1.

Член 57, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/ЕО (Общ регламент относно защитата на данните) ( 2 ) (наричан по-нататък „ОРЗД“) предоставя на надзорните органи възможност в случаите, когато отправените до тях искания са очевидно неоснователни или прекомерни, по-специално поради своята повторяемост, да наложат разумна такса, основана на административните разходи, или да откажат да предприемат действия по тези искания.

2.

Логиката за съществуването на такъв процедурен инструмент е, че макар субектите на данни да трябва да могат безпрепятствено да изискват от надзорните органи да зачитат правата им по ОРЗД, тези органи следва да могат да се справят съответно с прекомерни искания, за да гарантират доброто си функциониране и способност да изпълняват пълноценно задълженията си.

3.

Трябва освен това да се определи какво е прекомерно в такива случаи. Това е главният проблем, който поставя преюдициалното запитване, предмет на настоящото производство.

4.

Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Österreichische Datenschutzbehörde (Орган за защита на данните, Австрия) (наричан по-нататък „DSB“) и F R, по повод на отказа на този орган на основание на член 57, параграф 4 от ОРЗД да предприеме действия по жалба, подадена от F R по силата на член 77, параграф 1 от този регламент.

5.

На 17 февруари 2020 г. F R подава до DSB жалба по член 77, параграф 1 от ОРЗД за нарушение на правото му на достъп по член 15 от този регламент, поради това че администраторът не отговорил на молбата му за достъп в едномесечен срок.

6.

С решение от 22 април 2020 г. DSB отказва да предприеме действия по жалбата на основание член 57, параграф 4 от посочения регламент, тъй като я определя като „прекомерна“. Във връзка с това той отбелязва по-специално, че в период от около 20 месеца заинтересованото лице е подало 77 жалби за липса на отговор в едномесечен срок от администратори на исканията му за достъп или за изтриване ( 3 ). F R освен това редовно се свързва с този орган по телефона, за да изложи допълнителни факти и да се консултира с оглед на евентуално подаване на други жалби.

7.

F R подава жалба срещу това решение до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия). С решение от 22 декември 2022 г. този съд уважава жалбата и отменя посоченото решение. По същество той постановява, че прекомерността по член 57, параграф 4 от ОРЗД предполага исканията да са не само повторяеми, но и шиканьозни, съответно да представляват злоупотреба с право. Според посочения съд от изложените от DSB мотиви за отказа да предприеме действия по жалбата на F R обаче не се установявало наличие на злоупотреба с право. Този орган не можел да избира свободно между налагането на разумна такса за „прекомерно“ искане и отказа да предприеме действия по такова искане. Този избор трябвало да бъде обоснован от посочения орган, което в случая не било направено.

8.

Сезиран от DSB с ревизионна жалба срещу това решение, Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело, на първо място, иска да установи дали понятието „жалба“ в член 77, параграф 1 от ОРЗД може да се приеме за равнозначно на понятието „искане“ по смисъла на член 57, параграф 4 от същия регламент.

9.

Според този съд отрицателен отговор би довел до положение, при което надзорният орган няма да може на основание на тази разпоредба да откаже да предприеме действия по жалби или да наложи заплащане на разумна такса за разглеждането им независимо от евентуално неоснователния или прекомерния им характер. Според посочения съд обаче най-убедителните доводи подкрепяли включването на жалбите по член 77, параграф 1 от ОРЗД в приложното поле на член 57, параграф 4 от този регламент.

10.

На второ място, запитващата юрисдикция има съмнения относно значението на понятието „прекомерни искания“ по смисъла на последната посочена разпоредба. Тази юрисдикция отбелязва по-специално, че ако повтарящите се искания се сочат като пример за прекомерни искания, би следвало да се има предвид фактът, че възможността надзорният орган да откаже да предприеме действия по жалба води до съществено засягане на защитата, на която субектите на данни могат да се позоват на основание на ОРЗД. Това би било в противоречие с целта на този регламент да гарантира високо равнище на защита на личните данни. Като изключение от задължението на надзорните органи да предприемат действия по подадените до тях жалби, възможността да откажат да предприемат действия, след като е подадена жалба, би трябвало да се тълкува стеснително.

11.

Затова запитващата юрисдикция се съмнява дали сам по себе си фактът, че субект на данни използва предоставените от ОРЗД възможности, за да подава много повече жалби, отколкото други лица, и по-специално жалби относно различни администратори, е достатъчен, за да могат исканията на този субект да се квалифицират като „прекомерни“, при положение че липсват други доказателства за намерение за злоупотреба.

12.

Също така според запитващата юрисдикция само по себе си обстоятелството, че разглеждането на някои жалби води до по-голямо от средното натоварване на надзорния орган като разход на труд и време, не би могло да обоснове налагането на такса или отказ да се предприемат действия по такива жалби в приложение на член 57, параграф 4 от ОРЗД.

13.

На трето място, тази юрисдикция иска да се установи дали в случай на явно неоснователни или прекомерни искания надзорният орган може свободно да избира дали да наложи основана на административните разходи разумна такса, или да откаже да предприеме действия по тези искания.

14.

При тези условия Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

15.

Писмени становища представят F R, DSB, Bundesministerin für Justiz (федерален министър на правосъдието, Австрия), австрийското и чешкото правителство, както и Европейската комисия.

16.

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество Съдът да отговори дали понятието „искане“ в член 57, параграф 4 от ОРЗД включва посочените в член 57, параграф 1, буква е) и в член 77, параграф 1 от този регламент „жалби“ ( 4 ).

17.

Всъщност, като отказва на основание член 57, параграф 4 от ОРЗД да предприеме действия по подадената от F R жалба за твърдяното нарушаване на правото му на достъп по член 15 от същия регламент, DSB взема решение, основано на хипотезата, че жалбите на субектите на данни по член 77, параграф 1 от посочения регламент трябва да се приравнят на „искания“ по смисъла на член 57, параграф 4 от същия регламент.

18.

Запитващата юрисдикция счита за необходимо да поиска от Съда да установи дали тази хипотеза е правилна, тъй като, ако това не е така, надзорният орган не би могъл да откаже да предприеме действия по жалби или да наложи разумна такса за разглеждането им на основание член 57, параграф 4 от ОРЗД.

19.

В началото следва да се припомни, от една страна, че съгласно постоянната практика на Съда разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държавите членки с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза ( 5 ). От друга страна, тълкуването на разпоредба от правото на Съюза изисква да се вземат предвид не само нейният текст с оглед на обичайното му значение в общоупотребимия език, но и контекстът ѝ и целите и предназначението на правната уредба, от която тя е част ( 6 ).

20.

Въз основа на граматическото, систематичното и телеологическото тълкуване на член 57, параграф 4 от ОРЗД считам, че визираното в тази разпоредба понятие „искане“ включва „жалбите“ по член 57, параграф 1, буква е) и по член 77, параграф 1 от същия регламент.

21.

Що се отнася, на първо място, до текста на член 57, параграф 4 от ОРЗД, тази разпоредба гласи, че „[к]огато исканията са очевидно неоснователни или прекомерни, по-специално поради своята повторяемост, надзорният орган може да наложи разумна такса, основана на административните разходи, или да откаже да предприеме действия по искането. Надзорният орган носи тежестта на доказване на очевидно неоснователния или прекомерния характер на искането“.

22.

От своя страна член 77, параграф 1 от ОРЗД гласи, че „[б]ез да се засягат които и да било други административни или съдебни средства за правна защита, всеки субект на данни има право да подаде жалба до надзорен орган, по-специално в държавата членка на обичайно местопребиваване, място на работа или място на предполагаемото нарушение, ако субектът на данни счита, че обработването на лични данни, отнасящи се до него, нарушава разпоредбите на настоящия регламент“.

23.

Няма разпоредба от ОРЗД, която да дава определение на понятието „искане“ по смисъла на член 57, параграф 4 от този регламент. Ако се позова на обичайното значение на това понятие в общоупотребимия език, то е особено широко. Възможно е то да включва всяко искане, формулирано от дадено лице или образувание. Така речникът Larousse определя понятието „искане“ като „действието, чрез което се уведомява за желание да се получи нещо; фактът, че се иска нещо, писмен текст, който го изразява“, като сред синонимите посочва термина „жалба“. Следователно жалбите, подадени на основание на член 77, параграф 1 от ОРЗД, според мен са категория „искане“ по смисъла на член 57, параграф 4 от този регламент.

24.

Този анализ на текста се подкрепя, на второ място, от контекста, в който се вписва тази разпоредба. Във връзка с това установявам, че в член 57 от ОРЗД са описани задачите на надзорните органи и условията за тяхното изпълнение. Сред тези задачи са:

25.

Съгласно член 57, параграф 2 от ОРЗД „[в]секи надзорен орган улеснява подаването на жалбите, посочени в параграф 1, [буква] е), чрез мерки като например формуляр за подаване на жалби, който може да бъде попълнен и по електронен път, без да се изключват други средства за комуникация“ ( 9 ).

26.

От друга страна, член 57, параграф 3 от този регламент въвежда принципа, съгласно който „[и]зпълнението на задачите от страна на всеки надзорен орган е безвъзмездно за субекта на данни и — когато това е приложимо — за длъжностното лице за защита на данните“.

27.

Като предвижда възможността за надзорните органи, когато трябва да разглеждат искания, които са явно неоснователни или прекомерни, да наложат разумна такса, основана на административните разходи, или да откажат да предприемат действия по искането, член 57, параграф 4 от посочения регламент въвежда изключение от закрепения в член 57, параграф 3 от същия регламент принцип на безвъзмездност, както и от задължението им да предприемат действия по подадените до тях искания.

28.

Обратно на поддържаното от F R, според мен от съпоставянето на тези различни разпоредби не може да се заключи, че член 57, параграф 4 от ОРЗД, доколкото в него е използвано понятието „искане“, би трябвало да се прилага единствено по отношение на исканията, посочени в член 57, параграф 1, буква д) от този регламент. Иначе казано, не мисля, че от констатацията за използването на понятието „искане“ в тази разпоредба, може да се направи извод, че приложното поле на разглеждания член 57, параграф 4 от посочения регламент би трябвало да се ограничи до предвидената в тази разпоредба задача на надзорните органи. Освен това констатацията, че член 57, параграф 2 от същия регламент визира „жалбите“, не означава, че това е единствената разпоредба с предназначение да уреди условията за подаване на жалбите до надзорните органи.

29.

Всъщност следва да се отбележи, че член 57, параграф 3 от ОРЗД, който установява принципа на безвъзмездно изпълнение на задачите от страна на надзорните органи, се прилага по отношение на всички задачи на тези органи, включително по отношение на разглеждането на жалбите по член 57, параграф 1, буква е) от същия регламент. Логично и съответно член 57, параграф 4 от посочения регламент — който предвижда изключение от този принцип на безвъзмездност и не го ограничава до някои конкретни задачи на тези органи — би трябвало да се прилага и за разглеждането на жалбите.

30.

Този извод се подкрепя и от обстоятелството, че разглеждането на жалбите по член 57, параграф 1, буква е) от ОРЗД е основна задача на надзорните органи ( 10 ). Впрочем предназначението на предвидените в член 57, параграфи 2 и 3 от този регламент принцип на безвъзмездност и задължение за улесняване на подаването на жалбите е да позволят на всеки субект на данни да изисква от надзорния орган да зачита правата му по посочения регламент.

31.

При това положение тълкуването, че понятието „искане“ по член 57, параграф 4 от ОРЗД включва само исканията по член 57, параграф 1, буква д) от този регламент, но не и жалбите по член 57, параграф 1, буква е) и член 77, параграф 1 от същия регламент, би лишило първата от тези разпоредби от голяма част от нейното полезно действие.

32.

От друга страна, струва ми се, че жалбите по член 57, параграф 1, буква е) и по член 77, параграф 1 от ОРЗД могат евентуално в по-голяма степен да бъдат определени като „очевидно неоснователни“, отколкото исканията по член 57, параграф 1, буква д) от този регламент, с които субектите на данни искат да получат от надзорните органи информация относно упражняването на правата по посочения регламент.

33.

Бих искал да добавя, че тълкуването, съгласно което член 57, параграф 4 от ОРЗД се отнася също и за разглеждането на жалбите, подадени на основание член 77, параграф 1 от този регламент, е възприето от Европейския комитет по защита на данните (ЕКЗД), който се позовава на първата от тези разпоредби по повод на допустимостта на жалбите ( 11 ).

34.

Следователно, макар да е вярно, че тъй като предвижда изключение от принципа на безвъзмездност и от задължението, наложено на надзорните органи да предприемат действия по подадените до тях искания, член 57, параграф 4 от посочения регламент трябва да бъде подложен на стриктно тълкуване ( 12 ), според мен това все пак не може да доведе до изключване на прилагането на тази разпоредба по отношение на жалбите, подадени на основание на същия регламент.

35.

На трето място, тълкуването, което предлагам да възприеме Съдът, според мен позволява да се постигнат преследваните с ОРЗД цели. Във връзка с това следва да се отбележи, че целта на този регламент, както се посочва в съображения 10 и 11 от него, е да се гарантира последователно и високо ниво на защита на физическите лица в рамките на Съюза, както и да се укрепят и уточнят правата на субектите на данни ( 13 ).

36.

Разбира се, както подчертава запитващата юрисдикция, на пръв поглед би могло да изглежда, че тълкуването, съгласно което жалбите са включени в приложното поле на член 57, параграф 4 от ОРЗД, противоречи на тези цели и на задълженията на надзорните органи.

37.

Всъщност, както посочих по-горе, по силата на член 57, параграф 1, буква е) от ОРЗД всеки надзорен орган е длъжен на своята територия да разглежда по същество жалбите, които всяко лице има право да подава в съответствие с член 77, параграф 1 от този регламент, ако счита, че обработване на свързани с него лични данни представлява нарушение на посочения регламент. Надзорният орган трябва да разглежда тези жалби с цялата дължима грижа ( 14 ).

38.

Така процедурата по подаване на жалби е замислена като механизъм, който да може да защити ефикасно правата и интересите на съответните лица ( 15 ).

39.

При това положение в резултат на включването на жалбите в приложното поле на член 57, параграф 4 от ОРЗД на надзорните органи се дава възможност да ограничат наложеното им задължение да разглеждат тези жалби и да прилагат по отношение на разглеждането принципа на безвъзмездност.

40.

Все пак считам, че в случаите, когато надзорен орган трябва да разгледа очевидно неоснователни или прекомерни искания, възможността за налагане на разумна такса или за отказ да се предприемат действия по дадено искане би могла да осигури високо равнище на защита на личните данни.

41.

Всъщност преследването на тази цел изисква да се осигури доброто функциониране на надзорните органи, като не се допуска да им се пречи с подаването на очевидно неоснователни или прекомерни жалби по смисъла на член 57, параграф 4 от ОРЗД. Тази разпоредба предоставя на надзорните органи възможност за разглеждани на тези жалби по специален ред с оглед на натоварването, до което могат да доведат. Надзорните органи могат да решат да не подлагат очевидно неоснователни или прекомерни жалби на разглеждане по общия ред, тъй като това би ангажирало без легитимно основание ресурсите им и би могло да има отрицателни последици както за продължителността и качеството на разглеждането на исканията, подадени успоредно от други субекти на данни, така и следователно за равнището на защита, което трябва да им бъде гарантирано.

42.

Така, като се има предвид голямото значение на правото на подаване на жалба от гледна точка на целта да се гарантира високо равнище на защита на личните данни и основното място, което заема разглеждането на тези жалби сред задачите, възложени на надзорните органи, важно е да се избягва очевидно неоснователно или прекомерно използване на това право, което при липсата на възможността да се използват предвидените в член 57, параграф 4 от ОРЗД процедурни инструменти, би могло да доведе до възпрепятстване на надзорните органи да изпълняват успешно задачите си. От това следва, че тълкуване, което изключва жалбите от приложното поле на тази разпоредба, би могло да попречи на доброто функциониране на надзорните органи и в резултат на това на постигането на целта да се гарантира високо равнище на защита на правата, които субектите на данни черпят от този регламент.

43.

Следва също да се отбележи, че за прилагането на посочената разпоредба има предвидени процедурни гаранции, които налагат стриктни изисквания за надзорните органи. В този смисъл те носят доказателствената тежест за очевидно неоснователния или прекомерен характер на съответните искания. Освен това срещу решението на този орган да наложи разумна такса или да откаже да предприеме действия по дадени искания в приложение на член 78, параграф 1 от ОРЗД е предвидена ефективна съдебна защита. Също така, когато надзорен орган не предприеме действия по жалба, без да вземе решение в това отношение, субектът на данни има право на ефективна съдебна защита в съответствие с предвиденото в член 78, параграф 2 от този регламент.

44.

Освен това всеки субект на данни има право по силата на член 79, параграф 1 от ОРЗД на ефективна съдебна защита, ако смята, че предоставените му от този регламент права са били нарушени поради обработване на личните му данни, осъществено в нарушение на този регламент.

45.

Както постановява Съдът в решение от 12 януари 2023 г., Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ( 16 ), член 77, параграф 1, член 78, параграф 1 и член 79, параграф 1 от ОРЗД, разглеждани в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат успоредно и независимо използване на средствата за правна защита, предвидени, от една страна, в посочените член 77, параграф 1 и член 78, параграф 1, а от друга страна — в посочения член 79, параграф 1 ( 17 ).

46.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос, че съдържащото се в член 57, параграф 4 от ОРЗД понятие „искане“ включва „жалбите“ по член 57, параграф 1, буква е) и по член 77, параграф 1, от този регламент.

47.

С втория си въпрос до Съда запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали квалифицирането на искания като „прекомерни“ по смисъла на член 57, параграф 4 от ОРЗД зависи само от броя им за даден период или и от доказването на наличие на намерение за злоупотреба от страна на подалото ги до надзорния орган лице.

48.

По този въпрос ще разгледам най-напред текста на посочената разпоредба и ще изложа налагащите се от него изводи.

49.

На първо място, тъй като понятието „прекомерни искания“ не е дефинирано в ОРЗД, следва да се използва обичайното значение на това понятие в общоупотребимия език. Така прилагателното „прекомерен“ означава нещо, което излиза извън обикновената или разумна мярка (речник Larousse), или което превишава желателната или позволена мярка (речник Le Robert). Да се прави нещо прекомерно, означава да се прави без мярка.

50.

На второ място, следва да се подчертае, че в това отношение текстът на член 57, параграф 4 от ОРЗД все пак съдържа някои указания — посочва, че се отнася до случаите, когато „исканията [са] прекомерни, по-специално поради своята повторяемост“, което означава, че повторяемостта на исканията позволява да се установи прекомерността им.

51.

На трето място и във връзка с току-що изложеното, доколкото наречието „по-специално“ указва, че повтарящите се искания са само пример за прекомерни искания, това означава, че прекомерният характер на исканията не зависи само от броя им.

52.

При това положение не считам за необходимо да разгледам всички случаи, в които би могло искания да бъдат квалифицирани като „прекомерни“. Ще съсредоточа анализа си по-скоро върху конкретния въпрос на запитващата юрисдикция до Съда относно обхвата на понятието за повторяемост на исканията като пример за прекомерността им. Следва всъщност да се установи дали сам по себе си големият брой жалби е достатъчен, за да се приеме, че са налице повтарящи се и следователно „прекомерни“ искания.

53.

Всъщност от данните, с които разполага Съдът, се установява, че точно като се основава на броя на жалбите, подадени от F R през определен период, като приема, че този брой е прекалено голям, DSB отказва да предприеме действия по жалба, квалифицирайки я като „прекомерна“. Изложеното може да се обобщи така: този орган преценява, че е бил достигнат приемлив количествен праг на жалби и че поради това не следва да предприема действия по подадените от F R жалби. Този орган обосновава решението си също и с опасението, че F R ще продължи да подава голям брой жалби в бъдеще. Той обаче изобщо не засяга въпроса за основателността на жалбите, подадени до него от F R до този момент.

54.

Също като F R, федералния министър на правосъдието, австрийското правителство и Комисията считам, че броят на исканията, подадени от субект на данни до надзорен орган, макар и да е важен, не може сам по себе си и противно на това, което би могло да се заключи на пръв поглед от текста на член 57, параграф 4 от ОРЗД, да представлява достатъчен критерий, за да се установи наличие на „прекомерни искания“ по смисъла на тази разпоредба. Стигам до този извод въз основа на контекста на разпоредбата и от преследваните с Регламента цели.

55.

Що се отнася до контекста, в който се вписва член 57, параграф 4 от ОРЗД, отбелязвам, че член 12 от този регламент прогласява общи задължения, наложени на администратора във връзка с прозрачността на информацията и комуникацията, и условията за упражняването на правата на субекта на данни.

56.

Член 15 от ОРЗД, който се съдържа в глава III, раздел 2 и се отнася за информацията и достъпа до личните данни, допълва отнасящата се до прозрачността уредба в този регламент, като предоставя на субекта на данни право на достъп до личните му данни и право на информация относно обработването им.

57.

По-специално член 15, параграф 1 от посочения регламент предвижда, че субектът на данните има право да получи от администратора потвърждение дали се обработват лични данни, свързани с него, и ако това е така, да получи достъп до данните и информация: по-специално относно целите на обработването и получателите или категориите получатели, пред които са или ще бъдат разкрити личните данни.

58.

Това право на достъп трябва да позволи на субекта на данни да провери дали свързаните с него лични данни са точни и дали се обработват законосъобразно ( 18 ).

59.

Както Съдът е уточнил, предвиденото в член 15 от ОРЗД право на достъп е необходимо, за да може субектът на данните евентуално да упражни правото си на коригиране, правото си на изтриване (право „да бъдеш забравен“) и правото си на ограничаване на обработването, които са му признати съответно в членове 16—18 от този регламент, правото си на възражение срещу обработване на неговите лични данни, предвидено в член 21 от посочения регламент, и правото си на иск в случай на претърпени вреди, предвидено в членове 79 и 82 от същия регламент ( 19 ).

60.

Следователно член 15 от ОРЗД е една от разпоредбите, предназначени да гарантират това право на достъп, както и прозрачността на реда и условията за обработване на личните данни по отношение на субекта на данните, прозрачност, без каквато този субект не би бил в състояние да прецени законосъобразността на обработването на данните му и да упражни правата си в частност по членове 16—18, 21, 79 и 82 от този регламент ( 20 ).

61.

Следвайки тази логика, Съдът е постановил, че принципът на безвъзмездност на първото копие на данните, както и липсата на необходимост от посочване на конкретно основание, обосноваващо искането за достъп, безспорно допринасят за улесняване на упражняването от субекта на данните на предоставените му от ОРЗД права ( 21 ).

62.

Като се има предвид голямото значение, което този регламент придава на правото на достъп до подлежащите на обработване лични данни, гарантирано в член 15, параграф 1 от посочения регламент, за постигане на целите, които преследва, упражняването на това право не би следвало да зависи от много стриктни условия.

63.

Според мен същото би следвало да се отнася и за правото на подаване на жалба от субекти на данни на основание член 77, параграф 1 от ОРЗД.

64.

Всъщност в съответствие с предвиденото в член 12, параграф 3 от този регламент администраторът предоставя на субекта на данни информация относно действията, предприети във връзка с искане по членове 15—22 от посочения регламент, без ненужно забавяне и във всички случаи в срок от един месец от получаване на искането. Ако администраторът не изпълни това задължение, лицето, отправило искане до него, трябва да може да подаде жалба до надзорен орган, за да може той евентуално да разпореди на администратора или на обработващия лични данни, както предвижда член 58, параграф 2, буква в) от същия регламент, да изпълнят исканията на субекта на данни да упражни правата си съгласно ОРЗД.

65.

Когато лице е отправило искане за достъп или за изтриване до няколко администратора, какъвто, изглежда, е настоящият случай, броят на подадените до надзорен орган жалби трябва евентуално да може да бъде идентичен на броя на отказите, които тези администратори са произнесли спрямо това лице. Възприемането на друго решение чрез определяне на праг, над който тези жалби биха могли единствено поради техния брой да бъдат квалифицирани като „прекомерни“ от надзорния орган, би нарушило гарантираните от ОРЗД права, които изброих по-горе.

66.

Отбелязвам освен това, че както се посочва в съображение 63 от ОРЗД, този регламент предоставя изрично на субектите на данни право на достъп до събраните лични данни, които ги засягат, и възможност да го упражняват лесно и на разумни интервали. Според мен това означава, че тези лица могат да упражнят няколко пъти това право пред един и същ администратор, без повтарящият се характер на искането сам по себе си да може да се квалифицира като „прекомерен“. В случай че посоченото право бъде нарушено от администратора/администраторите сезиран/и неколкократно, посочените лица според мен би трябвало да могат да подадат няколко жалби до надзорен орган срещу този администратор или тези администратори на основание член 77, параграф 1 от ОРЗД.

67.

Отбелязвам освен това, че разпоредба, аналогична на член 57, параграф 4 от този регламент, се съдържа в член 12, параграф 5 от същия регламент, и по сходен начин предоставяна администратора, когато е сезиран с очевидно неоснователни или прекомерни искания, възможността да наложи разумна такса, като вземе предвид административните разходи за предоставяне на информацията или комуникацията или за предприемането на исканите действия, или да откаже да предприеме действия по тези искания ( 22 ).

68.

В решение от 26 октомври 2023 г., FT (Копия от медицинското досие) ( 23 ), Съдът посочва, че член 12, параграф 5 от ОРЗД установява принципа, че упражняването на правото на достъп на субекта на данните до неговите данни, които се обработват, и до свързаната с това информация не води до никакви разходи за субекта на данните. Освен това тази разпоредба предвижда две причини, поради които администраторът може или да наложи разумна такса, отчитаща административните разходи, или да откаже да предприеме исканите действия. Според Съда тези причини са свързани със случаи на злоупотреба с право ( 24 ). С оглед на това в споменатото решение Съдът отбелязва, че според запитващата юрисдикция искането на субекта на данните не представлява злоупотреба ( 25 ).

69.

Тъй като текстовете на член 12, параграф 5 и на член 57, параграф 4 от ОРЗД са формулирани по аналогичен начин и се основават на една и съща логика, която се изразява в избягване на натоварването, според случая, на администратора или на надзорния орган, с несъразмерен обем на работа, което може да попречи на доброто им функциониране, смятам, че тези две разпоредби би трябвало да се тълкуват по един и същ начин.

70.

От това правя извода, че за да прибегне до предоставената от член 57, параграф 4 от този регламент възможност, надзорният орган трябва да установи, с оглед на всички релевантни обстоятелства за всеки отделен случай, наличието на действия, представляващи злоупотреба, от страна на субекта на данни ( 26 ), като сам по себе си броят на подадените от него жалби не е достатъчен.

71.

От тази гледна точка, както член 12, параграф 5 от ОРЗД, така и член 57, параграф 4 от същия регламент са отражение на постоянната практика на Съда, според която в правото но Съюза съществува общ правен принцип, че субектите на правото на Съюза не могат чрез измама или злоупотреба да се позовават на нормите на Съюза ( 27 ). В контекста на последната посочена разпоредба, наличието на злоупотреба може да бъде установено, когато лице подава жалби, без това да е обективно необходимо за защитата на правата, които то черпи от посочения регламент.

72.

Член 57, параграф 4 от ОРЗД е израз на принципа на пропорционалност: макар надзорните органи по принцип да са длъжни да разгледат всяка жалба с цялата необходима грижа, такова задължение не може да им бъде наложено извън границите на необходимото за защита на правата, които субектите на данните черпят от този регламент. При това положение посочената разпоредба позволява на тези органи да съвместят интересите на отправилото искането лице с тези на добрата администрация.

73.

Ще добавя, че както посочих по-горе, член 57, параграф 4 от ОРЗД трябва да се тълкува стриктно, което означава, че прилагането му трябва да се ограничи до строго необходимото, за да се избегнат пречките пред доброто функциониране на надзорните органи, каквато е целта на тази разпоредба. Струва ми се обаче, че такова стриктно тълкуване изключва възможността вземането предвид на броя на жалбите, колкото и важен да е той, да е само по себе си достатъчно, за да се обоснове прилагането на посочената разпоредба от надзорен орган.

74.

Всъщност съгласно член 8, параграф 3 от Хартата на основните права спазването на правилата в областта на защитата на личните данни подлежи на контрол от независим орган. В този контекст по силата на член 52, параграф 4 от ОРЗД държавите членки са длъжни да гарантират, че всеки надзорен орган разполага с човешките, техническите и финансовите ресурси и с помещенията и инфраструктурите, необходими за ефективното изпълнение на задачите и правомощията си. От това следва, че посочените ресурси трябва да бъдат приспособени към начина, по който субектите на данните използват правото си да подават жалби до надзорните органи. Парадоксално би било законодателят на Съюза, който, както се установява от член 57, параграф 2 от този регламент, иска да улесни подаването на такива жалби, а следователно и да го насърчи, да допуска същевременно отказ на съответните органи да предприемат действия по тях, ако считат, че броят им е твърде голям.

75.

Така, за да се установи наличие на прекомерни поради повторяемостта си искания, не е достатъчно надзорен орган да е бил сезиран от субект на данни с чувствително по-голям от средния брой жалби, чието разглеждане да е довело до по-голямо от средното натоварване на този орган. Всъщност задача на държавите членки е да предоставят на надзорните органи подходящите средства за разглеждането на всички жалби, с които са сезирани, евентуално като увеличат тези средства с оглед на приспособяването им към начина, по който тези субекти на данни използват правото си да подават жалби по член 77, параграф 1 от ОРЗД. При това положение надзорен орган не би могъл да се позове — като аргумент в подкрепа на отказа си да предприеме действия по жалба на основание член 57, параграф 4 от посочения регламент — на факта, че субект на данни, който подава голям брой жалби, ангажира в голяма степен ресурсите на този орган за сметка на разглеждането на други жалби, подадени от други лица.

76.

Освен това жалбите на основание член 77, параграф 1 от ОРЗД имат важна роля за възможността за надзорните органи да се запознаят с нарушения на защитените от този регламент права ( 28 ). Следователно те са от основно значение за изпълнението на задачата им за осигуряване на правилно прилагане на този регламент. При това положение тези жалби имат важен принос за осигуряването на последователно и високо ниво на защита на субектите на данни в рамките на Съюза и за укрепване и уточняване на правата на тези лица.

77.

Поради това, ако се позволи на надзорните органи да приемат, че жалбите са прекомерни, единствено поради големия им брой, според мен това би могло да попречи на осъществяването на посочената цел. Всъщност, както посочих по-горе, голям брой жалби може да е пряката последица от голям брой липсващи отговори или откази от страна на един или повече администратори по искания за достъп, отправени от субект на данни, за да защити правата си. Трудно е освен това да се определи количествен праг, над който жалби биха могли да се квалифицират поради техния брой като „прекомерни“. В това отношение да се вземе предвид изолирано броят на подадените жалби, би могло да доведе до произволно нарушаване на правната защита, която субект на данни черпи от ОРЗД. Поради това според мен е уместно констатацията за наличие на прекомерни искания да се постави в зависимост от условието да бъде доказано намерение за злоупотреба от страна на лицето, което подава такива жалби.

78.

Видно от изложеното, надзорните органи — които по правило трябва да разглеждат с цялата дължима грижа подадените до тях жалби — биха могли според мен да използват член 57, параграф 4 от ОРЗД само в изключителни случаи, имайки по-специално предвид, че работата, която трябва да се извърши, за да се гарантира упражняването на правото на обжалване по член 77, параграф 1 от същия регламент, и интересите на съответния субект на данни по принцип не биха могли да влияят върху упражняването на посоченото право ( 29 ). Поради това изключенията от това задължение за разглеждане на жалбите от надзорните органи трябва да бъдат тълкувани ограничително, така че общественият интерес от разглеждане на жалбите да бъде съпоставен с интереса, обслужван от отказа те да бъдат разгледани ( 30 ).

79.

Следователно задължение на надзорния орган, сезиран с голям брой жалби, е да докаже въз основа на обстоятелствата, присъщи на всеки отделен случай, че този брой е обоснован не от желанието на субекта на данни да получи защита на правата, които черпи от ОРЗД, а от друга цел, без връзка с тази защита. Това е така по-специално, когато тези обстоятелства разкриват, че големият брой жалби цели да попречи на доброто функциониране на този орган, като ангажира неговите ресурси без легитимно основание.

80.

В това отношение умножаването на броя на жалбите може да бъде показател за прекомерни искания от страна на субект на данни, ако се окаже, че тези жалби не са обективно обосновани от съображения във връзка със защитата на правата, които това лице черпи от ОРЗД. Такъв може да е случаят например, ако жалби визират един и същ администратор, всички имат едно и също съдържание, отнасят се до едни и същи задължения по този регламент и са подадени през прекомерно къси интервали, без това да е оправдано от изменение на фактическите обстоятелства, като по този начин показват намерение на субекта на данни по-скоро да вреди на доброто функциониране на надзорния орган, отколкото да търси защита на правата, които му предоставя посоченият регламент. Друг случай на прекомерни искания поради техния повтарящ се характер би могъл да е свързан с положението, при което лице подава толкова голям брой жалби до надзорен орган, като сочи множество администратори, с които не е задължително да има връзка, че това несъразмерно използване на правото му да подава жалби, във връзка с други обстоятелства, като съдържанието на тези жалби, показва намерението му да блокира функционирането на този орган, като го затрупа с искания.

81.

Запитващата юрисдикция следва въз основа на тези показатели да провери дали DSB правилно е констатирал наличието на „прекомерни искания“ по смисъла на член 57, параграф 4 от ОРЗД.

82.

Във връзка с това припомням, че жалбите на F R, 77 на брой, са подадени след искания за достъп или за изтриване, отправени от това лице до различни администратори, повечето останали без отговор след едномесечен срок. Към тази констатация се добавя и тази за редовните контакти на F R по телефона с DSB, за да разбере дали би могло за някои факти да бъдат подадени жалби.

83.

Според DSB, като подава непрестанно нови жалби, чийто общ брой според него е значителен, субектът на данните от около година и половина обсебва в своя полза несъразмерно в сравнение с лицата, които подават по-малко жалби, ограничените човешки ресурси на този орган. Освен това растящият брой жалби и телефонните разговори между F R и DSB позволявали да се предвиди активно сезиране на този орган в бъдеще. Следователно подадените 77 жалби трябвало да се квалифицират като „прекомерни искания“ по смисъла на член 57, параграф 4 от ОРЗД.

84.

Съмнявам се, че тези мотиви са достатъчни, за да обосноват такава квалификация, доколкото те не разкриват съществуването на проява на злоупотреба от страна на F R, тоест действие, с което не цели получаване на защита на правата, които той черпи от ОРЗД, а има друга цел, състояща се в затрудняване на доброто функциониране на надзорния орган. Също и предвижданията на този орган, що се отнася до големия брой жалби, които F R би могъл да подаде в бъдеще, и констатацията за неговите ограничени човешки ресурси също не ми изглеждат относими.

85.

От изложеното според мен се установява, че член 57, параграф 4 от ОРЗД трябва да се тълкува в смисъл, че искания не могат да се квалифицират като „прекомерни“ по смисъла на тази разпоредба въз основа само на броя им за даден период, а за целта надзорният орган би трябвало да е установил и намерение за злоупотреба с право от страна на подалото тези искания лице.

86.

С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 57, параграф 4 от ОРЗД трябва да се тълкува в смисъл, че когато е сезиран с прекомерни искания, надзорният орган може свободно да избира между налагането на разумна такса, основана на административните разходи, и отказа да предприеме действия по тях. При отрицателен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи какви критерии следва да отчита надзорният орган, и по-специално дали е длъжен да иска плащане на такава такса, преди да откаже да предприеме действия по искане.

87.

Въз основа на анализа на текста на тази разпоредба стигам до констатацията, че алтернативите, които се състоят, от една страна, в налагането на разумна такса, основана на административните разходи, и от друга страна, в отказа да се предприемат действия по прекомерни искания, са изброени последователно и са отделени от съчинителния съюз „или“, без да е възможно от възприетата формулировка да се изведе предимство на едната спрямо другата алтернатива ( 31 ).

88.

По този начин, като поставя наравно двете алтернативи, с които разполага надзорният орган, този текст, изглежда, дава предимство на тълкуване, според което, след като установи прекомерния характер на подадените до него искания, този орган е свободен да избере дали да наложи разумна такса, или да откаже да предприеме действия.

89.

При това положение, като се имат предвид контекстът на член 57, параграф 4 от ОРЗД и на целите на същия регламент, надзорен орган не би могъл да направи този избор произволно и немотивирано. Всъщност поради голямото значение на правото на подаване на жалби от гледна точка на целта да се гарантира високо равнище на защита на личните данни, основното място, което разглеждането на тези жалби заема сред задачите, възложени на надзорните органи, и задължението, което имат тези органи да пристъпят към разглеждане на тези жалби с цялата необходима грижа, тези органи следва да вземат предвид всички относими обстоятелства и да се уверят, че избраната от тях алтернатива е подходяща и пропорционална. Тези елементи за преценка трябва да бъдат отразени в мотивите на решението на сезирания надзорен орган.

90.

В това отношение надзорен орган би могъл да счете, че е подходящо с оглед на относимите обстоятелства и за да преустанови практика, която представлява злоупотреба и може да навреди на доброто му функциониране, да наложи разумна такса, основана на административните разходи за допълнителното натоварване с работа, предизвикано от прекомерни жалби. Всъщност поради възпиращото действие на тази алтернатива би могло този орган да я предпочете, вместо направо да откаже да предприеме действия по тези жалби.

91.

Ще добавя, че принципът на пропорционалност, както и целта да се осигури високо равнище на защита на личните данни, би трябвало също да подтикнат надзорните органи да предвидят налагането на разумна такса, основана на административните разходи, преди да откажат да предприемат действия по жалби, доколкото става въпрос за мярка, която засяга в по-малка степен правата, които субектите на данни черпят от ОРЗД.

92.

Според мен обаче член 57, параграф 4 от ОРЗД не би могъл да се тълкува в смисъл, че задължава надзорния орган във всички случаи да прилага с предимство алтернативата за налагане на разумна такса.

93.

Поради това смятам, че член 57, параграф 4 от ОРЗД трябва да се тълкува в смисъл, че когато е сезиран с прекомерни искания, надзорният орган може с мотивирано решение да избере или да наложи разумна такса, основана на административните разходи, или да откаже да предприеме действия по тези искания, като за целта вземе предвид всички относими обстоятелства и провери дали избраната от него алтернатива е подходяща и пропорционална, без при това която и да била от двете алтернативи да се ползва с някакво предимство.

94.

С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) преюдициални въпроси по следния начин:

„Член 57, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/ЕО (Общ регламент относно защитата на данните)

трябва да се тълкува в смисъл, че: