1.

Целта на Директивата за местообитанията ( 2 ) е да осигури биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора. Вредното въздействие върху състоянието на запазване на видове или неговото застрашаване може да са основание за недопускане на дейности или за възникване на задължения за предприемане на действия. Но как се определя състоянието на запазване? ( 3 )

2.

В случая този въпрос се повдигна в контекста на защитата на отделни екземпляри от вълка (canis lupus) — вид от интерес за Общността. В повечето държави членки той подлежи дори ( 4 ) на строгата защита по член 12 от Директивата за местообитанията, която досега многократно е била предмет на разглеждане в практиката на Съда ( 5 ). Съгласно тази съдебна практика по-специално умишленото убиване на вълци, а това включва и лова, трябва да бъде забранено по принцип, като само в много строго определени граници са възможни изключения от тази забрана.

3.

Някои държави членки, като Естония, обаче успяват да договорят по време на преговорите по Директивата или при присъединяването си към Съюза, че на тяхна територия или на части от нея за вълка се прилага само по-слабата защита по член 14 от Директивата за местообитанията. В съответствие с тази разпоредба ловът по принцип е разрешен, но държавите членки трябва да предприемат защитни мерки, когато поддържането на благоприятно ниво на запазване на вида е застрашено. Съдът разглежда този режим на защита за първи път в наскоро постановеното решение по дело ASCEL ( 6 ). В него той подчертава значението на състоянието на запазване за прилагането на член 14, но не навлиза в подробности по въпроса как се анализира това състояние.

4.

В отправеното от Естония преюдициално запитване на Съда вече се поставят въпроси за този анализ. Следва да се анализира до каква степен е необходимо да бъдат взети предвид популациите на вълка извън Естония при преценката на състоянието на запазване на този вид, какво значение има преценката на това състояние по критериите на Международния съюз за защита на природата (International Union for Conservation of Nature and Natural Ressources, IUCN) и дали може да бъдат взети под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености.

5.

От гледна точка на международното право от значение е преди всичко Бернската конвенция за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания ( 7 ). Европейската икономическа общност ратифицира Конвенцията през 1982 г. ( 8 ). В Естония Конвенцията влиза в сила на 1 декември 1992 г. ( 9 ).

6.

Член 6 от Бернската конвенция съдържа специални разпоредби относно опазването на видовете:

„Всяка договаряща страна взема съответните необходими законодателни и административни мерки за осигуряване на специална защита на видовете от дивата фауна, изброени в допълнение II. По отношение на тези видове следните дейности подлежат на специална забрана:

[…]“.

7.

Член 7 от Бернската конвенция предвижда смекчени режими на защита за някои други видове, които по същество съответстват на член 14 от Директивата за местообитанията.

8.

Член 9 от Бернската конвенция съдържа отклонения от предвидените в членове 6 и 7 мерки за защита, които по същество съответстват на дерогациите, предвидени в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

9.

В допълнение II към Бернската конвенция вълкът се посочва като строго защитен вид от фауната. Впрочем според данните на уебсайта на Съвета на Европа 12 договарящи държави, като например Испания, са направили резерви, така че по отношение на вълка в тях се прилага само предвидената в член 7 защита. Това обаче не се отнася за Съюза или Естония ( 10 ).

10.

Петнадесето съображение от Директивата за местообитанията се отнася до опазването на видовете:

„като има предвид, че се изисква обща система за опазване на определени видове от флората и фауната в допълнение към [Директивата за птиците ( 11 )]; като има предвид, че следва да се предвидят разпоредби за управлението на мерките, свързани с определени видове, ако това е оправдано предвид състоянието на запазване, включително забраната на определени начини на ловене или убиване, като се предвиди възможността за дерогации при определени условия“.

11.

Член 1, букви ж) и и) от Директивата за местообитанията дефинира различни понятия:

з) […]

й) […]“.

12.

Член 2 от Директивата за местообитанията описва нейната цел:

„1.   Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът.

2.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността.

3.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“.

13.

Съгласно член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията „[се] [и]згражда единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа […] дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение“. Член 4 урежда избора на защитените съгласно Директивата територии, като за осъвременяването на списъка на такива територии препраща към наблюдението по член 11.

14.

Член 12 от Директивата за местообитанията изисква въвеждането на строга система за опазване на определени животински видове, която забранява, наред с другото, тяхното умишлено убиване.

15.

Член 14 от Директивата за местообитанията съдържа правила относно вземането от природата на някои животински видове:

„1.   Ако в светлината на наблюдението, предвидено в член 11, държавите членки счетат това за необходимо, те предприемат съответните мерки, за да осигурят съвместимостта на вземането от природата на екземпляри от диви растителни и животински видове, включени в приложение V, както и тяхното използване с поддържане на едно благоприятно ниво на запазване на тези видове.

2.   […]“.

16.

Член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията съдържа дерогации от член 12 и член 14.

17.

В буква а) от приложение II към Директивата за местообитанията вълкът, наред с други, е посочен като приоритетен вид, за който трябва да бъдат определени защитени зони, но от този режим са изключени популациите в Естония, Латвия и Литва. Освен това в буква а) от приложение IV вълкът е посочен като вид, който се нуждае от строга защита по член 12, но от този режим са изключени, наред с другото, популациите в Естония, Латвия и Литва, както и в Полша. Тези популации на вълка са посочени всъщност в буква а) от приложение V.

18.

На 4 октомври 2012 г. Keskkonnaminister (министър на околната среда, Естония) приема „План за действие за защита и управление на едрите хищници (вълк canis lupus, рис lynx lynx, кафява мечка ursus arctos) за периода 2012—2021 г.“. Съгласно плана състоянието на всички популации на едри хищници може да се определи като добро. В плана се поставя дългосрочната цел за поддържане на вълчата популация в благоприятно състояние през следващите 30 години, като се вземат предвид екологичните, икономическите и социалните аспекти. Конкретна цел за периода 2012—2021 г. е да се поддържат годишно от 15 до 25 глутници вълци с малки (общ размер на популацията от около 150—250 екземпляра) преди началото на ловния сезон (през есента). В тези граници трябва да се определят годишни цели в зависимост от резултатите от мониторинга, а популацията трябва да се поддържа в тези граници чрез лов.

19.

Със заповед от 29 октомври 2020 г. Keskkonnaamet (Служба за околната среда, Естония) определя квотата за лов на вълци за ловната 2020/2021 г. на територията на Република Естония на 140 екземпляра. Съгласно заповедта Службата за околната среда може да променя квотата за лов на вълци, след като получи предложение в този смисъл от Keskkonnaagentuur (Агенция по околната среда, Естония). Основната цел на управлението е до 2021 г. в континенталната част на Естония да има средно 20 вълчи приплода, като популацията следва да бъде разпределена възможно най-равномерно между подходящите местообитания.

20.

MTÜ Eesti Suurkiskjad (организация с нестопанска цел „Естонски едри хищници“ (MTÜ е съкращение на Mittetulundusühing) обжалва заповедта с искане същата да бъде отменена. След като Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) отхвърля жалбата, Eesti Suurkiskjad подава въззивна жалба, която не е уважена.

21.

Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) в частност приема, че практиката на Съда не забранява да се вземат предвид миграцията и въздействията между държавите членки върху състоянието на запазване на популацията на даден вид. Няма данни, които да налагат да се приеме, че условията по член 1, буква и) от Директивата за местообитанията за дългосрочно поддържане на състоянието на запазване на вида не биха били изпълнени, ако не се вземе предвид руската популация. Следователно не е недопустимо да се вземат предвид консервационните мерки, предприети от Полша, Литва и Латвия, дори ако това не се извършва в рамките на сътрудничеството между компетентните органи.

22.

Апелативният съд се основава на изготвения по поръчка на Комисията доклад „Key actions for Large Carnivore Populations in Europe“ (2015 г.). Според този доклад балтийската вълча популация в държавите — членки на Съюза (с изключение на частите извън ЕС), наброява около 900 до 1400 екземпляра (20 % от които са в Естония), като състоянието на популацията е стабилно и отговаря на категорията LC (least concern) от Червения списък на Международния съюз за защита на природата, т.е. видът не е класифициран като уязвим (стр. 47). Поради това не е уместно да се правят паралели с вълчите популации в Карелия (около 150 екземпляра във Финландия) и Скандинавия (в Швеция и Норвегия общо 250 до 300 екземпляра), които според доклада попадат в категорията EN (endangered), т.е. застрашени.

23.

Eesti Suurkiskjad подава касационна жалба до Riigikohus (Върховен съд, Естония), който в преюдициалното си запитване моли Съда да отговори на следните въпроси:

24.

MTÜ Eesti Suurkiskjad, Република Естония, Кралство Дания, Република Австрия и Европейската комисия представят писмени становища по тези въпроси. Освен това Eesti Suurkiskjad, Естония и Комисията отговарят на писмени въпроси на Съда и вземат участие в съдебното заседание, проведено на 6 ноември 2024 г.

25.

Преюдициалното запитване цели да се изяснят различни въпроси, свързани с анализа на състоянието на запазване на даден вид при прилагането на член 14, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Съгласно тази разпоредба държавите членки предприемат съответните мерки, за да осигурят съвместимостта на вземането от природата на екземпляри от диви растителни и животински видове, включени в приложение V, както и тяхното използване с поддържане на едно благоприятно ниво на запазване на тези видове.

26.

Когато обаче даден животински вид е в неблагоприятно състояние на запазване, съответната държава членка трябва да предприеме мерки по смисъла на член 14 от Директивата за местообитанията, за да подобри състоянието на запазване на вида, така че в бъдеще неговите популации да достигнат трайно благоприятно състояние на запазване ( 12 ). Следователно член 14 не допуска по-специално разрешаването на лова на вълци, ако съответната държава членка е класифицирала състоянието на запазване на вида като „неблагоприятно-неподходящо“ ( 13 ).

27.

Първият въпрос се отнася до това дали за целите на преценката на състоянието на запазване на даден вид е релевантна само неговата популация в съответната държава членка, или могат да се вземат предвид и популациите в други държави членки. На този и на втория въпрос трябва да се отговори заедно дали е необходимо официално споразумение, за да се вземат предвид намиращите се в други държави членки популации (вж. раздел А по-долу). С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали при преценката на състоянието на запазване на даден вид може да се вземат под внимание и икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености (вж. раздел Б по-долу). Третият въпрос се отнася до значението, което има класифицирането от Международния съюз за защита на природата на популацията в дадена държава членка като „уязвима“ (VU) (вж. раздел В по-долу). Накрая ще разгледам накратко значението на Бернската конвенция за защитата на вълка в Естония (вж. раздел Г по-долу).

28.

Целта на първия въпрос е да се изясни дали за мерките, които е необходимо да се предприемат съгласно член 14, параграф 1 от Директивата за местообитанията, е от значение единствено състоянието на запазване на популацията в съответната държава членка да е благоприятно, или може да се вземе предвид състоянието на запазване на популацията в целия Съюз.

29.

В основата на този въпрос е обстоятелството, че естонската популация на вълци е част от по-голяма балтийска популация, т.нар. метапопулация, която включва други популации в Латвия, Литва и Полша, както и в Русия, Беларус и Украйна. Макар че има спор относно състоянието на запазване на естонската популация, което е предмет по-специално на третия въпрос, според преюдициалното запитване не се оспорва благоприятното състояние на запазване на балтийската вълча популация като цяло.

30.

В случай че е от значение състоянието на запазване на вида в други държави членки, вторият въпрос цели да се изясни дали условие да бъде взето предвид това състояние, е между съответните държави членки да има официално сътрудничество за защита на вида. Всъщност според наличната информация до момента съществуват само наченки на сътрудничество между Естония и други държави, в които се намира балтийската метапопулация. Поради това Естония всъщност е установила положението в другите съответни държави членки и с оглед на тази информация е определила условията за опазване на вида в национален план за управление.

31.

Тези два въпроса са тясно свързани, поради което ще им отговоря заедно. В това отношение най-напред ще разгледам отговорността на държавите членки за състоянието на запазване на вида на тяхната територия (вж. точка 1), след това — метода за анализ на състоянието на запазване на вида (вж. точка 2), евентуалното взаимодействие на популациите в различните държави членки (вж. точка 3), и накрая — прогнозната оценка на състоянието на запазване на вида, като ще разясня значението на официалното сътрудничество и на режимите на защита в съответните държави (вж. точка 4).

32.

Най-напред трябва да се изясни дали при прилагането на член 14 от Директивата за местообитанията е от значение състоянието на запазване на вида в Съюза като цяло, или състоянието на територията на съответната държава членка.

33.

В постоянната си практика Съдът извежда от член 1, буква и) и член 2, параграф 1 от Директивата за местообитанията, че за да се прецени дали е налице (благоприятно) състояние на запазване на даден вид, следва да се вземе предвид цялата европейска територия на държавите членки, за които е валиден Договорът ( 14 ). Всъщност член 1, буква и), първо изречение определя състоянието на запазване по отношение на територията, посочена в член 2. Това е европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът, и на която Директивата съгласно член 2, параграф 1 следва да допринесе за осигуряване на биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора.

34.

Тази цел на Директивата за местообитанията, която се състои в осигуряване на биологичното разнообразие в целия Съюз, съответства на отговорността на Съюза за всички държави членки, в които съгласно член 3, параграф 3, второ изречение ДЕС, член 191, параграф 2, първо изречение ДФЕС и член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз има за цел високо равнище на защита на околната среда.

35.

Именно в този смисъл Съдът описва в посочената практика ( 15 ) задачата на Комисията при определянето на европейска мрежа от защитени зони по „Натура 2000“. Съгласно член 3, параграф 1 и член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията Комисията трябва да прецени за целия Съюз кои територии трябва да бъдат защитени, за да се даде възможност за запазването или, където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.

36.

Въпреки това мерките по член 14 от Директивата за местообитанията не се предприемат от Комисията, а от държавите членки. Те обаче могат да предприемат мерки само за своята територия или за части от нея, когато прилагат Директивата за местообитанията. Следователно те могат да гарантират единствено приноса на собствената си територия за осигуряването на биологичното разнообразие.

37.

Освен това Директивата за местообитанията не цели опазването на защитените видове някъде в рамките на Съюза. По-скоро съгласно член 1, буква и), второ изречение, първо тире от Директивата за местообитанията целта е всеки вид да е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание. В това естествено местообитание видът всъщност има екологична функция.

38.

Що се отнася до вълка като едър хищник, тази функция се състои по-специално в контролиране на популациите на животните, които са негова плячка. Ако вълкът липсва в естественото си местообитание, то популациите на тези други видове могат да се увеличат прекомерно и да причинят вреди. Такъв например е случаят със семейство Еленови, които могат да причинят значителни вреди на горите, когато техните популации не се контролират от хищници като вълка ( 16 ). Осъществяваният от човека пряк контрол върху тези видове е само временна мярка, която често е по-неефективна поради различни причини ( 17 ).

39.

Ако в дадена държава членка състоянието на запазване на даден вид не е благоприятно, то тогава там този вид не може да изпълнява, или поне не напълно, екологичната си функция дори ако популацията в тази държава членка е част от метапопулация в благоприятно състояние на запазване.

40.

Следва обаче да се уточни също така, че държавите членки могат да бъдат обвързани от задълженията по член 14 от Директивата за местообитанията само доколкото естественият район на разпространение на съответния вид, най-малкото, потенциално се намира на територията на държавата членка. За разлика от членове 12 и 16, в член 14 това условие не е изрично посочено; не би било логично обаче държавите членки да бъдат задължавани да предприемат мерки за осигуряване на благоприятно състояние на запазване на видове, които може изобщо да не се срещат на тяхна територия, тъй като поради географските или климатичните условия например не съществуват съответни местообитания. Ето защо определението за благоприятно състояние на запазване в член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията се отнася до присъствие на вида в естественото му местообитание (първо тире) и до неговия естествен район на разпространение (второ тире).

41.

Следователно трябва да се приеме, че референтната територия за целите на прилагането от държава членка на член 14 от Директивата за местообитанията, и по-специално на необходимия анализ на състоянието на запазване на съответния вид, е територията на съответната държава членка.

42.

От това следва, че неблагоприятното състояние на запазване, което съгласно член 14 от Директивата за местообитанията ( 18 ) поражда задълженията за предприемане на действия от дадена държава членка, се отнася не до Съюза като цяло, а до популациите на вида на нейна територия. И така, това състояние на запазване трябва да съществува и да се оцени задължително на местно и национално равнище, така че неблагоприятното състояние на запазване на територията на държава членка или на част от нея да не бъде прикрито от резултатите от преценката, извършена само на трансгранично равнище ( 19 ). Следователно Директивата не предвижда ефект на компенсиране поради благоприятно състояние на запазване в друга държава.

43.

Следва ли от това обаче, че популациите на вида извън държавата членка нямат никакво значение за неговото състояние на запазване в съответната държава членка? За да отговоря на този въпрос, ще анализирам член 1, буква и) от Директивата за местообитанията, който най-напред определя състоянието на запазване на даден вид, а след това — условията за неговата оценка като „благоприятно“.

44.

Съгласно член 1, буква и), първо изречение от Директивата за местообитанията състоянието на запазване на вид означава съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове на европейската територия на държавите членки.

45.

Съгласно член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията състоянието на запазване е благоприятно, ако са изпълнени три условия: първо, трябва въз основа на данните от динамиката на популацията на вида да може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект (първо тире от разпоредбата). Второ, не трябва естественият район на разпространение на този вид нито да намалява, нито да е вероятно да намалее в обозримо бъдеще (второ тире). И трето, необходимо е в настоящия момент да бъде налице и вероятно в бъдеще да продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид (трето тире).

46.

Следователно състоянието на запазване на даден вид се анализира задължително на два етапа. Най-напред трябва да се определи съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответния вид в съответната държава членка. След това въз основа на тези въздействия трябва да се направи прогноза за бъдещото развитие на тези популации.

47.

С оглед на тази система от критерии трябва да се изясни значението на популациите на вълка извън Естония за състоянието на запазване на популациите в тази държава членка, което е релевантно за задълженията ѝ по член 14 от Директивата за местообитанията.

48.

Съгласно член 1, буква и), първо изречение от Директивата за местообитанията популациите, които се намират в други държави членки, са от значение за състоянието на запазване на популацията на вид в дадена държава членка, ако първите оказват въздействие, което може дългосрочно да повлияе върху разпространението и гъстотата на популацията на територията на тази държава членка.

49.

Такова въздействие съществува, когато е налице обмен между тези популации.

50.

Това може да бъде онагледено със сравнението между хипотетична изолирана островна популация на даден вид и популация на същия вид, която постоянно приема екземпляри от други популации или екземпляри от нея преминават към други популации и чиито екземпляри постоянно влизат в контакт с екземпляри от други популации. Що се отнася до изолираната популация, загубите на екземпляри могат да бъдат компенсирани само с размножаването на останалите екземпляри, докато обменът с други популации позволява компенсиране на загубите и чрез миграция. Освен това особено благоприятните условия в случай на изолирана популация временно могат да доведат до прекомерно нарастване, последвано от рязък спад на популацията, който в случай на обмен с други популации и местообитания би могъл да бъде смекчен от трайната или временна миграция на екземпляри. Накрая, изолираните популации често имат по-малка генетична вариация от тази на популациите, чийто обмен с други популации засилва генетичната им вариация.

51.

Следователно изолираната популация по естеството си е по-малко устойчива на отрицателни въздействия, отколкото популация, която е в постоянен обмен с други популации. Скандинавската метапопулация на вълка в централната и южната част на Швеция и Норвегия е пример за това, тъй като тя е до голяма степен изолирана от други популации. По-специално, тя се характеризира с по-малка генетична вариация, тъй като произхожда от малък брой екземпляри ( 20 ). Ето защо в по-нов доклад за Постоянния комитет на Бернската конвенция тази метапопулация е класифицирана като „уязвима“ (VU) ( 21 ).

52.

За разлика от това, за естонската вълча популация според наличната информация не съществуват подобни рискове, тъй като тя е в отношения на обмен с други популации от балтийската метапопулация. Тази метапопулация вероятно извършва обмен на екземпляри и с други популации, например с други популации в Русия, както и с голямата карпатска метапопулация и метапопулацията в Централна Европа. Ето защо в посочения доклад балтийската метапопулация като цяло е оценена като „least concern“ (слабо засегната) ( 22 ).

53.

Освен това обменът с други популации от дадена метапопулация може да е условие sine qua non за опазването на даден вид именно за по-малки държави членки, когато тяхната територия или използваемото от вида естествено местообитание в тях са твърде малки за жизнеспособна популация. В този случай видът може да съществува трайно в държавата членка само ако неговата изолирана, нежизнеспособна популация се намира в постоянен обмен с популации в съседни държави членки. Напълно възможно е обаче, като се има предвид този обмен, да се установи, че за тази популация са изпълнени трите условия за благоприятно състояние на запазване.

54.

Съдът също вече прие принципно това разбиране, като подчерта, че заслужава специално внимание наблюдението в трансграничен мащаб на даден вид, когато за определени райони се прилагат по-строгите изисквания за защита по членове 6 и 12 от Директивата за местообитанията, а в съседни райони се прилага само член 14 ( 23 ). Ако тези различни стандарти на защита са основателни, всъщност може да се приеме, че последните посочени популации са в по-добро състояние на запазване и могат да допринасят положително за състоянието на запазване на другите, по-строго защитени популации ( 24 ).

55.

Ето защо следва да се приеме, че държавите членки трябва да вземат предвид отношенията между своите популации на даден вид и популациите на вида в други държави членки или липсата на такива отношения като част от въздействията, които по смисъла на член 1, буква и), първо изречение от Директивата за местообитанията могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответния вид на тяхна територия.

56.

Оценката на състоянието на запазване на дадена популация като благоприятно или неблагоприятно включва посочените в член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията прогнози за това дали въз основа на данните от динамиката на популацията на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект (първо тире от разпоредбата), дали неговият естествен район на разпространение нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще (второ тире), и дали е налице и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид (трето тире).

57.

Отправна точка трябва да бъде настоящото положение, както е видно например от позоваването на данните за динамиката на популацията на вида в член 1, буква и), второ изречение, първо тире от Директивата за местообитанията. Следователно трябва да се определят големината на популацията, районът на разпространение и достъпното за вида местообитание, както и развитието на тези фактори в миналото. При това следва да се използват най-добрите налични научни данни и методи ( 25 ).

58.

Настоящото положение на естонската популация на вълка включва установимите към момента отношения с другите субпопулации от балтийската метапопулация.

59.

Не може обаче автоматично да се приеме, че настоящото положение ще се запази и в бъдеще. Напротив, следва да се отчетат предвидимите и вероятните промени.

60.

Пример за това е посоченото в преюдициалното запитване издигане на гранични ограждения по източната граница на Съюза ( 26 ). То би могло да намали в бъдеще връзките между субпопулациите от балтийската метапопулация в държавите членки и субпопулациите в Русия и Беларус. Естонското правителство обаче уточнява в съдебното заседание, че най-малкото, през зимата придвижванията на вълците между Русия и Естония биха могли да продължат по замръзналите гранични води.

61.

Посоченото във втория въпрос официално сътрудничество между държавите членки и приложимите режими на защита обаче също са фактори, които държавите членки трябва да включат в прогнозата за развитието на отношенията между популациите, намиращи се в различни държави. Всъщност тези отношения имат толкова по-голямо значение, колкото по-добре са гарантирани в бъдеще.

62.

Важен фактор за това е правната защита на другите популации. Ако липсва такава, съществува риск от вредно въздействие в бъдеще върху тези други популации, а оттам — и върху обмена с популацията в държавата членка.

63.

Възможно е този проблем да засегне финландската популация на вълка като част от карелската метапопулация, тъй като, както изглежда, междувременно в руските райони на тази метапопулация този вид е обект на интензивен лов. Тези руски практики със сигурност са свързани и с факта, че Русия не е ратифицирала Бернската конвенция ( 27 ). Във всеки случай, посоченият вече доклад класифицира тази метапопулация, въпреки връзката ѝ с други руски популации, като near threatened (почти застрашена) ( 28 ). Подобни проблеми може да засегнат отношенията между естонската популация на вълка и руските популации, както и популациите в Беларус, която денонсира Бернската конвенция, считано от 1 април 2024 г. ( 29 )

64.

Вероятно по тази причина първоначално по свързано с Финландия дело ( 30 ) Съдът отказва да вземе предвид намиращите се в трети държави популации при преценката на състоянието на запазване в рамките на дерогацията по член 16 от Директивата за местообитанията, а след това по свързано с Австрия дело ограничава разглеждането до държави, които са длъжни да спазват аналогични разпоредби за защита от Бернската конвенция ( 31 ).

65.

Аналогично, правно гарантирано равнище на защита на различни популации на даден вид от друга страна позволява да се придаде голямо значение на обмена между тези популации при преценката и оценката на състоянието на запазване на някоя от тези популации.

66.

Тези отношения биха били още по-важни при още по-високо равнище на защита, например в контекста на приложимост на по-строгата защита по член 12 от Директивата за местообитанията за другата популация. Към другите популации от балтийската метапопулация в рамките на Съюза обаче се прилага същата защита, както в Естония, т.е. защитата по член 14. Същевременно в Полша се добавя и защитата в 60 специални защитени зони съгласно Директивата за местообитанията ( 32 ), която беше изключена в балтийските държави. Освен това по отношение на вълците всички държави членки за в бъдеще ще имат задължения за възстановяване и защита на местообитанията в съответствие с член 4 от Регламента за възстановяване ( 33 ).

67.

На отношенията с популациите в други държави трябва да се придаде още по-голямо значение, когато съответните държави не само прилагат аналогични режими на защита, но дори си сътрудничат официално за защитата на този вид. Всъщност тогава те могат да координират своите защитни мерки така, че да оптимизират този обмен.

68.

Дори без официално сътрудничество обаче, между държавите членки се прилага залегналият в член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС принцип на лоялно сътрудничество, съгласно който Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите ( 34 ). Това може да включва по-специално предоставянето на наличната информация за популациите на защитени видове на собствената територия.

69.

Ето защо на първия и на втория въпрос трябва да се отговори, че при прилагането на член 14 от Директивата за местообитанията всяка държава членка е длъжна да осигури благоприятно състояние на запазване на своята територия на видовете, включени в приложение V, чийто естествен район на разпространение се намира на тази територия. При преценката на състоянието на запазване на тези видове обаче държавата членка трябва да вземе предвид обмена между своята популация и популациите, намиращи се в други държави. Значението на този обмен за прогнозната оценка на състоянието на запазване зависи, наред с другото, от степента на защита на тези други популации и от обхвата на сътрудничеството за защита на вида между държавата членка и държавата, в която се намира друга популация.

70.

Четвъртият въпрос цели да се установи дали икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености също могат да бъдат взети предвид при класифицирането на състоянието на запазване на вид като благоприятно. Очевидно този въпрос е вдъхновен от член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията, съгласно който мерките, взети в изпълнение на посочената директива, вземат под внимание тези изисквания и особености.

71.

В главното производство на това основание се изтъква доводът, че увеличаването на броя на вълците би довело до остри социални и икономически конфликти в естонското общество. Същността на този довод се свежда до това, че социалното приемане на даден вид трябва да бъде релевантен фактор, когато се определя степента на разрешеното вземане на екземпляри от него от природата.

72.

Член 14, параграф 1 от Директивата за местообитанията обаче предвижда, че държавите членки предприемат съответните мерки, за да осигурят съвместимостта на вземането от природата с поддържане на едно благоприятно ниво на запазване. Следователно степента на разрешеното вземане от природата не зависи пряко от социалното приемане, а от поддържането на благоприятно ниво на запазване.

73.

Както беше посочено ( 35 ), съгласно член 1, буква и), първо изречение от Директивата за местообитанията състоянието на запазване означава съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответния вид на европейската територия на държавите членки.

74.

Тези въздействия включват икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености.

75.

В този смисъл Финландия счита, че строгата защита на вълка съгласно член 12 от Директивата за местообитанията е несъвместима с отглеждането на северни елени, което е от голямо културно и икономическо значение, по-специално за саамското малцинство в северната част на страната. Ето защо приложения IV и V от Директивата за местообитанията предвиждат, че по отношение на вълка във финландската зона за контрол на северни елени не се прилага член 12, а член 14. Изглежда, че поради това в тази зона на практика не може да се създаде вълча популация, тъй като прилагането на член 14 във Финландия позволява убиването на мигриращите екземпляри, преди те да могат да се размножат ( 36 ). Независимо дали тази финландска практика е съвместима с член 14, икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености във финландската зона за контрол на северни елени очевидно влияят върху състоянието на запазване на вълка.

76.

Възможно е също така обаче икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености да имат положително въздействие върху състоянието на запазване на определени видове, например като създават условията за присъствие на вида. Така обикновеният хомяк (cricetus cricetus) в Централна Европа може да използва почти само земеделски площи, които се стопанисват по определен начин ( 37 ). Поради това условие за запазването на този вид е действителното наличие на посочените изисквания и особености в смисъл на съответно стопанисване на използваните площи.

77.

Следователно при преценката на състоянието на запазване на видовете трябва да бъдат взети под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености, доколкото тези изисквания и особености влияят върху състоянието на запазване.

78.

Трябва да се направи разграничение между това и въпроса дали тези фактори могат да бъдат включени в прогнозната оценка на състоянието на запазване по член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията по такъв начин, че то да бъде счетено за благоприятно поради обществена неприемливост на една по-голяма популация.

79.

Както беше посочено, за да се анализират релевантните условия съгласно член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията, е необходимо да се определи настоящото състояние на популацията на съответния вид в дадена държава членка и да се направи прогноза за бъдещото развитие ( 38 ). Динамиката на популацията на вида, районът на разпространение и местообитанието на даден вид са част от местните особености и могат да бъдат свързани с икономическите, социалните и културните изисквания. Но най-малкото, част от причините за настоящото състояние във вече представения като пример мащаб ( 39 ) могат да бъдат и противоречия с тези изисквания и особености, които ще влияят и върху прогнозата.

80.

Член 1, буква и), второ изречение от Директивата за местообитанията обаче не съдържа никакво указание, че състоянието на запазване на дадена популация може да се счита за благоприятно единствено поради това, че допълнителните защитни мерки за вида или за по-голяма популация могат да бъдат в противоречие с регионалните или местните особености или с икономическите, социалните и културните изисквания. Ако държавите членки можеха да оценяват състоянието на запазване на даден вид в зависимост от икономическите, социалните и културните изисквания, както и от регионалните и местните особености, те по-скоро биха могли да застрашат постигането на целта за опазване на видовете ( 40 ).

81.

Както впрочем вече посочих в контекста на лова на вълци в автономна област Кастилия и Леон (Испания), конкретните мерки, които се считат за необходими съгласно член 14 от Директивата за местообитанията, зависят от факторите, които оказват вредно въздействие върху състоянието на запазване ( 41 ). Така, ако икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености поставят под съмнение или дори са пречка за благоприятно състояние на запазване на вид, може да са необходими мерки, които са в противоречие с тези изисквания или не са съобразени с тези особености.

82.

Все пак, ако е наложително съобразяване с тези изисквания и особености, то това може да се направи не на основание член 14 от Директивата за местообитанията, а само чрез дерогация по член 16. Тази разпоредба обаче също поставя изискването дерогацията да не оказва влияние върху благоприятното състояние на запазване на вида или, най-малкото, да не влошава допълнително неблагоприятното състояние на запазване и да не е пречка за възстановяването му в благоприятно състояние на запазване ( 42 ).

83.

Ето защо на четвъртия въпрос трябва да се отговори, че икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености са въздействия, които с оглед на преценката на състоянието на запазване на видовете по член 1, буква и), първо изречение от Директивата за местообитанията могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на защитени видове. Член 1, буква и), второ изречение обаче не допуска състоянието на запазване на даден вид да се счита за благоприятно на основание на тези изисквания и особености, ако не може да се установи изпълнението на посочените в тази разпоредба условия.

84.

С третия си въпрос Riigikohus (Върховен съд) иска да се установи дали регионалната популация на даден вид може да има благоприятно състояние на запазване в съответствие с член 1, буква и) от Директивата за местообитанията, когато тази популация е класирана в категорията „уязвима“ (VU) по критериите в Червения списък на Международния съюз за защита на природата.

85.

Директивата за местообитанията, и по-специално определението за благоприятно състояние на запазване, съдържащо се в член 1, буква и), второ изречение от нея, не предвижда изрично, че преценката въз основа на категориите на застрашеност на Международния съюз за защита на природата е релевантна за анализа на състоянието на запазване на даден вид.

86.

При този анализ обаче трябва да се използват най-добрите налични научни данни и методи ( 43 ). Така, ако преценката за дадена популация по критериите на Международния съюз за защита на природата е част от тези данни или се основава на тях, тя трябва да бъде взета предвид при анализа на състоянието на запазване ( 44 ).

87.

Освен това може да се очаква, че определянето на тези категории на застрашеност и преценката на състоянието на запазване следва да преследват сходни цели и следователно да водят до сходни резултати. Така вече посочените оценки на балтийската метапопулация на вълка ( 45 ), които Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин) използва за положителна оценка на състоянието на запазване на естонската популация, се основават на критериите на Международния съюз за защита на природата.

88.

От тази гледна точка изглежда, че класифицирането на дадена популация като „уязвима“ (VU) изключва допускането за благоприятно състояние на запазване. Всъщност съгласно определението на Международния съюз за защита на природата тази категория на застрашеност означава наличието на висок риск от изчезване на вида в дивата природа ( 46 ). При такъв риск би било съмнително дали този вид ще продължи да бъде жизнеспособен елемент на естественото си местообитание в дългосрочен аспект по смисъла на член 1, буква и), второ изречение, първо тире от Директивата за местообитанията. По-скоро би следвало да има опасения за намаляване на естествения район на разпространение (второ тире).

89.

При все това е възможно подобна преценка да бъде оборена въз основа на най-добрите научни данни ( 47 ), като например по-нови или по-пълни данни, или поради концептуални проблеми. Така например критериите на Международния съюз за защита на природата за определяне на категория на застрашеност са изготвени за цялостната преценка на видовете ( 48 ). Следователно, както посочва Естония, някои прагове не могат да бъдат пренесени автоматично за отделни държави, в които се намират само субпопулации на този вид. Комисията, от друга страна, припомня, че Международният съюз за защита на природата е публикувал насоки за прилагането на своите критерии на регионално и национално равнище ( 49 ), които следва да позволяват адекватно справяне с този концептуален проблем.

90.

В допълнение, задължението за използване на най-добрите налични научни данни и методи не стига дотам, че да налага на държавите членки да приемат преценки, основани на чисто хипотетични допускания ( 50 ). В случая би могло да се мисли за това, тъй като според преюдициалното запитване преценката на естонската вълча популация като „уязвима“ (VU) се основава, наред с другото, на опасението, че по политически съображения Естония може да реши да намали броя на вълците в бъдеще. Доколкото обаче като основание за преценката служи издигането на гранични ограждения, става въпрос за обективен факт, чието значение за отношенията с популациите в Русия и Беларус вече беше посочено ( 51 ).

91.

Следователно на третия въпрос трябва да се отговори в смисъл, че държавите членки трябва да включат преценка за популацията на даден вид на своя територия като „уязвима“ (VU) по смисъла на критериите на Международния съюз за защита на природата като част от най-добрите налични научни данни и методи при анализа на състоянието на запазване в контекста на член 14 от Директивата за местообитанията. Те обаче могат да оборят резултатите с най-добрите научни доказателства или въз основа на концептуални проблеми и не са длъжни да приемат чисто хипотетични допускания.

92.

Накрая, бих искала да припомня решението на Съда WWF Österreich, че до момента в списъка на видовете, посочени в допълнение II към Бернската конвенция, е запазено класифицирането на вълка като строго защитен вид съгласно тази конвенция, по която Съюзът е страна и която го обвързва по силата на международното право ( 52 ).

93.

Съгласно член 6, буква а) от Конвенцията договарящите държави трябва да забранят всички форми на умишлено убиване на вълците, което включва по-специално лова. Член 9 от Конвенцията разрешава отклонения от тази забрана само по някои изчерпателно изброени причини, при условие че няма друго задоволително разрешение и че това отклонение не вреди на оцеляването на засегнатата популация. Този стандарт за защита до голяма степен съответства на строгата защита по членове 12 и 16 от Директивата за местообитанията.

94.

От друга страна, с член 14 от Директивата за местообитанията се прилага член 7 от Конвенцията, на който се позовават различни договарящи държави на основание на направени резерви по отношение на вълка.

95.

Естония се присъединява към Конвенцията през 1992 г., т.е. още преди присъединяването си към Съюза, и за разлика например от Испания ( 53 ), не е направила резерви по отношение на защитата на вълка.

96.

Предвид факта, че като част от правото на Съюза, съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС Конвенцията обвързва държавите членки ( 54 ), тя задължава Естония както по силата на международното право, така и по силата на правото на Съюза да осигури строга защита на вълка.

97.

Разпоредбите на Директивата за местообитанията, които за разлика от това предвиждат само по-слаба защита на вълка в Естония по член 14, не променят нищо в това отношение. Като lex specialis или lex posterior, те по-специално нямат предимство пред изискванията на Конвенцията. Първо, не съществува противоречие между член 6 от Конвенцията и член 14 от Директивата за местообитанията. Естония лесно може да изпълни едното задължение, без да нарушава другото. С оглед на своята цел за защита, която е да се гарантира благоприятно състояние на запазване на вида, задълженията дори се допълват. Второ, не може да се презумира, че с Директивата за местообитанията Съюзът или Естония са имали намерение да нарушат своите международноправни задължения по Конвенцията.

98.

Следователно настоящите съображения относно тълкуването на член 14 от Директивата за местообитанията се ограничават само до тази разпоредба. Те обаче не обосновават отклонение от по-строгите правила за защита, предвидени в Бернската конвенция. Тези правила за защита впрочем ще бъдат смекчени, когато приетото по предложение на Съюза изменение на защитения статус на вълка ( 55 ) в рамките на Конвенцията влезе в сила.

99.

По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин: