1

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят, г‑н Vladimir Gheorghe Plahotniuc, иска отмяна на Решение (ОВППС) 2023/1047 на Съвета от 30 май 2023 година за изменение на Решение (ОВППС) 2023/891 относно ограничителни мерки с оглед на действия, дестабилизиращи Република Молдова (ОВ L 140 I, 2023 г., стр. 9), и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/1045 на Съвета от 30 май 2023 година за прилагане на Регламент (ЕС) 2023/888 относно ограничителни мерки с оглед на действия, дестабилизиращи Република Молдова (ОВ L 140 I, 2023 г., стр. 1), доколкото тези актове (наричани по-нататък заедно „обжалваните актове“) се отнасят до него.

2

Жалбоподателят е политик и бизнесмен с молдовско гражданство.

3

На 28 април 2023 г. Съветът на Европейския съюз приема на основание член 29 ДЕС Решение (ОВППС) 2023/891 на Съвета от 28 април 2023 година относно ограничителни мерки с оглед на действия, дестабилизиращи Република Молдова (ОВ L 114, 2023 г., стр. 15), а на основание член 215 ДФЕС — Регламент (ЕС) 2023/888 на Съвета от 28 април 2023 година относно ограничителни мерки с оглед на действия, дестабилизиращи Република Молдова (ОВ L 114, 2023 г., стр. 1).

4

От съображенията на Решение 2023/891 е видно, че молдовското правителство все по-често се сблъсква с преки заплахи за стабилността си, идващи както от вътрешни групи с лични интереси, така и от Русия, които често се обединяват в опитите си да отклонят страната от пътя на реформите.

5

Член 1, параграф 1 от Решение 2023/891 предвижда следното:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки за предотвратяване на влизането или транзитното преминаване през тяхна територия на:

[…]

които са изброени в приложението“.

6

Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891 се замразяват всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи на, притежавани, държани или контролирани от физически лица, образувания или органи, които отговарят на критерии, по същество идентични с посочените в член 1, параграф 1, буква а) от същото решение и изброени в приложението към него.

7

Член 2, параграф 3, буква а) от Регламент 2023/888 предвижда, че в приложение I към посочения регламент се посочват по-специално физическите или юридическите лица, образувания или органи, които отговарят на критерии, които по същество са идентични с критериите, установени в член 1, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891 (наричани по-нататък „разглежданите критерии за включване в списъците“).

8

Член 2, параграф 1 от Регламент 2023/888 предвижда, че се замразяват всички финансови средства и икономически ресурси, които са собственост на някое от физическите или юридическите лица, образуванията или органите, включени в списъка в приложение I към този регламент, или се притежават, държат или контролират от тях.

9

Член 2, параграф 2 от Регламент 2023/888 гласи, че не се предоставят — нито пряко, нито косвено, никакви финансови средства или икономически ресурси на или в полза на физическите или юридическите лица, образуванията или органите, включени в списъка в приложение I към посочения регламент.

10

Приложението към Решение 2023/891 и приложение I към Регламент 2023/888 установяват, съответно, „[с]писък на физическите и юридическите лица, образуванията и органите, посочени в членове 1 и 2“ и „[с]писък на физическите и юридическите лица, образуванията и органите, посочени в член 2“.

11

Съветът приема обжалваните актове на 30 май 2023 г.

12

С обжалваните актове Съветът добавя пет лица, сред които и жалбоподателят, в списъка на физическите и юридическите лица, образуванията и органите, съдържащ се в приложението към Решение 2023/891 и в приложение I към Регламент 2023/888 (наричани по-нататък заедно „разглежданите списъци“).

13

В обжалваните актове Съветът посочва, че ограничителните мерки срещу жалбоподателя са приети на следните основания (наричани по-нататък „разглежданите основания за включване в списъците“):

„Vladimir Plahotniuc е обект на многобройни наказателни производства в Република Молдова, свързани с престъпления във връзка с присвояването на молдовски държавни средства и незаконното им прехвърляне извън Република Молдова. Той е обвинен в Република Молдова по делото „Банкови измами“, чиито икономически последици все още имат отражение върху страната. Разследван е също за подкупване на бившия президент на Република Молдова с „куфарче“ пари в брой в замяна на политически услуги.

Като извършва тежки финансови нарушения, свързани с публични средства и неразрешен износ на капитали, Vladimir Plahotniuc е отговорен за извършването на действия и прилагането на политики, които подкопават и застрашават демокрацията, принципите на правовата държава, стабилността и сигурността в Република Молдова чрез подкопаване на демократичния политически процес в Република Молдова и сериозни финансови нарушения във връзка с публични средства“.

14

На 31 май 2023 г. Съветът публикува в Официален вестник на Европейския съюз Известие на вниманието на лицата, спрямо които се прилагат ограничителните мерки, предвидени в Решение 2023/891 на Съвета, изменено с Решение 2023/1047 на Съвета, и в Регламент 2023/888 на Съвета, прилаган с Регламент за изпълнение 2023/1045 на Съвета относно ограничителни мерки с оглед на действия, дестабилизиращи Република Молдова (ОВ C 190, 2023 г., стр. 5).

15

Жалбоподателят моли Общия съд:

16

Съветът моли Общия съд:

17

В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят изтъква две основания, първото от които е явна грешка в преценката, а второто — нарушение на правата му по член 6 ДЕС във връзка с членове 2 и 3 ДЕС и членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

18

В самото начало следва да се отбележи, че разглежданите основания за включване в списъците, чийто текст е припомнен в точка 13 по-горе, съдържат някои неточности и двусмисленост.

19

От една страна, Съветът включва жалбоподателя в списъците въз основа на разследването на престъпления и наказателните производства, водени срещу него по дела, свързани с „банкови измами“ и с „подкупване на бившия президент на Република Молдова“, но без повече уточнения препраща и към „многобройни наказателни производства в Република Молдова, свързани с престъпления във връзка с присвояването на […] държавни средства [на тази] република и незаконното им прехвърляне извън [посочената] република“.

20

Относно последното трябва да се припомни, че мотивите към акта на Съвета за замразяване на средства трябва да разкриват специфичните и конкретни причини, поради които при упражняване на оперативната си самостоятелност Съветът приема, че спрямо заинтересованото лице следва да се вземе такава мярка (решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 52).

21

Не се изисква обаче мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценяват с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правните норми, уреждащи съответната материя (решение от 18 май 2022 г., Foz/Conseil, T‑296/20, непубликувано, EU:T:2022:298, т. 39

22

В частност, увреждащият акт е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (решение от 18 май 2022 г., Foz/Conseil, T‑296/20, непубликувано, EU:T:2022:298, т. 40).

23

Такъв е настоящият случай, що се отнася до посоченото в разглежданите основания за включване в списъците, а именно „многобройните наказателни производства“. Всъщност наличието или липсата на такива водени срещу него производства трябва да се разглежда като част от познатия на заинтересованото лице контекст.

24

Освен това, макар Съветът да сочи неопределен брой наказателни производства, той все пак уточнява тяхното естество и предмет. Всъщност се имат предвид само производствата относно някои конкретни престъпления, а именно „наказателните производства […] свързани с престъпления във връзка с присвояването на молдовски държавни средства и незаконното им прехвърляне извън Република Молдова“. Така подобни фактически съображения, въз основа на които Съветът е приел, че спрямо жалбоподателя трябва да се наложат предвидените в обжалваните актове ограничителни мерки, са достатъчно подробни, за да може той да оспори точността им пред съда на Европейския съюз (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2014 г., Ezz и др./Съвет, T‑256/11, EU:T:2014:93, т. 114).

25

От друга страна, във втората алинея на разглежданите основания за включване на жалбоподателя в списъците, чиято цел е да идентифицира правното основание на обжалваните актове, Съветът възприема формулировка, която поражда двусмисленост по отношение на критериите, посочени в член 2, параграф 3, буква а) от Регламент 2023/888 и в член 1, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891, служещи като основание на това включване.

26

В това отношение следва да се припомни, че освен посочване на правното основание на приетата мярка задължението за мотивиране се отнася именно до това да се изложат обстоятелства, от които може да се приеме, че е изпълнен един или друг критерий за включване на съответните заинтересовани лица в списъците. В този контекст пропускът да се посочи точната разпоредба не може да представлява съществен порок, когато правното основание на акта може да се определи с помощта на други негови елементи. Такова изрично посочване все пак е необходимо, когато без него заинтересованите страни и съдът на Съюза не биха били сигурни кое точно е правното основание (вж. в този смисъл решение от 25 март 2015 г., Central Bank of Iran/Съвет, T‑563/12, EU:T:2015:187, т. 67 и 68).

27

С оглед на текста на разглежданите основания за включване в списъците обаче не е възможно да се определи със сигурност дали жалбоподателят е включен там единствено въз основа на критерия, свързан със сериозни финансови нарушения по отношение на публични средства и неразрешен износ на капитали (критерий, посочен в член 2, параграф 3, буква а), подточка iii) от Регламент 2023/888 и в член 1, параграф 1, буква а), подточка iii) от Решение 2023/891), или и на критерия, свързан с подкопаването на демократичния политически процес в Република Молдова (критерий, посочен в член 2, параграф 3, буква а), подточка i) от Регламент 2023/888 и в член 1, параграф 1, буква а), подточка i) от Решение 2023/891).

28

В това отношение в началото на втората алинея на разглежданите основания за включване в списъците се посочва, че включването е обосновано от „тежки финансови нарушения, свързани с публични средства и неразрешен износ на капитали“ и че от тези факти може да се заключи, че жалбоподателят „е отговорен за извършването на действия и прилагането на политики, които подкопават и застрашават демокрацията, принципите на правовата държава, стабилността и сигурността в Република Молдова“ по смисъла на член 2, параграф 3, буква а) от Регламент 2023/888 и на член 1, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891. Краят на същата алинея обаче, изглежда, се връща на критериите, на които се основава включването, като този път се посочват единствено сериозните финансови нарушения, но не и неразрешеният износ на капитали, и се добавя, че жалбоподателят е подкопал демократичния политически процес в Република Молдова.

29

Подобна формулировка показва, че в началото и в края на изречението Съветът не само сочи онова, което, изглежда, са критериите, въз основа на които жалбоподателят е включен в разглежданите списъци, но и че не е възприел едни и същи критерии на тези две места.

30

Породената от тази формулировка несигурност се подсилва от факта, че по отношение на жалбоподателя Съветът се е отклонил от модела, използван за формулиране на основанията, възприети в обжалваните актове за останалите четири лица, включени в разглежданите списъци, модел, поради който тази институция последователно, на първо място, установява критерия или критериите, на които се основава включването, и на второ място, стига до извода, че те позволяват да се изпълни условието за включване, определено в член 2, параграф 3, буква а) от Регламент 2023/888 и в член 1, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891.

31

Освен това поне от текста на обжалваните актове на френски език личи, че Съветът е посочил „тежки финансови нарушения, свързани с публични средства и неразрешен износ на капитали“, и така е възприел критерий, който е не само излишен, но и различен от посочения в член 2, параграф 3, буква а), подточка iii) от Регламент 2023/888 и в член 1, параграф 1, буква а), подточка iii) от Решение 2023/891.

32

Подобна двусмислена формулировка може да породи основателно съмнение дали тази институция действително е възприела по отношение на жалбоподателя критерия, свързан с подкопаването на демократичния политически процес в Република Молдова. Поради това той би могъл с основание да счита, че е включен в разглежданите списъци въз основа единствено на критерия, свързан със сериозни финансови нарушения по отношение на публични средства и неразрешен износ на капитали.

33

Макар че подобна двусмисленост не може да се квалифицира като непълнота на мотивите на обжалваните актове като цяло, тя все пак предполага Общият съд да приеме, че жалбоподателят е включен в разглежданите списъци въз основа единствено на критерия, свързан със сериозни финансови нарушения по отношение на публични средства и неразрешен износ на капитали.

34

Това означава също, че текстът на обжалваните актове не позволява да се обоснове твърдението на Съвета, че включването на жалбоподателя в разглежданите списъци е оправдано предвид двата критерия, посочени в точка 27 по-горе. Следователно тази институция не може с основание да поддържа, че жалбоподателят се е ограничил с това да оспори само едното от двете основания за включването му в тези списъци. Тя не може с право да поддържа и че поради този факт повдигнатите от жалбоподателя основания за обжалване са безпредметни и че жалбата му е неоснователна.

35

От изложеното по-горе личи, че при проверката на изтъкнатите от жалбоподателя основания, и по-конкретно на второто му основание, което трябва да бъде разгледано в самото начало, следва да се прецени дали Съветът е нарушил правата, с които жалбоподателят разполага по силата на член 6 ДЕС във връзка с членове 2 и 3 ДЕС и членове 47 и 48 от Хартата на основните права, единствено що се отнася до включването му в разглежданите списъци въз основа на критерия, свързан със сериозни финансови нарушения по отношение на публични средства и неразрешен износ на капитали, и поради основанията, които произтичат от първата алинея на разглежданите основания за включване в списъците, а именно наличието, от една страна, на наказателни производства в Република Молдова за престъпления във връзка с присвояването на публични средства на тази държава и незаконното им прехвърляне, а от друга страна, разследвания на престъпления и наказателни производства по дела, свързани с „банкови измами“ и с „подкупване на бившия президент на Република Молдова“.

36

Така Съветът няма основание да поддържа, че Общият съд трябва да провери единствено дали е представил доказателства, годни да установят по принцип, че жалбоподателят е отговорен за действия или политики, подкопаващи или застрашаващи суверенитета и независимостта на Република Молдова или демокрацията, върховенството на закона, стабилността или сигурността в Република Молдова, или че е подкрепял или осъществявал тези действия или политики по смисъла на член 2, параграф 3, буква а), Регламент 2023/888 и на член 1, параграф 1, буква а) от Решение 2023/891, при това без да е необходимо съответните деяния да се свързват с някой от трите критерия, предвидени в тези разпоредби, или без да се вземат предвид мотивите и фактическите обстоятелства, посочени в първа алинея на разглежданите основания за включване в списъците.

37

С второто основание жалбоподателят твърди, че преди да приеме обжалваните актове, Съветът не е проверил дали разследванията на престъпления и наказателните производства, образувани срещу него в Молдова, посочени в първата алинея на разглежданите основания за включване в списъците, зачитат основните му права, при това въпреки че според жалбоподателя в тези производства са допуснати множество нередности. Така той поддържа, че ако Съветът бе извършил подходящите проверки, щеше да стигне до извода, че тези производства не могат да се изтъкват като оправдание за приетите срещу жалбоподателя ограничителни мерки.

38

Поради това според жалбоподателя Съветът нарушил член 6 ДЕС във връзка с член 2 и член 3, параграф 5 ДЕС, както и членове 47 и 48 от Хартата на основните права.

39

Съветът оспорва тези доводи.

40

Съгласно практиката на Съда, в рамките на упражнявания върху ограничителните мерки контрол, съдилищата на Съюза трябва да осигуряват по принцип пълен контрол за законосъобразност на всички актове на Съюза с оглед на основните права, които са неделима част от правния ред на Съюза (вж. решение от 19 декември 2018 г., Azarov/Съвет, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, т. 20 и цитираната съдебна практика).

41

Що се отнася по-конкретно до включването на лица в списъците с ограничителни мерки на основания, почиващи изключително на решения на органи на трети държави, които в това отношение са компетентни да започнат разследване или да образуват наказателни производства за престъпленията присвояване на публични средства, Съветът е длъжен да провери дали тези решения са приети при спазване на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Azarov/Съвет, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, т. 25 и 26).

42

Това изискване предполага също, че Съветът е длъжен в изложението на мотивите към решението за включване на дадено лице или образувание в списъка на лицата и образуванията, чиито средства се замразяват, да изложи, дори и накратко, причините, поради които счита, че решението на третата държава, на което възнамерява да се основе, е взето при спазване на правото на защита и на правото на ефективна съдебна (вж. решение от 19 декември 2018 г., Azarov/Съвет, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, т. 29 и цитираната съдебна практика).

43

В противен случай Съветът не изпълнява задължението си за мотивиране, наложено му с член 296, втора алинея ДФЕС, което съдът на Съюза следва да установи, ако е необходимо служебно (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Azarov/Съвет, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, т. 30 и цитираната съдебна практика).

44

В случая от мотивите на обжалваните актове е видно, че включването на жалбоподателя в разглежданите списъци се основава изключително на решения на молдовските органи да започнат разследване и да образуват наказателни производства срещу него.

45

Несъмнено от преписката с доказателства, представени като приложения B.1 и B.2 към писмената защита, е видно, че Съветът не се е основал пряко на решенията на молдовските органи, компетентни в това отношение да започнат разследване или да образуват наказателни производства за престъпления по присвояване на публични средства, а предимно на статии в пресата, както и на прессъобщения на наказващите или разследващите органи на Република Молдова, на официални съобщения на държавни органи на трети държави или на доклади, като във всички тези доказателства се посочват такива разследвания и наказателни производства.

46

Това обстоятелство обаче не може да освободи в случая Съвета от задължението му за проверка и мотивиране, наложено му със съдебната практика, припомнена в точки 41 и 42 по-горе.

47

Напротив, Съветът трябва да се съобрази още повече с тази съдебна практика, тъй като доказателствата, на които се основава тази институция, представляват единствено косвени доказателства за мерките по разследване и наказателните производства, които обосновават включването на жалбоподателя в разглежданите списъци. Освен това Общият съд отбелязва, че за да запази името на дадено лице в тези списъци, съгласно член 8, трета алинея от Решение 2023/891 Съветът трябва да вземе предвид наличието на съдебно производство във връзка с деянията, за които първоначално то е било включено в тези списъци.

48

Така, на каквито и доказателства да се основава първоначалното включване в списъците, Съветът може да разчита, било то пряко или непряко, на решенията на органи на трети държави да започнат разследване или да образуват наказателни производства само ако изпълни задълженията, произтичащи от цитираната в точки 41 и 42 по-горе съдебна практика.

49

Всеки друг извод би позволил на Съвета да се освободи от строгите задължения, наложени от практиката на Съда, като вече разчита не на документи, издадени от органите на съответните държави, компетентни да започнат разследване или да образуват наказателни производства за престъпленията присвояване на публични средства, а единствено на документи, които само ги посочват.

50

В случая обаче нито се оспорва, нито може да се оспори, че в разглежданите основания за включване в списъците Съветът не е показал, че е проверил дали посочените в тях производства са проведени при спазване на правото на жалбоподателя на защита и на правото му на ефективна съдебна защита.

51

Впрочем в това отношение следва да се отбележи, че в писмената си защита Съветът не отрича, че не е извършил въпросните проверки, нито a fortiori, че не е изложил резултатите от тези проверки в обжалваните актове.

52

Ето защо трябва да се констатира, че що се отнася до единствените два фактора, които могат да бъдат взети предвид при преценката на дали обжалваните актове са обосновани (вж. т. 35 по-горе), Съветът не е изпълнил задължението си за мотивиране.

53

Този извод не се опровергава от довода на Съвета, че по същество жалбоподателят не може да се позове на решение от 3 декември 2020 г., Saleh Thabet и др./Съвет (C‑72/19 P и C‑145/19 P, непубликувано, EU:C:2020:992), доколкото в последните две дела ограничителните мерки се основават на наличието на съдебни производства срещу жалбоподателите или на производства за отнемане на активи вследствие на влязло в сила съдебно решение относно присвояване на публични средства, както са изисквали приложимите критерии за включване в списък. Съветът твърди, че тези обстоятелства рязко контрастират с критериите за включване в списъците в настоящия случай, които, от една страна, не изискват включеното в списъка лице да е разследвано в рамките на наказателно производство, и от друга страна, по-конкретно що се отнася до критерия, свързан с подкопаването на демократичния политически процес в Република Молдова, не могат да се считат за изпълнени само чрез позоваване на наказателни производства.

54

Всъщност Съдът вече е имал повод да постанови за ирелевантно обстоятелството, че наличието на решения на органите на трети държави, които в това отношение са компетентни да започнат и да проведат разследване на престъплението присвояване на публични средства, не са съответните критерии за включване в списъците, а фактът, на който се основават ограничителните мерки, за които става въпрос в случая (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 19 декември 2018 г., Azarov/Съвет, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, т. 25, и от 11 юли 2019 г., Azarov/Съвет, C‑416/18 P, непубликувано, EU:C:2019:602, т. 26).

55

От това следва, че второто основание трябва да се приеме, а обжалваните актове да се отменят, доколкото се отнасят до жалбоподателя, без да е необходимо да се разглеждат останалите изтъкнати от него доводи.

56

Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е загубил делото, следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)

реши: