ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
26 септември 2024 година(*)
„ Преюдициално запитване — Член 99 от Процедурния правилник на Съда — Директива 2014/24/ЕС — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Възлагащ орган — Понятие за публичноправен субект — Прилагане към обществена поръчка, чиято прогнозна стойност е под праговете за прилагане на директивата “
По дело C‑550/23
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Софийски районен съд (България) с акт от 20 август 2023 г., постъпил в Съда на 30 август 2023 г., в рамките на производство по дело
NV
срещу
Агенция за държавна финансова инспекция,
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: F. Biltgen, председател на състава, A. Prechal (докладчик), председател на втори състав, изпълняващ функцията на съдия от седми състав, и N. Wahl, съдия,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за NV, от самия него,
– за българското правителство, от Ц. Митова и T. Цингилева, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от G. Wils и Ив. Залогин, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение в съответствие с член 99 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г. (ОВ L 337, 2017 г., стр. 19) (наричана по-нататък „Директива 2014/24“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между NV, в качеството му на изпълнителен директор на търговско дружество „Монтажи“ ЕАД, и Агенцията за държавна финансова инспекция (България) относно извършено от NV нарушение на правилата, регламентиращи обществените поръчки, при сключването на договор за доставка между „Монтажи“ ЕАД и „Рейр Студио БГ“ ЕООД.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 1 от Директива 2014/24 гласи:
„При възлагането на обществени поръчки от органите на държавите членки или от тяхно име трябва да бъдат спазвани принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално тези за свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги, както и произтичащите от тях принципи, като равнопоставеност, недискриминация, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност. Въпреки това за обществените поръчки над определена стойност следва да се изготвят разпоредби за координиране на националните процедури за възлагане на обществени поръчки, така че да се гарантира, че тези принципи се прилагат на практика и че при обществените поръчки има конкуренция“.
4 Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет и обхват“, предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4“.
5 Член 2 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„1. За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1) „възлагащи органи“ означава държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или сдружения от един или няколко държавни, регионални или местни органа или от една или няколко публичноправни организации;
[…]
4) „публичноправни организации“ означава организации, които имат всички изброени по-долу характеристики:
a) създадени са с конкретната цел да задоволяват нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер;
б) имат правосубектност; както и
в) финансират се в по-голямата си част от държавни, регионални или местни органи или от други публичноправни организации; или са обект на управленски контрол от страна на тези органи; или имат административен, управителен или надзорен орган, повечето от половината от членовете на който са назначени от държавните, регионалните или местните органи или от други публичноправни организации;
[…]“.
6 Член 4 от същата директива („Прагови стойности“) има следния текст:
„Настоящата директива се прилага за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност без данък върху добавената стойност (ДДС) е по-голяма или равна на следните прагове:
a) 5 548 000 EUR [евро] — за обществени поръчки за строителство;
б) 144 000 [евро] — за обществени поръчки за доставки и услуги, които се възлагат от органи на централната власт, и конкурси за проект, които се организират от такива органи; когато обществените поръчки за доставки се възлагат от възлагащи органи, работещи в областта на отбраната, този праг се прилага само за поръчки, засягащи продукти, попадащи в обхвата на приложение III;
в) 221 000 [евро] — за обществени поръчки за доставки и услуги, които се възлагат от нецентрални възлагащи органи, и конкурси за проекти, които се организират от такива органи; този праг се прилага и за обществени поръчки за доставки, възлагани от органи на централната власт, работещи в областта на отбраната, когато тези поръчки включват продукти извън обхвата на приложение III;
г) 750 000 [евро] — за обществени поръчки за услуги във връзка с социални и други специфични услуги, изброени в приложение XIV“.
Българското право
7 Законът за обществените поръчки (ДВ, бр. 13 от 16 февруари 2016 г.), в редакцията си, приложима към спора по главното производство, предвижда в член 5:
„(1) Възложителите отговарят за правилното прогнозиране, планиране, провеждане, приключване и отчитане за резултатите от обществените поръчки. Възложителите са публични и секторни.
(2) Публични възложители са:
[…]
14. представляващите публичноправните организации;
[…]“.
8 Член 17, алинея 1 от този закон гласи:
„Възложителите са длъжни да приложат предвидения в закона ред за възлагане на обществена поръчка, когато са налице основанията за това“.
9 Член 18, алинея 1 от посочения закон предвижда:
„Процедурите по този закон са:
[…]
12. публично състезание;
13. пряко договаряне“.
10 Член 20, алинея 2 от същия закон има следния текст:
„Възложителите прилагат процедурите по чл. 18, ал. 1, т. 12 или 13, когато обществените поръчки имат прогнозна стойност:
1. при строителство — от 270 000 [български лева (BGN)] до 10 000 000 BGN;
2. при доставки и услуги, включително и услугите по приложение № 2 — от 70 000 BGN до съответния праг по ал. 1 в зависимост от вида на възложителя и предмета на поръчката“.
11 Член 256, алинея 1 от Закона за обществените поръчки предвижда:
„Възложител, който възложи обществена поръчка, като сключи договор или извърши разходи или поеме задължение за извършване на разходи, с което се достига или надвишава минималният стойностен праг по чл. 20, ал. 1 или 2, без да приложи процедура по чл. 18, ал. 1 съобразно стойността на поръчката при наличие на основания за това, се наказва с глоба в размер 2 на сто от стойността на сключения договор с включен ДДС, а когато няма писмен договор — от извършения разход или от поетото задължение за извършване на разход, но не повече от 50 000 BGN“.
12 Допълнителните разпоредби на Закона за обществените поръчки предвиждат, в § 2, точка 43, че по смисъла на този закон:
„Публичноправна организация“ е юридическо лице, за което са изпълнени следните условия:
a) създадено е с конкретната цел да задоволява нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер;
б) финансирано е с повече от 50 на сто от държавни, териториални или местни органи или от други публичноправни организации, или е обект на управленски контрол от страна на тези органи; или има управителен или надзорен орган, повечето от половината от членовете на който са назначени от публичен възложител по чл. 5, ал. 2, т. 1—14.
Нуждите от общ интерес имат промишлен или търговски характер, когато лицето действа в нормални пазарни условия, стреми се да реализира печалба, като самостоятелно понася загубите от извършване на дейността.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
13 NV е изпълнителен директор на дружество „Монтажи“, чийто едноличен акционер е дружеството „Държавна консолидационна компания“ ЕАД. Едноличен собственик на капитала на последното дружество е българската държава, като правата ѝ се упражняват от българския министър на икономиката.
14 Агенцията за държавна финансова инспекция е извършила инспекция относно законосъобразността на сключването и изпълнението на договори, сключени от „Монтажи“ през периода 1 януари 2017 г.—30 април 2021 г. Тя приема, че „Монтажи“ е „публичноправна организация“ по смисъла на § 2, точка 43 от допълнителните разпоредби на Закона за обществените поръчки, и че NV като изпълнителен директор на това дружество е „публичен възложител“ по смисъла на член 5, алинея 2, точка 14 от Закона за обществените поръчки.
15 Вследствие на тази инспекция агенцията налага на NV административно наказание „глоба“ в размер на 2 140,69 BGN (приблизително 1 120 евро) за това, че на 15 юни 2020 г. с посредничеството на „Монтажи“ е възложил на „Рейр Студио БГ“ обществена поръчка на стойност 89 195,66 BGN без ДДС (приблизително 44 600 евро) за доставка на трошен камък, чакъл и ломен камък за ремонт и възстановяване на стената на язовир „Злати войвода 3“ в община Сливен (България), в нарушение на изискванията на член 17, алинея 1 във връзка с член 20, алинея 2, точка 2 от Закона за обществените поръчки, които изискват възлагането на обществени поръчки за доставки и услуги на стойност, по-голяма от 70 000 BGN (около 35 000 евро) да се извършва с прилагане на процедура за публично състезание или на процедура за пряко договаряне.
16 NV оспорва тази глоба пред Софийски районен съд (България), който е запитващата юрисдикция.
17 Тази юрисдикция преценява, че за да реши спора, следва да определи дали „Монтажи“ представлява „публичноправна организация“ по смисъла на Закона за обществените поръчки към датата на разходите, извършени в рамките на разглеждания договор с „Рейр Студио БГ“, в който случай неговият представляващ NV би имал качеството на „публичен възложител“ по смисъла на този закон и би бил субект на административнонаказателна отговорност за неспазване на изискванията на член 17, алинея 1 във връзка с член 20, алинея 2, точка 2 от посочения закон.
18 Запитващата юрисдикция обаче изпитва съмнение, че Законът за обществените поръчки e транспонирал правилно Директива 2014/24, тъй като този закон предвижда понятието „публичноправна организация“ да се прилага и за обществени поръчки под установените в тази директива минимални прагове, като по този начин разширява предметния обхват на посочената директива.
19 При тези обстоятелства Софийски районен съд решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допустима ли е национална правна уредба, при която разпоредбите на Директива [2014/24], в частност легалната дефиниция за „публичноправна организация“ по член 2, [параграф] 1, точка 4 [от тази директива], се прилагат и за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност без [ДДС] е по-малка от установените в член 4 от [посочената] директива минимални прагове?“.
По преюдициалния въпрос
20 По силата на член 99 от Процедурния правилник на Съда, когато по-конкретно отговорът на поставен преюдициален въпрос не оставя място за разумно съмнение, Съдът може във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат.
21 Тази разпоредба следва да се приложи по настоящото дело.
22 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която правилата на тази директива и по-конкретно определението за „публичноправна организация“, съдържащо се в член 2, параграф 1, точка 4 от посочената директива, се прилагат за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност е по-малка от установените в член 4 от същата директива прагове за прилагане.
23 В това отношение следва да се отбележи, че по силата на член 1, параграф 1 от Директива 2014/24 тя установява правилата, приложими за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, що се отнася до договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4 от тази директива.
24 Член 2, параграф 1, точки 1 и 4 от посочената директива определя като „възлагащи органи“ по-конкретно „публичноправни организации“, които са определени като организации с определени кумулативни характеристики, а именно, първо, да са създадени с конкретната цел да задоволяват нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер, второ, да имат правосубектност и, трето, да се финансират в по-голямата си част от държавни, регионални или местни органи или от други публичноправни организации; или да са обект на управленски контрол от страна на тези органи; или да имат административен, управителен или надзорен орган, повечето от половината от членовете на който са назначени от държавните, регионалните или местните органи или от други публичноправни организации.
25 Член 4 от Директива 2014/24 изброява прогнозните стойности без ДДС на обществените поръчки, които представляват праговете, от които се прилага тази директива. За поръчките извън областта на отбраната тези прагове възлизат, първо, на 5 548 000 евро за обществени поръчки за строителство, второ, на 144 000 евро за обществени поръчки за доставки и услуги, които се възлагат от органи на централната власт, и конкурси за проект, които се организират от такива органи, трето, на 221 000 евро за обществени поръчки за доставки и услуги, които се възлагат от нецентрални възлагащи органи, и конкурси за проекти, които се организират от такива органи, и, четвърто — на 750 000 евро за обществени поръчки за услуги във връзка с социални и други специфични услуги, изброени в приложение XIV от посочената директива.
26 Поръчката в основата на спора по главното производство е за доставка на трошен камък, чакъл и ломен камък, чиято стойност без ДДС е около 44 600 евро, т.е. под праговете за прилагане, предвидени в член 4 от Директива 2014/24, така че същата не се прилага към този спор.
27 За обществена поръчка, която поради стойността си не попада в приложното поле на Директива 2014/24, държавите членки по принцип са свободни да приемат свои собствени правила за възлагане. Те обаче са длъжни да спазват основните правила и общите принципи на Договора за функционирането на ЕС, в частност принципите на равно третиране и за недопускане на основана на гражданство дискриминация, както и произтичащото от тях задължение за прозрачност, когато поръчката предизвиква сигурен трансграничен интерес (вж. в този смисъл решение от 4 април 2019 г., Allianz Vorsorgekasse, C‑699/17, EU:C:2019:290, т. 49, и определение от 12 ноември 2020 г., Novart Engineering, C‑170/20, EU:C:2020:908, т. 33 и цитираната съдебна практика).
28 Както е видно от съображение 1 от Директива 2014/24, правилата, въведени с тази директива, представляват инструмент за координиране на националните процедури за възлагане на обществени поръчки, за да се гарантира, че принципите на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, както и произтичащите от тях принципи, като равнопоставеност, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност, се спазват на практика.
29 От това следва, че национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която прави приложими правила от посочената директива към поръчки, чиято прогнозна стойност не достига праговете за прилагане, определени от същата директива, от една страна, произтича от упражняването на свободата, с която разполага всяка държава членка, да приема правила в областта на възлагането на обществени поръчки и от друга страна, допринася за това при възлагането на тези поръчки да се спазват принципите на Договора за функционирането на ЕС.
30 В допълнение, такава национална правна уредба не противоречи на правилата от приложното поле на Директива 2014/24 и споделя основната цел на тази директива, а именно отваряне на обществените поръчки за възможно най-широка конкуренция, не само в интерес на икономическите оператори, но и на възлагащите органи (вж. в този смисъл решение от 8 май 2014 г., Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, т. 22, и от 27 ноември 2019 г., Tedeschi и Consorzio Stabile Istant Service, C‑402/18, EU:C:2019:1023, т. 39).
31 Следователно Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която правилата на тази директива и по-конкретно определението за „публичноправна организация“, съдържащо се в член 2, параграф 1, точка 4 от посочената директива, се прилагат за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност е по-малка от предвидените в член 4 от същата директива прагове за прилагане.
По съдебните разноски
32 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Поради изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г.,
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, по силата на която правилата на тази директива и по-конкретно определението за „публичноправна организация“, съдържащо се в член 2, параграф 1, точка 4 от посочената директива, се прилагат за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност е по-малка от предвидените в член 4 от същата директива прагове за прилагане.
Подписи
* Език на производството: български.