1.

„Всичко има един край, само наденицата има два“.

2.

Може ли една наденица да се класифицира както като месо, така и като зеленчук? По-конкретно може ли дадена държава членка да забрани използването на наименованието „наденица“ и други наименования за продукти от животински произход за обозначаване на храни на основата на растителни протеини, или това ѝ е забранено от релевантното законодателство на Съюза?

3.

Това е основният въпрос, който възниква по настоящото дело, по което Conseil d'État (Държавен съвет, Франция) поставя няколко въпроса на Съда на Европейския съюз относно тълкуването на Регламент (ЕС) № 1169/2011 за предоставянето на информация за храните на потребителите ( 2 ).

4.

През 2022 г. френските власти приемат Декрет относно използването на някои наименования, употребявани за обозначаване на продукти, съдържащи растителни протеини (наричан по-нататък „декретът от 2022 г.“) ( 3 ).

5.

С този декрет се прилага член L. 412‑10 от Code de la consommation (Френски кодекс за потребителите), изменен през 2020 г., който гласи: „Наименованията, използвани за обозначаване на храни с животински произход, не могат да се използват за описание, търговия или реклама на храни, съдържащи растителни протеини. Максималното допустимо съдържание на растителните протеини, при което използването на това наименование е възможно, се определя с декрет“ ( 4 ).

6.

До Conseil d'État (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело, са подадени три отделни жалби за отмяна на декрета от 2022 г. от следните сдружения и дружества, които рекламират храни на основата на растителни протеини: i) Association Protéines France (наричано по-нататък „Protéines France“) ( 5 ), ii) Union végétarienne européenne (Европейски вегетариански съюз, наричан по-нататък „EVU“) и Association végétarienne de France (Френско вегетарианско сдружение, наричано по-нататък „AVF“) ( 6 ) и iii) Beyond Meat, Inc. (наричано по-нататък „Beyond Meat“) ( 7 ).

7.

Релевантните разпоредби от декрета от 2022 г. са следните. Първо, за обозначаването на преработени продукти, съдържащи растителни протеини, член 2 забранява да се използват по-конкретно наименования, в които е употребена специфична за производството на месо, колбаси и риба терминология, както и наименования на храни от животински произход, представителни за търговските обичаи ( 8 ).

8.

Второ, чрез дерогация от разпоредбите на член 2, член 3 от декрета от 2022 г. разрешава използването на такива наименования на храни от животински произход, съдържащи растителни протеини, при условие че те не надвишават определен процент ( 9 ). Максималното съотношение на растителните протеини е определено в приложението към декрета от 2022 г. ( 10 ).

9.

Трето, съгласно член 1 от декрета от 2022 г. същият се прилага за произведените на националната територия храни, съдържащи растителни протеини. В член 5 се добавя, че предвидените в този декрет изисквания не се прилагат по отношение на храните, законно произведени или търгувани в друга държава членка, в държава — страна по Споразумението за ЕИП, или в Турция.

10.

Впоследствие през 2024 г. френските власти приемат нов декрет със същото наименование като декрета от 2022 г. (наричан по-нататък „декретът от 2024 г.“) ( 11 ). Декретът от 2024 г. отменя декрета от 2022 г. ( 12 ), като с някои изменения запазва забраната за използване на наименования, свързани с продукти от животински произход, за описание, търговия или реклама на храни на основата на растителни протеини. До Conseil d’État (Държавен съвет) са подадени жалби, с които се оспорва законосъобразността и на този нов декрет.

11.

Релевантните промени, въведени с декрета от 2024 г., са следните. Първо, в член 2 от посочения декрет е установен списък с термини, чиято употреба е забранена за обозначаване на храни, съдържащи растителни протеини ( 13 ), който сега е изложен в приложение I към него ( 14 ).

12.

Второ, в член 3 от декрета от 2024 г. се потвърждава разрешението за използване на определени термини, които понастоящем са посочени в приложение II към него, за обозначаване на храни от животински произход, съдържащи растителни протеини, които не надвишават определено съотношение ( 15 ).

13.

Трето, член 5 от декрета от 2024 г. е формулиран по-широко. В него вече се посочва, че предвидените в този декрет изисквания не се прилагат по отношение на храните, които са законно произведени или търгувани в друга държава членка или в трета държава.

14.

Настоящото дело е образувано в рамките на производството, свързано с декрета от 2022 г. С писма от 14 март и 6 май 2024 г. Conseil d’État (Държавен съвет) уведомява Съда, че поставените въпроси не са станали безпредметни в резултат на приемането на декрета от 2024 г. и че исканото тълкуване продължава да е необходимо, за да може той да се произнесе по спора в главното производство и по жалбите срещу декрета от 2024 г.

15.

Според мен това решава всякакви възможни въпроси по темата дали е отпаднал предмета на преюдициалното запитване.

16.

В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция пояснява, че тълкува декрета от 2022 г. като израз на намерението на френските власти да защитят потребителите от заблуждаващи наименования. Същата юрисдикция посочва, че декретът от 2022 г. се прилага не само в случаите, когато наименования, обозначаващи продукти от животински произход, се използват самостоятелно за храни на основата на растителни протеини, но и когато в непосредствена близост до тези наименования се предоставят допълнителни обозначения, за да се информират потребителите за частичното или пълното заместване с растителните протеини в състава на такива храни. Например използването на наименованията „пържола от соя“ и „растителна наденица“ за обозначаване на храни, в които животинските протеини са заменени с растителни протеини, е забранено.

17.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент № 1169/2011 не допуска националните органи да приемат декрета от 2022 г., тъй като за въпросите, обхванати от този декрет, е предвидено конкретно хармонизиране по смисъла на член 38, параграф 1 от същия регламент. В зависимост от отговора на този въпрос запитващата юрисдикция поставя някои допълнителни въпроси, за да може да се произнесе относно съвместимостта на този декрет с правото на Съюза.

18.

При тези обстоятелства Conseil d'État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

19.

Пред Съда писмени становища представят Protéines France, EVU и Beyond Meat, както и правителствата на Франция, Италия и Гърция, и Европейската комисия. Не е проведено съдебно заседание.

20.

Настоящото дело възниква в контекста на битката за наименованията на храните на растителна основа във Франция.

21.

Франция обаче не е сама. Последните доклади сочат, че други държави членки като Италия, Полша и Румъния ( 16 ) са приели или възнамеряват да приемат подобни правила, забраняващи използването на терминология, свързана с месни и рибни продукти (наричана по-нататък „месни наименования“), за храни на растителна основа. Подобно развитие има и в други страни по света като Южна Африка ( 17 ), Швейцария ( 18 ) и Съединените щати ( 19 ). В същото време някои държави членки като Германия ( 20 ) и Нидерландия ( 21 ) са приели мерки, които изрично позволяват използването на такива термини.

22.

В основата на тези битки за наименованията на храните стоят различни и сложни интереси ( 22 ). Когато обаче те се прехвърлят от политическата в съдебната сфера, участниците трябва да изберат правни средства за защита, независимо дали става въпрос за свобода на словото ( 23 ), нелоялни търговски практики ( 24 ), процесуални нарушения ( 25 ) или липса на компетентност за приемане на правна уредба, като последното е изтъкнато в настоящия случай.

23.

Един от доводите, които често се използват в контекста на Европейския съюз като многопластова правна система, е липсата на регулаторна компетентност на държавите членки да приемат национална правна уредба, тъй като в съответната област вече са приети правила на Съюза. Ако такива правила на Съюза съществуват, държавите членки не могат да предприемат действия на национално равнище ( 26 ).

24.

Това всъщност е едно от правните средства за защита, използвани от жалбоподателите в производството пред запитващата юрисдикция. Те се позовават на Регламент № 1169/2011, за да оспорят компетентността на френските власти да приемат декрета от 2022 г.

25.

В член 38 от Регламент 1169/2011 се изразява принципът за преминаването на компетентност в конкретната област, обхваната от този регламент. Той предвижда:

„1.   По отношение на въпросите, по които настоящият регламент предвижда конкретно хармонизиране, държавите членки не могат да приемат, нито да запазват национални мерки, освен ако не са разрешени съгласно правото на Съюза. Тези национални мерки не създават пречки пред свободното движение на стоки, включително не водят до дискриминация по отношение на храни от други държави членки.

2.   Без да се засяга член 39, държавите членки могат да приемат национални мерки по отношение на въпроси, по които настоящият регламент не предвижда конкретно хармонизиране, при условие че те не забраняват, не възпрепятстват и не ограничават свободното движение на стоки, които отговарят на изискванията на настоящия регламент“ ( 27 ).

26.

Въз основа на тази разпоредба основният въпрос, който се поставя по настоящото дело, е дали френската правна уредба попада в обхвата на член 38, параграф 1 от Регламент 1169/2011 или по-скоро на член 38, параграф 2 от него.

27.

Въпросът се свежда до това дали правото на Съюза вече урежда въпроса дали месни наименования могат или не могат да се използват за храни на растителна основа.

28.

Protéines France, EVU и Beyond Meat твърдят, че членове 7 и 17 от Регламент № 1169/2011 във връзка с част А, точка 4 от приложение VI към него предвиждат конкретно хармонизиране по отношение на възможността стопанските субекти да използват месни наименования за храни на растителна основа, ако добавят допълнителни означения, че въпросният продукт съдържа растителни протеини, вместо месни протеини. Така тези страни твърдят, че държавите членки вече не могат да уреждат този въпрос. Комисията стига до същото заключение.

29.

Правителствата на Франция, Италия и Гърция поддържат обратното становище.

30.

Регламент № 1169/2011 води началото си от Директива 79/112/ЕИО ( 28 ), а по-късно и от Директива 2000/13/ЕО ( 29 ). Подобно на своите предшественици, Регламент № 1169/2011 е основан на член 114 ДФЕС и отразява двойната цел за гарантиране на безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар и високото равнище на защита на потребителите. С него се установява набор от хармонизирани правила, които гарантират, че потребителите разполагат с адекватна информация за храните и по този начин могат да направят информиран избор дали да купуват определени продукти и кои ( 30 ).

31.

Законодателят на Съюза е направил избор за това какъв вид информация (наричана „задължителни данни“) стопанските субекти трябва да предоставят на потребителите при пускането на пазара на хранителни продукти. Сред тях в член 9, параграф 1, буква а) от Регламент № 1169/2011 е посочено наименованието на храната.

32.

След това член 17, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 налага на стопанските субекти задължението да използват официалното наименование на храната, ако такова наименование съществува. Официалното наименование може да бъде предвидено в законодателството на Съюза или на държавите членки.

33.

На равнището на Съюза са определени официални наименования за различни храни в различни видове контекст. Например има законодателство на Съюза относно шоколада ( 31 ), меда ( 32 ), кафето ( 33 ), соковете от плодове ( 34 ) и това са само някои от тях. Някои от тези актове се основават на разпоредбите за вътрешния пазар, а други — на общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“).

34.

От член 17, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 ясно следва, че за държавите членки няма пречка да установяват официални наименования, когато такива наименования не са установени на равнището на Съюза. Съгласно член 2, параграф 2, буква н) от посочения регламент „официално наименование“ означава наименованието на храна, установено в приложимите за нея разпоредби на Съюза или, при липса на такива разпоредби на Съюза, наименованието, предвидено в законови, подзаконови и административни разпоредби, приложими в държавите членки, в които храната се продава на крайния потребител или на заведения за обществено хранене.

35.

Ако липсва официално наименование за дадена храна, в член 17, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 се посочва, че стопанските субекти могат да използват или обичайното наименование, или описателното наименование.

36.

В член 2, параграф 2, буква о) от Регламент № 1169/2011 се обяснява, че „обичайно наименование“ означава наименованието, което е прието за наименование на храната от потребителите в държавата членка, в която тази храна се продава, без необходимост от допълнително обяснение, докато в член 2, параграф 2, буква п) от същия регламент се посочва, че „описателно наименование“ означава наименованието, което дава описание на храната и при необходимост на употребата ѝ и което е достатъчно ясно, за да даде възможност на потребителя да разбере истинското ѝ естество и да я отличи от други продукти, с които може да бъде объркана.

37.

Като предвижда, че описателното наименование може да се използва, ако липсва или не се използва обичайно наименование, член 17, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 позволява според мен на стопанските субекти да изберат различно наименование, дори ако съществува обичайно наименование. Такъв избор обаче не съществува, когато наименованието е установено със закон.

38.

Наименованието на храната, както и всяка друга информация, предоставяна на потребителите, трябва да бъде подходящо ( 35 ) и да не създава объркване. В това отношение член 7, параграф 1, буква а) от Регламент № 1169/2011 забранява заблуждаващата информация за храните по-конкретно относно тяхното естество, същност, свойства и състав.

39.

В член 7, параграф 1, буква г) от Регламент № 1169/2011 се посочва още, че информацията за храните не може да бъде заблуждаваща, „като се внушава посредством външния вид, описанието или картинното изображение наличието на определена храна или съставка, докато в действителност даден естествено присъстващ компонент или обичайно използвана съставка в тази храна са заменени с различен компонент или различна съставка“.

40.

И накрая, от значение за настоящото дело е, че точка 4 от част А от приложение VI към Регламент № 1169/2011, което е озаглавено „Наименование на храните и специфични съпровождащи данни“, на която ще се позовавам като „правилото от приложение VI“, гласи следното:

„При храни, в които компонент или съставка, които според очакванията на потребителите са естествено присъстващи или обичайно използвани, са заменени с различен компонент или съставка, върху етикета фигурира, освен списъкът на съставките, ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители:

41.

Следва да се припомни, че Съдът е уточнил, че употребата на израза „наименованието на продукта“ в буква а) от това правило не се различава по смисъл от израза „наименованието на храната“ ( 36 ).

42.

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правилото за забраната на заблуждаваща информация, предвидено в член 7 от Регламент № 1169/2011, обхваща използването на месни наименования за храни на растителна основа, така че държавите членки не могат да регламентират този въпрос.

43.

За какво става дума в член 7 от Регламент №1169/2011? На кого се налагат задължения и във връзка с какво? За да се отговори на тези въпроси, има няколко фактори, които следва да бъдат взети предвид.

44.

Първо, въпросният акт на Съюза е регламент. Регламентите не се нуждаят от транспониране в националното право и впрочем по принцип това е забранено. Правата и задълженията, произтичащи от даден регламент, се прилагат пряко за адресатите в държавите членки ( 37 ), включително ако адресатите са физически лица. С други думи, регламентите могат да имат хоризонтален директен ефект.

45.

Второ, според мен въпреки общата си формулировка член 7 от Регламент № 1169/2011 във връзка с член 8 от него ( 38 ) налага задължения на стопанските субекти в хранителната промишленост. Едно от тези задължения е изискването да не предоставят заблуждаваща информация за своите продукти. Когато се прилага към наименованието на даден продукт, това означава, че предоставеното на потребителите наименование на техния продукт не трябва да е заблуждаващо.

46.

Следователно, както твърди Комисията, по този въпрос — задължението на стопанските субекти да предоставят незаблуждаващи наименования — Регламент № 1169/2011 предвижда конкретно хармонизиране. Следователно държавите членки не могат да приемат норми по същия въпрос в собственото си законодателство. Както е постановил Съдът, регламентът „по принцип изключва […] приемането или оставянето в сила на успоредни национални разпоредби“ ( 39 ).

47.

Член 7 от Регламент № 1169/2011 обаче не предписва и всъщност не може да предпише кои конкретни наименования са заблуждаващи за потребителите. Въпросът дали дадено наименование е заблуждаващо е фактически въпрос и зависи от (гастрономическата) култура и свързаните с нея очаквания на потребителите в държавата членка, в която се използва такова наименование. Следователно отговорът на този въпрос може да се различава в отделните държави ( 40 ). Регламент № 1169/2011 не предполага наличието на еднакви очаквания в Съюза по отношение на храните. Той допуска различия в държавите членки ( 41 ). Ето защо Съдът е приел, че националните съдилища са тези, които трябва да се произнесат по въпроса дали етикетирането на някои продукти е от естество да въведе потребителя в заблуда ( 42 ).

48.

Могат ли държавите членки да решат предварително и с общи разпоредби кои наименования са заблуждаващи?

49.

Според запитващата юрисдикция декретът от 2022 г. е приет с цел защита на потребителите от заблуждаващи наименования (вж. т. 16 от настоящото заключение).

50.

Въпреки това, ако използването например на наименованието „соева наденица“ наистина е заблуждаващо за френските потребители, то неговото използване вече е забранено от член 7 от Регламент № 1169/2011. Това положение не налага приемането на допълнително законодателство, а само прилагането на тази забрана в конкретни случаи ( 43 ).

51.

Общоприложимо национално законодателство, което определя кои наименования са заблуждаващи и кои не, би отнело правото, което Регламент № 1169/2011, изглежда, предоставя на стопанските субекти. Освен ако не съществува официално наименование на дадена храна, съгласно член 17 от Регламент № 1169/2011 стопанските субекти могат да изберат обичайното или друго подходящо описателно наименование на продукта.

52.

Това право на избор на наименование е ограничено от две задължения. Едното е предвидено в член 7 от Регламент № 1169/2011, който забранява на стопанските субекти да избират заблуждаващо наименование, а другото — в член 17 от същия регламент, който задължава стопанските субекти да използват официално наименование, ако такова съществува.

53.

Както вече бе обяснено, официалните наименования на някои видове храни могат да бъдат установени от законодателството на държавите членки, ако за тези храни няма законодателство на Съюза. Регламент № 1169/2011 обаче не урежда възможните причини, поради които се установява официално наименование.

54.

Въз основа на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на първия въпрос по следния начин. Регламент № 1169/2011 не допуска държавите членки да определят с общи правила кои наименования са заблуждаващи. Въпреки това е допустимо държавите членки да установят с общи правила официални наименования на определени храни, при условие че тези наименования не са установени от правото на Съюза.

55.

Следователно въпросът, на който в крайна сметка трябва да отговори запитващата юрисдикция, е какъв е всъщност предметът на френската правна уредба. Към този въпрос ще се върна в точки 82—98 от настоящото заключение.

56.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правилото от приложение VI във връзка с член 17 от Регламент № 1169/2011 предвижда конкретно хармонизиране на възможността за използване на месни наименования за описание, търговия или реклама на храни, в които месото е заменено с растителни протеини (наричани по-нататък „заместващ продукт“).

57.

Първо, страните в производството пред Съда спорят относно приложимостта на правилото от приложение VI към хипотезата на заместване на месо с растителни протеини в храните.

58.

Protéines France, EVU и Beyond Meat твърдят, че правилото от приложение VI действително се отнася до такива замествания. Доколкото разбирам техния довод, те са на мнение, че законодателят на Съюза е разрешил използването на месни наименования за продукти, в които месото е заменено с растителни протеини, при условие че потребителите са надлежно информирани посредством допълнително обозначение, съпровождащо наименованието на храната, и следователно не са въведени в заблуждение. Следователно държавите членки не можели да забранят използването на наименование за заместващ продукт, което отговаря на тези изисквания.

59.

За разлика от тях, правителствата на Франция, Италия и Гърция, както и Комисията смятат, че правилото от приложение VI не е приложимо към обстоятелствата по настоящото дело. По същество те твърдят, че това правило не се прилага за храни, състоящи се от една-единствена съставка ( 44 ), нито пък обхваща случаите на пълно заместване.

60.

Според мен доводите, изтъкнати от тези държави членки и Комисията, не са убедителни. По-скоро считам, че правилото от приложение VI обхваща използването на месни наименования за заместващи продукти на растителна основа ( 45 ).

61.

Преди да обясня защо, трябва да се разгледа един предварителен въпрос. Прилагането на правилото от приложение VI предполага, че когато се изправят пред наименованията, съдържащи се във френската правна уредба, потребителите ще очакват, че те съдържат месо.

62.

Припомням, че правилото от приложение VI се прилага, когато „компонент или съставка, които според очакванията на потребителите са естествено присъстващи или обичайно използвани, са заменени с различен компонент или съставка“ ( 46 ).

63.

Не изглежда да съществува спор между страните в производството пред Съда относно факта, че потребителите очакват, че храна, обозначена само с наименованието „наденица“, „пържола“ или с друг посочен във френската правна уредба израз, ще бъде продукт от животински произход.

64.

Въз основа на това разбиране ще продължа с анализа на въпроса за кои видове заместители се прилага правилото от приложение VI.

65.

Съгласно текста на правилото от приложение VI то се отнася за хипотези, при които съставка, която потребителите очакват да присъства в дадена храна, е частично или изцяло заменена с друга съставка. Следователно формулировката на това правило обхваща хипотеза, при която например надениците не съдържат месо, а само растителни протеини. Освен това нищо в тази формулировка не предполага, че това правило се прилага само за храни, съдържащи повече от една съставка.

66.

Ако поставим правилото от приложение VI в по-широкия контекст на Регламент № 1169/2011, член 7, параграф 1, буква г) от него изглежда релевантен. От тази разпоредба следва, че използването на наименование на храна, което предполага наличието на съставка, която обикновено присъства в храната (месо), но която в действителност е заменена с друга съставка (растителен протеин), по принцип е заблуждаващо и следователно забранено.

67.

В това отношение правилото от приложение VI може да се разглежда като предлагащо решение, при което въпросното наименование може все пак да се използва, въпреки че очакваната съставка е заменена. Решението се състои в добавянето на съпровождащо наименованието обозначение, което ясно указва заместващата съставка. Например, макар наименованието „наденица“ да създава очакване за наличието на месо, терминът „зеленчукова наденица“ може да обясни, че в този продукт месото е заменено с растителни протеини ( 47 ).

68.

Приложимостта на правилото от приложение VI към заместването на месото с растителни протеини се потвърждава и от законодателната история.

69.

В хода на процеса на вземане на решения както Европейският парламент, така и Съветът на Европейския съюз са се съгласили, че използването на наименованието на оригиналната храна, чиито съставки са заменени, ще бъде възможно за обозначаване на заместващата храна, съдържаща различни съставки. Те обаче не постигат съгласие относно начина, по който потребителите трябва да бъдат информирани за това. Докато Парламентът предлага използването на определени обозначения като например „имитация на храна“ ( 48 ), Съветът се противопоставя на това и предпочита ясното посочване на заместващата съставка в допълнение към наименованието на храната ( 49 ). В окончателния вариант е постигнат компромис това обозначение да бъде поставено в непосредствена близост до наименованието и с определен размер на шрифта ( 50 ).

70.

Така законодателната история показва, че нито Парламентът, нито Съветът са искали да попречат на използването на наименования, които обичайно са използвани за един вид храна, да бъдат използвани за друг вид храна; те са имали различие само по отношение на предложеното решение как да се преодолее възможното объркване на потребителите.

71.

От гореизложеното следва, че правилото от приложение VI обхваща заместването на месо с растителни протеини.

72.

Решение TofuTown.com ( 51 ) предполага, че приложението на правилото от приложение VI може да бъде изключено чрез установяването на официално наименование.

73.

Както бе обяснено (вж. т. 32—37 от настоящото заключение), съгласно член 17 от Регламент № 1169/2011 стопанските субекти трябва да описват своите хранителни продукти с тяхното официално наименование, ако има такова. При липса на такова наименование и предвид факта, че те трябва да дадат наименование на своите продукти, те могат да използват обичайно наименование или описателно наименование.

74.

Делото TofuTown.com се отнася до въпроса дали могат да се използват понятия като „масло от тофу“, „Veggie-Cheese“ и „соево мляко“, като се има предвид, че в Регламент (ЕС) № 1308/2013 ( 52 ) се съдържат конкретни определения на понятията „мляко“ и „млечни продукти“, включително „масло“ и „сирене“. Съдът постановява, че тези термини не могат да се използват за обозначаване на изцяло растителни продукти, дори ако до наименованията им има допълнителни обозначения на заместващата съставка. Съдът счита, че тези термини са запазени само за млечните продукти ( 53 ).

75.

Освен това Регламент № 1308/2013 запазва само за млечните продукти тези наименования по смисъла на член 17 от Регламент № 1169/2011, използвани действително за млечни продукти. Сред тях са обичайни наименования като например терминът „Sahne“ на немски език. За разлика от термина „Rahm“, терминът „Sahne“ не е включен в Регламент № 1308/2013. Въпреки това Съдът счита, че това обичайно наименование също не може да се използва за обозначаване на изцяло растителен продукт ( 54 ).

76.

Струва ми се, че това решение може да се тълкува по следния начин: когато продуктът има официално наименование, това официално наименование не може да се използва — дори с допълнително обозначение — за обозначаване на продукт, който съдържа заместващи съставки. Това означава например, че ако наименованието „наденица“ е официално наименование, то не би могло да се използва за обозначаване на продукт, който съдържа изцяло растителни протеини, дори ако има допълнително обозначение като например „зеленчукова наденица“.

77.

Изводът, който може да се направи от решение TofuTown.com, е че правилото от приложение VI позволява използването на месни наименования за храни на основата на растителни протеини с допълнително обозначение, съпровождащо наименованието на храната, само ако месното наименование не е официално наименование. Като установява официално наименование, законодателят може да забрани използването му за всеки заместващ продукт.

78.

Такова официално наименование може да бъде предвидено в законодателството на Съюза, както е по делото TofuTown.com, или при липса на законодателство на Съюза — в националното законодателство.

79.

Следователно държавите членки могат да забранят използването на обичайни месни наименования за храни на основата на растителни протеини, като превърнат тези обичайни наименования в официални наименования.

80.

Ето защо предлагам на Съда да отговори на втория въпрос по следния начин. Правилото от приложение VI, разглеждано във връзка с член 17 от Регламент № 1169/2011, не предвижда конкретно хармонизиране на използването на наименования за заместващи продукти. Тези разпоредби оставят на държавите членки възможността да установят официални наименования, като по този начин запазят тези наименования за определени храни.

81.

Тъй като законодателят може да изключи правилото от приложение VI, като установи официални наименования, релевантният въпрос, на който в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да отговори, отново е какъв всъщност е предметът на френската правна уредба. Сега ще се спра на този въпрос.

82.

Страните в производството пред Съда, изглежда, поддържат различни становища по въпроса дали френската правна уредба установява официални наименования на продуктите от животински произход.

83.

В писменото си становище, представено на Съда, френското правителство не изразява позиция дали френските власти са имали намерение да установят официални наименования. Въпреки това Protéines France твърди, че в рамките на националното производство френските власти са отхвърлили хипотезата, че декретът от 2022 г. установява официални наименования ( 55 ). Контекстът на това твърдение не е обяснен.

84.

Според мен решението дали френската правна уредба предвижда официални наименования трябва да се прецени обективно, въз основа на действието, което тази уредба поражда. Намерението на националните органи не е определящо за тази преценка.

85.

Ако вследствие на националната правна уредба определени наименования са запазени за определени видове продукти, тогава тя определя официални наименования. Това е така, дори ако в тази правна уредба формално не е посочено, че тя урежда наименованията на храните.

86.

Въз основа на информацията в преписката по делото ми се струва, че френската правна уредба наистина установява официални наименования на някои храни на месна основа.

87.

Първо, очевидно е, че наименованията на месните продукти могат да бъдат регулирани на национално равнище, като се има предвид, че тези наименования не са установени на равнището на Съюза, както е например за млечните продукти. Доколкото ми е известно, освен някои изключения ( 56 ), в законодателството на Съюза не са предвидени официални наименования на конкретни месни продукти ( 57 ).

88.

В тази връзка в контекста на законодателството на Съюза относно ОСП Парламентът е предложил изменение, което има за цел да ограничи използването на определени термини за месни продукти. Това изменение е следното: „Наименованията, които попадат в обхвата на член 17 от [Регламент № 1169/2011] и понастоящем се използват за месните продукти и месните заготовки, се запазват изключително за продуктите, които съдържат месо. Тези наименования включват например: пържола, наденица, шницел, бургер, хамбургер“ ( 58 ). Това предложение обаче е изоставено ( 59 ).

89.

Ако законодателят на Съюза е можел да уреди тези наименования на равнището на Съюза, но не го е направил, защо дадена държава членка да не може да направи същото на национално равнище?

90.

Подобно на изоставеното законодателство на Съюза, френската правна уредба запазва определени наименования за продукти от животински произход. Както посочва Beyond Meat, тази правна уредба на практика прави невъзможно използването на каквито и да било месни наименования за храни на основата на растителни протеини.

91.

Всъщност френската правна уредба кодифицира обичайните или описателните наименования на месото, като по този начин ги превръща в официални наименования. В това отношение френската правна уредба не се различава много от законодателството на Съюза за млякото и млечните продукти, които са предмет на дело TofuTown.com. Точно както Регламент № 1308/2013 не определя точното съдържание на изброените млечни продукти, като например масло и сирене, но изисква те да съдържат мляко, френската правна уредба не определя точното съдържание на всеки от споменатите продукти, но посочва, че те трябва да съдържат месо.

92.

Освен това, подобно на разглеждания по дело TofuTown.com Регламент № 1308/2013, който се отнася до наименования, действително използвани за млечни продукти, без да ги изброява изрично, френската правна уредба съдържа наименования, действително използвани за месни продукти — като например специфични термини, използвани за месарски продукти и колбаси — с което ги превръща по същия начин, като посочения от Съда в решение TofuTown.com, в официални наименования, запазени само за продукти, съдържащи месо.

93.

Има ли значение какви са мотивите за приемане на националната правна уредба?

94.

Считам, че мотивите нямат значение за определянето на това дали определени норми установяват официални наименования. Независимо дали френските власти наистина са имали за цел да защитят потребителите или месната промишленост, или дали причината за тези норми е защитата на националното гастрономическо наследство, както предлага италианското правителство, запазването на езиковото многообразие или каквато и да е друга причина, това няма значение за отговора на въпроса дали резултатът от нормите е запазването на определени наименования за определени продукти. Според мен това е единственият релевантен въпрос.

95.

Също така съм склонна да се съглася с доводите, изтъкнати от италианското правителство, че забраната за използване за определени храни на наименование, което обичайно се използва за други храни, е равносилна на запазването на това наименование за оригиналната храна. Няма значение, че формално не се посочва, че това са официални наименования.

96.

Когато се прилага във френската правна уредба, забраната за използване на месни наименования за храни на основата на растителни протеини е равносилна на запазването на тези наименования за храни на основата на месо.

97.

Следователно според мен френската правна уредба предвижда официални наименования. В крайна сметка обаче запитващата юрисдикция е тази, която трябва да провери това.

98.

В обобщение, нито член 7 от Регламент № 1169/2011, нито правилото от приложение VI във връзка с член 17 от него забраняват на държавите членки да установяват официални наименования (при липса на официални наименования, установени на равнището на Съюза). Така, ако френската правна уредба установява официални наименования, те попадат в обхвата на член 38, параграф 2 от посочения регламент.

99.

Предвид предложението ми френската правна уредба да се разглежда като попадаща в обхвата на член 38, параграф 2 от Регламент № 1169/2011, е необходимо да се отговори на поредицата въпроси в рамките на четвъртия въпрос.

100.

Отговорите на букви а) и б) от четвъртия въпрос произтичат от анализа на втория въпрос.

101.

Членове 9 и 17 от Регламент № 1169/2011 допускат държавите членки да приемат национална мярка за определяне на съотношението на растителните протеини, под което използването на наименования, обозначаващи храни от животински произход, е разрешено за целите на описанието, търговията или рекламата на храни, съдържащи растителни протеини. С определянето на такова съотношение държавите членки всъщност установяват официални наименования.

102.

Като приема национални мерки, забраняващи използването на някои обичайни и описателни наименования, включително когато те са съпроводени от допълнителни обозначения, държавата членка превръща тези обичайни и описателни наименования в официални наименования, което тя има право да направи.

103.

В буква в) от четвъртия въпрос запитващата юрисдикция, изглежда, иска потвърждение на вече взето от нея решение. Всъщност от акта за преюдициално запитване следва, че твърдението, че декретът от 2022 г. нарушава правилата на Договора относно свободното движение на стоки, е било представено като отделно искане в главното производство и отхвърлено от запитващата юрисдикция. Тази юрисдикция обяснява, че според нея посоченият декрет не създава пречка нито за вноса на храни от други държави членки, нито за износа от Франция към други държави членки.

104.

Следва да се припомни, че ако френската правна уредба се квалифицира като въпрос, по който Регламент № 1169/2011 не предвижда конкретно хармонизиране, то по силата на член 38, параграф 2 от същия регламент тези правни норми са разрешени, „при условие че те не забраняват, не възпрепятстват и не ограничават свободното движение на стоки“.

105.

Френското правителство твърди, че френската правна уредба е в съответствие с член 38, параграф 2 от Регламент № 1169/2011, тъй като се отнася до изцяло вътрешно положение и следователно не попада в обхвата на свободното движение на стоки. Такива мерки, които нямат за цел да регулират търговията със стоки между държавите членки, не можели да представляват пречка за свободното движение на стоки.

106.

За разлика от това, EVU и Beyond Meat считат, че декретът от 2022 г. ограничава свободното движение на стоки. Те твърдят също така, че този декрет не отговаря на нито една цел от общ интерес и не е нито необходим, нито пропорционален.

107.

В тази връзка припомням, че френската правна уредба се прилага само за храни, произведени във Франция и предназначени за френския пазар. Следователно тези норми уреждат изцяло вътрешно положение, което е извън приложното поле на правилата на Договора, уреждащи пазарните свободи.

108.

Например в решение Mathot ( 60 ) Съдът постановява, че правилата за етикетиране на масло, наложени само на белгийските производители, но не и на производителите от други държави членки, не ограничават вноса на масло и не засягат търговията с вносно масло (по силата на настоящия член 34 ДФЕС). Следователно те не нарушават правилата за свободно движение.

109.

Неотдавна в решение Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino ( 61 ) Съдът постановява, че национална правна уредба, която предвижда, че определено търговско наименование за иберийски свине („ibérico de cebo“) може да се предоставя само на продукти, подчиняващи се на определени условия, наложени от тази правна уредба, ограничени до националната територия, не е забранена нито от член 34 ДФЕС, който се отнася до ограниченията върху вноса, нито от член 35 ДФЕС, който се отнася до ограниченията върху износа. Тази правна уредба съдържа разпоредба, която позволява да се внасят и пускат на пазара в Испания под такива наименования продукти от други държави членки с подобни наименования, без да отговарят на предвидените в нея изисквания.

110.

Френската правна уредба съдържа подобни разпоредби.

111.

Не е необходимо да се обосновава национална правна уредба, която е извън обхвата на правилата за свободно движение ( 62 ). Поради това доводите, че такава правна уредба е непропорционална, са без значение от гледна точка на правото на Съюза, тъй като тя не създава пречка за търговията.

112.

Beyond Meat добавя довод защо декретът от 2022 г. може да се разглежда като създаващ пречка за търговията. То подчертава, че стопанските субекти управляват сложни вериги за доставки, които обхващат няколко държави членки, и следователно този декрет създава значителни правни рискове за стопанските субекти, установени в други държави членки, когато предлагат продуктите си на пазара във Франция, тъй като те ще трябва да докажат произхода на продуктите си и съответствието със законодателството на една от другите държави членки.

113.

Мога да се съглася, че този довод има известен смисъл. Декретът от 2022 г. предвижда, че той не се прилага за продукти от други държави членки, държави от ЕИП и Турция. Следователно, за да не попадне в обхвата на неговите разпоредби, вносителят ще трябва да докаже, че продуктът е с произход от една от тези държави, което може да доведе до допълнителни административни тежести и разходи.

114.

Тази разпоредба на декрета от 2022 г. обаче е изменена. Понастоящем декретът от 2024 г. предвижда, че неговите разпоредби не се прилагат за нито един внесен продукт, което означава, че вносителите не трябва да доказват произхода на внесената храна, за да избегнат прилагането на този декрет.

115.

Ето защо предлагам на Съда да отговори на буква в) от четвъртия въпрос в смисъл, че Регламент № 1169/2011 допуска държавите членки да приемат разпоредби, които се прилагат само за изцяло вътрешни положения, и че не е необходимо такива мерки да бъдат обосновавани.

116.

Мога да добавя, че все пак може да е необходима обосновка съгласно националното право. Освен това разискванията относно причините за въвеждане или не на законодателство, установяващо официални наименования, са въпрос на национални политически процеси.

117.

Политическите битки обаче могат да бъдат пренесени на арената на Съюза, тъй като Европейският съюз може да реши да установи официални наименования или да предотврати установяването им. Важни са изтъкнатите в хода на това производство доводи, че забраната за използване на месни наименования за храни на основата на растителни протеини противоречи на политиките на Съюза, като например Стратегия „От фермата до трапезата“ ( 63 ) или по-общо на Европейската зелена сделка. Независимо от това, докато законодателят на Съюза не се намеси, съдиите от Съда или аз самата нямаме право да се произнасяме относно обосноваността на забраната за използване на месни наименования за храни на растителна основа във Франция или в която и да е друга държава членка, независимо от личните ни виждания по въпроса.

118.

Третият въпрос се поставя, ако отговорът на първия или втория въпрос е, че на държавите членки е забранено да приемат мерки като декрета от 2022 г. Ако Съдът възприеме моето предложение, не е необходимо да се отговаря на третия въпрос. При условията на евентуалност ще се спра накратко на него.

119.

Отговорът на буква б) от третия въпрос е, че ако държавите членки нямат остатъчна компетентност за регламентиране, те не могат да определят и съотношението на растителните протеини за използването на месни наименования.

120.

Що се отнася до буква а) от третия въпрос, свързана с налагането на административни санкции, ясно е, че дори и при наличието на конкретно хармонизиране, държавите членки могат, и дори трябва да гарантират ефективното прилагане на правилата на Съюза. Ако националните власти преценят, че административните санкции са ефективен метод за гарантиране на ефективността на правилата на Съюза, те не са възпрепятствани да налагат такива санкции за неспазване на изискванията, предвидени в Регламент № 1169/2011.

121.

Както посочва Комисията, това се потвърждава от Регламент (ЕО) № 178/2002 ( 64 ), който възлага на държавите членки отговорността за прилагане на законодателството в областта на храните. Това включва определяне на правила за налагане на санкции ( 65 ).

122.

Ето защо предлагам на Съда да отговори на буква а) от третия въпрос в смисъл, че Регламент № 1169/2011 допуска държавите членки да налагат административни санкции в случай на неспазване на този регламент.

123.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Conseil d'État (Държавен съвет, Франция), както следва: