1.

Началото на 2024 г. беше белязано от демонстрации и блокади, организирани от земеделските стопани в няколко държави членки на Европейския съюз ( 2 ). Макар да поискаха еднакви условия на конкуренция между земеделските стопани в Съюза и подобряване на заплащането им, те също така осъдиха серия от административни забавяния, които не им позволяват да получават своевременно обещаните помощи, по-специално в рамките на общата селскостопанска политика.

2.

Настоящото дело е нов пример за практическите трудности, пред които могат да се изправят земеделските стопани.

3.

С Регламент (ЕС) № 1305/2013 ( 3 ) се въвежда схема за подпомагане на развитието на селските райони и се предвижда, че държавите членки могат да изберат да компенсират земеделските стопани, чиито земи се намират в райони с природни ограничения. Макар Германия да е направила този избор, определянето на условията за подпомагане и проверката за спазването им са възложени на федералните провинции. Тъй като нито една от федералните провинции не е компетентна да предостави плащане за земя, която не е в границите на нейната територия, всяка федерална провинция взема решение за плащане за земите, които попадат в нейната териториална компетентност.

4.

Положението донякъде наподобява на сюжет от роман на Кафка, когато, както в делото по главното производство, въпреки че всички земи в стопанството на земеделски стопанин отговарят на условията за изплащане на такава добавка, тъй като отговарят на материалните условия, определени съответно от всяка от двете федерални провинции, този земеделски стопанин не може да получи добавка за частта от земите си, която не се намира във федералната провинция по седалището на неговото стопанство, като подаването на заявление за подпомагане е възможно само във федералната провинция, в която се намира това седалище.

5.

Съображения 7, 9 и 26 от Регламент № 1305/2013 гласят следното:

[…]

[…]

6.

Член 1, параграф 1 от този регламент гласи:

„С настоящия регламент се определят общите правила, които регулират подпомагането на развитието на селските райони от Съюза, финансирано от [ЕЗФРСР], създаден с [Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549)]. С регламента се определят целите, за които ще допринася политиката за развитие на селските райони, и съответните приоритети на Съюза за развитие на селските райони. С него се очертава стратегическия контекст за политиката за развитие на селските райони; и се формулират мерките, които трябва да бъдат приети за изпълнение на политиката за развитие на селските райони. Освен това с настоящия регламент се определят правилата за програмиране, изграждане на мрежи, управление, мониторинг и оценка на базата на отговорностите, поделени между държавите членки и Комисията, и […]правилата за осигуряване на координация между ЕЗФРСР и други инструменти на Съюза“.

7.

Член 5, първа алинея, точка 4, буква а) от същия регламент предвижда:

„Постигането на целите за развитие на селските райони, допринасящи за стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, следва да се осъществява чрез следните шест приоритета на Съюза за развитие на селските райони, в които са отразени съответните тематични цели на [Общата стратегическа рамка]:

[…]

8.

Член 6, параграф 2 от Регламент № 1305/2013 гласи:

„Дадена държава членка може да представи или единна програма за цялата си територия, или пакет от регионални програми. Като алтернатива на това — в надлежно обосновани случаи — тя може да представи национална програма и пакет от регионални програми. Ако държавата членка представи национална програма и пакет от регионални програми, мерките и/или видовете операции се програмират на национално или регионално равнище и се осигурява съгласуваност между стратегиите на националните и регионалните програми“.

9.

Член 31, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1305/2013 предвижда:

„1.   Плащанията за земеделски стопани в планински райони и в други райони с природни или други специфични ограничения се отпускат годишно за хектар земеделска площ, за да се компенсират земеделските стопани изцяло или частично за направените допълнителни разходи и пропуснатите доходи, свързани с ограниченията за селскостопанско производство в съответния район.

[…]

2.   Плащанията се отпускат на земеделски стопани, които се ангажират да продължат да упражняват своята селскостопанска дейност в районите, определени съгласно член 32, и които са активни земеделски стопани по смисъла на член 9 от Регламент [(ЕС) № 1307/2013 ( 4 )], така както се прилага в съответната държава членка“.

10.

Член 32 от Регламент № 1305/2013 гласи следното:

„1.   Въз основа на параграфи 2, 3 и 4 държавите членки определят районите, допустими за предвидените в член 31 плащания в рамките на следните категории:

2.   С оглед да бъдат допустими за плащанията, предвидени в член 31, планинските райони се характеризират със значително ограничение на възможностите за използване на земята и осезаемо нарастване на производствените разходи поради:

[…]

3.   За да отговарят на условията за плащания по член 31, районите, които не са планински райони, се считат за райони със съществени природни ограничения, ако най-малко 60 % от земеделската площ отговаря на поне един от критериите, изброени в приложение III, по определената прагова стойност.

Спазването на тези условия се гарантира на равнището на местните административни единици (равнище „LAU 2“) или на равнището на ясно определена местна единица, която обхваща една-единствена ясно указана прилежаща географска област с определим икономически и административен облик.

[…]“.

11.

Член 9, параграф 1 от Регламент № 1307/2013 гласи:

„Не се отпускат директни плащания на физически или юридически лица, или групи физически или юридическа лица, чиито земеделски площи са основно площи, естествено поддържани в състояние, подходящо за паша или обработване, и които не извършват върху тези площи минималните дейности, определени от държавите членки в съответствие с член 4, параграф 2, буква б)“.

12.

Член 2 от Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Наредба на федералното министерство на храните и земеделието, приета съгласувано с федералните министерства на финансите, както и на икономиката и енергетиката за прилагане на схеми за подпомагане и на интегрираната система за управление и контрол) от 24 февруари 2015 г. ( 5 ) предвижда:

„1.   Освен ако е предвидено друго в настоящата наредба или в член 1, параграф 1, точки 4—6, компетентните органи на федералната провинция съгласно нейното право (компетентните органи на федералната провинция), в която се намира седалището на стопанството на земеделския стопанин, са териториално компетентни за целите на прилагането на настоящата наредба и на разпоредбите, посочени в член 1, параграф 1.

2.   Релевантното седалище за целите на определянето на компетентния орган на федералната провинция, освен ако компетентността бъде поета съгласно параграф 3, е мястото, което се намира в района на действие на финансовата служба, компетентна за определянето на данъка върху дохода на земеделския стопанин. За юридическите лица, сдруженията на лица и обособените имущества компетентен е органът на федералната провинция, в чийто район на действие се намира органа на управлението им.

3.   Ако земеделският стопанин има само едно стопанство и това стопанство се намира във федерална провинция, различна от тази, в която се намира седалището на стопанството, органът на федералната провинция, в чийто район се намира стопанството, може, със съгласието на териториално компетентния орган на федералната провинция по силата на параграф 2 и със съгласието на земеделския стопанин, да поеме компетентността в приложното поле на настоящата наредба; в този случай седалището на стопанството е мястото на дейност.

[…]“.

13.

Точка 1.1 от Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VWV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (административна разпоредба на Министерството на селските райони за подпомагането на земеделски стопанства в планински райони и в някои райони с ограничения) от 6 ноември 2019 г. ( 6 ), изменен с Verwaltungsvorschrift (административна разпоредба) от 15 ноември 2021 г. (наричана по-нататък „VWV AZL“) ( 7 ), предвижда:

„Целта на подпомагането е да се осигури в районите с ограничения [планински райони, райони със съществени природни ограничения, други райони със специфични ограничения, извън планинските райони съгласно действащия списък на районите (вж. т. 4 [от VWV AZL]) устойчивото използване на земеделските площи от стопанството, като по този начин допринася за опазването на ландшафта, както и за поддържането и насърчаването на мерки за устойчиво земеделие“.

14.

Точка 2.1 от VWV AZL гласи:

„Могат да бъдат подпомагани само активните земеделски стопани по смисъла на член 9 от Регламент [№ 1307/2013], които сами стопанисват площи, разположени в новоопределените райони с ограничения в рамките на Баден-Вюртемберг. Помощ може да се отпуска само на земеделски стопани, чието седалище по смисъла на член 2 от InVeKoSV се намира в Баден-Вюртемберг и седалището на предприятието им се намира в държава членка на Съюза“.

15.

Съгласно точка 3.2.1 от VWV AZL:

„Компенсация се предоставя само за площите, намиращи се в новоопределените, отговарящи на условията за подпомагане райони на Баден-Вюртемберг (вж. т. 4.2)“.

16.

Точка 4.2 от VWV AZL предвижда:

„Следните категории райони (райони с ограничения) се вписват в регистъра на районите […] и са релевантни:

планински райони,

райони, различни от планинските райони, със съществени природни ограничения,

други райони със специфични ограничения“.

17.

Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Указание на баварското министерство на храните, земеделието и горското стопанство за отпускането на компенсаторна добавка в райони с ограничения съгласно Регламент № 1305/2013) от 1 март 2019 г. (наричано по-нататък „AGZ“) ( 8 ) предвижда, че компенсаторна добавка може да бъде отпусната за земеделски площи, намиращи се в райони с ограничения в Бавария. За да има право на помощта, земеделският стопанин трябва да стопанисва земеделска земя с ограничения, намираща се в Бавария, с площ от най-малко три хектара и седалището на стопанството му трябва да е в Бавария.

18.

Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, жалбоподател в главното производство, е млекодобивно стопанство в граничния район между федерална провинция Баден-Вюртемберг и федерална провинция Бавария в Германия. Седалището му се намира във федерална провинция Баден-Вюртемберг. То разполага с около 100 хектара в тази федерална провинция, а около 27 хектара от стопанството му се намират в Бавария. Всички тези площи са разположени в планински район.

19.

Органите на федерална провинция Баден-Вюртемберг класифицират 100‑те хектара от стопанството на жалбоподателя в главното производство, намиращи се на територията на тази федерална провинция, като площи, отговарящи на условията за получаване на компенсаторна добавка, поради природните ограничения в тези земи. Органите на федерална провинция Бавария постъпват по същия начин и по отношение на 27‑те хектара от посоченото стопанство, които се намират на територията на Бавария.

20.

До 2018 г. жалбоподателят в главното производство получава от компетентния орган на федерална провинция Баден-Вюртемберг компенсаторната добавка за всички площи, с които разполага, следователно включително и тези, които се намират в Бавария.

21.

На 8 май 2019 г. жалбоподателят в главното производство подава до същия орган заявление за компенсаторна добавка за 2019 г. за всички свои площи, отговарящи на условията за подпомагане.

22.

На 5 декември 2019 г. административните служби на федерална провинция Баден-Вюртемберг предоставят на жалбоподателя в главното производство компенсаторна добавка в размер на 4095,66 евро за намиращите се в тази федерална провинция, отговарящи на условията за подпомагане, площи и отхвърлят искането за намиращите се в Бавария площи с мотива, че те не се намират в Баден-Вюртемберг.

23.

С решение от 11 май 2021 г. Regierungspräsidium Tübingen (областен управител на Тюбинген, Германия) отхвърля подадената от жалбоподателя в главното производство жалба срещу решението от 5 декември 2019 г.

24.

На 17 юни 2021 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба пред запитващата юрисдикция, с която иска, от една страна, отмяна на решението от 5 декември 2019 г., потвърдено с решението от 11 май 2021 г., и от друга страна, предоставяне на компенсаторна добавка в размер на 1371,26 евро за площите в Бавария, отговарящи на условията за подпомагане. При условията на евентуалност той иска да се установи, че отхвърлянето на заявлението му за тези площи и правните основания, на които то се опира ( 9 ), нарушават членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013.

25.

Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно тълкуването на тези два члена и относно обхвата на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки по отношение на условията за предоставяне на компенсаторни добавки като поисканите от жалбоподателя в главното производство.

26.

Запитващата юрисдикция посочва на първо място, че голям брой субсидии се отпускат от различни териториални единици на Федерална република Германия или от други органи на публична власт в Германия посредством „административни разпоредби“, чиито адресати са държавните служители и сътрудниците на съответното ведомство, които определят реда и условията за упражняване на оперативна самостоятелност от това ведомство. Съгласно националното право гражданите не могат да се позовават на съдържащите се в тези административни разпоредби правила пряко срещу държавата, доколкото не се счита, че те пораждат външни последици по отношение на гражданите ( 10 ).

27.

По-нататък запитващата юрисдикция уточнява, че предвидените в член 31 от Регламент № 1305/2013 материалноправни и процесуалноправни условия за отпускане на плащания за райони с природни ограничения се уреждат от административните разпоредби на Министерството на селските райони и защитата на потребителите на федерална провинция Баден-Вюртемберг. От това следва, че за да може заявителят да получава такива плащания, седалището на стопанството му ( 11 ) трябва да е в Баден-Вюртемберг и площта, за която се иска компенсаторната добавка, трябва да се намира в Баден-Вюртемберг и да бъде определена от тази федерална провинция като район с ограничения. Заявление за подпомагане може да се подаде само във федералната провинция, в която се намира и седалището на стопанството на заявителя. Тъй като германските административни органи сравняват данните в различните приложения, използвани от федералните провинции, за да проверят дали заявителят не е подал другаде заявление за компенсаторна добавка, не е възможно да се подадат няколко заявления за подпомагане в няколко федерални провинции. Такова заявление може да се подаде само във федералната провинция, в която се намира седалището на стопанството.

28.

Запитващата юрисдикция посочва още, че от административната практика на федерална провинция Бавария относно решенията за предоставяне на компенсаторна добавка следва, че за да има право на такава добавка, заявителят трябва да има седалище на стопанството в тази федерална провинция и площта, за която се иска добавката и която трябва да е била призната от посочената федерална провинция като район с природни ограничения, също трябва да се намира в Бавария. Следователно заявител, чиито земи се намират на територията на две федерални провинции, може да подаде заявление само до федералната провинция, в която се намира седалището на неговото стопанството. Баварските административни съдилища вече са постановили, че подобно положение не противоречи на правото на Съюза, тъй като от Регламент № 1305/2013 не произтича никакво пряко право на получаване на компенсаторна добавка от компетентния орган на федералната провинция и следователно този орган може да определи условията за предоставяне на посочената добавка и да изключи от подпомагането площите, които се намират извън Бавария ( 12 ).

29.

Така жалбоподателят в главното производство се оказва в следното положение. Въпреки че разполага с площи, разположени в две федерални провинции, и че всяка от тези федерални провинции е определила тези земи като райони, за които може да бъде отпусната компенсаторна добавка, жалбоподателят в главното производство може да иска такова плащане: 1) само във федералната провинция, в която има седалище на стопанството, и 2) само за намиращите се в нея площи. При сегашното състояние на административните разпоредби и практики жалбоподателят не може да получава компенсаторни добавки от федерална провинция Баден-Вюртемберг за намиращите се в Бавария площи и не може да подаде заявление за тези площи в Бавария.

30.

Запитващата юрисдикция иска да установи, първо, обхвата на свободата на действие, която правото на Съюза признава на държавите членки при определянето на правилата за подпомагане на земеделските стопани, по-специално в положение като разглежданото в главното производство, при което са налице отговарящи на условията за подпомагане площи, разположени в две области, по отношение на които компетентни са различни местни административни органи. Второ, запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали, след като държава членка или неин регион предвижда възможност за отпускане на компенсаторна добавка, от това не произтича на основание член 31, параграф 1 от Регламент № 1305/2013 право на получаване на плащане, на което би могъл да се позове съответният гражданин. Трето, запитващата юрисдикция посочва, че гражданите не могат да се позовават пряко на административните разпоредби, на които се основава политиката за подпомагане на всяка федерална провинция, и единствено практиката на административните органи била задължителна за тях. Оспорването на подобна практика обаче било ограничено само до изтъкването на конституционно гарантирания принцип на равно третиране. В случай че Регламент № 1305/2013 не предоставя право на плащане, тази юрисдикция иска да се установи дали член 31, параграф 1 от този регламент определя „правното качество“ (по нейни думи), което трябва да имат актовете, приети от държавата членка или региона, решили да предоставят компенсаторна добавка, в които се определят условията за нейното получаване.

31.

При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Sigmarigen (Административен съд Зигмаринген, Германия) решава да спре производството и с акт, постъпил в секретариата на Съда на 17 април 2023 г., да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

32.

Писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, федерална провинция Баден-Вюртемберг, федерална провинция Бавария и Европейската комисия.

33.

Преди да отговоря на преюдициалните въпроси, ще се върна за малко на въведения с Регламент № 1305/2013 режим в полза на райони с природни ограничения като планинските райони (А). След това ще отговоря на първите два преюдициални въпроса, които ще разгледам заедно (Б). Ще завърша анализа с предложението си за отговор на третия въпрос (В), преди да изложа причините, поради които според мен не е необходимо да се отговаря на четвъртия въпрос (Г).

34.

Регламент № 1305/2013 установява общи правила относно подпомагането от Съюза на развитието на селските райони, финансирано от ЕЗФРСР, и определя целите, за които трябва да допринася политиката за развитие на селските райони, както и приоритетите на Съюза за развитие на селските райони ( 13 ).

35.

С този регламент също така се определят правила за програмиране ( 14 )„на базата на отговорностите, поделени между държавите членки и Комисията“ ( 15 ). Подпомагане от ЕЗФРСР се иска за постигане на целите за развитие на селските райони, преследвани в рамките на тези приоритети ( 16 ), чрез програми за подпомагане на развитието на селските райони, определени от държавите членки ( 17 ), които прилагат стратегия за изпълнение на приоритетите на Съюза, определени в Регламент № 1305/2013, чрез пакет от мерки, определени в дял III от този регламент.

36.

Тези мерки включват плащания за райони с природни или други специфични ограничения ( 18 ). Тези плащания допринасят за изпълнението на приоритета на Съюза за устойчиво развитие, изразяващ се във „възстановяване, опазване и укрепване на биологичното разнообразие“ ( 19 ). Регламент № 1305/2013 предвижда, че тези плащания се отпускат на земеделските стопани в такива райони годишно за хектар земеделска площ, за да „компенсират земеделските стопани изцяло или частично за направените допълнителни разходи и пропуснатите доходи, свързани с ограниченията за селскостопанско производство в съответния район“ ( 20 ). Плащанията се отпускат на земеделски стопани, които са „активни“ ( 21 ) и се ангажират да упражняват своята селскостопанска дейност в районите, определени съгласно член 32 от Регламент № 1305/2013 ( 22 ). По-нататък Регламентът определя граници на плащанията ( 23 ) и предвижда възможност за държавите членки да ги увеличат в определени случаи ( 24 ) или да предвидят постепенно намаляване на плащанията ( 25 ). По принцип допустимостта на разходите се определя въз основа на националните правила ( 26 ).

37.

Що се отнася до определянето от държавите членки на земите като разположени в райони с природни и други специфични ограничения, то следва принципите, установени в член 32 от Регламент № 1305/2013. По същество това означава, че определените планински райони се характеризират със „значително ограничение на възможностите за използване на земята и осезаемо нарастване на производствените разходи“ ( 27 ). За да се гарантира ефективното използване на средствата на Съюза в подкрепа на действията на държавите членки, както и равното третиране, тези райони следва да бъдат определени въз основа на обективни биофизични критерии въз основа на солидни научни доказателства ( 28 ).

38.

Така Регламент № 1305/2013 безспорно оставя на държавите членки широка свобода на преценка по въпроса дали желаят да включат в програмите си механизъм за обезщетяване на земеделските стопани ( 29 ), чиито земи се намират в райони с природни ограничения, както и по отношение на условията и реда за прилагане на предвидените от тях помощи ( 30 ) — независимо дали става въпрос например за конкретното прилагане на изискванията на Регламент № 1305/2013 (като размера на допустимите стопанства или тяхното местоположение), за размера на помощите или дори за изискванията за документиране ( 31 ).

39.

Тази широка свобода на преценка обаче има граници, както ще обясня в следващите раздели.

40.

Запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали положение, при което регионален орган може да ограничи правото на изплащане на компенсаторна добавка само до отговарящите на условията за подпомагане площи от стопанството на земеделски стопанин, които се намират на територията на региона, в който се намира седалището на това стопанство, е съвместимо с членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013 (първи въпрос). Запитващата юрисдикция иска също да се установи дали членове 31 и 32 от посочения регламент задължават органите на даден регион да отпускат плащания за площите от същото стопанство, определени за отговарящи на условията за подпомагане от органите на друг регион, на чиято територия се намират тези площи (втори въпрос).

41.

Така първите два преюдициални въпроса, които предлагам да се разгледат заедно, повдигат по-скоро въпроса дали широката свобода на преценка, която описах току-що, може да обоснове положение, при което държава членка и нейните региони са предвидили в програмите си за развитие на селските райони възможността за отпускане на плащания на основание член 31 от Регламент № 1305/2013 и въпреки че изпълнението на този план е поне отчасти делегирано на регионално равнище под ръководството на федералните провинции, активен земеделски стопанин може да иска плащане само за земите, отговарящи на условията за подпомагане, които се намират на територията на федералната провинция, в която е седалището на неговото стопанство, като по този начин се изключва всякаква възможност за обезщетяване за намиращите се на територията на друга федерална провинция земи на този земеделски стопанин, за които федералната провинция обаче е приела, че отговарят на условията за получаване на тези плащания.

42.

От акта за преюдициално запитване е видно, че федерална провинция Баден-Вюртемберг ( 32 ) е описала подробно програмите за подпомагане, които възнамерява да приеме, по-специално що се отнася до компенсаторните добавки, в план за мерки и за развитие на селските райони на Баден-Вюртемберг за периода 2014—2020 г., одобрен от Европейската комисия ( 33 ). Федерална провинция Баден-Вюртемберг обяснява, че размерът на плащането е специфичен за федералната провинция и не може да бъде прехвърлян без допълнителни промени към площи в други федерални провинции със същата класификация. Подобен подход се налагал и в контекста на федералната структура на Германия, тъй като федералните провинции, на които е възложено изготвянето на рамковия национален план, трябва да могат да гарантират, че процедурата за подпомагане се провежда надлежно в рамките на съответните им райони на компетентност. Следователно компетентността на федерална провинция Баден-Вюртемберг била ограничена до територията на тази федерална провинция. Практическата организация на подпомагането чрез отпускането на компенсаторни добавки спадала към правото на преценка на държавите членки.

43.

На първо място, ще разгледам въпроса за компетентността на органите на федерална провинция Баден-Вюртемберг да предоставят компенсаторната добавка за намиращите се в Бавария земеделски площи на жалбоподателя в главното производство.

44.

В самото начало отбелязвам, че фактът, че чрез вътрешната си организация и структура държава членка делегира на регионални органи компетентността да предоставят компенсаторна добавка при условията, определени в Регламент № 1305/2013, очевидно не подлежи на критика, тъй като федералната структура на съответната държава членка е съставна част от националната ѝ идентичност, която Съюзът е длъжен да зачита съгласно член 4, параграф 2 ДЕС ( 34 ). Освен това Регламент № 1305/2013 изрично възлага задачата да се следи за спазването на условията, предвидени в член 32, параграф 3, първа алинея от този регламент, по избор било на „местните административни единици“ ( 35 ), било на ясно определени местни единици, които обхващат една-единствена ясно указана прилежаща географска област с определим икономически и административен облик ( 36 ). По този начин законодателят на Съюза насърчава органът по изпълнение на плана и по вземането на решение относно отпускането на плащанията, предвидени в член 31 от Регламент № 1305/2013, да бъде възможно най-близко до съответните земеделски стопани.

45.

Освен това определянето на районите, които отговарят на условията за получаване на предвидените в посочения член 31 плащания, не се основава единствено на чисто географска или топографска класификация, а може да налага извършването на преценка на специфични регионални обстоятелства.

46.

Всъщност държавите членки са длъжни да усъвършенстват тази класификация, като изключат например районите, които географски са със съществени природни ограничения, но за които тези ограничения са могли да бъдат преодолени „чрез инвестиции, чрез стопанска дейност, или чрез доказателства за нормална производителност на земята, или в които производствените методи или селскостопанските системи са компенсирали загубата на доходи или добавените разходи“ ( 37 ). Следователно е напълно възможно такава преценка да може да се извърши по-ефикасно от регулаторен и административен орган, който е най-близко до съответния район.

47.

Както обяснява федерална провинция Баден-Вюртемберг в становището си, принципът на регулаторна автономия, признат на федералните единици, води до това, че критериите за класифициране на площите като райони, които отговарят на условията за получаване на предвидените в член 31 от Регламент № 1305/2013 плащания, могат да се преценяват по различен начин в зависимост от съответната федерална провинция и че площ, класифицирана като „планински район“ от федерална провинция Бавария, може да не отговаря на критериите, възприети от федерална провинция Баден-Вюртемберг ( 38 ).

48.

Всяка федерална провинция, от една страна, преценява дали е целесъобразно да предвиди или не компенсаторни добавки на основание член 31 от Регламент № 1305/2013, и от друга страна, определя приложимите на нейна територия условия за допустимост, както и размера на плащанията за един хектар планински район, който следователно може да е различен в различните федерални провинции, и накрая определя съответните райони. Така в границите на своя териториален суверенитет и на финансовата си автономия всяка федерална провинция упражнява правото на преценка, което членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013 им признават.

49.

При това положение, ако органите на Баден-Вюртемберг бъдат задължени да изплатят компенсаторната добавка на жалбоподателя в главното производство за земеделските площи, които той притежава в Бавария, това би поставило, наред с останалото, проблема с определянето на размера на тази добавка и би нарушило принципа на разпределение на правомощията в рамките на германския правен ред.

50.

По изложените съображения от направеното от мен тълкуване на Регламент № 1305/2013, и по-специално от ролята, която той отрежда на регионалните органи при планирането на развитието на селските райони и при прилагането и мониторинга на мерките, за които е взето решение в плановете, на каквото и да е равнище, следва, че член 31, параграф 1, първа алинея и параграф 2, член 32, параграф 1, буква а), член 32, параграф 2, първа алинея и член 32, параграф 3, втора и трета алинея от посочения регламент трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба, която ограничава компетентността на определения на национално равнище регионален орган да вземе решение относно отпускането на предвидените в тези разпоредби плащания само до земеделските площи, които попадат в неговата нормативно определена компетентност.

51.

На второ място, е необходимо да се разгледа въпросът за критерия за мястото на седалището на стопанството като фактор, ограничаващ териториалния обхват на правото на компенсаторна добавка.

52.

Макар, както припомних по-горе, законодателят на Съюза да се е погрижил да се съобрази с пълната компетентност на държавите членки да определят компетентните органи за целите на отпускането на плащанията, предвидени в член 31 от Регламент № 1305/2013, той също така ясно е предвидил, че активен земеделски стопанин трябва да може да поиска компенсаторната добавка, предвидена за всеки район, определен като отговарящ на условията за подпомагане.

53.

Всъщност, от една страна, от текста на член 31 от Регламент № 1305/2013 следва, че „плащанията за земеделските стопани […] се отпускат годишно за хектар земеделска площ“ ( 39 ) (параграф 1) и че „плащанията се отпускат на земеделски стопани, които се ангажират да продължат да упражняват своята селскостопанска дейност […] и са действащи земеделски стопани“ ( 40 ) (параграф 2). В този смисъл нищо не сочи законодателят на Съюза да е предвидил възможността някои площи, които отговарят на определените в този регламент условия, да не получат съответното плащане, когато то е предвидено. От друга страна, ограничаването на плащането само до площите, които са от компетентността на федералната провинция, в чийто район се намира седалището на стопанството, накърнява преследваната с Регламент № 1305/2013 цел, тъй като помощта, предоставяна за райони с природни ограничения, отговаря на определен от Съюза приоритет за развитие на селските райони ( 41 ). Накрая, фактът, че стопанисването на отговарящи на условията райони не може да доведе до изплащане на компенсаторна добавка при условия като тези по спора в главното производство, също поставя под въпрос съгласуваността между стратегиите, предвидени в националната програма и в регионалните програми, която се изисква съгласно Регламент № 1305/2013 ( 42 ).

54.

Следователно би било в противоречие с волята на законодателя на Съюза и с преследваната от Регламент № 1305/2013 цел да се приеме, че последният допуска национална уредба на условията за предоставяне на компенсаторните плащания, предвидени в член 31 от посочения регламент, която води до изключване на част от площи, които напълно отговарят на изискванията за получаване на посочените плащания, само поради обстоятелството, че те не се намират само в една единна географска област, която е от компетентността само на един регионален административен орган. Както обаче посочва запитващата юрисдикция, за жалбоподателя в главното производство е невъзможно да подаде заявление за подпомагане за намиращите се в Бавария площи ( 43 ), тъй като такова заявление може да се подаде само до органите на федералната провинция по седалището на стопанството и тези органи не са компетентни по отношение на намиращите се извън тази федерална провинция земи. Изглежда правото на получаване на плащане е само частично гарантирано. Това не е нито буквата, нито духът на Регламент № 1305/2013.

55.

Следователно едно е да се приеме, че органите на федерална провинция Баден-Вюртемберг могат да бъдат задължени да предоставят плащане на основание член 31 от Регламент № 1305/2013, при условие че са спазени определените за тази цел от този регламент условия, само за земите, които се намират на територията на тази федерална провинция и следователно попадат в нейната компетентност.

56.

Друго би било да се приеме за съвместимо с Регламент № 1305/2013 положение, при което местонахождението на седалището на стопанството само по себе си определя териториалния обхват на правото на получаване на плащане и при което това право е изключено за земи от същото стопанство, които не се намират на територията на същия регионален административен орган като този по седалището, въпреки че тези земи отговарят на всички изисквания по Регламент № 1305/2013 за получаване на такова плащане.

57.

Всъщност, след като държава членка евентуално чрез своите региони избира в програмата си за развитие на селските райони да подпомага това развитие по-специално чрез въвеждането на плащания в полза на райони с природни ограничения, при упражняването на широката свобода на преценка, която впрочем ѝ е призната ( 44 ), тя не може да се отклони от изчерпателно изброените в Регламент № 1305/2013 условия, състоящи се, от една страна, в определянето на съответния район като отговарящ на условията за подпомагане поради естествените му природни дадености и ограниченията на селскостопанското производство, до които водят подобни дадености (член 31, параграф 1 от този регламент, така както е уточнен в член 32), и от друга страна, активния статут на земеделския стопанин ( 45 ) (член 31, параграф 2 от посочения регламент). Ето защо ограничаването на правото на плащане до земеделските площи, намиращи се на територията на федералната провинция по седалището на стопанството, добавя условие, което не е предвидено в Регламент № 1305/2013. Както отбелязва Комисията, това ново условие, без каквато и да е връзка с предвидените от законодателя на Съюза биофизични критерии, подкрепени с научни доказателства ( 46 ), застрашава пряко ефективността на компенсаторните плащания, предвидени в Регламента в полза на районите с ограничения ( 47 ), които — следва да се припомни — служат на определена цел в полза на развитието на селските райони и на един от приоритетите на Съюза ( 48 ). Прилагането на такова условие означава, че както в случая по главното производство, площи, които отговарят на всички предвидени в Регламент № 1305/2013 условия — за които регионален орган е установил, че притежават всички необходими характеристики, за да се ползват от механизма за обезщетяване — се оказват чисто и просто изключени от правото на получаване на плащане.

58.

Тъй като в разглеждания в главното производство случай е безспорно, че намиращите се в Бавария земи на жалбоподателя в главното производство отговарят на определените от тази федерална провинция условия за получаване на компенсаторна добавка по членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013, се налага изводът, че тези разпоредби не допускат използването на критерия за седалището на стопанството като фактор, ограничаващ правото на получаване на компенсаторна добавка само до площите, намиращи се във федералната провинция по седалището на стопанството.

59.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първите два преюдициални въпроса, че членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкуват в смисъл, че: 1) допускат правна уредба, която ограничава компетентността на определения на национално равнище регионален орган да вземе решение относно отпускането на предвидените в тези разпоредби плащания само до земеделските площи, които попадат в неговата нормативно определена компетентност, и 2) не допускат национална правна уредба, която, като предвижда, че компенсаторна добавка може да се изплаща само за площите, определени като отговарящи на условията за подпомагане от федералната провинция по седалището на стопанството на съответния активен земеделски стопанин, изключва всяка възможност за плащане за площите от същото това стопанство, за които е установено, че отговарят на условията за подпомагане от друга федерална провинция.

60.

По същество запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013 предвиждат право на плащане в полза на активен земеделски стопанин на земя, намираща се в райони с природни ограничения по смисъла на тези разпоредби, при положение че съответната държава членка или съответният регион е избрал/а да въведе такова плащане в своя план за развитие на селските райони и е определил/а посочените земи като отговарящи на условията за получаване на такова плащане. Ако такова право съществува, запитващата юрисдикция иска да се установи още, първо, пред кой орган земеделският стопанин може да предяви правото си, и второ, дали това право може да бъде поставено в зависимост от допълнителни условия спрямо вече предвидените в Регламент № 1305/2013.

61.

Отговорът на този въпрос може най-малкото отчасти да се изведе от анализа на първите два преюдициални въпроса. Тези елементи от отговора следва да бъдат допълнени, като се разгледа отново естеството на Регламент № 1305/2013.

62.

Припомням, че от член 288 ДФЕС следва, че регламентът е пряко приложим във всички държави членки и е задължителен в своята цялост. Макар с оглед на естеството на регламентите и тяхната функция в системата от източници на правото на Съюза разпоредбите на регламентите по общо правило да имат непосредствено действие в националните правни системи, без да е необходимо националните органи да приемат мерки за прилагането им, привеждането в действие на някои от разпоредбите на регламентите все пак може да налага приемането на мерки за прилагане от държавите членки ( 49 ). Държавите членки могат да приемат мерки за прилагане под тройно условие: 1) да не създават пречка за пряката приложимост на регламента, която следователно продължава да е налице, 2) да не прикриват естеството на акт на правото на Съюза и 3) да се ограничават до уточняване на упражняването на предоставената им със съответния регламент свобода на преценка, като спазват разпоредбите на същия регламент ( 50 ).

63.

Необходимо е да се вземат предвид релевантните разпоредби от съответния регламент, както са тълкувани с оглед на преследваните от него цели, за да се определи дали те забраняват, задължават или допускат държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и ако това е така, дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка ( 51 ). Освен това, макар определени мерки за изпълнение, взети по решение на държавите членки, да са допустими, това прилагане на правото на Съюза е подчинено, съгласно член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, на разпоредбите на Хартата. Също така държавите членки са длъжни да спазват общите принципи на правото на Съюза ( 52 ).

64.

Според мен обаче не би трябвало да е необходимо да се задълбочаваме толкова в разглеждането на условията и реда за упражняване на свободата на преценка, призната на германските федерални органи, тъй като приложимата към плащанията за райони с природни ограничения схема не допуска държавите членки да приемат мярка за прилагане като разглежданата в главното производство, която има за последица ограничаване на правото на получаване на плащане само до отговарящите на условията за подпомагане площи на активен земеделски стопанин, намиращи се на територията на федералната провинция по седалището на стопанството.

65.

Що се отнася до членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013, вече констатирах, по отношение на първия от тях, че плащанията за земеделските стопани „се отпускат“ на активни земеделски стопани, които се ангажират за продължат да упражняват своята селскостопанска дейност в определените райони, за да ги компенсират изцяло или частично за допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от тези ограничения за производството. Фактът, че плащанията се отпускат на земеделски стопани, които се ангажират да продължат да упражняват своята селскостопанска дейност в определените райони съгласно член 32 от посочения регламент, и които са активни, произтича недвусмислено от член 31, параграф 2 от Регламента.

66.

Свободата на преценка на държавите членки може да се упражнява преди всичко при избора дали да включат в националните си програми специфично подпомагане за райони с природни ограничения. След това, след като бъде направен този избор, държавите членки ще могат да упражнят правото си на преценка и съответно да приемат мерки за прилагане по смисъла на съдебната практика, припомнена в точки 61 и 62 от настоящото заключение, що се отнася до изчисляването на допълнителните разходи и на пропуснатите доходи (член 31, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1305/2013), които държавите членки освен това могат да променят (член 31, параграф 1, трета алинея от посочения регламент). Също така законодателят на Съюза е предвидил, че размерът на плащанията ще бъде оставен на преценката на държавите членки в рамките на определен от него диапазон и че те ще могат да прилагат прогресивно намаляване (член 31, параграфи 3 и 4 от посочения регламент). Що се отнася до определянето на районите, държавите членки ще трябва да преценят значителното ограничение на възможностите за използване на земята и осезаемото нарастване на производствените разходи и да установят, че това ограничение и нарастване са резултат или от неблагоприятни климатични условия, свързани с надморска височина, от която произтича по-къс вегетационен период за растениевъдството, или от силни наклони, които правят механизацията невъзможна или скъпа (член 32, параграф 2 от същия регламент).

67.

Така, макар изборът дали да се прилагат плащания за райони с природни ограничения да зависи от преценката на държавите членки, след като този избор бъде направен, според мен е ясно, че правото на получаване на плащане възниква, когато са изпълнени условията по член 31, параграф 2 от Регламент № 1305/2013.

68.

Мярка за прилагане като приетата на федерално и на регионални равнище ( 53 ) обаче превишава свободата на преценка, призната на държавите членки с Регламент № 1305/2013, като не гарантира право на получаване на плащане за всички отговарящи на условията за подпомагане земи ( 54 ) на активен земеделски стопанин и според мен е в пряко противоречие с волята, изразена от законодателя на Съюза посредством тази разпоредба ( 55 ).

69.

Накрая, не считам — както подчертава Комисията и освен ако не се приеме наличието на нарушение на принципа на равно третиране — че правото на преценка, с което разполагат държавите членки или техните региони при изготвянето на дадена програма, би могло да им предостави и правомощието да не отпускат плащане на активните земеделски стопани, които го претендират, при положение че такова плащане е предвидено в техните програми за развитие на селските райони в полза на райони, които самите тези държави или региони са посочили като отговарящи на условията за подпомагане площи.

70.

Що се отнася до въпроса срещу кого трябва да бъде предявено правото, произтичащо от членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013, изглежда, че запитващата юрисдикция, която трябва да се произнесе по законосъобразността на разглежданото в главното производство решение за отхвърляне на искането за плащане по отношение на отговарящите на условията земи на жалбоподателя в главното производство, намиращи се в Бавария, желае да получи потвърждение, че правото на Съюза не задължава компетентните органи на федерална провинция Баден-Вюртемберг да предоставят такова плащане. Този въпрос отчасти се припокрива с разгледания по-горе и затова препращам към точка 42 и следващите от настоящото заключение.

71.

Ще добавя, че Регламент № 1305/2013 не предвижда правила, определящи пред кой орган земеделски стопанин може да предяви правото си да получи плащане. След като обаче процедурата, по която се отпуска плащането по член 31 от този регламент, не е уредена в посочения регламент, държавите членки са длъжни да я уредят в съответствие с принципа на процесуалната автономия, при условие обаче тя да не бъде по-неблагоприятна от тази, която урежда подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), и не прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) ( 56 ).

72.

Следователно националното право трябва да определи субекта, пред който активен земеделски стопанин може да предяви правото си на плащане за всяка от своите земи, определени като отговарящи на условията за получаване на посоченото плащане.

73.

Принципът на ефективност не изисква правото на получаване на плащане да може да се предяви спрямо публичен орган, който не е включил в програмата си такова подпомагане за райони с природни ограничения или който, макар да е включил такава помощ, не е определил земите като отговарящи на условията за получаване на плащане, например поради направената от него преценка на критериите, изисквани от Регламент № 1305/2013, или, както в настоящия случай, поради липса на териториална компетентност.

74.

Тъй като обаче за активните земеделски стопани правото възниква от момента, в който компетентният орган на местно равнище е взел решение в рамките на програмите за развитие на селските райони да приложи мерките, предвидени в членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013, и е определил съответните райони, в съответствие с изискванията, припомнени в точка 70 от настоящото заключение, способите за защита в националното право трябва да бъдат уредени така, че да се предостави възможност на посочените земеделски производители да упражнят ефективно правото си да получат плащане за всички отговарящи на условията площи ( 57 ). Освен това споделям становището на Комисията, че искането за плащане може да бъде подчинено на други условия, стига те да са обективни и недискриминационни и да не застрашават ефективността на правото на получаване на плащане ( 58 ).

75.

На последно място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 31, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба на национално или регионално равнище в държава членка, която съдържа условията за отпускане на плащането, трябва да има „правно естество“, позволяващо на земеделските стопани, които отговарят на тези условия, да получат компенсаторна добавка, независимо от действителната практика на държавата членка или на нейния регион в областта на подпомагането.

76.

Смисълът на този въпрос е отчасти пояснен в обясненията на запитващата юрисдикция, която посочва, че гражданите не могат да се позовават пряко на административните разпоредби, на които се основава политиката за подпомагане на всяка федерална провинция, и единствено практиката на административните органи била задължителна за последните. Оспорването на подобна практика обаче било ограничено само до изтъкването на конституционно гарантирания принцип на равно третиране. В случай че Регламент № 1305/2013 не урежда право на плащане, тази юрисдикция иска да се установи дали член 31, параграф 1 от него определя „правното естество“ (по нейни думи), което трябва да имат актовете, приети от държавата членка или региона, решила/решил да отпусне компенсаторна добавка, с които се определят условията за нейното получаване. От акта за преюдициално запитване е видно, че този въпрос е отправен до Съда само в случай че запитващата юрисдикция трябва да уважи искането на жалбоподателя в главното производство по отношение на намиращите се в Бавария земи ( 59 ).

77.

Предвид отговора, който предлагам да се предостави на третия въпрос, и тъй като този четвърти въпрос е поставен, в случай че не е налице право да се получи плащане, произтичащо от членове 31 и 32 от Регламент № 1305/2013, Съдът не следва да е длъжен да отговаря на този четвърти въпрос.

78.

Дори ако Съдът отговори отрицателно на третия въпрос, според мен отговорът на четвъртия преюдициален въпрос не би бил от полза за решаването на спора в главното производство. Всъщност тук запитващата юрисдикция изхожда от разбирането, че настоящата практика на органите на федерална провинция Баден-Вюртемберг в областта на подпомагането е незаконосъобразна поради административните разпоредби на министерството и начина, по който са формулирани в тях критериите за допустимост, които изключват всякаква възможност за плащане за намиращите се в Бавария земи. Тъй като обаче от моя анализ на първите два преюдициални въпроса следва, че правото на Съюза не може да задължи органите на федерална провинция Баден-Вюртемберг да извършват плащане за намиращите се в Бавария земи, определени от баварските органи като отговарящи на условията за подпомагане, отговорът, който Съдът би могъл да даде на запитващата юрисдикция в рамките на този четвърти въпрос, не е полезен за разрешаването на висящия пред нея спор. Следователно не следва да се отговаря на този четвърти въпрос ( 60 ).

79.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени до Съда от Verwaltungsgericht Sigmarigen (Административен съд Зигмаринген, Германия), по следния начин:

„Членове 31 и 32 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета, изменен с Регламент (ЕС) 2017/2393 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 г.

трябва да се тълкуват в смисъл, че: