1

С жалбата си Европейската комисия иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия (T‑371/20 и T‑554/20, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2022:556), с което са отменени решения на Комисията C(2020) 4231 final от 19 юни 2020 г. (наричано по-нататък „спорното решение по дело T‑371/20“) и C(2020) 5120 final от 21 юли 2020 г. (наричано по-нататък „спорното решение по дело T‑554/20“) (наричани по-нататък заедно „спорните решения“), доколкото с посочените решения последната институция е отказала на Pollinis France достъп до документи, свързани с Ръководството на Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) относно оценката на риска от продуктите за растителна защита за пчелите, прието от ЕОБХ на 27 юни 2013 г. (наричано по-нататък „Ръководството на ЕОБХ от 2013 г.“), на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OB L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

2

Съображения 1 и 2 от Регламент № 1049/2001 гласят следното:

3

Съгласно член 1, буква а) от същия регламент:

„Целта на настоящият регламент е:

4

Член 2, параграф 3 от посочения регламент предвижда:

„Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“.

5

Съгласно член 3 от същия регламент „документ“ означава „всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис) и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция“.

6

Член 4, параграфи 1, 3 и 7 от Регламент № 1049/2001 гласи:

„1.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:

[…]

[…]

3.   Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.

Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.

[…]

7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.

7

Член 7, параграф 2 от този регламент предвижда:

„В случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок петнадесет работни дни след получаване на отговора на институцията да внесе потвърждение на заявлението с цел тя да преразгледа своята позиция по въпроса“.

8

Съгласно член 8, параграф 3 от посочения регламент:

„Липсата на отговор на институцията в рамките на съответния срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да образува съдебно производство срещу институцията […]“.

9

Съгласно член 58, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (OB L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68), изменен с Регламент (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. (ОВ L 189, 2014 г., стр. 1):

„Комисията се подпомага от Постоянен комитет по растенията, животните, храните и фуражите […]. Този комитет е комитет по смисъла на Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета [от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (OB L 55, 2011 г., стр. 13)] […]“.

10

Съгласно член 29 („Изисквания по отношение на разрешението за пускане на пазара“), параграфи 1 и 6 от Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (OB L 309, 2009 г., стр. 1):

„1.   Без да се засяга член 50, продукт за растителна защита се разрешава само когато, в резултат на посочените в параграф 6 единни принципи, същият отговаря на следните изисквания:

[…]

6.   Единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита съдържат изискванията, дадени в приложение VI към Директива 91/414/ЕИО [на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, 1991 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30)], и се установяват в регламенти, приети в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 79, параграф 2, без съществени изменения. Последващи изменения на тези регламенти се приемат в съответствие с член 78, параграф 1, буква в).

[…]“.

11

Член 33 от този регламент е озаглавен „Заявление за разрешение или за изменение на разрешение“ и параграф 1 от него гласи:

„Заявител, който желае да пусне на пазара продукт за растителна защита, подава лично или чрез представител заявление за разрешение или за изменение на разрешение до всяка държава членка, на чийто пазар възнамерява да пусне продукта за растителна защита“.

12

Член 36 („Разглеждане с цел разрешаване“), параграф 1, първа алинея от посочения регламент предвижда, че държавата членка, която разглежда такова заявление, извършва независима, обективна и прозрачна оценка въз основа на съвременните научно-технически познания и като използва наличните към момента на подаване на заявлението ръководства.

13

Член 77 („Ръководства“) от същия регламент предвижда:

„В съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 79, параграф 2, Комисията може да приема или изменя технически и други ръководства, като например обяснителни бележки или ръководства относно съдържанието на заявлението [за разрешение] по отношение на микроорганизми, феромони и биологични продукти, за прилагането на настоящия регламент. Комисията може да поиска от [ЕОБХ] да изготви или да допринесе за изготвянето на такива ръководства“.

14

В член 78 („Изменения и мерки за прилагане“), параграф 1 от Регламент № 1107/2009 са изброени мерките, „предназначени да изменят несъществени елементи на [този] регламент, включително чрез допълването му“, като тези мерки „се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 79, параграф 4 [от въпросния регламент]“. По-специално, съгласно въпросния член 78, параграф 1, буква в) в съответствие с тази процедура се приемат „изменения на регламента относно единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита, посочени в член 29, параграф 6 [от същия регламент], съобразно актуалните научно-технически познания“.

15

Член 79 („Процедура на комитет“), параграфи 1, 2 и 4 от Регламент № 1107/2009 гласи:

„1.   Комисията се подпомага от Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните, създаден с член 58 от Регламент [№ 178/2002].

2.   При позоваване на настоящия параграф се прилагат членове 3 и 7 от Решение 1999/468/ЕО [на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, 1999 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159)], като се вземат предвид разпоредбите на член 8 от него.

[…]

4.   При позоваване на настоящия параграф се прилагат член 5а, параграфи 1—4 и член 7 от Решение [1999/468], като се вземат предвид разпоредбите на член 8 от него“.

16

Съгласно съображения 6, 13 и 19—21 от Регламент № 182/2011:

[…]

[…]

17

Член 3 („Общи разпоредби“) от Регламент № 182/2011 предвижда:

„1.   Предвидените в настоящия член общи разпоредби се прилагат за всички процедури, посочени в членове 4—8.

2.   Комисията се подпомага от комитет, съставен от представители на държавите членки. Комитетът се председателства от представител на Комисията. […]

3.   Председателят внася в комитета проекта на акта за изпълнение, който предстои да бъде приет от Комисията.

[…]

4.   Докато комитетът даде становище, всеки член на комитета може да предлага изменения, а председателят може да представя изменени версии на проекта на акта за изпълнение.

Председателят се стреми да намери решения, които се ползват с възможно най-широка подкрепа в рамките на комитета. […]

[…]

6.   Становището на комитета се записва в протокола. […]

[…]“.

18

Член 4 („Процедура по консултиране“) от този регламент гласи:

„1.   Когато се прилага процедурата по консултиране, комитетът приема, когато е необходимо, становището си чрез гласуване. […]

2.   Комисията взема решение относно проекта на акта за изпълнение, който предстои да бъде приет, като отчита в най-пълна степен заключенията от дискусиите в рамките на комитета и даденото становище“.

19

Съгласно член 9 („Процедурен правилник“) от посочения регламент:

„1.   По предложение на своя председател всеки комитет приема с обикновено мнозинство от членовете си собствен процедурен правилник въз основа на стандартни правила, които се изготвят от Комисията след консултация с държавите членки. Тези стандартни правила се публикуват от Комисията в Официален вестник на Европейския съюз.

Съществуващите комитети адаптират в необходимата степен своите процедурни правилници към стандартните правила.

2.   Принципите и условията за публичен достъп до документите и правилата за защита на данните, които са приложими за Комисията, се прилагат и за комитетите“.

20

Член 10 („Информация за работата на комитетите“) от същия регламент предвижда воденето на регистър за дейността на комитетите, който съдържа няколко елемента. Съгласно параграф 5 на този член 10 данните на всички документи, съдържащи се в този регистър, както и статистическите данни за работата на комитетите „са публично достъпни в регистъра“.

21

Член 11 („Право на контрол на Европейския парламент и Съвета“) от Регламент № 182/2011 предвижда, че когато основният акт е приет по обикновената законодателна процедура, както Парламентът, така и Съветът могат по всяко време да уведомят Комисията, че по тяхно мнение даден проект на акт за изпълнение превишава изпълнителните правомощия, предоставени в основния акт, като в такъв случай Комисията преразглежда проекта на акта за изпълнение, като взема предвид изразените позиции.

22

С член 12, първа алинея от този регламент се отменя Решение 1999/468.

23

Съгласно член 13 („Преходни разпоредби: адаптиране на действащи основни актове“) от посочения регламент:

„1.   Когато в основни актове, приети преди влизането в сила на настоящия регламент, се предвижда Комисията да упражнява изпълнителните правомощия в съответствие с Решение [1999/468], се прилагат следните правила:

[…]

2.   За целите на параграф 1 членове 3 и 9 от настоящия регламент се прилагат към всички съществуващи комитети.

[…]“.

24

Съгласно член 5а („Процедура по регулиране с контрол“), параграфи 1—3 от Решение 1999/468, вмъкнат в него с Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17 юли 2006 г. (OB L 200, 2006 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 163):

„1.   Комисията се подпомага от комитет по регулиране с контрол, съставен от представители на държавите членки и председателстван от представителя на Комисията.

2.   Представителят на Комисията представя на комитета проект на мерките, които ще се вземат. Комитетът издава своето становище по проекта в рамките на срок, който може да бъде определен от председателя в зависимост от спешността на въпроса. Становището се приема с мнозинството, предвидено в член 205, параграфи 2 и 4 [ЕО] в случай на решения, които Съветът взема по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в рамките на комитета се претеглят по начин, определен в този член. Председателят не гласува.

3.   Когато предвидените от Комисията мерки съответстват на становището на комитета, се прилага следната процедура:

[…]“.

25

Член 10 („Протоколи и резюмета от заседанията“), параграф 2 от Стандартния процедурен правилник за комитети (ОВ C 206, 2011 г., стр. 11) гласи:

„За целите на член 10 от Регламент [№ 182/2011] председателят отговаря за изготвянето на обобщен протокол, в който се описват накратко всяка точка от дневния ред и резултатите от гласуването по всеки проект на акт за изпълнение, представен на комитета. В този обобщен протокол не се посочват отделните позиции на членовете, изразени по време на разискванията на комитета“.

26

Член 13 от този стандартен процедурен правилник е озаглавен „Достъп до документи и поверителност“ и предвижда:

„1.   Исканията за достъп до документите на комитета се третират в съответствие с [Регламент № 1049/2001]. Задължение на Комисията е да вземе решение относно исканията за достъп до тези документи съгласно нейния процедурен правилник, изменен с Решение 2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом [на Комисията от 5 декември 2001 г. (ОВ L 345, 2001 г., стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148)]. […]

2.   Разискванията на комитета са поверителни.

3.   Документите, предоставени на членовете на комитета, на експерти и на представители на трети страни, са поверителни […], освен ако не е осигурен достъп до тези документи съгласно параграф 1 или те не са направени публично достояние по някакъв друг начин от Комисията.

4.   От членовете на комитета, както и от експертите и представителите на третите страни, се изисква да спазват задълженията за поверителност, посочени в този член. Председателят следи за това експертите и представителите на трети страни да бъдат уведомени за изискванията за поверителност, които са им наложени“.

27

Обстоятелствата по спора са изложени в точки 3—14 от обжалваното съдебно решение. За целите на настоящото производство те могат да бъдат обобщени по следния начин.

28

Pollinis France е френска неправителствена организация, работеща за опазването на околната среда и имаща за цел защита на дивите и медоносните пчели, както и насърчаване на устойчивото селско стопанство с цел подпомагане на опазването на опрашителите. На 27 януари 2020 г. по силата на Регламент № 1049/2001 и на Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126) тази неправителствена организация представя на Комисията заявление за достъп до някои документи, отнасящи се до Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. Впоследствие обхватът на това заявление по същество е намален и ограничен до документите, съдържащи позициите на държавите членки, на членовете на Постоянния комитет по растенията, животните, храните и фуражите (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, наричан по-нататък „Scopaff“) и на Комисията относно това ръководство, както и до всички проекти по този въпрос, получени или изготвени от Комисията, считано от октомври 2018 г.

29

С писмо от 16 март 2020 г. Комисията уведомява Pollinis France, че от заявлението ѝ за достъп са обхванати 25 документа, от които шест са на разположение онлайн. Останалите 19 документа са определени като електронни писма (някои от които съдържат приложения), изпратени от държави членки в рамките на Scopaff между януари и юли 2019 г. и отнасящи се по същество до Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. или до прилагането му, и по-специално до проект за изменение на единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита, посочени в член 29, параграф 6 от Регламент № 1107/2009. Комисията отказва достъп до последните документи въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.

30

На 25 март 2020 г. Pollinis France представя потвърдително заявление по смисъла на член 7, параграф 2 от този регламент.

31

Със спорното решение по дело T‑371/20 Комисията отговаря изрично на това потвърдително заявление, предоставяйки частичен достъп до един от 19‑те документа, посочени в точка 29 от настоящото решение, като достъпът до някои части от него е отказан по силата на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква б) и в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, и отказвайки достъп до всички останали документи, посочени в това заявление, по силата на изключението, предвидено в последната разпоредба.

32

На 8 април 2020 г. Pollinis France подава до Комисията второ заявление за достъп до някои документи, свързани с Ръководството на ЕОБХ от 2013 г., като това заявление се отнася по същество до кореспонденцията, дневния ред, протоколите и докладите от срещите между членовете на Scopaff и някои длъжностни лица и членове на Комисията в периода между юли 2013 г. и септември 2018 г.

33

С писмо от 8 май 2020 г. Комисията идентифицира 59 документа, обхванати от това заявление за достъп, и отхвърля последното в неговата цялост въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Съгласно констатациите на Общия съд тези документи са електронни писма или „коментари“, предадени от някои държави членки в рамките на Scopaff между септември 2013 г. и декември 2018 г. и отнасящи се по същество до Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. или до неговото прилагане.

34

На 25 май 2020 г. Pollinis France представя потвърдително заявление за достъп до посочените документи.

35

Със спорното решение по дело T‑554/20 Комисията предоставя частичен достъп до четири документа, като за частите от тях, до които отказва достъп, тя се позовава изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква б) и в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Въз основа на същия член 4, параграф 3, първа алинея тази институция отказва достъп, дори частичен, до всички останали документи, за които се отнася това заявление и които тя определя като електронни писма.

36

При липсата на изричен отговор на потвърдителното заявление от 25 март 2020 г., на 15 юни 2020 г. Pollinis France подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на мълчаливия отказ, произтичащ от тази липса на отговор, в съответствие с член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. След приемането на 19 юни 2020 г. на спорното решение по дело T‑371/20, в съответствие с член 86 от Процедурния правилник на Общия съд Pollinis France подава в секретариата на Общия съд изявление за изменение на жалбата си.

37

На 8 септември 2020 г. Pollinis France подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение по дело T‑554/20.

38

В подкрепа на жалбите си Pollinis France излага срещу всяко от спорните решения четири основания, свързани по същество, първо, с нарушение на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, тъй като Комисията не приложила правилно изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решение, второ, с нарушение на тази разпоредба, тъй като по-висш обществен интерес обосновавал оповестяването на исканите документи, трето, с нарушение на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, доколкото предвиденото в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 изключение трябвало да се тълкува още по-стриктно, тъй като исканата информация се отнася до емисии в околната среда, и четвърто, с неправилно прилагане на член 4, параграф 1, буква б) и на член 4, параграф 6 от последния регламент.

39

Втората част на първото основание съдържа две твърдения за нарушения. С първото твърдение в рамките на тази втора част Pollinis France оспорва релевантността на предвиденото в посочения член 4, параграф 3, първа алинея изключение, доколкото според тази организация процесът на вземане на решение относно документа, приет от ЕОБХ през 2013 г., вече не е бил в ход.

40

В това отношение, на първо място, в точка 49 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. е обсъждано в продължение на няколко години в рамките на Scopaff, без да е постигнато съгласие по текста му поради различията между държавите членки и без Комисията да е успяла да приеме посоченото ръководство.

41

По-конкретно, както е видно от точки 50 и 51 от обжалваното съдебно решение, при липсата на приемане на посочения документ като такъв, през 2018 г. Комисията предлага да се приложат някои части от него, като внася изменения в единните принципи, предвидени в Регламент (ЕС) № 546/2011 на Комисията от 10 юни 2011 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита (ОВ L 155, 2011 г., стр. 127). Така през същата 2018 г. Комисията представя на Scopaff проект на регламент за изменение на Регламент № 546/2011 за становище с оглед приемането му в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, предвидена в член 5а от Решение 1999/468, в съответствие с член 29, параграф 6, член 78, параграф 1, буква в) и член 79, параграф 4 от Регламент № 1107/2009. През юли 2019 г. Scopaff дава положително становище по този проект. Последният обаче никога не е приет от Комисията, защото Парламентът се противопоставя на приемането му през октомври 2019 г., считайки, че посоченият проект не предвижда достатъчно равнище на защита.

42

На второ място, в точки 52 и 58 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че докато до 2018 г. Комисията не планира преразглеждане от ЕОБХ на ръководството, прието от него през 2013 г., през март 2019 г. тя иска от този орган да пристъпи към такова преразглеждане, за да отчете научното развитие от 2013 г. насам.

43

Именно в този контекст Общият съд отбелязва в точка 53 от обжалваното съдебно решение, че съгласно спорните решения на Комисията, приети през юни и юли 2020 г., в очакване на приключване на преразглеждането от ЕОБХ на Ръководството от 2013 г., разглеждането му в рамките на Scopaff е „спряно“, като това означава, че процесът на вземане на решение може да се счита за „текущ“, тъй като ще може да продължи едва след като ЕОБХ преразгледа посоченото ръководство.

44

С оглед на тези констатации в точка 55 от обжалвано съдебно решение Общият съд посочва, че противно на приетото от Комисията, процесът на вземане на решение, за който се отнасят исканите документи, не може да се счита за текущ към момента на приемане на спорните решения.

45

По-конкретно, в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че безспорно може да се приеме, че исканите документи се отнасят до процес на вземане на решение на Комисията, който е протекъл от 2013 г. до 2019 г. и е целял цялостното или частичното прилагане на Ръководството на ЕОБХ от 2013 г., „било с приемането на посочения документ като такъв съгласно процедурата по консултиране, предвидена в Регламент № 182/2011, било с изменянето на единните принципи, предвидени в Регламент № 546/2011, съгласно процедурата по регулиране с контрол, предвидена в Решение 1999/468“. Въпреки това към момента на приемане на спорните решения вече не е имало никакъв процес на вземане на решение, целящ прилагането на посочения документ, нито съгласно първата, нито съгласно втората процедура. Напротив, според Общия съд Комисията е решила имплицитно, но несъмнено, да не прилага същия документ. Самото обстоятелство, че все още е било в ход преразглеждане на последния към момента на приемане на спорните решения, предполага невъзможност да се определят съдържанието на евентуално преразгледаното ръководство, формата на евентуалното му приемане и процедурата, евентуално следвана в това отношение, и следователно това обстоятелство предполага липса на предмета на процес на вземане на решение от Комисията.

46

Съгласно посоченото от Общия съд в точка 57 от обжалваното съдебно решение, дори да се приеме, че тази институция „винаги е имала за цел да приложи ръководство за пчелите, за да предостави на органите на държавите членки документ, отразяващ „съвременните научно-технически познания“ съгласно член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009“, това обстоятелство само по себе си по никакъв начин не означава, че процес на вземане на решение, имащ за предмет такъв документ, е бил в ход към момента на приемане на спорните решения. Напротив, според Общия съд данните по преписката доказват, че Комисията вече е била решила да не прилага Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. Процес на вземане на решение би могъл да се приеме за съществуващ, когато ЕОБХ предаде преразгледан документ на Комисията и последната реши да го приложи, което според Общия съд е било хипотетично към момента на приемане на спорните решения.

47

Така в точка 59 от обжалваното съдебно решение Общият съд достига до извода, че към момента на приемане на спорните решения Комисията не е можела валидно да се позове на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, като освен това в точка 60 от това съдебно решение Общият съд подчертава разграничението, направено в тази разпоредба, в зависимост от обстоятелството дали дадена процедура е приключила или не, основавайки се в това отношение на точки 78, 80 и 82 от решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496).

48

Поради това в точка 61 от обжалваното съдебно решение Общият съд уважава първото твърдение за нарушение от втората част на първото основание и следователно отменя спорните решения, доколкото с тях се отказва достъп до исканите документи въз основа на посочената разпоредба.

49

Все пак, както посочва в точка 62 от обжалваното съдебно решение, Общият съд намира за необходимо — ако се предположи, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим в настоящия случай — да се разгледа и изтъкнатото пред него второ твърдение за нарушение от втората част на първото основание, с което Pollinis France оспорва мотивите, изложени от Комисията, за да се обоснове прилагането на предвиденото в тази разпоредба изключение, що се отнася до условията за неговото прилагане, различни от условието за наличие на текущ процес на вземане на решение. След анализ в точки 82—138 от обжалваното съдебно решение относно правилността на тези мотиви, Общият съд уважава това второ твърдение за нарушение.

50

По тези съображения Общият съд отменя спорните решения, доколкото с тях се отказва достъп до исканите документи на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.

51

С жалбата си Комисията моли Съда:

52

Pollinis France иска от Съда:

53

Комисията излага две основания в подкрепа на жалбата си. Според първото основание по-специално в точки 54—61 от обжалваното съдебно решение Общият съд е дал неправилно тълкуване на понятието „въпрос, по който [институция] все още не е взела решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Що се отнася до второто основание, то е свързано с грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд по-специално в точки 85—138 от обжалваното съдебно решение при произнасянето му по въпроса дали оповестяването на разглежданите документи би „засегнало сериозно процеса на вземане на решение“ на съответната институция по смисъла на тази разпоредба.

54

С първото си основание Комисията по същество упреква Общия съд в грешка при прилагане на правото, защото е приел, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не е приложим в настоящия случай. По-конкретно, според нея отправеното до ЕОБХ искане да преразгледа ръководството, прието от този орган през 2013 г. с цел да се насърчи съгласието в рамките на Scopaff, необходимо в рамките на процедура на комитет, за да може този комитет да даде положително становище, след което Комисията да може да приеме въпросния документ, би трябвало да е достатъчно, за да може да се твърди, че „процес на вземане на решение“ по смисъла на тази разпоредба е бил в ход към момента на приемане на спорните решения. Всъщност според Комисията процедурата по консултиране, започнала през 2013 г., все още е в ход заради това искане за преразглеждане, отправено до ЕОБХ.

55

По-конкретно, Комисията упреква Общия съд за това, че според него посочената разпоредба се прилага само когато дадена институция е призована незабавно да приеме конкретен и определим проект на акт. Освен това критериите, използвани от Общия съд в точки 54, 56 и 57 от обжалваното съдебно решение, показвали, че според него, за да бъде приложима същата разпоредба, дадена институция трябва да бъде призована да приеме акт с определено съдържание, и вече да е определила формата на евентуалното му приемане, както и процедурата, която би могла да бъде следвана за тази цел, което се потвърждавало от факта, че по-специално в точки 56 и 57 от обжалваното съдебно решение Общият съд се концентрирал върху съдържанието на документа, представен пред ЕОБХ за преразглеждане. В допълнение, Комисията счита, че противно на изтъкнатото от Общия съд в точка 58 от обжалваното съдебно решение, решението за пристъпване към преразглеждане на даден текст с цел да се подобри по същество или да се улесни постигането на съгласие, в частност в рамките на процедура на комитет, представлява етап от процеса на вземане на решение, който има за крайна цел приемането на текста.

56

Като се позовава на точка 68 от решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑60/15 P, EU:C:2017:540), Комисията твърди, че за да се определи дали член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим, релевантният критерий е свързан с ефективното упражняване от съответната институция на нейната компетентност и с целта, преследвана с това упражняване, което може да предполага изменения в съдържанието, стратегията или процедурата за постигане на тази цел. Ето защо в точка 57 от обжалваното съдебно решение Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че целта за прилагане на ръководството не е решаващият фактор при преценката за наличието на „въпрос, по който [институция] все още не е взела решение“ по смисъла на тази разпоредба. Комисията твърди, че никога не се е отказвала да предостави на органите на държавите членки ръководство относно пчелите в съответствие с член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.

57

Pollinis France оспорва всички тези доводи.

58

В самото начало следва да се припомни, че съгласно съображение 1 от Регламент № 1049/2001 същият отразява изразената в член 1, втора алинея ДЕС воля за отбелязване на нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.

59

Тази основна цел също така е отразена в член 15, параграф 1 ДФЕС, който по-специално предвижда, че институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост, принцип, потвърден също в член 10, параграф 3 ДЕС и в член 298, параграф 1 ДФЕС, както и в член 42 от Хартата за основните права на Европейския съюз, където е закрепено правото на достъп до документи (решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 30 и цитираната съдебна практика).

60

От съображение 2 от Регламент № 1049/2001 следва, че откритостта позволява на институциите на Съюза да се осигури по-голяма легитимност и те да бъдат по-ефективни и по-отговорни пред гражданите на Съюза в демократична система. Тя освен това допринася за повишаване на доверието на тези граждани, позволявайки открито обсъждане на различията между няколко гледни точки (решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 31 и цитираната съдебна практика).

61

За тези цели член 1, буква а) от този регламент предвижда, че неговата цел е да се предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите на Съюза.

62

От член 4 от посочения регламент, който въвежда режим на изключения в това отношение, също така следва, че това право на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. При все това, след като тези изключения са дерогация от принципа за възможно най-широк достъп на обществеността до документите, те трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 33 и цитираната съдебна практика).

63

Когато съответната институция реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне ѝ е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава. Освен това опасността от такова засягане трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична (решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech, C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 34 и цитираната съдебна практика).

64

Що се отнася по-специално до изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от този регламент, тази разпоредба предвижда, че достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.

65

В това отношение Съдът вече е постановил, че понятието „процес на вземане на решение“ по смисъла на тази разпоредба трябва да се разбира като отнасящо се до самото вземане на решение, без да обхваща цялата административна процедура, довела до него (решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 76).

66

Освен това следва да се припомни, че законодателната дейност на институциите на Съюза изисква особено широк достъп до документи, но това по никакъв начин не означава, че останалите дейности на тези институции остават извън приложното поле на Регламент № 1049/2001, тъй като същият, съгласно член 2, параграф 3 от него, се прилага за всички документи, държани от посочените институции, т.е. които са изготвени или получени от тях и са тяхно притежание, във всички области на дейност на Съюза (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 85 и цитираната съдебна практика).

67

Именно с оглед на тези съображения следва да се разгледа дали в точка 59 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е приел, че процесът на вземане на решение на Комисията с предмет Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. е бил приключен към момента на приемане на спорните решения и че следователно при конкретните обстоятелства по настоящите дела Комисията не е могла валидно да основе посочените решения на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.

68

В това отношение следва да се отбележи, че съгласно констатациите на Общия съд в точка 56 от обжалваното съдебно решение исканите документи се отнасят до процес на вземане на решения на Комисията, който е протекъл от 2013 г. до 2019 г. и е целял цялостното или частичното прилагане на Ръководството на ЕОБХ от 2013 г., „било с приемането на посочения документ като такъв съгласно процедурата по консултиране, предвидена в Регламент № 182/2011, било с изменянето на единните принципи, предвидени в Регламент № 546/2011, съгласно процедурата по регулиране с контрол, предвидена в Решение 1999/468“. При все това в точка 55 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че към момента на приемане на спорните решения никакъв процес на вземане на решение, насочен към прилагането на посочения документ, не може да се счита за текущ.

69

Налага се обаче изводът, че Комисията не твърди тези фактически констатации на Общия съд да са изопачени. Всъщност, от една страна, доводите на Комисията по същество почиват на схващането, че от самото текущо преразглеждане на Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. след искане в този смисъл, с което тази институция е сезирала въпросния орган, следва, че процес на вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 все още е в ход към момента на приемане на спорните решения.

70

Без значение е посоченото от Комисията обстоятелство, че искането за преразглеждане е отправено през март 2019 г., докато по същото време тази институция в действителност се е опитвала да приложи частично Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. посредством изменение на единните принципи, предвидени в Регламент № 546/2011, съгласно процедурата по регулиране с контрол. Всъщност, както е видно от точки 41, 42 и 45 от настоящото решение, в рамките на самостоятелната си преценка на фактите Общият съд е приел, без никой да твърди изопачаване в това отношение, че към момента на приемане на спорните решения този опит за частично прилагане вече не е бил текущ.

71

От друга страна, действително Комисията поддържа, че видно от точки 48—53 от обжалваното съдебно решение, никой процес на вземане на решение относно Ръководството на ЕОБХ от 2013 г. не е приключил, нито във връзка с прилагането му като такова, нито във връзка с изменението на единните му принципи. Обстоятелството обаче, че както Комисията признава в жалбата си до Съда, никой от двата разглеждани процеса не е приключил с приемането на решение, не може само по себе си да означава, че тази процеси още са били в ход към момента на приемане на спорните решения. Всъщност, както генералният адвокат посочва в точка 73 от заключението си, процесът на вземане на решение може да бъде приключен дори ако целта му не е постигната, например когато даден въпрос е изоставен или не се разглежда по-нататък.

72

В допълнение, както Общият съд е посочил в точка 54 от обжалваното съдебно решение, на въпрос в съдебното заседание Комисията е отговорила, че докато е в ход преразглеждането от ЕОБХ на ръководството, прието от този орган през 2013 г., всяко съображение относно съдържанието и евентуалното обвързващо действие на този документ, относно формата на евентуалното му приемане от Комисията или относно процедурата, която би била следвана за тази цел, е хипотетично. Ето защо в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е заключил, че това преразглеждане води до липса на самия предмет на процеса на вземане на решение от Комисията към момента на приемане на спорните решения.

73

В това отношение, като се има предвид по-специално съдебната практика, цитирана в точки 62 и 65 от настоящото решение, следва да се приеме, че понятието „процес на вземане на решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 трябва да се разбира като отнасящо се пряко до самото вземане на решение. Вземането на решение по смисъла на тази разпоредба обаче предполага наличието на определен предмет на бъдещото решение, при това независимо от незабавния характер на приемането на конкретен и определим проект на акт. Освен това, както генералният адвокат посочва в точка 67 от заключението си и противно на това, което сякаш поддържа Комисията, в точки 54—61 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е приел, че в отсъствието на такъв незабавен характер не би имало действителна дейност по вземане на решение.

74

В допълнение, да се признае, че дадено решение още не е взето и следователно съществува текущ „процес на вземане на решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, когато предметът на такъв процес не е определен, не би съответствало нито на структурата на тази разпоредба, нито на съдебната практика, цитирана в точка 63 от настоящото решение. Всъщност, докато точният предмет на дадено бъдещо решение още не е определен, всяка опасност от засягане на процеса на вземане на решение, насочен към приемането на това решение, заради оповестяването на искан съгласно Регламент № 1049/2001 документ е хипотетична по дефиниция, при положение че в действителност би било невъзможно да се провери дали съдържанието на този документ наистина е свързано с този процес на вземане на решение.

75

В настоящия случай, както е видно от член 77 от Регламент № 1107/2009, Комисията разполага със свобода на преценка не само да поиска от ЕОБХ да изготви или да допринесе за изготвянето на ръководство като разглежданото понастоящем, но и да определи бъдещето на този документ, и по-конкретно да реши според случая дали ще приеме, или ще измени такива документи в съответствие с посочената в член 79, параграф 2 от този регламент процедура по консултиране, в хода на която Комисията се подпомага от Scopaff. От това следва, че преди да се запознае с Ръководството на ЕОБХ от 2013 г., евентуално преразгледано от този орган, Комисията не може да знае неговото съдържание, нито да предвиди стъпките, които ще предприеме впоследствие в това отношение, и по-специално дали ще приложи тази процедура по консултиране. Поради това ѝ е невъзможно да определи дали оповестяването на всеки от исканите от Pollinis France документи би могло да засегне евентуален процес на вземане на решение относно този преразгледан документ.

76

Ето защо, без да допусне грешка при прилагане на правото, в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд е възприел липса на самия предмет на процеса на вземане на решение от Комисията към момента на приемане на спорните решения, а в точка 57 от това решение е приел, че процес на вземане на решение, имащ за предмет преразгледано ръководство за пчелите, би могъл да се проведе, когато ЕОБХ предаде този документ на Комисията.

77

Накрая, противно на твърденията на Комисията, без да допусне грешка при прилагане на правото и както е видно от точка 57 от обжалваното съдебно решение, Общият съд не е приел за решаващ за преценката относно наличието на „въпрос, по който [тази институция] все още не е взела решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 довода на посочената институция, че тя винаги е имала за „цел“ да приложи ръководство за пчелите.

78

Всъщност, да се приеме, че самото намерение на дадена институция да вземе решение в област от компетентността си, ѝ позволява да се позове на тази разпоредба, без да се изисква наличието на процес на вземане на решение, насочен към приемането на решение с определен предмет, в действителност би означавало на тази институция да се признае възможността да отказва оповестяването на всеки документ, отнасящ се до тази област. Съгласно съдебната практика, цитирана в точка 62 от настоящото решение, и както посочва генералният адвокат в точка 41 от заключението си, понятието „въпрос, по който [институция] все още не е взела решение“ по смисъла на посочената разпоредба не може да получи толкова широко тълкуване, че да обхваща всеки документ, свързан с даден въпрос.

79

Следователно, противно на твърденията на Комисията, Общият съд правилно е приел в точка 57 от обжалваното съдебно решение, че макар тази институция винаги да е преследвала целта да приложи ръководство за пчелите, за да предостави на органите на държавите членки документ, отразяващ „съвременните научно-технически познания“ съгласно член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009“, това обстоятелство само по себе си не е достатъчно, за да се заключи, че продължава да съществува „въпрос, по който [тази институция] все още не е взела решение“, по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.

80

С оглед на всички изложени по-горе съображения първото основание трябва да бъде отхвърлено.

81

Доколкото доводите на Комисията в подкрепа на първото ѝ основание не ѝ позволяват да постави под въпрос извода на Общия съд, че със спорните решения тя не е можела да откаже достъп до исканите документи въз основа на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, до отмяна на обжалваното съдебно решение не би могло да доведе и второто изтъкнато от тази институция основание, с което тя упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото при преценката си, извършена при условията на евентуалност и отнасяща се до условията за прилагане на предвиденото в тази разпоредба изключение, различни от условието за наличие на текущ процес на вземане на решение. Ето защо това второ основание трябва да се отхвърли като неотносимо.

82

С оглед на всички изложени съображения жалбата до Съда следва да се отхвърли в своята цялост.

83

В съответствие с член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.

84

Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим на основание член 184, параграф 1 от същия към производството по обжалване на актове на Общия съд, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

85

Тъй като Pollinis France е поискала Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, а последната е загубила делото, следва Комисията да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Pollinis France.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши: