1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до трудностите, които държавите членки срещат, когато голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство едновременно подадат молба за международна закрила. По-специално, Съдът е сезиран с искане да тълкува член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите ( 2 ), съгласно който държавите членки могат да удължат предвидения в член 31, параграф 3, първа алинея от тази директива шестмесечен срок за разглеждане на молбите за международна закрила. Това удължаване се допуска, когато голям брой граждани на трети страни едновременно подадат молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в този шестмесечен срок.

2.

Преюдициалното запитване е отправено в производство между Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) и X, гражданин на трета страна, относно липсата на решение на този орган по молбата да издаде разрешение за временно пребиваване по правилата за убежището в рамките на шестмесечния срок.

3.

Запитващата юрисдикция иска да разбере как да тълкува формулировката „голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство едновременно пода[в]ат молба за международна закрила“ по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, как се отнася тя към съдържащата се в същата разпоредба формулировка „което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца“ и дали при преценката ѝ може да вземе предвид и други обстоятелства.

4.

Съображение 18 от Директивата за процедурите гласи:

„В интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите международна закрила е по молбите за международна закрила да бъде вземано решение възможно най-бързо, без това да засяга точността и пълнотата на тяхното разглеждане“.

5.

Член 4 от Директивата за процедурите е озаглавен „Компетентни органи“ и предвижда в параграф 1:

„Държавите членки определят по всички процедури решаващ орган, който да отговаря за извършването на съответното разглеждане на молбите, в съответствие с разпоредбите на настоящата директива. Държавите членки следят за това този орган да разполага с подходящи средства, включително с достатъчно на брой компетентни служители, за изпълнението на своите задачи в съответствие с настоящата директива“.

6.

Член 31 от тази директива е озаглавен „Процедура по разглеждане“ и в параграфи 1—5 предвижда следното:

„1.   В процедурата по разглеждане държавите членки обработват молбите за международна закрила в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II.

2.   Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва възможно най-скоро, без да се засягат точността и пълнотата на разглеждането.

3.   Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва в срок от шест месеца от подаването на молбата.

В случаите, при които молбата подлежи на процедурата, предвидена в Регламент (ЕС) № 604/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (OВ L 180, 2013 г., стр. 31)], шестмесечният срок започва да тече от момента, когато държавата членка, отговаряща за разглеждането ѝ, се определя в съответствие с посочения регламент, кандидатът е на територията на тази държава членка и е поет от компетентния орган.

Държавите членки могат да удължат шестмесечния срок, установен в настоящия параграф, за допълнителен период, който не надвишава девет месеца, когато:

По изключение при надлежно обосновани обстоятелства държавите членки могат да надвишат сроковете, предвидени в настоящия параграф, с най-много три месеца, когато това е необходимо, за да се осигури точно и пълно разглеждане на молбата за международна закрила.

4.   Без да се засягат членове 13 и 18 от Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (OВ L 337, 2011 г., стр. 9)], държавите членки могат да отложат приключването на процедурата по разглеждане, ако с основание не може да се очаква от решаващия орган да вземе решение в сроковете, установени в параграф 3, поради несигурна обстановка в страната на произход, за която се предполага, че е временна. […]

[…]

5.   При всички случаи държавите членки приключват процедурата по разглеждане в максимален срок от 21 месеца от подаването на молбата“.

7.

Член 42 от Vreemdelingenwet 2000 (Закон за чужденците от 2000 г.) от 23 ноември 2000 г. ( 3 ) предвижда:

„1.   Решението по молба за издаване на разрешение за временно пребиваване съгласно член 28 или на разрешение за безсрочно пребиваване съгласно член 33 се приема в срок от шест месеца от получаването на молбата.

[…]

4.   Срокът, посочен в параграф 1, може да бъде удължен за максимален срок от девет месеца, когато:

8.

На 21 септември 2022 г. държавният секретар приема Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Решение за изменение на циркулярното писмо относно чужденците от 2000 г., наричано по-нататък „WBV 2022/22“). С WBV 2022/22, което е в сила от 27 септември 2022 г., държавният секретар удължава с девет месеца законоустановения шестмесечен срок за вземане на решения за издаване на разрешения за временно пребиваване по правилата за убежището. WBV 2022/22 се прилага за всички молби, за които към 27 септември 2022 г. все още не е изтекъл законоустановеният срок за вземане на решение, и е прието на основание член 42, параграф 4, буква b) от Закона за чужденците от 2000 г., който транспонира в нидерландското право член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите.

9.

На 10 април 2022 г. турският гражданин Х подава молба за убежище в Нидерландия.

10.

През септември 2022 г. държавният секретар удължава с девет месеца законоустановения шестмесечен срок за вземане на решения за издаване на разрешение за временно пребиваване по правилата за убежището.

11.

Тъй като държавният секретар не взема решение по молбата за убежище в срок от шест месеца от подаването ѝ, на основание на WBV 2022/22 на 13 октомври 2022 г. X отправя до този орган искане да приеме решение в определения срок. Държавният секретар не издава решение в рамките на две седмици. Впоследствие X подава жалба до Rechtbank Den Haag (първоинстанционен съд Хага, Нидерландия) срещу неиздаването на решение в срок.

12.

На 6 януари 2023 г. този съд постановява, че жалбата на X е основателна и че държавният секретар не е удължил законосъобразно срока за вземане на решения по молби за убежище на основание на WBV 2022/22. С това решение посоченият съд също така разпорежда на държавния секретар да проведе първоначално заседание в срок от осем седмици от датата на постановяване на съдебното решение и да вземе решение по молбата на Х в срок от осем седмици след това първоначално заседание. Така той разпорежда на държавния секретар да приеме решение в срок от 16 седмици, като в противен случай ще му бъде наложена санкция, състояща се от глоба за всеки ден закъснение ( 4 ).

13.

Държавният секретар обжалва това решение пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция. В подкрепа на жалбата си той изтъква, че за прилагането на член 42, параграф 4, първа алинея и буква b) от Закона за чужденците от 2000 г., както и на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите не се изисква наличие на бързо увеличение („пик“) на броя на подаваните едновременно молби за убежище. Националният орган можел да удължи срока за вземане на решения и в случай на по-постепенно увеличение на броя на молбите за убежище и в съчетание с други обстоятелства, за да се осигури точно и пълно разглеждане на молбите за убежище, както се изисква от член 31, параграф 2 от Директивата за процедурите. Държавният секретар твърди също така, че когато обмисля дали да удължи срока за вземане на решения, той може да отчете съществуващото натрупване на изостанали преписки с неразгледани молби за убежище, което отнема от капацитета за вземане на решения и допринася за това, че на практика е много трудно процедурата да бъде грижливо приключена в срок от шест месеца от подаването на молбата.

14.

Същевременно след решението на Rechtbank Den Haag (първоинстанционен съд Хага), на 14 април 2023 г. държавният секретар взема решение по молбата за убежище, с което предоставя на чужденеца разрешение за временно пребиваване по правилата за убежището.

15.

Според запитващата юрисдикция държавният секретар продължава да има правен интерес от разглеждане на жалбата, тъй като тя цели да оспори съдебното решение от 6 януари 2023 г., с което е постановено, че той не е удължил законосъобразно срока за вземане на решения по молба за убежище на основание на WBV 2022/22.

16.

Пред запитващата юрисдикция държавният секретар твърди, че член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите и буква б) от нея трябва да се тълкуват в смисъл, че не изискват от националния орган да се произнесе в рамките на срока за вземане на решение, когато бързото увеличение или „пикът“ на броя на едновременно подадените молби за убежище е такова/такъв, че го възпрепятства да се произнесе грижливо по тези молби. Така запитващата юрисдикция отбелязва, че ако се тълкува широко, думата „едновременно“ по смисъла на тази разпоредба би означавала „в рамките на кратък период“, тъй като молбите за убежище рядко се подават буквално едновременно. Според тази юрисдикция обаче все пак е необходимо да се определи в рамките на какво времево ограничение възниква такова увеличение или такъв „пик“. Нещо повече, запитващата юрисдикция отбелязва, че като се има предвид, че такива увеличения или „пикове“ се установяват късно, практическото действие на тази разпоредба възниква само ако е изтекло известно време.

17.

Запитващата юрисдикция има съмнения дали Директивата за процедурите допуска удължаване на срока за вземане на решение, когато броят на молбите за убежище се увеличава постепенно. Това е така, защото в такъв случай държавният секретар разполага с достатъчно време и възможности да увеличи капацитета за вземане на решения. Това тълкуване съответства на целта на Директивата за процедурите решаващият орган да взема решения по молбите за убежище възможно най-скоро, но същевременно грижливо.

18.

При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

19.

Писмени становища представят X, правителствата на Чехия, Франция, Унгария и Нидерландия, както и Европейската комисия. Тези страни, с изключение на чешкото и унгарското правителство, представят устни становища в проведеното на 23 октомври 2024 г. съдебно заседание.

20.

Съгласно член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, за да бъде удължен срокът за вземане на решение с допълнителни девет месеца, трябва да са налице три кумулативни условия: а) „голям брой“ молби трябва да са б) подадени „едновременно“, в) „което затруднява“ на практика в голяма степен приключването на процедурата в срок от шест месеца. Докато първите две условия са самостоятелни, третото условие е следствие от първите две ( 5 ).

21.

Като се има предвид тази структура, въпросите на запитващата юрисдикция могат да бъдат групирани в две категории:

22.

Преди да се спра на тези въпроси, ще разгледам накратко повдигнатите пред Съда въпроси за допустимостта.

23.

В писменото си становище френското правителство оспорва допустимостта на въпросите, като по същество твърди, че спорът в главното производство е станал безпредметен, тъй като на Х вече е издадено разрешение за временно пребиваване по правилата за убежището. В съдебното заседание обаче това правителство оттегля възражението си.

24.

Следва да се има предвид, че съгласно постоянната практика на Съда въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или също когато не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 6 ).

25.

Основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор. Видно от самия текст на член 267 ДФЕС, отправеното преюдициално запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдикция да постанови „[своето] решение“ по образуваното пред нея дело ( 7 ).

26.

По-специално, съдебната практика изисква наличието на реален спор между страните по делото относно правото и неговото прилагане ( 8 ). От значение е запитващата юрисдикция да упражнява съдебна функция и да счита, че тълкуването на правото на Съюза е необходимо, за да може да се произнесе.

27.

В настоящия случай няма съмнение, че спорът в главното производство е реален, тъй като то се отнася до въпроса дали е законосъобразно удължаването на срока за вземане на решения по молба за убежище, по който въпрос е постановено решението на Rechtbank Den Haag (първоинстанционен съд Хага). Освен това държавният секретар е осъден да плати глоба за всеки ден, с който срокът за произнасяне е превишен, а това означава, че нидерландското правителство има интерес от съдебно решение по този конкретен въпрос. В съдебното заседание Х заявява, че има финансов интерес от решението на запитващата юрисдикция, тъй като може да се наложи да върне сумата от 1800 евро, която е получил вследствие на решението на Rechtbank Den Haag (първоинстанционен съд Хага), с което на държавния секретар е наредено да се произнесе в определен срок и да плати глоба в случай на забавяне. В съдебното заседание Х обяснява, че ще трябва да възстанови тази сума, ако запитващата юрисдикция установи, че удължаването на срока с WBV 2022/22 е било законосъобразно. Следователно запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по законосъобразността на това удължаване, а това е правен въпрос, по който е налице реален правен спор и който има съществено практическо значение ( 9 ).

28.

Ето защо считам, че съгласно презумпцията за релевантност е необходимо тълкуване на правото на Съюза, за да може запитващата юрисдикция да се произнесе.

29.

С първия и втория си въпрос, които ще разгледам заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали понятията „едновременно“ и „голям брой“ молби за международна закрила по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат срокът на процедурата по разглеждане на молбите за международна закрила от националните органи да бъде удължен с още девет месеца в случай на постепенно увеличение на броя на тези молби, и дали за целите на прилагането на тази разпоредба има ограничение относно периода, през който трябва да настъпи увеличение на броя на молбите.

30.

Съгласно постоянната съдебна практика, при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част ( 10 ).

31.

Както посочва запитващата юрисдикция, думата „едновременно“ е синоним на изразите „в един и същи момент“, „заедно“ или „наведнъж“. В частност в своя акт за преюдициално запитване тази юрисдикция се позовава на значението в нидерландския език на думата „tegelijk“, която буквално означава „в един и същи момент“. Според запитващата юрисдикция тази дума съдържа строга времева граница, което се подкрепя от текста на други езици ( 11 ). Според мен обаче подобно тълкуване само по себе си не указва конкретен период, през който трябва да настъпи увеличението на броя на молбите.

32.

Що се отнася до формулировката „голям брой“, следва да отбележа, че изразът „голям брой“ не е определен в член 31, параграф 3 от Директивата за процедурите. В текста на различните езици се използват еквивалентни или сходни формулировки ( 12 ). Поради това от буквалната формулировка на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите не личи дали тя се отнася до абсолютен, или до относителен брой, както посочва запитващата юрисдикция. Все пак следва да се отбележи, че в наскоро приетия регламент, с който се отменя Директивата за процедурите ( 13 ), законодателят използва фразата „несъразмерно голям брой граждани на трети държави или лица без гражданство [подават] молба за международна закрила по едно и също време“ ( 14 ).

33.

Ако понятието „голям брой“ се разбира като „несъразмерно голям брой“, това означава, че броят на молбите за убежище следва да е небалансиран или да не е в разумно съотношение с обичайния или очаквания брой. Все пак, въпреки че тази линия на разсъждение може да е от значение за тълкуването на новия регламент, Директивата за процедурите не използва понятието „несъразмерно голям“, нито общата идея за съразмерност.

34.

Ето защо, тъй като тълкуването на текста на разпоредбата не дава категоричен отговор на въпроса как да се разбират понятията „едновременно“ и „голям брой“ по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, сега ще се спра на контекста на тази разпоредба.

35.

Запитващата юрисдикция иска да установи дали член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите представлява изключение, което позволява на държавите членки да не спазят правилото за шестмесечния срок, предвидено в първа алинея — което може да се счита за общо правило — и дали като такова то следва да се тълкува стриктно ( 15 ), или тази трета алинея по-скоро описва случаите, в които се прилага ново правило, което я прави lex specialis. В заседанието пред Съда френското и нидерландското правителство твърдят, че деветмесечният срок представлява самостоятелно правило, различно от правилото за шестмесечния срок, докато според Х става въпрос за дерогация, която следва да се тълкува стриктно. Комисията твърди, че съществуват два паралелни срока, т.е. шестмесечният срок, предвиден в член 31, параграф 3, първа алинея от тази директива, и 15‑месечният срок, който произтича от член 31, параграф 3, трета алинея от същата.

36.

В това отношение следва да се отбележи, че глава II от Директивата за процедурите, озаглавена „Основни принципи и гаранции“, и глава III от същата директива, озаглавена „Първоинстанционни процедури“, определят правата и задълженията на кандидата в процедурата за приемане на решение на първа инстанция. В член 31, параграфи 1 и 2 се установява рамка, определяща процесуални стандарти по отношение на качеството и сроковете за разглеждането на молбите.

37.

По-специално член 31, параграф 2 от Директивата за процедурите предвижда, че държавите членки трябва да гарантират, че процедурата по разглеждане приключва възможно най-скоро, без да се засягат точността и пълнотата на разглеждането. Така тази разпоредба установява задължение разглеждането да се извърши своевременно. Член 31, параграф 3, първа алинея от тази директива конкретизира това задължение, като определя, че националният орган трябва да извърши това разглеждане в срок от шест месеца, считано от подаването на молбата (което ще наричам „общото правило за шестмесечния срок“).

38.

В член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите са описани три хипотези, в които държавите членки могат да удължат този шестмесечен срок за допълнителен период, който не надвишава девет месеца. От букви а), б) и в) от тази алинея, разгледани във връзка една с друга, става ясно, че те представляват дерогации от прилагането на това общо правило, насочени към индивидуални хипотези (букви а) и в) и общи хипотези (буква б), които са изключителни по своя характер. В буква б) от тази трета алинея изрично се посочват обстоятелствата, при които голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство едновременно подават молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца.

39.

Според мен от това произтича, че член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите следва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да дерогират общото правило за шестмесечния срок по отношение на максималната продължителност на срока за вземане на решение само когато са изпълнени условията, предвидени в тази разпоредба. Държавите членки могат да удължат този шестмесечен срок при наличието на специфични обстоятелства, а именно когато голям брой граждани на трети страни едновременно подадат молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца. Всяко друго тълкуване би накърнило полезното действие на задължението, установено в член 31, параграф 2 от тази директива, което изисква своевременно разглеждане на молбите, както и на член 31, параграф 3, първа алинея от тази директива, който установява общото правило за шестмесечния срок.

40.

Това тълкуване се потвърждава от други разпоредби на Директивата за процедурите, които позволяват различни удължавания на сроковете при горепосочените обстоятелства, т.е. когато молбите за международна закрила на голям брой граждани на трети страни или лица без гражданство на практика затрудняват спазването на срока, определен в тази директива ( 16 ). В подкрепа на това са и първоначалното предложение на Комисията от 2009 г. ( 17 ) и измененото ѝ предложение от 2011 г. ( 18 ), съгласно което тя възнамерява да въведе „общ срок“ или „стандартна процедура за убежище“ от шест месеца. По-специално в обяснителния меморандум към измененото предложение се посочва, че „[о]сновна цел на предложението продължава да бъде въвеждането на стандартна процедура за убежище с максимална продължителност шест месеца“ ( 19 ). Освен това в обяснението на членовете на измененото предложение се посочва, че макар че „[в] параграф 3 се запазва общият шестмесечен срок за приключването на процедурата на първа инстанция“, „[са въведени] две допълнителни изключения — когато голям брой кандидати едновременно внесат молби и когато решаващият орган не може да спази срока, тъй като кандидатът не е изпълнил задълженията си“ ( 20 ).

41.

Според мен другите доводи, изтъкнати от Комисията по настоящото дело, не могат да оборят заключението, че член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите представлява дерогация от прилагането на общото правило за шестмесечния срок. В това отношение Комисията твърди, че макар в подробното обяснение на измененото предложение ( 21 ) да се говори за „две допълнителни изключения“, в текста на самото предложение не се използва понятието „изключение“. Комисията подчертава, че съзаконодателят не използва понятието „изключение“ в текста на член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите, докато в четвърта алинея това понятие е използвано изрично.

42.

Според мен една разпоредба може да бъде квалифицирана като дерогация и без да съдържа понятието „дерогация“. Следва да се отбележи, че като използва израза „шестмесечния срок, установен в настоящия параграф“ и думата „допълнителен“ ( 22 ), нормата в член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите изрично препраща към предвиденото в първа алинея общо правило за шестмесечния срок. Така е ясно, че удължаването на срока с девет месеца не е самостоятелно правило, а представлява по-скоро удължаване и следователно дерогация от общото правило за шестмесечния срок ( 23 ). В това отношение бих искала да отбележа, че дерогациите могат да приемат различни форми, като например разпоредби, ограничаващи основните свободи ( 24 ), или разпоредби, отнасящи се до случаи на непреодолима сила или големи затруднения ( 25 ). Това тълкуване се подкрепя от предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището, което предвижда по-конкретно специални правила за дерогация от правилата, посочени в регламенти, като например новия регламент за процедурите за предоставяне на убежище ( 26 ). Накрая, текстът на член 31, параграфи 3, 4 и 5 от Директивата за процедурите показва, че сроковете за разглеждане имат кумулативен характер и не могат да надхвърлят 21 месеца.

43.

Поради това считам, че възможността да се удължи разглеждането на молбата за международна закрила съгласно член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, представлява дерогация от прилагането на правилото за шестмесечния срок и следва да се тълкува стеснително. Освен това дерогациите трябва да бъдат тълкувани така, че приложното им поле да бъде сведено до стриктно необходимото за опазване на интересите, които защитават ( 27 ). В това отношение е важно да се отбележи, че член 31, параграф 3 от Директивата за процедурите, който определя общото правило за шестмесечния срок при вземане на решение по молба за международна закрила съгласно същата директива, предоставя на лицето правото молбата му да бъде оценена в рамките на шест месеца. Следователно принципът на добрата администрация, като общ принцип на правото на Съюза, включва правото на всяко лице отнасящите се до него въпроси да бъдат разглеждани в разумен срок ( 28 ). Това право може да бъде ограничено само когато са налице обстоятелствата, предвидени в член 31, параграф 3 от Директивата за процедурите.

44.

Въпреки това условията на дерогацията, предвидена в член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, не трябва да се тълкуват толкова стеснително, че да лишат изключението от действието му ( 29 ). Следователно полезното действие на разглежданата дерогация трябва да бъде запазено именно за да може държавата членка да търси облекчение от големия брой молби и да разгледа надлежно молбите за международна закрила.

45.

Тъй като на практика рядко молбите за убежище се подават по едно и също време, думата „едновременно“ следва да се разбира в смисъл на „в рамките на кратък период от време“. Това може да означава, че член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите би могъл да се прилага и при натрупване на молби за убежище, подадени през определен, макар и кратък, период от време. От това следва, че макар да не е необходимо всички молби да са подадени точно по едно и също време, думата „едновременно“ ясно предполага тези молби да бъдат подадени в рамките на определен кратък период.

46.

Що се отнася до формулировката „голям брой“, считам, че трябва да е налице модел на данни, който сочи рязко увеличение за кратък период от време или кумулативно количество нови молби, които нарастват със значителна скорост. Следователно, за да се определи дали се прилага член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, администрацията трябва да провери броя на молбите, основавайки се на модел на растеж.

47.

В това отношение, както се посочва в доклад на Европейския съвет за бежанците и живеещите в изгнание, „броят на делата за закрила в отделните държави може да варира значително в рамките на сравнително кратък период от време, а натрупаните изостанали преписки с неразгледани молби могат да се увеличават или намаляват експоненциално от година на година“ ( 30 ). Както отбелязва X, тъй като бюджетните мерки по дефиниция зависят от оценки и прогнози, за да изпълнят задълженията си по член 4, параграф 1 от Директивата за процедурите, националните органи трябва да наблюдават и да правят прогнози за колебанията при молбите за убежище. Както твърди Комисията в заседанието пред Съда, прилагането на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите предполага да се направи сравнение между обичайния и очаквания поток от бежанци. Според мен националните органи трябва да сравнят този поток с потока, който според тях представлява „голям брой“. Това сравнение включва анализ на текущи и исторически статистически данни и модели.

48.

Според мен от това следва, че формулировката „голям брой“„едновременно“ подадени молби означава значително увеличение на броя им в сравнение с обичайните тенденции в дадена държава членка. Например в случай на експоненциален растеж е налице бързо и ускоряващо се нарастване на броя на молбите. В такъв случай е ясно, че той попада в обхвата на „голям брой“ по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите. Това тълкуване е в съответствие с целта на разпоредбата, тъй като, ако броят на молбите продължава да нараства с високи темпове, националният орган може да се натъкне на проблем с капацитета за вземане на решения през шестмесечния срок за разглеждане, поради което сроковете ще трябва да бъдат удължени.

49.

От друга страна, тази разпоредба не обхваща случаи на стабилно или постепенно увеличение на броя на молбите. Въпреки че думата „едновременно“ може да се тълкува малко по-широко от буквалното си значение, така или иначе този период не може да надхвърля кратък период, тъй като в този случай ще се отиде отвъд положението, което тази разпоредба цели да уреди. Думата „едновременно“ означава, че е налице пик на молбите за убежище, подадени в рамките на кратък период. Следователно целта на дерогацията не е да се прилага в случай на постепенно увеличение на молбите за определен период.

50.

Всяко друго тълкуване на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите би лишило от всякакъв смисъл и действие формулировката „голям брой“„едновременно“ подадени молби по смисъла на тази разпоредба, тъй като нормалното увеличение би предполагало известна предвидимост и не би съответствало на целта на разпоредбата, която е да се предвиди дерогация в случай на специфични обстоятелства.

51.

В това отношение е важно да се отбележи, че дерогацията по член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите е и дерогация от задължението по член 4, параграф 1 от тази директива да гарантира, че броят на служителите е достатъчен. С оглед на това може да се твърди, че за да се приложи тази дерогация, специфичните обстоятелства трябва да са определени така, че броят на молбите да е непредвидим за националния орган. Въпреки това, тъй като член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите не поставя изрично условие увеличението на броя на едновременно подадените молби да бъде непредвидимо, според мен предвидимостта на увеличението не следва да бъде част от това, което се разбира под „голям брой“„едновременно подадени молби“.

52.

Следователно, когато броят на молбите се увеличава стабилно с течение на времето, като например в случаите на линеен растеж, тази разпоредба не следва да се прилага. Обратно, когато кривата, която представлява броят на тези молби, бележи бързо нарастване или пик, хипотезата може да попадне в обхвата на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите ( 31 ).

53.

Накрая, когато се говори за увеличение или нарастване на броя на молбите, възниква въпросът какъв период следва да се вземе предвид, за да се определи дали е налице голям брой едновременно подадени молби по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите. В това отношение Съдът не може да укаже конкретна времева рамка, тъй като националният съд трябва да определи дали е налице значително нарастване. При все това, макар че държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при прилагането на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, целта на тази директива е да се осигури известна степен на уеднаквяване в рамките на Европейския съюз на начина, по който се разглеждат молбите за убежище. Чрез налагането на задължителни процедурни стандарти за това колко бързо следва да се разглеждат молбите за убежище, тази директива създава общ процедурен стандарт за държавите членки, за да гарантира, че търсещите убежище в Европейския съюз няма да се сблъскат със силно различаващи се срокове на изчакване ( 32 ).

54.

В контекста на директива, която предвижда конкретни срокове за разглеждане на молби за международна закрила, и по-специално член 31, параграф 3 от Директивата за процедурите, който установява като правило шестмесечен срок за вземане на решение по такива молби, тълкуване в смисъл на тримесечие или полугодие изглежда по-разумно от това в години. Въпреки това, както беше посочено по-горе, Директивата за процедурите, и по-специално думата „едновременни“, не указва продължителността на периода, който следва да служи като времева рамка или референция, за да се установи дали е налице голям брой едновременно подадени молби, нито пък може да има някакъв максимален период, през който да се наблюдава увеличаване на броя на молбите, за да се направи такава констатация. От това следва, че националните органи или съдилища следва да дадат предимство на прилагането в съответствие с целта на Директивата за процедурите, която предвижда бързо приключване на процедурата по разглеждане ( 33 ).

55.

Горепосоченото контекстуално тълкуване на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, което позволява да се вземе предвид определен период от време и изключва хипотезите на постепенно или стабилно нарастване на броя на молбите, е в съответствие с телеологичното тълкуване на Директивата за процедурите.

56.

По-специално, целта на тази директива е да се гарантира цялостна и ефикасна оценка на молбите за международна закрила ( 34 ). В това отношение от практиката на Съда е видно, че Директивата за процедурите цели да гарантира ефективен, лесен и бърз достъп до процедура за международна закрила, включително още на етапа на подаване на молбата за международна закрила ( 35 ). За тази цел в член 31, параграф 2 от Директивата за процедурите се предвижда, че процедурата по разглеждане трябва да приключи „възможно най-скоро, без да се засягат точността и пълнотата на разглеждането“, което означава, че процедурата трябва да бъде бърза, пълна и подходяща ( 36 ). Както беше посочено по-горе, целта на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите е да се предвиди дерогация от шестмесечния срок, залегнал в член 31, параграф 3, първа алинея от тази директива, при наличието на специфични обстоятелства, т.е. когато голям брой граждани на трети страни едновременно подадат молба за международна закрила, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца ( 37 ). В частност, както беше обяснено по-горе, стандартната процедура за предоставяне на убежище с максимална продължителност от шест месеца е в основата на въведеното през 2009 г. законодателство ( 38 ).

57.

Следователно понятията „голям брой“ и „едновременно“ трябва да се тълкуват при надлежно отчитане на целта на член 31 от Директивата за процедурите, а именно да се повиши ефективността на разглеждането на молбите и да се осигури по-бърз достъп до закрила на бежанците и лицата, нуждаещи се от субсидиарна закрила. Целта за възможно най-бързо вземане на решение е очевидно несъвместима с широко тълкуване на тези понятия. Постигането на горепосочените цели и полезното действие на тази разпоредба биха били сериозно застрашени, ако държава членка може да приложи разглежданата дерогация в случай на постепенно увеличение на броя на молбите за убежище през сравнително дълъг период от време.

58.

От тази гледна точка следва да се търси баланс между член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, който предвижда възможност за удължаване на сроковете за разглеждане при определени обстоятелства, и задълженията по член 4, параграф 1 от тази директива. Въпреки това, за да се гарантира спазването на задълженията по последната разпоредба, определеният в член 31, параграф 3, първа алинея от Директивата за процедурите срок, който предоставя на лицето правото молбата му да бъде разгледана в шестмесечен срок, не бива да бъде компрометиран прекомерно. В това отношение целта на Директивата за процедурите, наред с други, е да гарантира, че държавите членки разглеждат молбите за убежище ефективно и без неоправдано забавяне. С други думи, правото на бърз и ефективен процес на вземане на решение стои наравно с изискванията за качество, произтичащи от член 4, параграф 1 от Директивата за процедурите.

59.

Освен това, що се отнася до въпроса дали понятието „голям брой“ може да зависи от капацитета и ресурсите на държавата членка, според Комисията това понятие може да бъде оценено в числа, като се има предвид чисто числовото увеличение на броя на молбите, което не се променя в зависимост от административния или обработващия капацитет на държавата членка. Обратно, правителствата на Нидерландия и Франция заявяват в съдебното заседание, че този брой може да бъде определен, като се даде възможност на всяка държава членка да вземе предвид собствените си капацитет и ресурси. Според мен, след като дерогациите трябва да се тълкуват стеснително и този основан на капацитета подход може да доведе до различни подходи в начина, по който държавите членки прилагат член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, броят на молбите следва да се оценява, като се вземе предвид действителният брой молби през даден период и се сравни с историческите данни. Както вече предложих, използването на данни от предишни периоди би могло да осигури по-последователен и обективен стандарт за това какво се счита за „голям брой“ молби. Въпреки че капацитетът и ресурсите могат да играят роля при оценката на цялостната способност на дадена държава членка да разглежда молби за убежище, те може да не са фактор при определянето дали броят на молбите е „голям“.

60.

Накрая, целта на удължаването на сроковете, предвидено в член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, е да се позволи на държавите членки да избегнат натрупването на изостанали преписки с неразгледани молби. Когато бъде приложена тази разпоредба, органите на държавите членки могат да потърсят временно облекчение в удължаването на сроковете, но когато броят на молбите остава постоянно висок — какъвто е случаят в Нидерландия от 2021 г. насам, както нидерландското правителство обяснява в съдебното заседание — националните органи трябва да намерят други начини за справяне с този проблем. Както изтъква Комисията в съдебното заседание, държава членка може да се позове на тази разпоредба само ако това е строго необходимо, за да увеличи ресурсите си. В обобщение, понятието „голям брой“„едновременно“ подадени молби по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите трябва да се тълкува в смисъл, че шестмесечният срок за разглеждане на молбите за международна закрила може да бъде удължен с девет месеца само ако броят на молбите в дадена държава членка се увеличава с висок темп, което води до „пик“ на броя на молбите, което предвид дерогиращия характер на тази разпоредба изключва постепенно увеличение на броя на молбите за дълъг период от време.

61.

Разбира се, задача на запитващата юрисдикция е да установи фактите в спора в главното производство. В своя акт за преюдициално запитване тя включва таблици, в които е посочен броят на молбите за убежище, подадени през 2021 г. и 2022 г. ( 39 ). Тези данни са взети от уебсайта на държавния секретар и отразяват колебанията в броя на молбите за убежище, както и колебанията в капацитета за вземане на решения.

62.

Запитващата юрисдикция следва да прецени въз основа на съществуващите данни за броя на молбите за убежище в периода 2014—2022 г. и за капацитета за вземане на решения дали Нидерландия е била изправена пред внезапно, или, напротив, постепенно увеличение на броя на молбите.

63.

В това отношение следва да се отбележи, че WBV 2022/22 е прието на 21 септември 2022 г. и влиза в сила на 27 септември 2022 г. ( 40 ). Следователно трябва да се разгледа тенденцията към този момент, за да се установи дали в рамките на ограничен период от време преди приемането на този акт е имало бърз растеж или увеличение на броя на молбите, както е описано по-горе, и да се сравни темпът на този растеж с растежа, който органите е трябвало разумно да предвидят, когато са планирали ресурсите си за 2022 г., за да спазят изискванията на член 4, параграф 1 от Директивата за процедурите.

64.

По настоящото дело запитващата юрисдикция уточнява, че броят на подадените молби за убежище по години е следният:

65.

Според мен тези данни показват, че темпът на растеж за периода 2018—2020 г. е отрицателен. През 2021 г. този темп рязко се увеличава (с над 90 % в сравнение с предходната година, което вероятно се дължи на пандемията от COVID‑19) и продължава да се увеличава по-стабилно през 2022 г. (с над 30 %). Ако темпът на растеж от 2021 г. беше продължил и през 2022 г., очакваният брой молби за 2022 г. щеше да бъде около 70000, но вместо това темпът намалява, поради което броят на молбите е 47991. WBV 2022/22 обаче е прието на 21 септември 2022 г., т.е. една година след рязкото увеличение на темпа на растеж, и първоначално е останало в сила за шест месеца. Следователно изглежда, че рязкото увеличение е настъпило по-рано, а не през 2022 г., когато е прието това решение.

66.

При това положение националният съд трябва да разгледа всички релевантни статистически данни относно молбите за убежище, за да определи дали този ръст представлява рязко увеличение и дали е настъпил в рамките на ограничен период от време.

67.

С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи следното: може ли при преценката дали на практика в голяма степен се затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от нея — включително с оглед на член 4, параграф 1 от тази директива — да се вземат предвид и обстоятелства, които не са свързани с увеличаването на броя на молбите за международна закрила, като обстоятелството, че решаващият орган има да се справя с изостанали преписки, натрупани още отпреди увеличаването на броя на молбите за международна закрила, или с липса на кадрови капацитет.

68.

С оглед на задължението за извършване на точно и пълно разглеждане, установено в член 4, параграф 1 от Директивата за процедурите, формулировката „на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца“ по смисъла на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите следва да включва обективна оценка на капацитета на националните органи за вземане на решения. По-специално, когато национален орган се позовава на тази разпоредба, той следва да може да докаже чрез качествен анализ, че е налице обективна невъзможност за приключване на процедурата в шестмесечния срок. С други думи, субективното впечатление не е достатъчно, а следва да има доказателства за наличие на обективни трудности поради недостатъчен капацитет за вземане на решения в сравнение с онова, което би могло да се очаква според прогнозите.

69.

Тази преценка предполага националният съд да провери дали е обективно доказано, че шестмесечният срок не може да бъде спазен, което означава, че трябва да се преценят капацитетът за вземане на решения на националния орган и неговите прогнози за съответния период. Едва когато се установи тази фактическа обстановка, националният съдия може да определи кои причини са в основата на разглежданите трудности, които ще разгледам в следващия раздел.

70.

В това отношение в преписката пред Съда няма нищо, което да показва дали към 21 септември 2022 г., когато е прието WBV 2022/22, е имало значително натрупване на изостанали преписки с неразгледани молби. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва довода на държавния секретар, че при преценката дали националният орган може да удължи шестмесечния срок, трябва да бъдат взети предвид обстоятелства като това, че този орган трябва да се справя със съществуващо отпреди натрупване на изостанали преписки с неразгледани молби, което ограничава неговия капацитет за вземане на решения и допринася за факта, че на практика в голяма степен се затруднява приключването на процедурата в този шестмесечен срок. Въпреки това, тъй като нищо в преписката не сочи, че такива обстоятелства са установени, запитващата юрисдикция трябва да провери дали към момента на приемане на WBV 2022/22 действително е съществувало натрупване на изостанали преписки с неразгледани молби.

71.

Ето защо, с оглед на кумулативния характер на условията, посочени в член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите, и на причинно-следствената връзка, която се изисква да е налице между първите две условия и третото условие, третият въпрос възниква само ако националният съд установи, че на 21 септември 2022 г. е имало „голям брой“„едновременно“ подадени молби, което на практика в голяма степен затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца. Поставя се въпросът дали запитващата юрисдикция може да вземе предвид обстоятелства, различни от увеличението на броя на тези молби, което по същество означава дали връзката между първите две условия и третото има изключителен характер или не.

72.

В решение A и S ( 41 ) относно правото на събиране на семейството на малолетно или непълнолетно лице бежанец съгласно член 10, параграф 3, буква а) от Директива 2003/86/ЕО ( 42 ), Съдът признава, че обработването на молбите за международна закрила не зависи само от съответните случаи, а и от работната натовареност на компетентните органи и от избраните от държавите членки политики, що се отнася до това с какъв персонал да разполагат тези органи и кои случаи да се разглеждат с предимство. Следователно Съдът по същество вече е приел, че практическите трудности, с които се сблъскват националните органи при спазването на срокове като разглеждания шестмесечен срок, често са многофакторни. Неотдавна Съдът повтори, че държавите членки не могат да се позовават на обстоятелства, които са в тяхната област на действие, като например законодателни изменения, за да обосноват евентуално неизпълнение на изискването за разглеждане на молба за международна закрила в разумен срок ( 43 ).

73.

За целите на прилагането на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите обаче националният орган трябва да докаже, че невъзможността да се спази шестмесечният срок, се дължи със сигурност и недвусмислено на увеличение на броя на едновременно подадените нови молби. Формулировката и контекстът на тази разпоредба не допускат тълкуване, при което да се вземат предвид други причини, довели до липсата на решение в определения срок. В това отношение следва да отбележа, че и трите дерогации, предвидени в член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите, са породени от събития, които не са свързани с вътрешните управленски въпроси на компетентната национална администрация. Тези събития могат да бъдат квалифицирани като „външни събития“, което ясно показва, че нито един от проблемите, които позволяват удължаване на шестмесечния срок, не може да се дължи на трудности във връзка с управленския процес ( 44 ). Това тълкуване се подкрепя от изискването за стриктно тълкуване на предвидената в тази разпоредба дерогация и от обстоятелството, че държавите членки могат да се позовават на тази дерогация само когато са изпълнени залегналите в нея условия.

74.

Освен това невъзможността да се спази шестмесечният срок, която се дължи на увеличение на броя на едновременно подадените нови молби, трябва да настъпи през шестмесечния срок, който ще бъде удължаван, или малко преди него. Държавата членка не може да се позовава на рязко увеличение, настъпило много преди този шестмесечен срок. С други думи, натрупването на изостанали преписки в резултат на предишно увеличение на броя на молбите, настъпило много преди подаването на молбата, не може да доведе до удължаване на срока съгласно член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите.

75.

Освен това, ако за целите на член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) от Директивата за процедурите бъдат допуснати други обстоятелства, това би накърнило задължението на държавата членка по член 4, параграф 1 от тази директива. Полезното действие на член 4, параграф 1 от посочената директива предполага националният орган да гарантира, че могат да бъдат преодолени някои колебания в броя на молбите за убежище и че капацитетът на държавата членка за вземане на решения е достатъчен за тази задача. Казано по-просто, когато броят на молбите за убежище съответства на нормална тенденция, от националния орган се очаква да организира ресурсите си и капацитета си за вземане на решения в съответствие с това. Когато обаче настъпят извънредни външни обстоятелства, като например „голям брой“„едновременно“ подадени молби, не може да се очаква, че държавите членки ще изпълнят тези задължения, тъй като нормалните очаквани ресурси може да не са достатъчни. Следователно съществуващото преди това натрупване на изостанали преписки не може да представлява обстоятелство, което оправдава удължаване на срока съгласно член 31, параграф 3, трета алинея от Директивата за процедурите.

76.

С оглед на член 4, параграф 1 от тази директива обстоятелства, които не предполагат увеличение на броя на едновременно подадени молби за международна закрила, не могат да бъдат взети предвид при преценката дали на практика в голяма степен се затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца. Невъзможността да се спази шестмесечният срок, която се дължи на увеличение на броя на едновременно подадените нови молби, трябва да настъпи през шестмесечния срок, който ще бъде удължаван, или малко преди него.

77.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), както следва:

„Член 31, параграф 3, трета алинея, буква б) във връзка с член 4, параграф 1 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила

трябва да се тълкува в смисъл, че

шестмесечният срок за разглеждане на молба за международна закрила, предвиден в член 31, параграф 3, първа алинея от Директива 2013/32, може да бъде удължен с девет месеца само ако броят на молбите в дадена държава членка се увеличава с висок темп, което води до бързо нарастване („пик“) на този брой, което, предвид изключителния характер на очертаните в тази разпоредба обстоятелства, изключва постепенно увеличение на броя на молбите за дълъг период от време. Обстоятелства, които не предполагат увеличение на броя на едновременно подадени молби за международна закрила, не могат да бъдат взети предвид при преценката дали на практика в голяма степен се затруднява приключването на процедурата в срок от шест месеца. Невъзможността да се спази шестмесечният срок, която се дължи на увеличение на броя на едновременно подадените нови молби, трябва да настъпи през шестмесечния срок, който ще бъде удължаван, или малко преди него“.