1.

Настоящото дело дава възможност на Съда да разгледа въпроса за използването на обществените поръчки за постигане на хоризонтални цели, свързани с обществен интерес, по-специално за насърчаване на социални цели. Обществените поръчки, които представляват значителна част от брутния вътрешен продукт (БВП) на Европейския съюз ( 2 ), все повече се признават за стратегически инструмент, който може да се използва, не само за обикновеното закупуване на стоки или услуги на най-добра цена, но и за постигане на по-широки политически цели, по-конкретно цели от социално естество (Socially responsible Public Procurement) ( 3 ).

2.

Директива 2014/24 ( 4 ), която е предмет на искането за тълкуване в настоящото преюдициално запитване, с няколко свои разпоредби засилва възможността за използване на обществените поръчки с оглед на постигането на цели от социално естество. Настоящото дело се отнася конкретно до възможността — вече призната в съдебната практика и понастоящем кодифицирана в член 67, параграф 2 от Директива 2014/24 — възлагащите органи да използват критерии, отнасящи се до социални аспекти, при възлагането на поръчките.

3.

Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор относно критерий за възлагане (наричан по-нататък „спорният критерий“), предвиден в спецификациите на процедура за възлагане на обществена поръчка, обявена от Ayuntamiento de Ortuella (Oбщина Ортуела, Испания) относно услуги по предоставяне на домашни грижи в полза на семейства и/или лица със затруднения ( 5 ).

4.

Спорният критерий за възлагане, наречен „[у]величение на трудовите възнаграждения“, предвижда, че като се взимат за основа трудовите възнаграждения, установени в отрасловия колективен трудов договор, при възлагането на поръчката ще бъдат взети предвид по-високите трудови възнаграждения, които предприятието оферент предлага да прилага за лицата, изпълняващи поръчката ( 6 ). Максималният брой точки, които могат да бъдат присъдени съгласно спорния критерий на офертите, предлагащи процентно увеличение на заплатата, което ще се прилага за посочените лица, е 40 точки. Офертите, в които не се предлага никакво увеличение, се оценяват с 0 точки ( 7 ).

5.

Този критерий предвижда също така, че в срок до един месец от възлагане на поръчката, след провеждане на преговори с представителите на работниците, следва да се посочи конкретно каква форма ще приеме увеличението на трудовото възнаграждение, и че избраният за изпълнител оферент следва също да направи постъпки за сключване на договор (наречен колективен трудов договор за отрасъла на услугите за домашни грижи на Ортуела), уреждащ условията на труд на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката.

6.

Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (Сдружение на предприятията за услуги за нуждаещи се от грижи лица, Испания; наричано по-нататък „AESTE“) подава пред запитващата юрисдикция, Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Административен орган на Баската автономна област, компетентен да разглежда жалби в областта на обществените поръчки, Испания; наричан по-нататък „OARC“), жалба, като по-конкретно иска спорният критерий да бъде премахнат.

7.

Съмнявайки се в съвместимостта на този критерий с някои разпоредби от правото на Съюза, OARC решава да спре производството и да отправи следния преюдициален въпрос към Съда:

„Критерий за възлагане на обществена поръчка като [разглеждания], който:

представлява ли подходящ критерий за определяне на икономически най-изгодната оферта в съответствие с изискването на член 67, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС?

противоречи ли на принципа на свободното предоставяне на услуги или ограничава ли свободната конкуренция в противоречие с член 56 ДФЕС и Директиви 2014/24/ЕС и 96/71/ЕО[ ( 8 )],

нарушава ли правото на колективни преговори, признато в член 28 от Хартата на основните права на Европейския съюз?“.

8.

Преди да разгледам по същество всеки от въпросите, поставени в трите части на преюдициалното запитване, следва да направя някои предварителни бележки относно приложимостта на посочените в това запитване разпоредби от правото на Съюза, както и относно компетентността на Съда.

9.

Що се отнася, на първо място, до характера на юрисдикция на OARC по смисъла на член 267 ДФЕС, обсъден в съдебното заседание пред Съда, отбелязвам накратко, че той вече е признат от Съда в решение от 20 септември 2018 г., Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752) ( 9 ).

10.

Що се отнася, на второ място, до приложимостта на Директива 2014/24 към поръчка като разглежданата в главното производство, най-напред следва да се отбележи, че както следва от параграф 3, тази поръчка има за предмет доставката на социални услуги, посочени в приложение XIV към Директива 2014/24 ( 10 ). От това следва, от една страна, че Директивата се прилага само ако стойността на поръчката е по-голяма от или равна на прага от 750000 евро, предвиден в член 4, буква г) и от друга страна, че ако този праг бъде надвишен, за въпросната поръчка следва да се прилага „облекченият режим“ ( 11 ), предвиден в членове 74—77 от посочената директива.

11.

В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че разглежданата поръчка е с прогнозна стойност от 166250 EUR и следователно под посочения праг. От това следва, че Директива 2014/24 не е приложима към тази поръчка.

12.

Запитващата юрисдикция — която единствена е компетентна да тълкува националното право в рамките на установената с член 267 ДФЕС система за съдебно сътрудничество — отбелязва обаче, че макар стойността на поръчката да е под горепосочения праг, разпоредбите на Директива 2014/24 са пряко и безусловно приложими в националното право към положения, които като разглежданата обществена поръчка обикновено не попадат в обхвата на посочената директива.

13.

Запитващата юрисдикция уточнява, че както отбелязва и испанското правителство, по принцип и с малки изключения испанският Закон за обществените поръчки (наричан по-нататък „LCSP“) ( 12 ) избира да наложи за поръчките, които не попадат в обхвата на Директива 2014/24 въз основа на тяхната прогнозна стойност, същия правен режим като този, предвиден за поръчките, за които се прилага тази директива. По-специално член 145 от LCSP, който се отнася до изискванията и видовете критерии за възлагане на обществени поръчки по принцип и който транспонира в испанското право член 67, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/24, е приложим към поръчките за социални услуги (посочени в приложение XIV към Директива 2014/24) с особеностите на четиридесет и седма допълнителна разпоредба от LCSP (с която се транспонира член 76 от Директива 2014/24, съдържащ се в разпоредбите относно посочения по-горе „облекчен режим“).

14.

В това отношение от постоянната практика на Съда е видно, че когато национално законодателство съобразява пряко и безусловно уредбата на положения, които не попадат в приложното поле на акт от правото на Съюза, с уредбата, предвидена в този акт, определено е от интерес за Съюза разпоредбите, заимствани от акта, да бъдат тълкувани еднакво. Всъщност това позволява да се избегнат последващи различия в тълкуването и да се осигури еднакво третиране на тези положения и на положенията, попадащи в приложното поле на посочените разпоредби ( 13 ).

15.

От точки 12 и 13 по-горе следва, че в настоящия случай, в съответствие с тази съдебна практика е налице несъмнен интерес на Съюза от произнасянето на Съда по преюдициалното запитване, що се отнася до тълкуването на Директива 2014/24.

16.

По-нататък, на трето място, следва да се провери приложимостта на член 56 ДФЕС и на Директива 96/71 към разглежданата в главното производство обществена поръчка.

17.

Що се отнася до възлагането на обществена поръчка, която поради стойността си не попада в приложното поле на Директива 2014/24, от съдебната практика следва, че Съдът може да вземе предвид основните правила и общите принципи на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално член 56 от него, доколкото съответната поръчка предизвиква сигурен трансграничен интерес ( 14 ).

18.

Съгласно съдебната практика сред обективните критерии, които могат да указват наличието на сигурен трансграничен интерес, са по-специално значителният размер на съответната поръчка в съчетание с мястото на изпълнение на строителните работи или още техническите характеристики на съответните продукти или услуги ( 15 ).

19.

В случая по главното производство прогнозната стойност на поръчката е очевидно под прага, изискван по член 4, буква г) от Директива 2014/24. Освен това поръчката има за предмет доставката на социални услуги на личността, които по своята природа имат ограничено транснационално измерение ( 16 ). Услуги за личността със стойности под този праг обикновено не представляват интерес за доставчиците от други държави членки, освен когато има конкретни признаци за противното ( 17 ). От това следва, че при липсата на такива признаци, член 56 ДФЕС не се прилага за поръчка като тази предмет на спора в главното производство ( 18 ).

20.

Що се отнася до приложимостта на Директива 96/71, запитващата юрисдикция не предоставя никакви данни, въз основа на които да може да се приеме, че с оглед на предмета на поръчката, и по-специално в светлината на изложените в предходната точка съображения, в главното производство може да съществува, дори потенциално, положение, попадащо в обхвата на някоя от транснационалните мерки, посочени в член 1, параграф 3 от тази директива, което да обоснове прилагането ѝ. Според мен от това следва, че Директива 96/71 също не е приложима към делото в главното производство ( 19 ).

21.

Накрая, на четвърто място, следва да се провери приложимостта на член 28 от Хартата.

22.

В това отношение член 51, параграф 1 от Хартата уточнява, че нейните разпоредби се прилагат за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. От съдебната практика е видно, че понятието „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51 от Хартата „предполага съществуването на известна степен на връзка, надхвърляща сходството между разглежданите области или прякото въздействие на една от областите върху другата“ ( 20 ).

23.

От съдебната практика следва, че такава връзка е налице, когато, както в настоящото дело, разпоредбите на акт на Съюза са пряко и безусловно приложими чрез препращане в националното право, което действително разширява приложното поле на правото на Съюза по отношение на положения, които не попадат пряко в тази област. Всъщност в редица такива случаи Съдът тълкува правото на Съюза в светлината на разпоредбите на Хартата ( 21 ), като приема, че в такъв случай държавата членка прилага и правото на Съюза. От това следва, че член 28 от Хартата е приложим в настоящия случая.

24.

В заключение, от изложените по-горе съображения следва, че трябва да се отговори само на първата и третата част от преюдициалния въпрос, които се отнасят съответно до тълкуването на Директива 2014/24 и на член 28 от Хартата.

25.

С първата част от преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция поставя на Съда въпрос относно тълкуването на член 67, параграф 1 от Директива 2014/24. Посочената юрисдикция иска да установи дали критерий за възлагане на обществена поръчка с предмет социални услуги за личността, който предвижда да се вземат предвид увеличенията на трудовите възнаграждения, които предприятието оферент предлага да прилага за лицата, изпълняващи поръчката, спрямо възнагражденията, установени в отрасловия колективен трудов договор, представлява подходящ критерий за определяне на „икономически най-изгодната оферта“ по смисъла на тази разпоредба.

26.

Член 67, параграф 1 от Директива 2014/24 предвижда, че възлагащите органи възлагат обществените поръчки въз основа на критерия за „икономически най-изгодната оферта“. Параграф 2 от същия член уточнява, че „икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган се определя въз основа на цената или разходите, като се използва подход на разходната ефективност, […] и може да включва критерия за най-доброто съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на критерии, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на въпросната обществена поръчка“.

27.

В самото начало отбелязвам, на първо място, че тълкуването на член 67 от Директива 2014/24 в случая трябва да отчита особения нормативен контекст, в който се вписва разглежданата обществена поръчка. От една страна, както бе отбелязано, поради предмета (социални услуги за личността) и стойността под прага за тази поръчка по принцип не се прилага общата правна уредба в областта на възлагането на обществени поръчки, предвидена в Директива 2014/24. Прилагането на критерия за „икономически най-изгодната оферта“ към тази поръчка зависи единствено от избора на испанския законодател да разшири обхвата на тази обща правна уредба към този конкретен вид поръчки. От друга страна, за обществените поръчки с предмет социални услуги Директива 2014/24 предвижда именно поради техния предмет специалния „облекчен“ режим по членове 74—77. Този режим налага на държавите членки „единствено спазването на основните принципи за прозрачност и равнопоставеност“ и изрично им оставя „голяма свобода“, като им предоставя „възможността да прилагат специални критерии за качество при избора на доставчици на услуги“ и свободата да установяват процедури за доставките на тези услуги ( 22 ).

28.

В този контекст, макар посоченото по-горе изискване за еднакво тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза ( 23 ) да налага тълкуването на понятието „икономически най-изгодна оферта“ да не се различава от тълкуването, което е приложимо към поръчка, попадаща в обхвата на Директива 2014/24, все пак е необходимо тълкуването на това понятие в настоящия случай да отчита особеностите на социалните услуги, предмет на поръчката, и посочената голяма свобода на преценка, оставена на държавите членки по отношение на поръчките, свързани с тези услуги. Впрочем от Директива 2014/24 изрично следва, че посочените особености трябва да бъдат взети предвид, дори ако държавата членка реши да приложи критерия за икономически най-изгодната оферта към тези видове поръчки ( 24 ).

29.

На второ място, отбелязвам, че в настоящия случай поръчката не само има за предмет доставката на социални услуги, но и спорният критерий е критерий, свързан със „социални аспекти“ по смисъла на член 67, параграф 2 от Директива 2014/24.

30.

В това отношение, в сравнение с предходните директиви в областта на обществените поръчки, Директива 2014/24 засилва възможностите за стратегическо използване на обществените поръчки с оглед постигането на цели, свързани с обществения интерес, по-специално, от социално естество ( 25 ). Това е в съответствие с разпоредбите, въведени с Договора от Лисабон, съдържащи се в член 3, параграф 3 ДЕС и член 9 ДФЕС ( 26 ).

31.

За тази цел Директива 2014/24 предвижда няколко възможности за интегриране на социалното измерение в обществените поръчки, и по-специално за прилагане или насърчаване на трудовите стандарти и социалното приобщаване. Освен вече споменатия „облекчен“ режим за обществените поръчки с предмет социални услуги и изричното отчитане на „социалните аспекти“ в рамките на критериите за възлагане в съответствие с член 67, параграф 2 от Директива 2014/24 ( 27 ), от особено значение е разпоредбата на член 18, параграф 2, който предвижда, че при изпълнението на поръчките икономическите оператори трябва да спазват задълженията, приложими по-специално в областта на социалното и трудовото право. Съдът признава това изискване за „основна ценност“ в общата система на Директивата, издигайки го до принцип на същото основание като другите принципи, посочени в параграф 1 от този член ( 28 ), т.е. принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация, на прозрачност и на пропорционалност. Следователно тази основна ценност трябва да ръководи тълкуването на директивата като цяло.

32.

Именно в светлината на изложените съображения следва да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция въпрос за тълкуване на член 67 от Директива 2014/24. Този въпрос повдига по същество четири въпроса, които ще разгледам по-долу: i) пригодността на спорния критерий за определяне на икономически най-изгодната оферта, ii) въпросът дали този критерий е „свързан“ с предмета на обществената поръчка, iii) пропорционалността на този критерий и iv) евентуално дискриминационния му характер.

33.

Както бе припомнено, член 67, параграф 2 от Директива 2014/24, приложим към обществена поръчка за социални услуги като разглежданата в главното производство по силата на член 145 от LCSP, изрично позволява на възлагащите органи да включат при определянето на икономически най-изгодната оферта, въз основа на най-добро съотношение качество/цена, критерии относно социалните аспекти, свързани с предмета на въпросната поръчка.

34.

Съдебната практика вече е признала, в рамките на свободата, с която разполагат възлагащите органи при определянето на критериите за възлагане ( 29 ), възможността да се вземат предвид социални аспекти при определяне на икономически най-изгодната оферта. Така в решението, известно като „Nord-Pas-de-Calais“, Съдът е постановил, че не е изключена възможността възлагащите органи да използват критерий като условието, свързано с борбата срещу безработицата ( 30 ). Впоследствие в т.нар. решение „Fair Trade“ Съдът изрично е постановил като общо правило, че възлагащите органи имат „право да избират критерии за възлагане на поръчката, основани на съображения от социално естество“ ( 31 ).

35.

Практиката на Съда и разпоредбите на Директива 2014/24 позволяват да се очертаят границите на възможността възлагащите органи да вземат предвид социални аспекти при определянето на икономически най-изгодната оферта.

36.

В това отношение понятието „социални аспекти“ по принцип включва както фактори, отнасящи се до производствения процес или предоставянето на услугата (като например фактори, свързани с условията на труд, зачитането на правата на човека във веригата на доставки или отговорното снабдяване със суровини), така и фактори, които са от значение за крайните потребители (като например фактори, свързани с достъпността на услугата или концепцията за услугата, така че да се достигне до уязвими ползватели, или пък с възможности за заетост) ( 32 ).

37.

Съдът обаче е пояснил, че критериите за възлагане на поръчката, основани на съображения от социално естество, могат да се отнасят не само до ползвателите или бенефициерите на строителството, доставките или услугите, обект на поръчката, както и до други лица ( 33 ), като например работниците, които изпълняват поръчката ( 34 ).

38.

От Директива 2014/24 и от съдебната практика се извежда, че възлагателен орган може да вземе предвид критерии, отнасящи се до социални аспекти, при условие че тези критерии: първо, са свързани с предмета на поръчката ( 35 ), второ, не предоставят на този орган неограничена свобода на избор ( 36 ), трето, спазват изискванията за прозрачност, като, от една страна, са изрично посочени в спецификациите на поръчката или в обявлението за обществената поръчка ( 37 ) заедно с тежестта им ( 38 ) и евентуалните подкритерии, а от друга страна, да са достатъчно ясни, така че всеки разумно информиран и полагащ обичайната грижа оферент да може да ги разбере ( 39 ), и четвърто, да спазват основните принципи на правото на Съюза, по-специално принципа на недопускане на дискриминация ( 40 ).

39.

От Директивата следва също, че икономически най-изгодната оферта въз основа на най-доброто съотношение качество/цена винаги следва да включва ценови или разходен елемент ( 41 ), така че определянето на тази оферта не може да се основава изключително на качествени и/или социални критерии. Не е задължително обаче всички критерии за възлагане, приети от възлагащия орган за определяне на икономически най-изгодната оферта, трябва да бъдат от чисто икономическо естество. Всъщност не може да се изключи възможността фактори, които не са чисто икономически, да повлияят на стойността на дадена оферта с оглед на възлагащия орган ( 42 ).

40.

В настоящия случай от точка 4 по-горе следва, че спорният критерий се отнася до увеличението на трудовото възнаграждение спрямо установеното в отрасловия колективен трудов договор, което предприятието оферент предлага да прилага за лицата, изпълняващи поръчката.

41.

Доколкото се отнася до трудовото възнаграждение и следователно до условията на труд, става въпрос за критерий за възлагане, свързан със „социални аспекти“ по смисъла на член 67, параграф 2 от Директива 2014/24, който съгласно цитираната в точка 37 съдебна практика, се отнася до работниците, които изпълняват поръчката. Освен това с изключение на обсъжданите по-долу въпроси относно връзката му с предмета на поръчката и за спазването на принципите на пропорционалност и недопускане на дискриминация, изглежда, не се поставя под съмнение дали този критерий за възлагане отговаря на изискванията, посочени в точка 38. В това отношение от акта за преюдициално запитване следва, че в разглежданата поръчка е предвиден и критерий относно цената в съответствие с изискването, посочено в точка 39.

42.

По-нататък следва също да се отбележи, че що се отнася конкретно до обществените поръчки с предмет социални услуги, от една страна, от член 76, параграф 2 от Директива 2014/24 следва, че поради особеностите на тези услуги възлагащите органи имат право да акцентират върху аспектите, свързани с „качество, непрекъснатост, достъпност, достъпна цена, наличие и всеобхватност на услугите [и] особените потребности на различните категории ползватели“. От друга страна, както вече е отбелязано по-горе, по отношение на тези видове поръчки държавите членки разполагат с голяма свобода ( 43 ), по-специално що се отнася до определянето на критериите за възлагане. Тези съображения, които са валидни за обществените поръчки за социални услуги, попадащи в обхвата на Директива 2014/24, важат a fortiori за обществените поръчки като разглежданата, които дори не попадат в приложното поле на Директива 2014/24, но за които тя се прилага само поради доброволен избор на съответната държава членка. За тези видове поръчки горепосочената свобода на преценка ще бъде още по-широка ( 44 ).

43.

В този конкретен контекст обаче считам, че без да се засягат изложените по-долу съображения относно връзката с предмета на поръчката и спазването на принципите на пропорционалност и на недопускане на дискриминация, Директива 2014/24 не ограничава широката свобода на преценка на въпросната държава членка и допуска възможността възлагащият орган да приеме в рамките на обществена поръчка за социални услуги на стойност под прага и следователно извън приложното поле на Директива 2014/24, за която държавата членка прилага доброволно тази директива, критерий, свързан със социални аспекти, какъвто е спорният критерий за определяне на икономически най-изгодната оферта.

44.

При това положение от член 67, параграф 2 от Директива 2014/24 следва, че критерият за възлагане трябва да бъде свързан с предмета на обществената поръчка. Параграф 3 от същия член уточнява: „[п]риема се, че критериите за възлагане са свързани с предмета на обществената поръчка, когато се отнасят до […] услугите, които трябва да бъдат предоставени в рамките на тази поръчка във всяко отношение и на всеки етап от жизнения им цикъл, в това число факторите, […], [които] […] не са част от съществените им характеристики“.

45.

Именно елементът на връзка между спорния критерий за възлагане и предмета на разглежданата поръчка е един от аспектите, по отношение на които запитващата юрисдикция изпитва съмнения. Тя счита, че връзката между увеличението на трудовото възнаграждение и подобряването на предоставяната услуга изглежда прекалено хипотетична, за да се установи предимство, което може да реши възлагането на поръчката.

46.

В това отношение въпросната поръчка се отнася до социални услуги за личността. Тези услуги обикновено се предоставят от човек на човек и изискват извършването на трудоемки дейности ( 45 ). Тъй като се отнася до възнаграждението, което операторът, извършващ услугата, получава за предоставянето на услугата, спорният критерий в крайна сметка се отнася до възнаграждението за самата услуга, т.е. до насрещната икономическа престация на въпросната услуга ( 46 ) и следователно до елемент, ясно свързан с услугата.

47.

В това отношение от съдебната практика следва, че не е необходимо критерият за възлагане на поръчката да се отнася до определена присъща на услугата характеристика ( 47 ), което се потвърждава от член 67, параграф 3, последно изречение — и от съображение 97 — от Директива 2014/24, която, както е посочено в точка 44, предвижда за определяне на връзката между критерий и услуга, възможността да се вземат предвид фактори, които не са част от „същественото съдържание“ на услугата. Освен това, както е отбелязано в точка 39, критерият не трябва непременно да предоставя предимство от чисто икономическо естество.

48.

Що се отнася обаче до този вид услуги, при които личният елемент играе водеща роля, изглежда разумно да се приеме, че по принцип може да съществува положителна взаимовръзка между удовлетвореността от работата на доставчиците на социални услуги, която се влияе и от възнаграждението, и качеството на предоставяната услуга.

49.

Накрая, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че възлагащият орган е използвал спорния критерий във връзка с необходимостта да се намери разрешение на конфликтни ситуации в областта на заетостта, включително свързани с равнището на заплащане, които са се материализирали в продължителен период на протести от страна на лицата, натоварени с предоставянето на услугата. Използването на този критерий имало за цел да гарантира непрекъснатостта и адекватността на услугата.

50.

В това отношение, освен необходимите фактически проверки, които запитващата юрисдикция следва да извърши, считам, че подобна преценка от страна на възлагащия орган е закономерно съображение, което може да обоснове приемането на специфичен критерий за възлагане, по-специално в контекст като този по настоящото дело, в който, както посочих в точка 42, от една страна, поради особеностите на услугите, предмет на поръчката, съображения, свързани с непрекъснатостта и наличността на услугата, имат първостепенна роля, а от друга страна, държавите членки се ползват с широка свобода на преценка, a fortiori в случай на обществени поръчки на стойност под прага.

51.

В становището си Комисията се съмнява в съвместимостта на спорния критерий с принципа на пропорционалност. Комисията има по-конкретно съмнения относно пропорционалността на степента на тежест на този критерий спрямо другите критерии, предвидени в спецификациите. Преписката, с която разполага Съдът, не позволява да се разбере напълно тежестта на отделните критерии в рамките на разглежданата поръчка ( 48 ). Запитващата юрисдикция следва да определи in concreto какво е действителното равнище на тежест на спорния критерий, за да прецени неговата пропорционалност.

52.

В това отношение принципът на пропорционалност гарантира, че приетите от възлагащите органи мерки са подходящи за постигане на легитимните цели, преследвани с правилата за възлагане на обществени поръчки, и че тези мерки не надхвърлят необходимото за тяхното постигане. Анализът на пропорционалността между критериите за възлагане, предвидени за дадена поръчка, трябва да се прави във всеки отделен случай и зависи от няколко фактора, сред които несъмнено е и предметът на поръчката.

53.

Що се отнася до тежестта на критериите за възлагане, отнасящи се до социалните аспекти, изглежда невъзможно да се определи абстрактно максимален или минимален процент, който да е пропорционален. За обществени поръчки, при които социалните рискове (например нарушения на правата на човека) или, както в случая с разглежданата поръчка, потенциалните социални ползи (например подобряване на благосъстоянието на уязвима група) са високи, може да е целесъобразно да се придаде голяма тежест на социалните критерии за възлагане ( 49 ). При преценката на пропорционалността трябва да се вземе предвид и особеният контекст, посочен в точка 42, по отношение на обществените поръчки с предмет социални услуги, особено когато те са на стойност под прага.

54.

Що се отнася обаче до тежестта на ценовия критерий, с изключение на посоченото в точка 39 изискване, изглежда, Директива 2014/24 не налага точни изисквания за определяне на пропорционалността на този критерий, която ще зависи от различни фактори, свързани с вида на поръчката.

55.

От съдебната практика, която Съдът е приел обаче, следва,, че възлагащият орган може да придаде тежест от 45 % на критерий за възлагане, основан на екологични аспекти ( 50 ), и не е възразил, че качествените критерии могат да съответстват общо на 60 % от точките, които може да бъдат присъдени при оценяване на офертата ( 51 ).

56.

Накрая, от преписката, с която разполага Съдът, не става ясно дали за прилагането на спорния критерий в рамките на различните разпоредби от спецификацията за поръчката е предвиден таван на увеличенията на трудовото възнаграждение, които предприятието оферент може да предложи да прилага за лицата, които изпълняват поръчката. Ако е възможно да се предлагат увеличения на трудовото възнаграждение, явно непропорционални спрямо стойността на услугата, това би създало проблеми от гледна точка на спазването на принципа на пропорционалност.

57.

В заключение, с оглед на изложените по-горе съображения и въз основа на фактическите констатации, които трябва да направи, запитващата юрисдикция следва да прецени дали при поръчка за доставката на социални услуги като разглежданата в главното производство в особения контекст, посочен в точка 42 от настоящото заключение, критерий като спорния е в съответствие с принципа на пропорционалност.

58.

На следващо място, запитващата юрисдикция се съмнява, че спорният критерий може да засегне дискриминационнo операторите с по-малкa финансова възможност да плащат високи възнаграждения, като например малките и средни предприятия (МСП), които могат да представят по-конкурентни оферти именно поради по-ниските си разходи за възнаграждения.

59.

В това отношение от член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 следва, че възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират. Съгласно съдебната практика закрепените в тази разпоредба принципи на равно третиране и на недопускане на дискриминация имат за цел да насърчат развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участващите в обществена поръчка предприятия и изразяват същността на правилата на Съюза относно процедурите за възлагане на обществени поръчки. Съгласно този принцип оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти ( 52 ). Тези принципи изискват да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано ( 53 ).

60.

По-конкретно, в рамките на правото на Съюза в областта на обществените поръчки, както по същество следва от член 18, параграф 1, втора алинея от Директива 2014/24, отсъствието на дискриминация означава, че възлагащите органи не могат да приемат критерии или правила, които дават неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение въз основа на техните характеристики или които създават изкуствени пречки за някои видове оператори, като например МСП.

61.

Впрочем, една от най-важните цели на Директива 2014/24 е да се улесни участието на МСП в обществените поръчки ( 54 ). В този контекст, предвиждането на твърде завишени изисквания или критерии за възлагане, несъответни и непропорционални на предмета на поръчката могат да представляват необосновано препятствие пред участието на МСП в обществени поръчки ( 55 ). От друга страна, в областта на обществените поръчки, една от основните цели на правилата на Съюза е максималното отваряне за конкуренцията, така че да се гарантира възможно най-широко участие на оференти в търг.

62.

В настоящия случай не е изключено in abstracto критерий като спорния, в зависимост от конкретните обстоятелства по случая, да доведе до дискриминация по отношение на оператори с по-малка финансова възможност да плащат високи възнаграждения, особено ако, както бе посочено в точка 56, той не предвижда таван на теоретично осъществимите увеличения на трудовите възнаграждения.

63.

Считам обаче, че в конкретния случай Съдът не разполага с данни, позволяващи да се определи дали е налице такъв дискриминационен ефект. С оглед на специфичния предмет на поръчката и нейната ограничена стойност освен това изглежда малко вероятно в търга, свързан с тази поръчка, действително да участват предприятия, които тъй като не са МСП да могат конкретно да бъдат облагодетелствани от този критерий в ущърб на здравословната и ефективна конкуренция между предприятията, участващи във въпросния търг. Запитващата юрисдикция следва да извърши съответните фактически преценки в това отношение.

64.

От изложените по-горе съображения следва, че в разглеждания случай при тълкуването на член 67 от Директива 2014/24 трябва да се има предвид фактът, че разглежданата обществена поръчка е с предмет доставката на социални услуги за личността и макар да е на стойност под прага, предвиден в Директивата за тези видове услуги, държавата членка е направила пряко и безусловно приложими в националното право разпоредбите на този член. В този контекст посочените разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат критерий за възлагане като спорния за определяне на „икономически най-изгодната оферта“, при условие че е съобразен с принципите на пропорционалност, равно третиране и недопускане на дискриминация, което запитващата юрисдикция следва да установи.

65.

С третата част от преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали критерий за възлагане на обществена поръчка за услуги, който предвижда да се вземат предвид увеличенията на трудовите възнаграждения, които предприятието оферент предлага да прилага за лицата, които изпълняват поръчката, спрямо възнагражденията, установени в отрасловия колективен трудов договор, и който предвижда, че след колективни преговори с представителите на работниците избраният за изпълнител оферент посочва конкретно каква форма ще приеме увеличението на трудовото възнаграждение и прави постъпки за сключване на колективен трудов договор, който да се прилага за персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, нарушава правото на колективни преговори, признато в член 28 от Хартата.

66.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали спорният критерий съставлява намеса в правото на колективни преговори, признато в член 28 от Хартата, доколкото може да означава изваждане от приложното поле на действащия колективен трудов договор на персонала, натоварен с изпълнението на поръчката, което би могло да доведе до различия в трудовото възнаграждение между работниците на същото предприятие, които изпълняват еднакви дейности, единствено поради личността на възложителя, за когото тези дейности се извършват.

67.

По силата на член 28 от Хартата на основните права работниците и работодателите или съответните им организации имат, в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики, в т.ч. правото на договаряне и сключване на колективни споразумения на съответните равнища.

68.

От съдебната практика е видно, че тази разпоредба, тълкувана в светлината на член 152, първа алинея ДФЕС, допуска автономия на социалните партньори, която предполага, че на етапа на преговори за споразумение, провеждани от тях, който „се осъществява изключително“ от последните, те могат да обсъждат и действат свободно, без да получават нареждане или инструкции от когото и да било, и по-специално от държави членки или от институциите на Съюза ( 56 ).

69.

В настоящия случай спорният критерий предвижда два етапа. Първо, в срок до един месец от възлагане на поръчката, след провеждане на преговори с представителите на работниците, следва да се посочи конкретно каква форма ще приеме увеличението на трудовото възнаграждение, което предприятието оферент предлага да прилага за лицата, които изпълняват поръчката, спрямо възнагражденията, установени в отрасловия колективен трудов договор. На второ място, избраният за изпълнител оферент следва да направи постъпки за сключване на специален колективен трудов договор, уреждащ условията на труд на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката.

70.

В това отношение смятам, че вместо да се засяга правото на колективни преговори, спорният критерий по-скоро го насърчава. Всъщност, от една страна, той задължава предприятието, спечелило поръчката, да договори с представителите на работниците формата на разглежданото увеличение на трудовото възнаграждение, поради което не оставя на предприятието свободен избор да определи тази форма. От друга страна, този критерий задължава избрания за изпълнител оферент да „направи постъпки“ за сключване на колективен трудов договор за разглежданата услуга. Той не налага задължение за постигане на резултат и изглежда не се намесва по какъвто и да е начин в автономията на съответните социални партньори.

71.

Що се отнася до обстоятелството, че спорният критерий води до различия в трудовото възнаграждение, тъй като изключва някои работници от приложното поле на отрасловия колективен трудов договор, доколкото условията, предвидени в конкретния за община Ортуела договор, са по-благоприятни от тези на отрасловия колективен трудов договор, не виждам основания за нарушение на член 28 от Хартата. Напротив, спорният критерий като референтен стандарт (benchmark) по този начин разширява обхвата му.

72.

Ето защо считам, че член 28 от Хартата допуска критерий за възлагане какъвто е спорният.

73.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос по следния начин:

„Член 67 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че в случай на поръчка с предмет доставка на социални услуги за личността на стойност под прага, предвиден в Директивата за тези видове услуги, но за която държавата членка е направила пряко и безусловно приложими в националното право разпоредбите на този член, допуска критерий за възлагане за определяне на „икономически най-изгодната оферта“, по смисъла на тази разпоредба, която предвижда да се вземат предвид увеличенията на трудовото възнаграждение, които предприятието оферент предлага да прилага за лицата, които изпълняват обществената поръчка, спрямо възнагражденията, установени в отрасловия колективен трудов договор, при условие че този критерий е съобразен с принципите на пропорционалност, равно третиране и недопускане на дискриминация, което запитващата юрисдикция следва да установи.

Член 28 от Хартата на основните права на Европейския съюз допуска критерий за възлагане на обществена поръчка за услуги, който предвижда да се вземат предвид увеличенията на трудовото възнаграждение, които предприятието оферент предлага да прилага за лицата, които изпълняват поръчката, спрямо възнагражденията, установени в отрасловия колективен трудов договор, и който предвижда, че след колективни преговори с представителите на работниците избраният за изпълнител оферент посочва конкретно каква форма ще приеме увеличението на трудовото възнаграждение и прави постъпки за сключване на колективен трудов договор, който да се прилага за персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката“.