или изисквания относно местонахождението, за да се намали опасността от заразяване, както посочва нидерландското правителство(55). Така или иначе, приетите подробни условия за прилагане не трябва да налагат прекомерна тежест на доставчиците, ангажирани с опазване на генетичното разнообразие.
124. На четвърто място, с приемането на подробни условия за прилагане по отношение на член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 държавата членка се съобразява с втората алинея на член 4, параграф 3 ДЕС, с третата алинея на член 288 ДФЕС и с член 291, параграф 1 ДФЕС.
125. Обратно на това, държава членка, която счита подробните условия за прилагане необходими за действието на член 3, параграф 2 от Директива 98/56, но не е приела такива подробни условия, не може просто да откаже да приложи в ущърб на дадено лице транспониращите тази разпоредба национални норми на основание липсата на подробни условия за прилагане на равнището на Съюза. Ако направи това, държавата членка би нарушила установения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество(56).
126. Поради това моето предложение за отговор на втория и третия преюдициален въпрос е, че въведеното с член 3, параграф 2, буква в) от Директива 98/56 изключение трябва да се тълкува като приложимо и по отношение на луковици на цветя на определени сортове, които са предназначени да опазят генетичното разнообразие, въпреки че не са били приети подробни условия за прилагане на тази разпоредба в съответствие с член 3, параграф 3 от същата директива.
V. Заключение
127. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Висш административен съд по търговски спорове, Нидерландия) преюдициални въпроси, както следва:
„1) Член 3, параграф 1 и член 5, параграф 4 от Директива 98/56/ЕО на Съвета от 20 юли 1998 година относно търговията с посадъчен материал на декоративни растения
трябва да се тълкуват в смисъл, че не изключват повторното засаждане на посадъчен материал, за който в стадия на развитие е било установено, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, стига полученият посадъчен материал да не е предназначен за търговия, както е определена в член 2, параграф 3 от тази директива.
2) Държавите членки могат да забраняват повторното засаждане на посадъчен материал, за който е установено в стадия му на развитие, че не е напълно свободен от вредни организми и болести, независимо дали полученият посадъчен материал е предназначен за търговия, при условие че това законодателство е съобразено с правото на Съюза.
3) Член 3, параграф 2, буква в) и параграф 3 от Директива 98/56
трябва да се тълкува в смисъл, че въведеното с член 3, параграф 2, буква в) изключение е приложимо и по отношение на луковици на цветя на определени сортове, които са предназначени да опазят генетичното разнообразие, въпреки че не са били приети подробни условия за прилагане на тази разпоредба в съответствие с член 3, параграф 3 от същата директива“.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Schipper, C. Broken tulips: The beautiful curse, уебсайтът на Амстердамския музей на лалетата, 6 декември 2017 г., достъпен на адрес: https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/broken-tulips-the-beautiful-curse. По-подробно относно историята на лалето вж. в Dash, M. Tulipomania, The Story of the World’s Most Coveted Flower & the Extraordinary Passions it Aroused. New York: Three Rivers Press, 2000.
3 Директива на Съвета от 20 юли 1998 година относно търговията с посадъчен материал на декоративни растения (ОВ L 226, 1998 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 25, стр. 107).
4 Schipper, C., op. cit., и Schipper, C. How dangerous is the tulip breaking virus?, уебсайтът на Амстердамския музей на лалетата, 25 октомври 2017 г., достъпен на адрес: https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/how-dangerous-is-the-tulip-breaking-virus.
5 Директива на Съвета от 21 декември 1976 година относно защитните мерки срещу въвеждането в държавите членки на вредители по растенията и растителните продукти (ОВ L 26, 1977 г., стр. 20), отменена и заменена от Регламент (ЕС) 2016/2031 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 година за защитните мерки срещу вредителите по растенията, за изменение на регламенти (ЕС) № 228/2013, (ЕС) № 652/2014 и (ЕС) № 1143/2014 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на директиви 69/464/ЕИО, 74/647/ЕИО, 93/85/ЕИО, 98/57/ЕО, 2000/29/ЕО, 2006/91/ЕО и 2007/33/ЕО на Съвета (ОВ L 317, 2016 г., стр. 4).
6 Понятията „разновидност“ и „сорт“ се използват взаимозаменяемо от запитващата юрисдикция. В настоящото заключение ще използвам единствено „сорт“.
7 Решения от 20 март 1986 г., Tissier (35/85, EU:C:1986:143, т. 9), и от 26 март 2026 г., Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, т. 24 и цитираната съдебна практика).
8 Решения от 29 ноември 1978 г., Redmond (83/78, EU:C:1978:214, т. 26), и от 26 март 2026 г., Isergartler (C‑618/24, EU:C:2026:251, т. 25 и цитираната съдебна практика).
9 За улеснение, в изложението ще използвам по взаимозаменяем начин понятията „производство“ и „засаждане“.
10 Решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и други/Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 50 и цитираната съдебна практика), и от 26 март 2026 г., Gonrieh (C‑819/25 PPU, EU:C:2026:252, т. 47 и цитираната съдебна практика).
11 Директива на Съвета от 19 декември 1991 година относно търговията с посадъчен материал за декоративни растения и декоративни растения (ОВ L 376, 1991 г., стр. 21).
12 Вж. съображение 22 от Директива 98/56.
13 Вж. Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент — Инициативата „SLIM“ (COM(1996) 559 окончателен), Доклад на Комисията по пилотен проект „SLIM“, стр. 7, и Приложение 1D, стр. 11.
14 Курсивът е мой.
15 Курсивът е мой.
16 В това отношение вж. решение от 29 септември 2021 г., Società agricola Vivai Maiorana и други/Комисия (T‑116/20, EU:T:2021:632, т. 104 и 106).
17 Съответни разпоредби за фитосанитарни изисквания към растенията в Регламент 2016/2031 (вж. член 4 от Директива 98/56, както и точка 10 и бележка под линия 5 от настоящото заключение) и изискванията, произтичащи от Регламент (ЕС) № 338/97 на Съвета от 9 декември 1996 година относно защитата на видовете от дивата флора и фауна чрез регулиране на търговията с тях (OВ L 61, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 239) и Директива 94/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година относно опаковките и отпадъците от опаковки (OВ L 365, 1994 г., стр. 10; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 14, стр. 238) (вж. член 5, параграф 1 във връзка с член 1, параграф 1, второ изречение от Директива 98/56).
18 Съгласно определението в член 2, параграф 2 от Директива 98/56.
19 Вж. точка 10 и бележка под линия 5 от настоящото заключение.
20 Вж. по аналогия решение от 24 ноември 1993 г., Keck и Mithouard (C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905, т. 15), където не се прави разграничение между изискванията относно означението, формата, размера, теглото, състава, вида, етикетирането и опаковката.
21 Вж. Доклад на Комисията до Съвета от 23 декември 2002 г. относно резултатите от прилагането на член 12 от Директива 98/56/ЕО на Съвета от 20 юли 1998 година относно търговията с посадъчен материал на декоративни растения (COM(2002) 761 окончателен, наричан по-нататък „Докладът на Комисията от 23 декември 2002 г.“), стр. 2, където се подчертава, че понятието „доставчик“ обозначава лицата, които професионално са ангажирани с търговията или вноса на посадъчен материал.
22 Вж. в същия смисъл Доклада на Комисията от 23 декември 2002 г., стр. 4.
23 Вж. точка 52 от настоящото заключение.
24 Примери за коригираща мярка при неспазване на условията по член 9 от Директива 98/56 могат да бъдат подходящо обработване, подходящо етикетиране или непосочване на сортове.
25 Директива 91/682 не е включвала такава разпоредба.
26 Съображение 3 от Директива 98/56.
27 Вж. Приложението към Доклада на Комисията от 23 декември 2002 г., стр. 8.
28 Във връзка с това вж. Директива 1999/66/ЕО на Комисията от 28 юни 1999 година относно изисквания за етикет или друг документ, изготвени от доставчика съгласно Директива 98/56 (ОВ L 164, 1999 г., стр. 76; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 169); от информацията, която трябва да фигура върху етикета, би следвало да може да се определи произходът на изходния посадъчен материал. Вж. в същия смисъл и Доклада на Комисията от 23 декември 2002 г., стр. 4.
29 Решение от 15 май 2025 г. (C‑717/23, наричано по-нататък „решение Bundesminister für Gesundheit“, EU:C:2025:351).
30 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО (ОВ L 127, 2014 г., стр. 1).
31 Решение Bundesminister für Gesundheit (т. 34).
32 Решение Bundesminister für Gesundheit (т. 52).
33 Вж. решение Bundesminister für Gesundheit (т. 51) и моето заключение по това дело (EU:C:2025:29, т. 70).
34 Вж. точка 26 от настоящото заключение.
35 Съображение 8 от Директива 2014/40.
36 Решение Bundesminister für Gesundheit (т. 49—51).
37 Впоследствие тази разпоредба става член 37 ДЕО. Понастоящем тя съответства на член 43 ДФЕС.
38 Вж. по аналогия решение от 5 април 1979 г., Ratti (148/78, EU:C:1979:110, т. 26 и 27). По отношение на правната литература вж. Barnard, C. The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms. 7. ed. Oxford: Oxford University Press, 2022, p. 581, и Slot, P. J. Harmonisation. — European Law Review, No. 21(5), 1996, pp. 378— 387, 382, 383.
39 В това отношение вж. решение от 19 март 2026 г., Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, т. 41). По отношение на правната литература вж. Slot, P. J., op. cit., p. 388, и Weatherill, S. Maximum versus minimum harmonization: Choosing between unity and diversity in the search for the soul of the internal market. — In: Nic Shuibhne, N., L. W. Gormley (Eds.). From Single Market to Economic Union: Essays in Memory of John A. Usher. Oxford: Oxford University Press, 2012, p. 192.
40 Вж. по аналогия решения от 5 октомври 1994 г., Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, т. 34 и 35), и от 4 октомври 2024 г., AFAÏA (C‑228/23, EU:C:2024:829, т. 71).
41 Вж. по аналогия решение от 19 март 2026 г., Almirall (C‑589/24, EU:C:2026:217, т. 40 и цитираната съдебна практика).
42 Вж. във връзка с това решение от 19 ноември 2019 г., TSN и AKT (C‑609/17 и C‑610/17, EU:C:2019:981, т. 51 и цитираната съдебна практика), и моето заключение по дело Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, т. 60 и цитираната съдебна практика).
43 Вж. във връзка с това решения от 8 ноември 1979 г., Denkavit Futtermitel (251/78, EU:C:1979:252, т. 14—20), и от 10 юли 1984 г., Campus Oil и други (72/83, EU:C:1984:256, т. 27—31), и моето заключение по дело Almirall (C‑589/24, EU:C:2025:776, т. 60 и цитираната съдебна практика).
44 Решения от 18 октомври 1990 г., Dzodzi (C‑297/88 и C‑197/89, EU:C:1990:360, т. 36 и 37), и от 5 март 2026 г., AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, т. 33 и цитираната съдебна практика).
45 Вж. точка 56 от настоящото заключение, и по-точно позоваването на решение от 29 септември 2021 г., Società agricola Vivai Maiorana и други/Комисия (T‑116/20, EU:T:2021:632, т. 104 и 106).
46 Вж. точка 26 от настоящото заключение. От акта за преюдициално запитване е видно, че жалбоподателят цели да запази генетичното разнообразие на разглежданите сортове като такива, тоест освободени от TBV.
47 В текстовете на различните езици е, както следва: на немски език „Können“, на испански език „podrán“, на френски език „peuvent“, на италиански език „possono“, на полски език „można“ и на португалски език „podem“.
48 Вж. в противоположен смисъл решение от 16 декември 2015 г., Швеция/Комисия (T‑521/14, EU:T:2015:976, т. 50, 52, 53 и 70).
49 Решение от 16 декември 2015 г., Швеция/Комисия (T‑521/14, EU:T:2015:976, т. 53).
50 Относно конкретното естество на член 3, параграф 2 от Директива 98/56 вж. по аналогия решение от 19 януари 1982 г., Becker (8/81, EU:C:1982:7, т. 27).
51 Вж. по аналогия решение от 19 януари 1982 г., Becker (8/81, EU:C:1982:7, т. 32 и 33).
52 „Devem“ в текста на португалски език на член 8, параграф 3 от Директива 98/56. Текстовете на португалски език и на другите две споменати разпоредби, както и текстовете на немски, испански, италиански, френски и полски език на трите посочени разпоредби използват изрази, които всичките предполагат задължение за действие.
53 Решение от 29 юли 2024 г., HDI Global и MS Amlin Insurance (C‑771/22 и C‑45/23, EU:C:2024:644, т. 56 и цитираната съдебна практика).
54 Решение от 23 ноември 1995 г., Nutral/Комисия (C‑476/93 P, EU:C:1995:401, т. 14). Вж. в правната литература Lenaerts, K., P. Van Nuffel. EU Constitutional Law. Oxford: Oxford University Press, 2021, p. 565.
55 Вж. точка 118 от настоящото заключение.
56 Вж. решение от 19 януари 1982 г., Becker (8/81, EU:C:1982:7, т. 33). Вж. също по аналогия решения от 5 април 1979 г., Ratti (148/78, EU:C:1979:110, т. 22), и от 3 септември 2014 г., GMAC UK (C‑589/12, EU:C:2014:2131, т. 39 и цитираната съдебна практика).