–

за Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato и за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Palmieri, avvocato dello Stato,

–

за Comune di Ginosa, от G. Misserini, avvocato,

–

за Sud Platinum Srl, Lido Zanzibar Srl, Poseidone Srl, Lg Srls и E.T. Edilizia e Turismo Srl, от I. Loiodice, N. Maellaro и F. Mazzella, avvocati,

–

за Sib Sindacato Italiano Balneari, от A. Capacchione, S. Frandi и B. Ravenna, avvocati,

–

за нидерландското правителство, от K. Bulterman и A. Hanje, в качеството на представители,

–

за финландското правителство, от A. Laine и H. Leppo, в качеството на представители,

–

за Европейския парламент, от M. Menegatti и L. Stefani, в качеството на представители,

–

за Съвета на Европейския съюз, от A.‑L. Meyer и S. Scarpa Ferraglio, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от L. Armati, V. Di Bucci, L. Malferrari и M. Mataija, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до валидността на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50) и до тълкуването на член 12 от тази директива и на членове 49 и 115 ДФЕС.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Орган за защита на конкуренцията и на пазара, Италия) (наричан по-нататък „AGCM“) и Comune di Ginosa (община Джиноза, Италия) относно решението на последната да продължи до 31 декември 2033 г. срока на концесии за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие на територията ѝ.

3

Член 47 ЕО се съдържа в дял III, глава 2 от Договора за ЕО, озаглавена „Право на установяване“, и параграф 2 от него гласи:

„[За да се улеснят започването и упражняването на дейност като самостоятелно заето лице], Съветът [на Европейския съюз], в съответствие с процедурата, посочена в член 251, издава директиви за координиране на разпоредбите на законовите, подзаконовите или административните процедури в държавите членки, отнасящи се до започването и осъществяването на дейност като самостоятелно заети лица. Съветът решава с единодушие по процедурата, посочена в член 251, относно директивите, изпълнението на които в поне една държава членка включва изменение на съществуващите законодателни принципи в регламентацията на отделните професии относно обучението и условията за достъп на физически лица. В останалите случаи Съветът действа с квалифицирано мнозинство“.

4

Член 55 ЕО се съдържа в дял III, глава 3 от Договора за ЕО, озаглавена „Услуги“, и гласи:

„Разпоредбите на членове 45—48 се прилагат по отношение на материята, уредена от настоящата глава“.

5

Член 94 ЕО, на който по същество съответства член 115 ДФЕС, гласи:

„Съветът, с единодушие по предложение на [Европейската комисия] и след консултация с Европейския парламент и с Икономическия и социален комитет, приема директиви относно сближаването на онези разпоредби, предвидени в законови, подзаконови или административни разпоредби на държавите членки, които пряко се отнасят до създаването или функционирането на вътрешния пазар“.

6

Съображения 1, 5, 12, 64 и 116 от Директива 2006/123 гласят:

[…]

[…]

[…]

[…]

7

Съгласно член 1, параграф 1 от посочената директива:

„Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“.

8

Член 12 от същата директива е озаглавен „Избор между няколко кандидати“ и гласи:

„1.   Когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните [природни] ресурси или технически капацитет, държавите членки прилагат процедура на подбор спрямо потенциалните кандидати, която осигурява пълни гаранции, за безпристрастност и прозрачност, включително, по-специално, адекватна публичност за започване, провеждане и приключване на процедурата.

2.   В случаите, посочени в параграф 1, разрешението се предоставя за подходящо ограничен период и не може да подлежи на автоматично подновяване, нито да предоставя други преимущества на доставчика, чието разрешение току‑що е изтекло[,] или на лице, което има някакви особени отношения с този доставчик.

3.   При условията на параграф 1 и членове 9 и 10, при установяване на правилата за процедурите по подбор, държавите членки могат да вземат предвид съображения[,] свързани с общественото здраве, целите на социалната политика, здравето и безопасността на заетите и самостоятелно заетите лица, опазването на околната среда, опазването на културното наследство и други наложителни причини, свързани с обществения интерес, в съответствие с правото на [Съюза]“.

9

Член 44 от Директива 2006/123 е озаглавен „Транспониране“ и в параграф 1, първа алинея предвижда:

„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими[,] за да се съобразят с настоящата директива, преди 28 декември 2009 г.“.

10

Член 37 от Codice della Navigazione (Кодекс на корабоплаването и въздухоплаването), одобрен с Regio decreto n. 327 (Кралски указ № 327) от 30 март 1942 г. (GURI, бр. 93 от 18 април 1942 г.), предвижда процедура за сравнителна оценка на кандидатите при подадени само няколко заявления за предоставяне на концесия на имот, публична собственост. Съгласно обаче член 37, втора алинея, второ изречение предимство трябва да се предостави на действащия концесионер, който следователно се ползва от право „на продължаване“ или „на подновяване“.

11

Член 1, параграф 18 от Decreto-legge n. 194 — Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (Декрет-закон № 194 за продължаване на сроковете, предвидени в разпоредбите на закона) от 30 декември 2009 г. (GURI, бр. 302 от 30 декември 2009 г.), преобразуван в закон, изменен, с Legge n. 25 (Закон № 25) от 26 февруари 2010 г. (редовна притурка № 39 към GURI, бр. 48 от 27 февруари 2010 г.) (наричан по-нататък „Декрет‑закон № 194/2009“), предвижда удължаване на срока на съществуващи към датата на влизането му в сила концесии на имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, които се използват с туристическа и развлекателна цел, до 31 декември 2015 г. Впоследствие този срок е продължен до 31 декември 2020 г. с член 34к от Decreto-legge n. 179 — Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (Декрет-закон № 179 за допълнителни спешни мерки за растеж на страната) от 18 октомври 2012 г. (редовна притурка № 194 към GURI, бр. 245 от 19 октомври 2012 г.), преобразуван в закон, изменен, с Legge n. 221 (Закон № 221) от 17 декември 2012 г. (редовна притурка № 208 към GURI, бр. 294 от 18 декември 2012 г.). В редакцията си, приложима към спора в главното производство, член 1, параграф 18 от Декрет-закон № 194/2009 по-специално предвижда:

„[…] предвид изменението на правната уредба относно възлагането на концесии за имоти, публична собственост, по морското, езерното и речното крайбрежие, които се използват с туристическа и развлекателна цел, […], и с оглед на отпадането на преференциалното право по член 37, втора алинея, второ изречение от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването, срокът на концесиите, действащи към датата на влизане в сила на настоящия декрет […] и изтичащи най-късно на 31 декември 2018 г., се продължава до 31 декември 2020 г. […]“.

12

Член 16 от Decreto legislativo n. 59 — Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (Законодателен декрет № 59 за прилагане на Директива 2006/123/ЕО относно услугите на вътрешния пазар) от 26 март 2010 г. (редовна притурка № 75 към GURI, бр. 94 от 23 април 2010 г.), който декрет транспонира Директива 2006/123 във вътрешното право на Италия, гласи:

„1.   Когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните природни ресурси или технически капацитет, компетентните органи прилагат процедура на подбор спрямо потенциалните кандидати и следят за това критериите и правилата, които гарантират безпристрастността на тази процедура и които са задължителни за органите, да бъдат предварително установени и публикувани съгласно приложимото законодателство.

[…]

4.   В случаите по параграф 1 разрешението се предоставя за ограничен срок и не може да се продължава автоматично, като не може да се предоставя каквото и да било предимство на лицето, чието разрешение изтича, или на друго, свързано с него лице.

[…]“.

13

Член 1, параграфи 675—680 от Legge n. 145 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019—2021 (Закон № 145 за прогнозен бюджет на държавата за бюджетната 2019 г. и многогодишен бюджет за тригодишния период 2019—2021 г.) от 30 декември 2018 г. (редовна притурка № 62 към GURI, бр. 302 от 31 декември 2018 г., наричан по-нататък „Закон № 145/2018“) налага редица задачи, които компетентните органи трябва да изпълнят в рамките на две години, за да може да се подготви реформата на концесиите за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, като например картографиране на бреговата линия, определяне на действащите концесии и на различните видове съществуващи структури в публичната собственост по морското крайбрежие, както и определяне на направените инвестиции, на амортизационните срокове, на таксите и на продължителността на концесиите.

14

Посоченият член 1, параграфи 682 и 683 предвижда:

„682.   Концесиите […], които са в сила към датата на влизане в сила на настоящия закон, са със срок на действие петнадесет години, считано от датата на влизане в сила на настоящия закон […]

683.   За да се гарантират защитата и опазването на предоставените на концесия крайбрежни територии в Италия, представляващи едни от основните ѝ туристически ресурси, и за да се защитят трудовата заетост и доходите на предприятията, чието положение е критично поради вредите, причинени им от изменението на климата и свързаните с него извънредни бедствия, се приема, че срокът на концесиите по параграф 682, действащи към датата на влизане в сила на [Законодателен декрет № 194/2009], и на концесиите, предоставени след тази дата […], е петнадесет години, считано от датата на влизане в сила на настоящия закон […]“.

15

Член 182, параграф 2 от Decreto-legge n. 34 — Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Декрет-закон № 34 относно спешни мерки в областта на здравеопазването, подпомагането на трудещите се и икономиката и социалните политики във връзка с извънредната епидемиологична ситуация, свързана с COVID‑19) от 19 май 2020 г. (редовна притурка № 21 към GURI, бр. 128 от 19 май 2020 г.), преобразуван в закон, изменен, с Legge n. 77 (Закон № 77) от 17 юли 2020 г. (редовна притурка № 25 към GURI, бр. 180 от 18 юли 2020 г.), гласи:

„Без да се засягат разпоредбите на член 1, параграфи 682 и сл. от [Закон № 145/2018] по отношение на концесионерите, за целите на съживяването на туристическия сектор и ограничаване на щетите, както преки, така и косвени, причинени от извънредната епидемиологична ситуация, свързана с COVID‑19, компетентните административни органи не могат да откриват или продължават по отношение на концесионерите, които желаят да продължат дейността си, използвайки имоти по морското, езерното и речното крайбрежие, административни процедури за преотстъпване на непреместваеми обекти по член 49 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването и публични процедури за възлагане на обществени поръчки за отдаване на концесия на зони, за които има действащи концесии към датата на влизане в сила на закона за преобразуване на настоящия указ. […]“.

16

Член 3 от Legge n. 118 — Legge annuale per il mercato e la concorrenza (Закон № 118 за годишния пазар и конкуренцията) от 5 август 2022 г. (GURI, бр. 188 от 12 август 2022 г.) (наричан по-нататък „Закон № 118/2022“) гласи:

„1.   Продължават да действат до 31 декември 2023 г. или до крайния срок, посочен в параграф 3, в зависимост от това коя от двете дати е по-късна, ако действат към датата на влизане в сила на настоящия закон въз основа на удължавания или подновявания, предвидени по-специално в [Закон № 145/2018] и Decreto-legge n. 104 [(Декрет-закон № 104)] от 14 август 2020 г. [(редовна притурка № 30 към GURI, бр. 203 от 14 август 2020 г.)], преобразуван в закон, изменен, с Legge n. 126 [(Закон № 126)] от 13 октомври 2020 г. [(редовна притурка № 37 към GURI, бр. 253 от 13 октомври 2020 г.)]:

[…]

3.   При наличие на обективни причини, които възпрепятстват приключването на процедурата по подбор до 31 декември 2023 г., като например висящ спор или свързани с провеждането на самата процедура обективни трудности, компетентният орган може с мотивиран акт да отложи изтичането на срока на съществуващите концесии за периода, който е строго необходим за приключване на процедурата, но при всички случаи не по-късно от 31 декември 2024 г. До тази дата дейността на лицето, чиято концесия изтича, в зоната, публична собственост, при всички положения е законосъобразна с оглед и на член 1161 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването.

[…]

5.   Считано от датата на влизане в сила на настоящия закон, се отменят:

[…]“.

17

С решение от 24 декември 2020 г., изменено с последващо решение от 17 февруари 2021 г. (наричани по-нататък заедно „спорното решение“), община Джиноза приема първоначално разяснително съобщение до всички концесионери на имоти, публична собственост, по морското крайбрежие на територията си, че концесиите им се продължават на основание член 1, параграфи 682 и 683 от Закон № 145/2018 и член 182 от Декрет-закон № 34 от 19 май 2020 г., преобразуван в закон, изменен, със Закон № 77 от 17 юли 2020 г. (наричани по-нататък заедно „националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите“).

18

Тъй като счита, че спорното решение противоречи на членове 49 и 56 ДФЕС, както и на член 12 от Директива 2006/123, AGCM изпраща на тази община мотивирано становище, в което ѝ напомня изискването за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка с оглед на гарантиране на спазването на принципите на конкуренция и на свобода на установяване. AGCM по-специално отбелязва, че националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите противоречат на споменатата директива, поради което всички държавни органи трябва да оставят тези разпоредби без приложение.

19

Тъй като община Джиноза отказва да се съобрази с това становище, AGCM сезира запитващата юрисдикция — Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Регионален административен съд Пулия, Италия) с жалба за отмяна на спорното решение и на всички издадени въз основа на него декларации или удостоверения за продължаване.

20

Община Джиноза и другите страни в главното производство твърдят, че тъй като Директива 2006/123 няма „автоматична изпълняемост“, Закон № 145/2018 следва да се приложи, за да се спази принципът на правна сигурност. Освен това съществените за прилагането на тази директива условия, а именно да са налице недостиг на наличните природни ресурси и ограничен поради това брой на разрешенията, не били изпълнени по отношение на морското крайбрежие на територията на тази община, тъй като освен вече предоставените на концесия зони имало още много други. Не било доказано наличието и на сигурен трансграничен интерес.

21

При това, неприлагане на посочения закон и принципен отказ за продължаване на концесиите за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, очевидно щели да доведат до нарушаване на правото на собственост, репутацията и принципа на защита на оправданите правни очаквания на съответните търговци, тъй като нямало предвидено каквото и да било обезщетение за направените от тях инвестиции. При такъв отказ нямало да могат да се вземат предвид конкретните за всеки случай срокове за изплащане на направените инвестиции или законно изградените постройки в имоти, публична собственост.

22

В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че първоначално само в хипотезата, при която няколко заявления за предоставяне на концесия се отнасят до един и същ имот, публична собственост, член 37 от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването налага да се организира процедура за сравнително оценяване на кандидатите за предоставяне на тази концесия. При такава хипотеза обаче по силата на втора алинея, второ изречение от този член концесионерът има право на продължаване или подновяване на концесията. През 1993 г. е въведено автоматично подновяване на съществуващите концесии на всеки шест години, а през 2006 г. максималният срок на концесиите за имоти, публична собственост, е определен на двадесет години.

23

След като Комисията започва производство за установяване на нарушение № 2008/4908, Италианската република приема Декрет-закон № 194/2009, член 1, параграф 18 от който отменя член 37, втора алинея, второ изречение от Кодекса на корабоплаването и въздухоплаването и удължава срока на съществуващите концесии до 31 декември 2012 г. Впоследствие със закон от 26 февруари 2010 г. този срок е удължен до 31 декември 2015 г.

24

Предвид тези изменения и поетия от италианските органи ангажимент да спазват правото на Съюза, на 27 февруари 2012 г. Комисията решава да прекрати производството за установяване на неизпълнение на задължения.

25

Въпреки това в края на 2012 г. концесиите за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие са удължени с пет години, тоест до 31 декември 2020 г. Освен това малко преди настъпването на тази дата и при липсата на транспониране на Директива 2006/123 във вътрешното право на Италия, член 1, параграфи 682 и 683 от Закон № 145/2018 отново удължава срока на действащите концесии, до 31 декември 2033 г.

26

Според запитващата юрисдикция последното продължаване на концесиите за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие представлява явно нарушение на Директива 2006/123 и при всички случаи, на член 49 ДФЕС. В този контекст някои общини приложили Закон № 145/2018 и продължили концесиите до 31 декември 2033 г., а други отказали да го направят, като обаче не приложили правото на Съюза. Други пък първо продължили концесиите, а след това отменили продължаването по силата на правото си на самоуправление. Накрая, някои общини предпочели да не отговорят на исканията за продължаване на концесиите. Създалото се положение пораждало правна несигурност и имало отрицателни последици за икономиката на целия засегнат сектор.

27

Запитващата юрисдикция се позовава на решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), и въз основа на него стига до извода, че националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите са несъвместими както с член 12, параграфи 1 и 2 от посочената директива, така и — при наличие на сигурен трансграничен интерес — с член 49 ДФЕС. Противоречащите на член 12 от тази директива национални правни норми не можели обаче да бъдат оставени без приложение, след като член 12, параграф 3 изрично предоставял на държавите членки право да определят правилата за процедурите за подбор.

28

Запитващата юрисдикция не приема становището по този въпрос, което Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), заседавайки в пленум, изразява в решения № 17 и 18 от 9 ноември 2021 г. и съгласно което в решение на Съда от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), изрично се признава „автоматичната изпълняемост“ на споменатия член 12. Освен това запитващата юрисдикция счита, че ограничаването на действието във времето на посочените две решения на Consiglio di Stato (Държавен съвет) не е в съответствие с признатия директен ефект на Директива 2006/123. Макар че вероятно имал за цел да позволи на италианския законодател да приеме национална правна уредба за практическото прилагане на тази директива, този подход водел до допълнително автоматично и общо удължаване на срока на действие на съществуващите концесии на имоти, публична собственост, от 31 декември 2020 г. на 31 декември 2023 г.

29

Накрая, запитващата юрисдикция не споделя и виждането на Consiglio di Stato (Държавен съвет), че Директива 2006/123 следва да се квалифицира като директива за либерализация, а не за хармонизация и че поради това член 115 ДФЕС налага тя да бъде приета с единодушие, а не с мнозинство от гласовете в Съвета.

30

При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Регионален административен съд Пулия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

31

AGCM и италианското правителство изразяват съмнения относно допустимостта на преюдициалното запитване. Според тях поставените на Съда въпроси са станали хипотетични след отмяната със Закон № 118/2022 на националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите.

32

В това отношение, макар тези разпоредби, и по-специално разпоредбите на Закон № 145/2018, действително да са били отменени със Закон № 118/2022, това не променя факта, че когато община Джиноза е приела спорното решение, посочените разпоредби са били в сила и решението на тази община е било взето въз основа на тях. Освен това от информацията, с която разполага Съдът, не следва, че отмяната на националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите лишава спорното решение от действие.

33

Следователно отмяната на националните разпоредби за автоматично продължаване на концесиите не може да обори презумпцията за релевантност, с която се ползват отправените от запитващата юрисдикция до Съда преюдициални въпроси (вж. в този смисъл решения от 7 септември 1999 г., Beck и Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, т. 22, и от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 43). Всъщност не може да се приеме, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство или че проблемът е от хипотетично естество (вж. по аналогия решение от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 26).

34

Следователно преюдициалното запитване е допустимо.

35

На първо място следва да се разгледат шестият въпрос, седмият въпрос и първата част от осмия въпрос, които се отнасят до приложимостта на Директива 2006/123 към спора в главното производство, на второ място следва да се разгледа първият въпрос, който се отнася до валидността на тази директива, и на трето място следва да се разгледат вторият, третият, четвъртият и петият въпрос, втората част от осмия въпрос и деветият въпрос, които се отнасят до искането на запитващата юрисдикция да се установи дали член 12 от посочената директива има директен ефект.

36

Съгласно постоянната съдебна практика всяка национална мярка в сектор, предмет на изчерпателна и пълна хармонизация на равнището на Съюза, трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите на мярката за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право (решения от 12 октомври 1993 г., Vanacker и Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, т. 9, от 11 декември 2003 г., Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, т. 64, и от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др., C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558, т. 59).

37

В случая, видно по-специално от точка 61 от решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), с членове 9—13 от Директива 2006/123 се извършва изчерпателна хармонизация на попадащите в приложното им поле услуги.

38

С оглед на това шестият и седмият преюдициален въпрос, както и първата част от осмия въпрос ще бъдат разгледани само в контекста на член 12 от тази директива.

39

С шестия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че е приложим само по отношение на концесии за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, които представляват сигурен трансграничен интерес.

40

В това отношение в няколко свои решения Съдът вече е приел, че съгласно буквалното, историческото, контекстуалното и телеологичното тълкуване на Директива 2006/123 разпоредбите на глава III от тази директива, които се отнасят до свободата на установяване на доставчиците на услуги и сред които е и член 12, трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат по-специално към положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (вж. в този смисъл решения от 30 януари 2018 г., X и Visser, C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 99—110, и от 22 септември 2020 г., Cali Apartments, C‑724/18 и C‑727/18, EU:C:2020:743, т. 56).

41

От това следва, че член 12, параграфи 1 и 2 от посочената директива трябва да се тълкува в смисъл, че не е приложим само по отношение на концесии за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, които представляват сигурен трансграничен интерес.

42

Предвид отговора на шестия въпрос не следва да се отговаря на седмия въпрос, който изхожда от схващането, че член 12 от Директива 2006/123 е приложим само ако се докаже наличието на сигурен трансграничен интерес от разглежданата концесия на имоти, публична собственост, по морското крайбрежие.

43

С първата част от осмия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска недостигът на природни ресурси и на налични концесии да се преценява посредством съчетаване на абстрактен и общ подход на национално равнище с казуистичен подход, при който се изхожда от анализ на крайбрежната територия в съответната община, или преценка трябва да се прави въз основа само на единия или на другия подход.

44

Вярно е наистина, че съгласно уточнението на Съда в точка 43 от решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), за да се определи дали годните да бъдат предмет на икономическа експлоатация зони, публична собственост, са ограничени на брой, трябва да се вземе предвид дали разглежданите концесии се предоставят на национално, или на общинско равнище.

45

Това уточнение обаче е само указание за запитващата юрисдикция по посоченото дело и се обяснява с неговия специфичен контекст.

46

Всъщност от текста на член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 следва, че държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при избора на критериите за установяване на наличие на недостиг на природни ресурси. Тази свобода на преценка позволява да се даде предимство на абстрактната и обща преценка за цялата територия на страната, но и обратното — да се предпочете казуистичният подход, при който се изхожда от положението по крайбрежието на територията на съответната община или компетентен административен орган, или дори тези два подхода да се съчетаят.

47

По-конкретно, разрешението абстрактен и общ подход на национално равнище да се съчетае с казуистичен подход, основан на анализ на крайбрежието на територията на съответната община, изглежда балансирано и би могло следователно да гарантира едновременно както съответствието с евентуални определени на национално равнище цели по отношение на икономическата експлоатация на крайбрежието, така и релевантността на конкретното изпълнение на тези цели по крайбрежието на територията на съответната община.

48

При всички случаи е важно определените от държава членка критерии за установяване на наличие на недостиг на използваеми природни ресурси да се основават на обективни, недискриминационни, прозрачни и пропорционални критерии.

49

С оглед на изложените съображения на първата част от осмия въпрос следва да се отговори, че член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска недостигът на природни ресурси и на налични концесии да се преценява посредством съчетаване на абстрактен и общ подход на национално равнище с казуистичен подход, при който се изхожда от анализ на крайбрежната територия в съответната община.

50

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Директива 2006/123 е валидна от гледна точка на член 94 ЕО, след като е директива за хармонизация, но не е приета от Съвета на Европейския съюз с единодушие.

51

Този въпрос предполага, че според запитващата юрисдикция посочената директива е невалидна, тъй като е трябвало да бъде приета на основание член 94 ЕО, който предвижда гласуване с единодушие в Съвета, а не на основание член 47, параграф 2, първо и трето изречение ЕО и член 55 ЕО, които предвиждат гласуване с квалифицирано мнозинство.

52

В това отношение следва да се отбележи, на първо място, че съгласно постоянната практика на Съда, в рамките на системата от правомощия на Съюза изборът на правно основание на определен акт не може да зависи единствено от убежденията на дадена институция относно преследваната цел, а трябва да се основава на обективни елементи, които могат да подлежат на съдебен контрол, каквито са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на акт се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има само едно правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част. Ако по изключение се установи, че съответният акт преследва едновременно няколко цели или е съставен от множество неразривно свързани съставни части, без една от тях да е второстепенна по отношение на другата или да е опосредена от нея, такъв акт трябва да бъде основан на съответните различни правни основания. Две правни основания обаче не могат да се използват заедно, ако установените за всяко от тях процедури са несъвместими (вж. в този смисъл решения от 26 март 1987 г., Комисия/Съвет, 45/86, EU:C:1987:163, т. 11, и от 29 април 2004 г., Комисия/Съвет, C‑338/01, EU:C:2004:253, т. 54—57).

53

Тъй като в случая член 94 ЕО предвижда гласуване с единодушие в Съвета, а по член 47, параграф 2, първо и трето изречение ЕО и член 55 ЕО Съветът се произнася с квалифицирано мнозинство, използването заедно на тези правни основания се оказва невъзможно.

54

На второ място, член 1, параграф 1 от Директива 2006/123 предвижда, че тази директива „установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“. Целта да се допринесе за гарантиране на ефективността на свободата на установяване и на свободата на предоставяне на услуги, се потвърждава многократно от изложението на мотивите към тази директива, и по-конкретно от съображения 1, 5, 12, 64 и 116 от нея.

55

Ето защо, както предвижда член 47, параграф 2 ЕО, за да се улеснят достъпът до и упражняването на дейност като самостоятелно заети лица, Директива 2006/123 очевидно цели „координиране на разпоредбите на законовите, подзаконовите или административните процедури в държавите членки, отнасящи се до започването и осъществяването на дейност като самостоятелно заети лица“. Същата констатация се налага и по отношение на член 55 ЕО, който се отнася до услугите и препраща по-специално към член 47, параграф 2 ЕО.

56

Освен това в хода на процедурата по приемане на тази директива нито една държава членка не е поискала Съветът да гласува с единодушие на основание член 47, параграф 2, второ изречение, с мотива че изпълнението на посочената директива би довело до изменение на съществуващите законодателни принципи в регламентацията на отделните професии относно обучението и условията за достъп на физически лица.

57

На трето място, в съответствие със същия член 47, параграф 2, последно изречение, към който впрочем препраща член 55 ЕО, Съветът правилно се е произнесъл с квалифицирано мнозинство.

58

Всъщност тези разпоредби имат за цел на законодателя на Съюза да се предостави специфично правомощие да приема мерки, предназначени да подобрят функционирането на вътрешния пазар (вж. по аналогия решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑376/98, EU:C:2000:544, т. 87). В съответствие с правилото, че специалните норми дерогират общите норми, ако в Договора за ЕО има по-специална разпоредба, която би могла да представлява правно основание за въпросния акт, той трябва да се основава на тази разпоредба (вж. по аналогия решение от 29 април 2004 г., Комисия/Съвет, C‑338/01, EU:C:2004:253, т. 60). Следователно законодателят на Съюза правилно е предпочел член 47, параграф 2, първо и трето изречение ЕО, както и член 55 пред член 94 ЕО.

59

С оглед на изложените съображения следва да се заключи, че анализът на първия въпрос не разкрива каквито и да било обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на Директива 2006/123 от гледна точка на член 94 ЕО.

60

В самото начало следва да се отбележи, че разглежданите в главното производство национални разпоредби са довели до автоматично продължаване на действащите концесии за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие, така че в случая не е организирана каквато и да било процедура за подбор. Поради това релевантни за спора са само тези разпоредби на член 12 от Директива 2006/123, които се отнасят, от една страна, до задължението на държавите членки да прилагат безпристрастна и прозрачна процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати, и от друга страна, до забраната за автоматично подновяване на предоставените разрешения. С оглед на това трябва да се приеме, че вторият и четвъртият въпрос се отнасят до тълкуването на член 12, параграфи 1 и 2 от тази директива, но не и на параграф 3 от този член.

61

При това положение следва да се приеме, че с втория и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграфи 1 и 2 от посочената директива трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки да прилагат безпристрастна и прозрачна процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати, и забраната за автоматично подновяване на разрешенията, предоставени за извършване на определена дейност, са определени безусловно и достатъчно точно, за да се счита, че имат директен ефект.

62

От постоянната практика на Съда следва, че когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива са безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат да се позовават на тях пред националните съдилища в спорове с държавата, ако тя не е транспонирала в срок директивата в националното право или ако я е транспонирала неправилно (вж. в този смисъл решения от 19 януари 1982 г., Becker, 8/81, EU:C:1982:7, т. 25, от 5 октомври 2004 г., Pfeiffer и др., C‑397/01—C‑403/01, EU:C:2004:584, т. 103, от 17 септември 1996 г., Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio и др., C‑246/94—C‑249/94, EU:C:1996:329, т. 18 и 19, и от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 17).

63

Съдът е уточнил, че разпоредба на правото на Съюза, от една страна, е безусловна, когато създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие и чието изпълнение или действие не зависи от приемането на акт било на институциите на Съюза, било на държавите членки, и от друга, е достатъчно точна, за да може частноправен субект да се позовава на нея и съдът да я прилага, когато създава задължение по недвусмислен начин (вж. в този смисъл решения от 3 април 1968 г., Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, стр. 226, от 26 февруари 1986 г., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, т. 52, и от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 18).

64

Освен това Съдът е постановил, че дори дадена директива да оставя на държавите членки известна свобода на преценка при приемането на условията за нейното прилагане, може да се счита, че разпоредба от тази директива е безусловна и точна, при положение че възлага по недвусмислен начин на държавите членки задължение за постигането на точен резултат, без никакви придружаващи условия по отношение на прилагането на установеното в нея правило (вж. в този смисъл решение от 8 март 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 19).

65

Всъщност, дори дадена директива да оставя на държавите членки известна свобода на преценка при приемането на условията за нейното прилагане, това обстоятелство не засяга точния и безусловен характер на нейните разпоредби, когато тази свобода на преценка не изключва възможността да се определят минималните права, а оттам следователно и минималната защита, която във всички случаи би трябвало да се предоставя (вж. в този смисъл решения от 14 юли 1994 г., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, т. 17, от 3 октомври 2000 г., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, т. 68, и от 14 януари 2021 г., RTS infra и Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, т. 49).

66

В случая от самия текст на член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 следва, че когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните природни ресурси, държавите членки прилагат процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати, която осигурява пълни гаранции за безпристрастност и прозрачност, и по-специално адекватна публичност за започване, провеждане и приключване на процедурата.

67

Вярно е наистина, че държавите членки запазват известна свобода на преценка, ако решат да приемат разпоредби за гарантиране на практика на безпристрастността и прозрачността на процедурата за подбор. При все това обаче, като изисква провеждането на безпристрастна и прозрачна процедура за подбор, член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 определя по безусловен и достатъчно точен начин съдържанието на минималната защита за потенциалните кандидати (вж. по аналогия решения от 15 април 2008 г., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, т. 74, и от 5 октомври 2004 г., Pfeiffer и др., C‑397/01—C‑403/01, EU:C:2004:584, т. 105).

68

От своя страна член 12, параграф 2 от тази директива по-конкретно предвижда, че разрешение — каквото например представлява концесията за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие — се предоставя за подходящо ограничен период и не подлежи на автоматично подновяване.

69

Тази разпоредба има директен ефект, тъй като недвусмислено забранява да се предвиждат автоматични и общи продължавания на такива концесии, без при това да предоставя на държавите членки каквато и да било свобода на преценка или възможност да поставят каквито и да било условия за тази забрана, и без да изисква какъвто и да било акт на Съюза или на държавите членки. Видно от практиката на Съда, автоматичното подновяване на посочените концесии се изключва и от самия текст на член 12, параграф 2 от Директива 2006/123 (вж. в този смисъл решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др., C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558, т. 50).

70

Следователно член 12, параграфи 1 и 2 от тази директива безусловно и достатъчно точно задължава държавите членки да прилагат безпристрастна и прозрачна процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати, като освен това им забранява автоматично да подновяват предоставените от тях разрешения за извършване на определена дейност.

71

Обстоятелството, че това задължение и тази забрана важат само в случаите, когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните природни ресурси, което компетентният административен орган трябва да прецени въз основа на фактическото положение, като преценката му подлежи на контрол от съответния национален съд, не може да постави под въпрос директния ефект на член 12, параграфи 1 и 2.

72

Освен това следва да се припомни, че директният ефект на безусловни и достатъчно точни разпоредби на директиви представлява минимална гаранция, която следва от обвързващия характер на наложеното с член 288, трета алинея ДФЕС задължение на държавите членки, и не би могъл да оправдае липсата на своевременно приети и подходящи с оглед на целта на всяка директива мерки за прилагане (решение от 6 май 1980 г., Комисия/Белгия, 102/79, EU:C:1980:120, т. 12). Ето защо, независимо от установения си директен ефект, задължението и забраната по член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да бъдат транспонирани от италианските органи във вътрешното право на страната.

73

Накрая, следва да се подчертае, че в решение по преюдициално запитване, а именно в решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), се поясняват и уточняват значението и обхватът на правилото, установено в посочената разпоредба от Директива 2006/123, така както то трябва или е трябвало да се разбира и прилага от момента на влизането в сила на тази директива или, както предвижда член 44 от същата, преди 28 декември 2009 г. Ето защо тълкуването на това правило трябва да се приложи от съда и за правоотношения, възникнали и установени преди постановяването на решението (вж. в този смисъл решения от 27 март 1980 г., Denkavit italiana,61/79, EU:C:1980:100, т. 16, и от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд), C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 77).

74

С оглед на изложените съображения на втория и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки за прилагане на безпристрастна и прозрачна процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати и забраната за автоматично подновяване на предоставени разрешения за извършване на определени дейности са безусловно и достатъчно точно уредени, за да може да се приеме, че имат директен ефект.

75

Предвид отговора на втория и четвъртия въпрос не е необходимо да се отговаря на третия въпрос.

76

С петия си въпрос и с втората част от осмия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 288, трета алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че само националните съдилища, или че също и административните, включително общинските, органи са длъжни да установят директния ефект на задължението и забраната, предвидени в член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123, и да оставят без приложение противоречащите им национални разпоредби.

77

В това отношение е достатъчно да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда както националните съдилища, така и административните органи, сред които и общинските органи, са длъжни да прилагат безусловните и достатъчно точни разпоредби на директивите и да оставят без приложение противоречащите им вътрешноправни разпоредби (вж. в този смисъл решения от 22 юни 1989 г., Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, т. 29—33, и от 10 октомври 2017 г., Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, т. 33).

78

В това отношение следва да се уточни, че точка 43 от решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558), съгласно която националният съд трябва да провери дали е изпълнено условието по член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 за недостиг на природни ресурси, не означава, че само националните съдилища трябва да следят за изпълнението на това условие. Всъщност, след като броят на разрешенията за дадена дейност е ограничен поради недостиг на наличните природни ресурси, всеки административен орган е длъжен по силата на тази разпоредба да организира процедура за подбор спрямо потенциалните кандидати и да се увери, че всички условия, предвидени в посочената разпоредба, са изпълнени, като евентуално остави без приложение противоречащите им вътрешноправни норми.

79

С оглед на изложените съображения на петия въпрос и на втората част от осмия въпрос следва да се отговори, че член 288, трета алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че националните съдилища и административните, включително общинските, органи са длъжни да установят директния ефект на задължението и забраната, предвидени в член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123, и да оставят без приложение противоречащите им национални разпоредби.

80

С деветия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че директният му ефект налага да се остави без приложение национална правна уредба, по силата на която при прекратяване на концесия всички изградени от концесионера непреместваеми обекти върху предоставената му територия се придобиват от концедента без каквото и да било обезщетение или възстановяване на разходите, и дали оставянето без приложение на тази уредба е съвместимо с член 17 от Хартата на основните права.

81

В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика духът на сътрудничество, който трябва да ръководи развитието на производството по постановяване на преюдициално заключение, предполага, че от своя страна националният съд трябва да отчита възложените на Съда правомощия, които се състоят в подпомагане на правораздаването в държавите членки, а не във формулиране на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси (решения от 3 февруари 1983 г., Robards, 149/82, EU:C:1983:26, т. 19, от 16 юли 1992 г., Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, т. 25, и от 15 декември 1995 г., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, т. 60).

82

Следователно Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл решения от 15 декември 1995 г., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, т. 61, и от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 55).

83

В случая спорът в главното производство се отнася до продължаването на концесиите, а не до правото на концесионер да получи, след изтичането на концесията, каквото и да било обезщетение за непреместваеми обекти, които е изградил върху предоставената му територия. Така, тъй като запитващата юрисдикция не е изложила фактическите и правните обстоятелства, характеризиращи разглежданото в главното производство положение, Съдът не е в състояние да даде полезен отговор на деветия въпрос.

84

Ето защо този въпрос следва да се обяви за недопустим.

85

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши: