–

за Friends of the Irish Environment CLG, от N. Steen, SC, J. Kenny, BL, и F. Logue, solicitor,

–

за Ирландия, от M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce и M. Tierney, в качеството на представители, подпомагани от M. Gray, SC, F. Valentine, SC, и E. Synnott, BL,

–

за чешкото правителство, от A. Edelmannová, L. Langrová, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от C. Hermes и M. Noll-Ehlers, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (ОВ L 197, 2001 г., стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между неправителствената екологична организация Friends of the Irish Environment CLG, от една страна, и Government of Ireland (правителство на Ирландия), Minister for Housing, Planning and Local Government (министър на жилищната политика, планирането и местното управление, Ирландия) и Attorney General (главен прокурор, Ирландия), от друга страна, относно решението на правителството на Ирландия за приемане на Национална рамка за планиране и Национален план за развитие.

3

Член 1 от Директива 2001/42 е озаглавен „Цели“ и предвижда:

„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.

4

Член 2 от тази директива е озаглавен „Дефиниции“ и гласи:

„За целите на настоящата директива:

5

Член 3 от споменатата директива е озаглавен „Обхват“ и предвижда:

„1.   В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

2.   В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:

[…]

4.   Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

[…]

8.   Следните планове и програми не са предмет на настоящата директива:

9.   Настоящата директива не се отнася до планове и програми, съфинансирани по силата на текущите съответни програмни периоди […] за Регламенти (ЕО) № 1260/1999 [на Съвета от21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (ОВ L 161, 1999 г., стр. 1)] и (ЕО) № 1257/1999 [на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, 1999 г., стр. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134)]“.

6

Текстът на член 4, параграф 3 от същата директива е следният:

„Когато планове и програми съставляват част от йерархия, с оглед избягване дублирането на оценката, държавите членки отчитат факта, че оценката се извършва в съответствие с настоящата директива, на различни нива от йерархията. За целта, inter alia, на избягване дублирането на оценката, държавите членки прилагат член 5, параграфи 2 и 3“.

7

Съгласно член 5 от Директива 2001/42, озаглавен „Екологичен доклад“:

„1.   Когато се изисква екологична оценка по силата на член 3, параграф 1, изготвя се екологичен доклад, в който се идентифицират, описват и оценяват вероятните значителни последици върху околната среда от изпълнението на плана или програмата, разумните алтернативи, отчитайки целите и географския обхват на плана или програмата. Информацията, която следва да бъде предоставена за тази цел, се посочва в приложение I.

2.   Екологичният доклад, изготвян по силата на параграф 1, включва информацията, която може разумно да се изисква, отчитайки текущите знания и методи на оценка, съдържанието и равнището на подробности в плана или програмата, етапа в процеса на вземане на решение и степента, в която определени въпроси се оценяват по-подходящо на различни нива в този процес с оглед избягване дублиране на оценката.

3.   Наличната релевантна информация за екологичните последици на плановете и програмите и тази, получена на други равнища на вземането на решения, или по силата на друго общностно законодателство, може да бъде използвана за предоставянето на информацията, предвидена в приложение I.

[…]“.

8

Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1), в сила от 17 февруари 2012 г., отменя и заменя Директива 85/337.

9

Съгласно член 28, параграф 2 от Конституцията на Ирландия:

„При спазване на разпоредбите на настоящата конституция изпълнителната власт на държавата се осъществява или ръководи от правителството“.

10

Член 2, параграф 1 от Planning and Development Act 2000 (Закон от 2000 г. за устройство и развитие на територията), в редакцията си, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Законът от 2000 г.“), гласи:

„Национална стратегия за устройство на територията“ означава „Национална стратегия за устройство на територията: 2002—2020“, публикувана от правителството на 28 ноември 2002 г., или всеки документ, публикуван от правителството, който изменя или заменя тази стратегия“.

11

След влизането в сила на 22 октомври 2018 г. на Planning and Development (Amendment) Act 2018 (Закон от 2018 г. за изменение на Закона за устройството на територията и развитието, наричан по-нататък „Законът от 2018 г.“), глава IIA от част II от Закона от 2000 г. гласи:

„Национална рамка за планиране

[…]

Въпроси, които трябва да бъдат разгледани в Националната рамка за планиране

20C. […]

12

С решение от 16 февруари 2018 г. правителството на Ирландия приема National Planning Framework (Национална рамка за планиране, наричана по-нататък „NPF“) и National Development Plan (Национален план за развитие, наричан по-нататък „NDP“) — две части на Project Ireland 2040 (Проект „Ирландия 2040“). Това решение е „потвърдено“ с решение на правителството от 29 май 2018 г.

13

Целта на Project Ireland 2040 е да се създаде единен и съгласуван план за използването и развитието на територията на страната. С NPF се установява рамка за планиране, която да направлява развитието и инвестициите през следващите години, и се указват, съгласно уводната ѝ част, „национални цели и ключови принципи, въз основа на които ще бъдат разработени по-подробни и точни планове“. Така тя не предвижда всички подробности за всеки регион на страната, а по-скоро „дава възможност на всеки регион да бъде водещ в планирането и развитието на попадащите в него населени места“. Към NPF е приложен NDP, за който се посочва, че представлява десетгодишна стратегия за публични капиталови инвестиции в размер на 116 милиарда евро, и по-конкретно за начина на предоставяне на финансиране за определени проекти, считани за съществени за постигането на стратегическите резултати, определени в NPF, и че определя основните инфраструктурни дейности, които се предлага да бъдат финансирани, без да се разглеждат въпроси, свързани с планирането и развитието.

14

С решение и определение от 24 април 2020 г., както и с определение от 13 май 2020 г. High Court (Висш съд, Ирландия) отхвърля молбата на жалбоподателя в главното производство за издаване на съдебни определения Сertiorari за отмяна по съдебен ред на решението от 16 февруари 2018 г., потвърдено с решение от 29 май 2018 г.

15

С решение от 26 ноември 2021 г. и определение от 7 декември 2021 г. Court of Appeal (Апелативен съд, Ирландия) отхвърля жалбата на жалбоподателя в главното производство срещу тези решения на High Court (Висш съд).

16

На 4 януари 2022 г. жалбоподателят в главното производство подава касационна жалба срещу тези решения на Court of Appeal (Апелативен съд) пред запитващата юрисдикция — Supreme Court (Върховен съд, Ирландия), като оспорва валидността на NРF и NDP. По същество той твърди, че при тяхното приемане не са били спазени изискванията на Директива 2001/42 и че по-конкретно в случая с NPF разумните алтернативи не са били достатъчно описани и оценени на съответната основа с оглед на извършването на анализа по отношение на предпочетения вариант.

17

Пред запитващата юрисдикция ответниците в главното производство твърдят, че въпреки че NPF е предмет на оценка по Директива 2001/42, тази директива не изисква такава оценка, тъй като NPF не представлява план или програма по смисъла на член 2, буква а) от същата директива, поради това че не отговаря на условието да се „изисква[…] от законови, подзаконови или административни разпоредби“ по смисъла на тази разпоредба. Същото се отнасяло и за NDP, който освен това бил изключен от обхвата на същата директива по силата на член 3, параграф 8 от нея.

18

При тези обстоятелства Supreme Court (Върховен съд) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

19

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 2, буква а) от Директива 2001/42 трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, приета от правителството на държава членка на основание само на съдържаща се в Конституцията на тази държава членка разпоредба, която предвижда, че изпълнителната власт на държавата се осъществява или ръководи от правителството, може да представлява „план“ или „програма“ по смисъла на този член 2, буква а), след като определя рамката, в която в бъдеще може да се разрешава или отказва изпълнението на определени проекти.

20

Член 3 от Директива 2001/42 предвижда, че за определени планове или програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, се извършва екологична оценка.

21

Член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42 налага по-конкретно екологична оценка да се извършва за всички планове и програми, които отговарят на две кумулативни условия, а именно, на първо място, да са изготвени за посочените в тази разпоредба сектори, и на второ място, да определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 2011/92 (решение от 9 март 2023 г., An Bord Pleanála и др. (Обект St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, т. 36).

22

В случая според запитващата юрисдикция NPF отговаря на второто условие по член 3, параграф 2, буква а) от тази директива.

23

Важно е обаче да се подчертае, че в обхвата на Директива 2001/42, а следователно и на член 3 от същата, попадат само „планове и програми“, които отговарят на определението за това понятие, съдържащо се в член 2, буква а) от тази директива.

24

В това отношение член 2, буква а) от Директива 2001/42 определя „планове[те] и програми[те]“ по смисъла на същата директива като планове и програми, които отговарят на двете посочени в него кумулативни условия, а именно, от една страна, да подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво или да се изготвят от орган с оглед на приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството (първо условие) и от друга страна, да се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби (второ условие) (решение от 9 март 2023 г., An Bord Pleanála и др. (Обект St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, т. 27 и цитираната съдебна практика).

25

Що се отнася до второто от условията, посочени в предходната точка, от постоянната практика на Съда следва, че планове и програми, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за тяхното изготвяне, трябва да се считат за планове и програми, които „се изискват“ по смисъла на и за целите на прилагането на Директива 2001/42 и за които следователно се извършва оценка на последиците им върху околната среда при определените от нея условия. С оглед на това Съдът е постановил, че предвид целта на член 2, буква а) от Директива 2001/42 за гарантиране на високо равнище на защита на околната среда и необходимостта да се запази полезното действие на тази директива за дадена мярка трябва да се счита, че „се изисква“, ако националното право предвижда специално правно основание, на което компетентните органи могат да я приемат, като за целта не е необходимо да са длъжни да направят това (решение от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 37 и цитираната съдебна практика).

26

В случая обаче от доказателствата, представени пред Съда, не се установява NPF да е приета на такова специално правно основание.

27

Според запитващата юрисдикция правителството приема NPF с решение по силата на правомощията си по член 28, параграф 2 от Конституцията на Ирландия.

28

Съгласно тази разпоредба „[п]ри спазване на разпоредбите на [Конституцията на Ирландия], изпълнителната власт в държавата се осъществява или ръководи от правителството“.

29

Така, без да урежда приемането на планове или програми, предвиждайки органите, компетентни да ги приемат, както и процедурата за тяхното изготвяне, посочената разпоредба само установява, в съответствие с конституционния принцип за разделение на властите, че за разлика от законодателната и съдебната власт, изпълнителната власт на държавата по принцип се осъществява или ръководи от правителството.

30

Вярно е наистина, че с оглед на целта, посочена в член 1 от Директива 2001/42, а именно да се предостави високо равнище на защита на околната среда, разпоредбите от тази директива, които очертават приложното ѝ поле, и по-конкретно тези от тях, които съдържат определенията на предвидените от нея актове, трябва да се тълкуват разширително (решение от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern,C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 44 и цитираната съдебна практика).

31

При все това обаче тълкуване на Директива 2001/42 в смисъл, че мярка, отговаряща на условията за приемане на NPF, попада в обхвата на тази директива, би надхвърлило разширително тълкуване на Директивата. Всъщност подобно тълкуване би изпразнило от съдържание второто от двете кумулативни условия, посочени в член 2, буква а) от същата тази директива.

32

Следователно мярка като NPF, приета въз основа само на съдържаща се в конституцията на държава членка разпоредба като тази, посочена в точка 27 от настоящото решение, не може да се счита за попадаща в обхвата на Директива 2001/42, въпреки че тази мярка отговаря на второто условие по член 3, параграф 2, буква а) от Директивата, припомнено в точка 21 от настоящото решение.

33

Това тълкуване не се поставя под съмнение от обстоятелството, изтъкнато от запитващата юрисдикция, че член 2, параграф 1 от Закона от 2000 г. предвижда да се публикува „Националната стратегия за устройство на територията“ или всяко нейно изменение. Всъщност следва да се констатира, че тази разпоредба само установява изискване за публикуване, без при това да определя процедурата за изготвяне на NPF. Така, дори да се вземе предвид посочената разпоредба, не може да се счита, че приемането на NPF на основание член 28, параграф 2 от Конституцията на Ирландия е „уредено“ по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 25 от настоящото решение.

34

От това следва, че мярка, която отговаря на условията за приемане на NPF, не отговаря на второто от двете условия, посочени в член 2, буква а) от Директива 2001/42, и следователно не представлява „план или програма“ по смисъла на тази разпоредба.

35

Този извод не засяга преценката с оглед на Директива 2001/42 на плановете или програмите, които евентуално биха могли да се приемат за целите на прилагането на NPF.

36

В това отношение, що се отнася до такива планове или програми, които отговарят на условията, предвидени в Директива 2001/42, за да подлежат на задължението за извършване на екологична оценка, е важно да се отбележи по-специално, че тъй като NPF не е „план“ или „програма“ по смисъла на член 2, буква а) от тази директива и следователно не съставлява част от „йерархия“ по смисъла на член 4, параграф 3 от посочената директива, в нея не съществува разпоредба, която да оправомощава националните органи да обосновават евентуално въздействие върху околната среда от тези планове или програми с мотива, че то е следствие от възприетите с NPF насоки.

37

Изводът, съдържащ се в точка 34 от настоящото решение, не засяга и преценката с оглед на същата директива на плановете или програмите, които в зависимост от случая ще бъдат приети съгласно релевантните разпоредби на Закона от 2000 г., изменен със Закона от 2018 г., включително по-конкретно евентуалното изменение или замяна на NPF, извършени в съответствие с предвидената в тези разпоредби процедура.

38

С оглед на всички изложени съображения, на първия въпрос следва да се отговори, че член 2, буква а) от Директива 2001/42 трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, приета от правителството на държава членка на основание само на съдържаща се в Конституцията на тази държава членка разпоредба, която предвижда, че изпълнителната власт на държавата се осъществява или ръководи от правителството, не отговаря на условието да „се изисква[…] от законови, подзаконови или административни разпоредби“ и следователно не може да представлява „план“ или „програма“ по смисъла на този член 2, буква а).

39

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 1 във връзка с член 3, параграфи 8 и 9 от Директива 2001/42 трябва да се тълкува в смисъл, че:

40

От преюдициалното запитване е видно, че този въпрос се отнася до NDP.

41

От това запитване също така е видно обаче, че NDP, който съставлява една от двете части на Project Ireland 2040, е приет от правителството на Ирландия на същото правно основание като NPF.

42

Ето защо с оглед на съображенията, изложени в точки 26—34 от настоящото решение, както и в отговора на първия въпрос, не следва да се отговаря на втория въпрос.

43

От отговора на първия въпрос следва, че мярка като NPF не е „план“ или „програма“ по смисъла на член 2, буква а) от Директива 2001/42 и следователно не попада в обхвата на тази директива.

44

При тези обстоятелства не следва да се разглежда третият въпрос, отнасящ се до член 5 от Директива 2001/42, както и до методологията, приложима за оценка на плановете и програмите, предмет на тази директива.

45

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разноските, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда

трябва да се тълкува в смисъл, че

мярка, приета от правителството на държава членка на основание само на съдържаща се в Конституцията на тази държава членка разпоредба, която предвижда, че изпълнителната власт на държавата се осъществява или ръководи от правителството, не отговаря на условието да се „изисква[…] от законови, подзаконови или административни разпоредби“ и следователно не може да представлява „план“ или „програма“ по смисъла на този член 2, буква a).