Неокончателна редакция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

L. MEDINA

представено на 4 юли 2024 година(1)

Съединени дела C-728/22—C-730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo — Anib,

Play Game Srl (C-728/22)

Associazione Concessionari Bingo — Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C-729/22)

Coral Srl (C-730/22)

срещу

Ministero dell'Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

присъединени страни:

B.E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL,

(Преюдициални запитвания, отправени от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)

„Преюдициално запитване — Директива 2014/23 — Директива 89/665 — Свобода на установяване — Концесии за хазартни дейности, свързани с играта „Бинго“ — Режим на „техническо удължаване“ — Заплащане на месечна такса с фиксирана ставка — Съществено изменение на договор за концесия — Дискреционно правомощие на възлагащия орган да прекрати или измени условията на концесия — Непредвидими и независещи от концесионера обстоятелства“

I. Въведение

1. Настоящото дело е по три преюдициални запитвания на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). Той отправя до Съда запитване относно съвместимостта с правото на Съюза — най-вече с Директива 2014/23(2), Директива 89/665(3) и член 49 ДФЕС — на някои елементи от режима на „техническо удължаване“, който се прилага в Италия по отношение на концесиите с изтекъл срок на действие, възложени за хазартни дейности, свързани с играта „Бинго“.

2. Режимът на „техническо удължаване“ е приет от италианския законодател през 2013 г. и оттогава е в сила като преходна мярка до провеждането на нова тръжна процедура за повторно възлагане на тези концесии. Съгласно този режим операторите на залагания, свързани с играта „Бинго“, са длъжни да плащат месечна такса. Заплащането на тази такса не е било условие при първоначалното възлагане на концесиите им и размерът ѝ е фиксиран за операторите в сектора, независимо от техните финансови възможности. Освен това тази такса се увеличава постепенно от момента на приемането ѝ. Участието в този режим, а следователно и плащането на месечната такса, са и условие за участие в бъдеща тръжна процедура, чиято дата на провеждане е отлагана многократно от декември 2014 г. насам и към настоящия момент все още не е определена.

3. Запитванията са отправени в рамките на производства, образувани пред националния съд от две сдружения на оператори на залагания, свързани с играта „Бинго“, и от няколко оператора в този сектор, действащи индивидуално. Те смятат, че са сериозно засегнати от режима на „техническо удължаване“ най-вече след пандемията COVID-19. По същество те оспорват решението на Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Агенция митници и монополи, Италия, наричана по-нататък „ADM“), с което тази агенция приема, че не разполага с дискреционно правомощие да спре или измени условията по режима на „техническо удължаване“, така както са определени от италианския законодател.

4. Тези дела дават възможност на Съда да се произнесе по приложното поле на Директива 2014/23 и по дискреционните правомощия, които възлагащите органи на държавите членки може да трябва да упражнят, за да преразгледат условията на дадена концесия, когато непредвидими и независещи от концесионерите обстоятелства засягат икономическия баланс на експлоатацията на дадена услуга. Освен това те позволяват на Съда да определи границите, в които договор за концесия може да бъде изменен без нова процедура за възлагане в съответствие с посочената директива.

II. Правна уредба

А. Правото на Европейския съюз

5. Освен член 49 ДФЕС, който се отнася до свободата на установяване, нормите на правото на Съюза, които са от значение за настоящото дело, са преди всичко Директива 2014/23 и Директива 89/665.

6. С Директива 2014/23 се определят правилата във връзка с процедурите за възлагане, от възлагащи органи и възложители, на концесии. Тя се прилага по отношение на възлагането на концесии за строителство или услуги, чиято прогнозна стойност е не по-малка от прага, определен в самата директива(4). Тази стойност е определена на 5 225 000 евро в редакцията на директивата, приложима към релевантния за целите на настоящите дела момент(5).

7. На свой ред Директива 89/665 урежда основните изисквания и принципи за правна защита във връзка с нарушения на процедурите за възлагане на обществени поръчки в Съюза. Тя изисква от държавите членки да гарантират, че решенията за възлагане на обществени поръчки и концесии, както и предварителните процесуални актове в този контекст, могат да бъдат преразглеждани бързо и ефективно, в случай че са нарушили правото на Съюза в областта на обществените поръчки(6).

8. Разпоредбите на двата правни акта, доколкото те биха могли да бъдат от значение за настоящото производство, са цитирани в посветената на анализа част от настоящото заключение.

Б. Италианското право

9. Що се отнася до националното право, важно е да се отбележи, че в Италия организирането на играта „Бинго“ е от компетентността единствено на държавата, която я регламентира за първи път през 2000 г. с национален декрет(7). В този декрет се посочва, че провеждането на съответните хазартни дейности се възлага на спечелилите концесии, които се възлагат чрез тръжна процедура. Държавата възлага управлението на този сектор на ADM.

10. Първоначално продължителността на концесиите е определена на шест години с възможност за еднократно подновяване. Съгласно тези концесии на държавата не е трябвало да се плаща такса. Липсата на такси се обосновава с факта, че дейността на операторите във всички случаи води до пряко икономическо предимство за държавата, което се изразява в така наречената „държавна такса“ върху постъпленията, получени от концесионерите от продажбата на талони.

11. За да се гарантира спазването на принципа на правото на Съюза за конкуренция при повторното възлагане на нови концесии, италианският законодател решава да организира — след съгласуване на графика на повечето от концесиите, които са изтекли или предстои да изтекат през 2013 г. и 2014 г. — единна тръжна процедура, която е открита за участие за всички оператори в сектора. Първоначално е предвидено тази тръжна процедура да се проведе до 31 декември 2014 г. Законодателят също така определя, че дотогава концесионерите, чиито концесии изтичат, да работят в режим на „техническо удължаване“, като заплащат на държавата месечна такса в размер на 2 800 евро. Освен това въпросното плащане е условие за участие в бъдещия търг, като по този начин се въвежда принципът на възмездност на концесиите(8).

12. Тъй като първоначалният срок за провеждане на търга изтича, законодателят го удължава първо до 31 декември 2016 г.(9), а след това до 30 септември 2018 г.(10). И в двата случая той разширява режима на „техническо удължаване“, за да обхване концесиите, чийто срок изтича през тези периоди. Същевременно месечната такса е увеличена първоначално на 5 000 евро, а впоследствие — на 7 500 евро.

13. С последващи законодателни мерки италианският законодател, първо, допълнително удължава срока на действие на режима на „техническо удължаване“ до 2023 г., второ, спира плащането на таксата през периода, през който търговските обекти са били затворени поради пандемията от COVID-19 през 2020 г., като отсрочва във времето и накрая определя 31 март 2023 г. за краен срок за обявяване на новия търг. Към днешна дата този търг все още не е обявен.

III. Фактите, процедурата и преюдициалните въпроси

14. Жалбоподателите по дела C-728/22 и C-729/22 са две професионални сдружения на предприятия, които управляват хазартни игри, свързани с играта „Бинго“, а именно Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) и Associazione Concessionari Bingo (Ascob), както и други предприятия в същия сектор на дейност, действащи индивидуално. Жалбоподателят по дело С-730/22 също е предприятие, което извършва дейност в този сектор.

15. Всички тези предприятия притежават концесии, чийто срок е изтекъл и за които следователно се прилага режимът на „техническо удължаване“, установена от италианския законодател. Те изтъкват, че търпят много сериозни финансови затруднения — както във връзка с последствията от пандемията от COVID-19, така и с последствията от прилагането на описаното дотук законодателство, което по-специално въвежда за концесионерите задължение за плащане на месечна такса.

16. Жалбоподателите по дела C-728/22 и C-729/22 подават искане до ADM за незабавно спиране на таксата, докато не бъдат възстановени първоначалните условия на икономически и финансов баланс след пандемията. Те също така искат агенцията във всички случаи да преразгледа дължимите такси въз основа на действителната платежоспособност на всеки оператор. За тази цел жалбоподателите твърдят, че режимът на „техническо удължаване“ противоречи на няколко разпоредби от правото на Съюза.

17. С меморандуми от 9 юли 2020 г. и 18 ноември 2020 г., които са обжалваните решения в главните производства съответно по дела C-729/22 и C-728/22, ADM отхвърля искането на жалбоподателите с мотива, че не може да променя с административен акт последиците от законова разпоредба, приета от италианския законодател.

18. След това тези жалбоподатели подават жалба срещу решението за отказ на ADM до Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия, наричан по-нататък „TAR Lazio“). Именно пред този съд жалбоподателят по дело C-730/22 преди това обжалва и заповедта, приета от тази агенция в изпълнение на националното законодателство, което през 2017 г. определя на 7 500 евро месечните суми, дължими от концесионерите като условие за продължаване на дейността им по режима на „техническо удължаване“(11). TAR Lazio обаче отхвърля трите жалби, като се позовава на решение на Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия), който обявява за неоснователни съмнения относно конституционносъобразността на релевантното национално законодателство(12).

19. Впоследствие всички жалбоподатели подават жалби до Consiglio di Stato (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция по настоящите дела. Пред тази юрисдикция те твърдят, че въведените от ADM с оспорваното решение правни разпоредби са незаконосъобразни както от гледна точка на правото на Съюза, така и на националното конституционно право.

20. По същество жалбоподателите поддържат, от една страна, че фактът, че размерът на таксата, приложима съгласно режима на „техническо удължаване“, се определя от италианския законодател, не може да обоснове лишаването на ADM от дискреционното ѝ правомощие да възстанови икономическия баланс на концесиите, особено когато непредвидими обстоятелства засягат условията на експлоатация на съответната услуга. В това отношение те отбелязват, че макар по дефиниция концесиите да включват прехвърляне на оперативния риск на концесионера, това не изключва възможността в случай на извънредни обстоятелства да се променят условията на тази концесия.

21. От друга страна, жалбоподателите твърдят, че разглежданият в главните производства режим на „техническо удължаване“ е използван неправомерно като преходен и извънреден инструмент и че е довел до прекомерни изменения на съществуващите концесии, които надхвърлят границите, разрешени от Директива 2014/23. Според жалбоподателите той променя и икономическия баланс на тези концесии, тъй като не оказва еднакво въздействие върху всички оператори и включва допълнителни ограничения като забраната за прехвърляне на помещенията, в които се извършва дейността на концесионерите, като условие за участие в бъдещ търг.

22. В актовете за преюдициално запитване Consiglio di Stato (Държавен съвет) отбелязва, че жалбоподателите са представили доказателства, от които е видно, че условията за експлоатация на концесиите, и по-специално устойчивостта на оперативните разходи, са били сериозно застрашени след пандемията от COVID-19. Тази юрисдикция обаче се съмнява дали Директива 2014/23 е приложима към концесиите, разглеждани в настоящите дела, тъй като те първоначално са били възложени чрез публична тръжна процедура през 2000 г.

23. В случай че Директива 2014/23 е приложима, Consiglio di Stato (Държавен съвет) си задава въпроса дали тази норма забранява тълкуване на националното право, което води до невъзможност за административен орган като ADM да променя условията за упражняване на концесията в случаите на настъпване на непредвидени събития. По-специално тази юрисдикция има предвид събития, които не зависят от концесионерите и които засягат в значителна степен нормалните условия на оперативен риск.

24. Consiglio di Stato (Държавен съвет) също така изразява съмнения дали Директива 2014/23 позволява в националното право да се предвиди режим като разглеждания в главните производства, който се прилага към концесиите с изтекъл срок до провеждането на нова тръжна процедура. Запитващата юрисдикция подчертава наложеното от този режим задължение за плащане на месечна такса, която не е предвидена при първоначалното възлагане на концесиите и чийто размер с течение на времето е значително увеличен. Тя подчертава също така, че тази такса е изчислена абстрактно, без да е извършена конкретна оценка на икономическите условия на отделните концесии, като по този начин може да се наруши общият баланс на концесията.

25. В случай че Директива 2014/23 не е приложима към концесиите, разглеждани в главните производства, Consiglio di Stato (Държавен съвет) не е сигурен дали режимът на „техническо удължаване“ може да се счита за съвместим с общите принципи, залегнали в член 3 ДЕС, членове 8, 12, 49, 56, 63, 145 и 151 ДФЕС, както и в членове 15, 16, 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Той се позовава също така на принципите на свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги и защитата на оправданите правни очаквания, и по-специално на тълкуването на тези принципи, дадено от Съда в решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др. (C‑721/19 и C‑722/19, EU:C:2021:672). Според Consiglio di Stato (Държавен съвет) режимът на „техническо удължаване“ поражда съмнения относно неговата необходимост, целесъобразност, пропорционалност и полезност по отношение на целта, която според италианския законодател той действително преследва, а именно съгласуваното провеждане на нова тръжна процедура за всички концесии, чийто срок на действие изтича.

26. При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производствата по трите дела, с които е сезиран, и да постави следните преюдициални въпроси на Съда:

– Във връзка с дела C-728/22 и C-729/22:

1. Трябва ли [Директива 2014/23] за възлагането на договори за концесия, както и общите принципи, произтичащи от Договора, и по-специално членове 15, 16, 20 и 21 от [Хартата], член 3 [ДЕС] и членове 8, 49, 56, 12, 145 и 151 [ДФЕС][(13)], да се тълкуват в смисъл, че се прилагат по отношение на концесиите за управление на играта „Бинго“, които са били възложени чрез тръжна процедура през 2000 г., изтекли са, а след това многократно са били удължавани със законодателни разпоредби, които са влезли в сила след влизането в сила на Директивата и изтичането на крайния срок за нейното транспониране?

2. При утвърдителен отговор на първия въпрос, допуска ли [Директива 2014/23] тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура за промяна на условията за упражняване на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на упражняване на концесиите?

3. Допуска ли [Директива 89/665], изменена с [Директива 2014/23], тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за упражняване на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на упражняване на концесиите?

4. Допускат ли, във всички случаи, членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на сигурност и ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, тълкуване или прилагане на вътрешни законодателни разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура, насочена към промяна на условията за упражняване на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидими, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на упражняване на концесиите?

5. Допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на сигурност и ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, изключват тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за упражняване на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на упражняване на концесиите?

6. По-общо, допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на сигурност и ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, национално законодателство като относимото към основния спор, което задължава операторите на Бинго зали да заплащат значителна месечна такса за техническо удължаване, която не е предвидена в първоначалните концесионни договори, чиито размер е еднакъв за всички видове оператори и която се променя периодично от законодателя без каквато и да било явна връзка с характеристиките и развитието на конкретното концесионно правоотношение?“

– В допълнение, само по дело C-730/22:

„Допускат ли Директива [2014/23], ако бъде счетена за приложима и, във всички случаи, общите принципи, произтичащи от членове 26, 49, 56 и 63 ДФЕС, както се тълкуват и прилагат в практиката на Съда, и по-специално забраната за дискриминация, принципа на пропорционалност и защитата на конкуренцията и свободното движение на услуги и капитали, прилагането на национални разпоредби, съгласно които националният законодател или публичната администрация може по време на така нареченото „техническо удължаване“, подновявано няколко пъти през последното десетилетие в сектора на концесиите за хазартни игри, едностранно да повлияе на текущите отношения, като въведе задължение за плащане на първоначално недължими концесионни такси, като впоследствие увеличи неколкократно тези такси, които винаги се определят като фиксирана сума за всички концесионери, независимо от оборота, и като постави допълнителни ограничения върху дейността на концесионерите, като забраната за преместване на обекти и обвързването на участието в бъдещата процедура за следващо възлагане на концесии със участието в посоченото удължаване от страна на операторите?“.

27. Преюдициалните запитвания постъпват в секретариата на Съда на 24 ноември 2022 г. На 31 януари 2023 г. Съдът решава да съедини делата за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение поради връзката между тях. Италианското правителство, Европейската комисия и страните в главните производства представят писмени становища. На 16 октомври 2023 г. Съдът отправя искане за разяснения до Consiglio di Stato (Държавен съвет) в съответствие с член 101 от Процедурния правилник на Съда. Consiglio di Stato (Държавен съвет) отговаря на това искане с писмо от 16 ноември 2023 г. Съдебното заседание е проведено на 24 април 2024 г.

IV. Анализ

28. С въпросите си запитващата юрисдикция пита Съда за съвместимостта с правото на Съюза на някои елементи, произтичащи от така наречената режим на „техническо удължаване“, който се прилага в Италия по отношение на концесиите с изтекъл срок, възложени от държавата за свързаните с играта „Бинго“ дейности.

29. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2014/23 — или, при условията на евентуалност, някои разпоредби от ДЕС, ДФЕС и Хартата — се прилага за концесии, които са предоставени преди влизането в сила на тази директива и които, след като са изтекли, са многократно удължавани по законодателен път след влизането ѝ в сила (първи въпрос по дела C-728/22 и C-729/22).

30. В случай че се приеме, че Директива 2014/23 е приложима, запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази директива забранява тълкуване на националното законодателство(14) в смисъл, че лишава администрацията на държава членка от дискреционното правомощие да изменя по искане на съответните оператори условията за упражняване на концесия. Тя се позовава по-специално на случаите, в които настъпват непредвидени и независещи от страните събития, които оказват значително въздействие върху нормалните условия на оперативните рискове (втори въпрос по дела C-728/22 и C-729/22).

31. Запитващата юрисдикция иска да се установи също така дали Директива 89/665 забранява поставянето на правото на участие в процедура за повторно възлагане на концесии под условието концесионерите да са взели участие в режима на „техническо удължаване“, особено когато тези концесионери не са в състояние да предоговорят условията на упражняване на концесията поради непредвидени събития (трети въпрос по дела C-728/22 и C-729/22).

32. Накрая запитващата юрисдикция иска да се установи дали едностранното налагане на задължение за плащане на месечна такса съгласно режима на „техническо удължаване“ е несъвместимо с Директива 2014/23. Тя поставя този въпрос, като има предвид, че i) тази такса не е предвидена при първоначалното възлагане, ii) размерът ѝ е определен по еднакъв начин за всички оператори от сектора, независимо от техните финансови възможности, iii) таксата е била многократно увеличавана след първоначалното ѝ налагане и iv) плащането ѝ е условие за участие в процедурата за повторно възлагане на концесия (първа част от единствения въпрос по дело C-730/22).

33. В случай че се приеме, че Директива 2014/23 не е приложима, запитващата юрисдикция поставя същите въпроси, изложени в точки 30—32 по-горе, във връзка с членове 49 и 56 ДФЕС, от една страна, и във връзка с принципите на правна сигурност, ефективна правна защита, защита на оправданите правни очаквания, недопускане на дискриминация и пропорционалност, от друга (четвърти, пети и шести въпрос по дела C-728/22 и C-729/22 и втора част от единствения въпрос по дело C-730/22).

34. Най-напред ще разгледам първия въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, тъй като отговорът на този въпрос ще определи нормата от правото на Съюза, приложима към разглежданите в главните производства концесии. След това, приемайки, че Директива 2014/23 е приложима към тях, ще разгледам първата част от единствения въпрос по дело C-730/22, тъй като положителният отговор на този въпрос би могъл да изключи необходимостта Съдът да пристъпи към по-нататъшно разглеждане на настоящите преюдициални запитвания. След това ще анализирам втория и третия въпрос, поставени по дела C-728/22 и C-729/22, преди накрая да разгледам четвъртия, петия и шестия въпрос, поставени по дела C-728/22 и C-729/22, както и втората част от единствения въпрос, поставен по дело C-730/22.

А. Първи въпрос по дела C-728/22 и C-729/22

35. Първият въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, изисква да се разгледа приложното поле на Директива 2014/23. По същество запитващата юрисдикция иска да провери дали концесиите, възложени преди датата на влизане в сила на тази директива и преди изтичането на срока за нейното транспониране, все пак могат да попадат в обхвата ѝ. При условията на евентуалност запитващата юрисдикция се интересува дали „общите принципи, произтичащи от Договора, и по-специално членове 15, 16, 20 и 21 от [Хартата], член 3 [ДЕС] и членове 8, 49, 56, 12, 145 и 151 [ДФЕС]“, биха били приложими към споровете по главните производства.

36. Като предварителна бележка искам да отбележа, че според мен не е необходим отговор от страна на Съда по отношение на някои от разпоредбите на ДЕС, ДФЕС и Хартата, посочени от запитващата юрисдикция в първия въпрос по дело C-728/22. Става дума за член 3 ДЕС, членове 8, 12, 145 и 151 ДФЕС и членове 15, 16, 20 и 21 от Хартата. В това отношение е достатъчно да се констатира, че запитващата юрисдикция не дава конкретно обяснение относно значението на тези разпоредби за разглежданото дело или относно общите принципи, които според нея „произтичат“ от тях(15). При тези обстоятелства и в съответствие с постоянната практика на Съда(16) предлагам първият преюдициален въпрос по дело C-728/22 да бъде обявен за недопустим в частта, в която се отнасят до тези разпоредби или общи принципи.

37. Освен това в отговора на отправеното от Съда искане за разяснения запитващата юрисдикция заявява, че не е сигурна дали разглежданите концесии, първо, са концесии за услуги по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23 и, второ, отговарят на количествения праг, предвиден в член 8 от същата директива.

38. Във всеки случай, що се отнася до първия от тези елементи, следва да се отбележи, че противно на съмнението, изразено от Комисията в писмените ѝ бележки, споровете по главните производства не се отнасят до актове, с които се издава разрешение или административен лиценз за извършване на стопанска дейност. Всъщност тези спорове се отнасят до концесии, с които ADM в качеството си на възложител е прехвърлило на жалбоподателите в главните производства правото да експлоатират услуга в полза на крайните потребители. По силата на клаузите на договора между ADM и концесионерите държавата е получавала печалба, а именно „държавната такса“, налагана върху постъпленията, получени от концесионерите от продажбата на талони за хазартни игри. В същото време концесионерите са получавали и възнаграждение, което по същество съответства на продажбата на талони за бинго, намалено с наложената им държавна такса и печалбите на играчите.

39. Освен това обстоятелството, че разглежданите в главните производства концесии са изменени по законодателен път, не променя техния концесионен характер и не превръща тези концесии в обикновено предоставяне на услуги, които подлежат на регулиране. В това отношение е важно да се отбележи, че националният закон, с който се въвежда режимът на „техническо удължаване“, възлага на ADM да приеме необходимите разпоредби с оглед на адаптирането на тези концесии към условията, предвидени от италианския законодател(17).

40. В светлината на определението, съдържащо се в член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23, и на практиката на Съда(18) бих искала да разсея всяко съмнение относно класифицирането на разглежданите концесии като „концесии за услуги“, които следователно попадат в приложното поле на Директивата в съответствие с член 1, параграф 2, буква б) от нея.

41. Що се отнася до количествения праг, който стойността на концесията трябва да достигне, за да се приложи Директива 2014/23, запитващата юрисдикция също така заявява, че няма съмнения дали това изискване е изпълнено от разглежданите в главните производства концесии.

42. По-конкретно отбелязвам, че според уточненията на запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да установи фактите по споровете в главните производства, приходите на концесионерите през шестгодишния период на концесията са средно над 8 000 000 евро. От тези уточнения следва също така, че тези приходи „във всички случаи“ са надвишавали 5 382 000 евро. Тези цифри, които са по-високи от прага, изискван от приложимата към съответния момент редакция на директивата, а именно 5 225 000 евро(19), са потвърдени допълнително от жалбоподателите в главните производства в съдебното заседание пред Съда.

43. Следователно, тъй като може да се приеме, че условията, установени в член 5, параграф 1, буква б) и член 8 от Директива 2014/23, са изпълнени, считам, че настоящият случай не изисква предоставянето на допълнителни насоки относно приложимостта на Директива 2014/23 ratione materiae — въпрос, който остава дискусионен за Комисията например.

44. Вместо това на запитващата юрисдикция следва да се укаже дали тази директива се прилага ratione temporis към разглежданите в главните производства концесии, което е единственият релевантен аспект, повдигнат от тази юрисдикция с оглед на стриктната формулировка на първия преюдициален въпрос по дела C-728/22 и C-729/22 и на мотивите на актовете за преюдициално запитване.

45. В това отношение е уместно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика към договора за концесия по принцип е приложимо правото на Съюза, което е в сила към момента, в който възлагащият орган избира вида на процедурата, която ще следва, и решава въпроса дали съществува задължение за предварително обявяване на процедура за конкурентно възлагане на обществена поръчка. За сметка на това неприложими са разпоредбите на директива, срокът за транспониране на която е изтекъл след този момент(20).

46. В настоящите случаи срокът за транспониране на Директива 2014/23 е 18 април 2016 г., което означава, че доколкото разглежданите от запитващата юрисдикция концесии са възложени през 2000 г., тази директива по принцип не би могла да се приложи към тях.

47. Освен това в член 54, втора алинея от Директива 2014/23 се посочва още, че нейните разпоредби не се прилагат за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г., а именно датата на влизане в сила на тази директива. От това следва, че съгласно тази разпоредба първоначалното възлагане на разглежданите концесии при всички случаи не попада в приложното поле на Директива 2014/23.

48. Въпреки това, както правилно припомня запитващата юрисдикция, Съдът е постановил, че в случай на съществено изменение на договор за концесия законодателството на Съюза, с оглед на което трябва да се преценява това изменение, е законодателството, което е в сила към датата на приемане на изменението. Обстоятелството, че в тази насока сключването на първоначалния договор за концесия предхожда приемането на правилата на Съюза в тази област, не оказва влияние(21).

49. Както бе посочено в точка 17 от настоящото заключение, спорът на национално равнище се отнася до два меморандума, приети от ADM съответно на 9 юли 2020 г. (дело C-729/22) и на 18 ноември 2020 г. (дело C-728/22). Тези меморандуми се основават на италианското законодателство, прието през декември 2017 г., с което за втори път се изменя, след първото изменение през 2015 г., режимът на „техническо удължаване“, първоначално създаден през 2013 г.(22). Следователно, ако режимът на „техническо удължаване“, както е изменен впоследствие, трябва да се разглежда като съществено изменение на първоначалните концесии за целите на цитираната по-горе съдебна практика, Директива 2014/23 следва да се счита за приложима към споровете в главните производства.

50. В това отношение е важно да се отбележи, че едно национално законодателство може да представлява съществено изменение на първоначално възложените концесии, когато например срокът на концесията е едностранно удължен по начин, който не е бил предвиден при първоначалното възлагане. Такъв е случаят и когато това национално законодателство налага нови условия, които трябва да бъдат изпълнени за упражняването на концесията, по-специално по отношение на възнаграждението, което концесионерите трябва да плащат за експлоатацията на съответната услуга.

51. Що се отнася до настоящите дела, запитващата юрисдикция следва да провери дали приетото през 2013 г. италианско законодателство, както е изменено впоследствие през 2015 г. и 2017 г., представлява съществено изменение по отношение на условията на концесиите, възложени през 2000 г. Въпреки това с оглед на данните, предоставени в актовете за преюдициално запитване, според мен е ясно, че като въвежда и поддържа режима на „техническо удължаване“, това законодателство променя съответните условия за упражняване на концесиите за играта „Бинго“, по-специално когато се сравнят с условията, договорени при първоначалното им възлагане:

– първо, режимът на „техническо удължаване“ продължава действието на вече изтеклите концесии, като по този начин удължава първоначално договорения срок за тях. Като се вземе предвид изменението, въведено през 2015 г. от италианския законодател(23) и впоследствие запазено през 2017 г., това води до удължаване на съществуващите концесии по този режим с девет години, т.е. с един път и половина спрямо първоначалния им срок;

– второ, режимът на „техническо удължаване“ налага заплащането на месечна такса за експлоатацията на концесиите, което не е предвидено в първоначалната процедура за възлагане. По този начин се променя начинът, по който държавата получава постъпленията си за предоставянето на услугите от концесионерите, който до този момент е включвал получаването на държавна такса, наложена върху приходите от продажбата на талони за хазартни игри(24); и

– трето, режимът на „техническо удължаване“ задължава концесионерите, които искат да участват в бъдеща тръжна процедура, да участват в този режим и в плащането на месечна такса, което допълнително представлява ново условие в сравнение с условията, изисквани при първоначалното възлагане(25).

52. От гореизложеното следва, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, че тази директива трябва да се счита за приложима към разглежданите в главните производства концесии, доколкото условията на първоначалното възлагане са съществено изменени с приемането на режима на „техническо удължаване“ и неговите последващи изменения.

53. Ето защо предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, като приеме, че Директива 2014/23 се прилага за концесиите, разглеждани в главните производства.

54. Освен това е важно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика всяка национална мярка в сектор, предмет на пълна хармонизация на равнището на Съюза, трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите на мярката за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право(26). Това означава, че ако Съдът сподели анализа, изложен в предходните точки от настоящото заключение, това би довело до извода, че членове 49 и 56 ДФЕС, на които се позовава запитващата юрисдикция в текста на първия въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, са ирелевантни към споровете по настоящите дела. Това би имало за последица също така, че четвъртият, петият и шестият преюдициални въпроси по тези дела, както и втората част от единствения преюдициален въпрос по дело C-730/22, също не изискват отговор от Съда.

Б. Първа част от единствения въпрос по дело C-730/22

55. След като се установи, че Директива 2014/23 се прилага към концесиите, разглеждани в главните производства, следва да се даде отговор на първата част от единствения въпрос, поставен по дело C-730/22, който се отнася главно до тази директива(27). С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали задължението за плащане на месечната такса, установено съгласно режима на „техническо удължаване“, е съвместимо с тази директива, като се вземат предвид по-специално специфичните характеристики на тази такса, посочени в точка 32 от настоящото заключение.

56. Като предварителна бележка искам да отбележа, че в първата част на този единствен въпрос запитващата юрисдикция не посочва нито една конкретна разпоредба от Директива 2014/23 като евентуално основание за несъвместимост на плащането на наложената месечна такса. От предоставената в актовете за преюдициално запитване информация обаче следва, че този съд се позовава по същество на член 43 от посочената директива.

57. Озаглавен „Изменение на договорите през техния срок на изпълнение“, член 43 от Директива 2014/23 урежда условията, които трябва да бъдат изпълнени при въвеждането на изменения в договор за концесия за услуги по време на изпълнението на този договор. Тази разпоредба се основава на предположението, че концесионните договори обикновено включват дългосрочни и сложни финансови договорености, които често са обект на променящи се обстоятелства(28). Затова тя има за цел да изясни условията, при които изменението на договор за концесия за услуги изисква — или не изисква — нова процедура за възлагане на концесия(29).

58. По-конкретно в член 43, параграф 1, буква д) от Директива 2014/23 се предвижда, че договорите за концесия могат да бъдат изменяни без нова процедура за възлагане на концесия, когато изменението, независимо от стойността му, не е съществено по смисъла на параграф 4 от този член. На свой ред член 43, параграф 4, първо изречение от Директива 2014/23 предвижда като общ критерий, че изменение на договор за концесия в рамките на неговия срок на изпълнение се счита за съществено, когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената. Съгласно буква а) от същата разпоредба това е така във всеки случай, когато изменението въвежда условия, които, ако бяха част от първоначалната процедура за възлагане на концесия, биха позволили допускането на кандидати, различни от първоначално избраните. Накрая, важно е да се припомни, че в случай че изменението на договора за концесия бъде счетено за съществено, член 43, параграф 5 от Директива 2014/23 предвижда, че трябва да се организира нова тръжна процедура.

59. В настоящите случаи вече посочих в рамките на анализа си на първия въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, че режимът на „техническо удължаване“ включва няколко промени на съответните условия за функционирането на концесиите за играта „Бинго“(30). Тези промени се отнасят до някои от основните елементи на тези концесии, а именно, първо, до тяхната продължителност в сравнение с първоначално определената, и второ, до начина, по който концесионерите трябва да компенсират възлагащия орган за експлоатацията на съответните услуги.

60. Бих искала да отбележа, че единственият елемент на режима на „техническо удължаване“, който се засяга от настоящия въпрос, както е формулиран от запитващата юрисдикция, е задължението за плащане на месечна такса, произтичащо от този режим, а не фактът, че концесиите са и значително удължени чрез него. Ето защо, макар че това удължаване би могло да обоснове извод, че е налице съществено изменение на разглежданите в главните производства договори за концесии по смисъла на член 43, параграф 4 от Директива 2014/23(31), според мен този елемент на режима на „техническо удължаване“ може да бъде изключен от анализа на Съда.

61. Що се отнася до задължението за плащане на месечна такса, това задължение със сигурност не е било предвидено при първоначалното възлагане на концесиите, разглеждани в главните производства. Вероятно то е установено, за да гарантира, че удължаването на концесиите съгласно режима на „техническо удължаване“ е паралелно с възнаграждението за удължената експлоатация на съответните услуги. При все това приемането на режима на „техническо удължаване“ променя начина на предоставяне на това възнаграждение, тъй като до този момент то се е състояло основно в събирането от държавата на „държавна такса“, налагана върху приходите, получени от концесионерите от продажбата на талони за хазартни игри.

62. В това отношение остава фактът, че събирането на „държавната такса“, както е предвидено при първоначалното възлагане на концесиите, се основава на косвено плащане от страна на крайните ползватели на хазартни дейности, свързани с играта „Бинго“. Освен това то е имало за последица и че възнаграждението, което концесионерите е трябвало да заплащат за експлоатацията на своите услуги, е било адаптирано в зависимост от техните действителни приходи.

63. За разлика от това плащането на таксата, установена от режима на „техническо удължаване“, променя едностранно логиката, на която се основава това възнаграждение, като се има предвид, първо, че то прехвърля тежестта за плащане на това възнаграждение пряко на концесионерите и, второ, че то става с фиксиран размер, което означава, че всички концесионери са длъжни да плащат една и съща сума, независимо от финансовите им възможности или от продължителността на първоначалната концесия. Същевременно това, че размерът на месечната такса е многократно увеличаван след всяко изменение на режима на „техническо удължаване“ — като през 2017 г. става три пъти по-голям от първоначално наложения — увеличава финансовия натиск върху концесионерите с по-малки приходи. От своя страна, държавата би могла да бъде сигурна — в съответствие с принципа на възмездност на концесиите — че ще получи сигурна печалба за експлоатирането на съответните услуги, което не отразява променливия характер на възнаграждението за концесиите, както са били конфигуриран първоначално.

64. От това следва, че както твърдят жалбоподателите в главните производства, задължението за плащане на месечна такса съгласно режима на „техническо удължаване“ променя основните икономически параметри на концесиите така, както те са били определени при първоначалното им възлагане. От тази гледна точка според мен тези жалбоподатели имат основание да твърдят, че след приемането на режима на „техническо удължаване“ и неговите изменения тези концесии са станали съществено различни по характер от първоначално възложените(32). Не може да се изключи също, че ако тези условия са били част от първоначалната процедура за възлагане на концесия, това е щяло да позволи допускането на кандидати, различни от първоначално избраните

65. С оглед на гореизложеното считам, че са изпълнени общите и специфичните критерии, посочени съответно в член 43, параграф 4 от Директива 2014/23 и в буква а) от същата разпоредба(33). Освен това горепосочените съображения ме карат да смятам, че като налага на концесионерите задължението да плащат месечна такса при условията, при които е установена, режимът на „техническо удължаване“ въвежда „съществено“ изменение на договорите за концесии, разглеждани в главните производства, по смисъла на член 43, параграф 1, буква д) от Директива 2014/23. Съответно по силата на член 43, параграф 5 от Директива 2014/23 е трябвало да се организира нова тръжна процедура, преди да се направят тези изменения.

66. Същото заключение може да се направи и по отношение на изискването концесионерите да спазват задължението за плащане на такса по режима на „техническо удължаване“ като условие, което трябва да бъде изпълнено, за да могат да участват в нова тръжна процедура. Разбира се, както посочва Комисията, това задължение може да се разглежда като елемент, който има за цел да компенсира конкурентното предимство, с което се ползват съществуващите концесионери спрямо новите концесионери. То обаче засилва промяната на икономическите параметри на концесиите в сравнение с първоначалната им конфигурация. Същевременно, доколкото откриването на процедурата за възлагане на нови концесии остава несигурно, прилагането на това условие води до ново изменение на съдържанието на концесионния договор по смисъла на член 43, параграф 4 от Директивата.

67. От изложеното следва, че член 43, параграф 1, буква д) и параграф 5 от Директива 2014/23 не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която предвижда задължение за плащане на месечна такса, която не е била предвидена при първоначалното възлагане, доколкото тя променя основните икономически параметри на съответните концесии, например като определя еднакъв размер на тази такса за всички оператори в сектора, независимо от техните финансови възможности, и като увеличава значително размера на тази такса след първото ѝ налагане. Двете разпоредби също така не допускат такава правна уредба, доколкото плащането на тази такса е установено като условие, което трябва да бъде изпълнено, за да може да се участва в бъдеща процедура за повторно възлагане на въпросните концесии.

В. Втори въпрос по дела C-728/22 и C-729/22

68. Както вече посочих в точка 34 от настоящото заключение, според мен утвърдителният отговор на първата част от единствения въпрос, поставен по дело C-730/22, изключва необходимостта Съдът да продължи разглеждането на настоящите преюдициални запитвания. Всъщност, ако Съдът се съгласи с извода, че задължението за плащане на месечна такса, така както е предвидено с режима на „техническо удължаване“, противоречи на Директива 2014/23, няма да е необходимо да разглежда втория и третия преюдициален въпрос по дела C-728/22 и C-729/22,които целят да се изясни дали националната администрация може да преразгледа тази такса в случай на непредвидими обстоятелства. Въпреки това ще разгледам и двата въпроса за пълнота на изложението.

69. Вторият въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, е свързан с хипотеза, в която възлагащ орган отказва да предоговори условията на концесия, когато настъпят непредвидени и независещи от концесионерите събития. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2014/23 допуска тълкуване на националното право, което води до това, че възлагащ орган като ADM е лишен от дискреционното си правомощие при тези обстоятелства да преразгледа условията на договор за обществена поръчка.

70. Предоговарянето на договори за обществени поръчки на по-късен етап от тяхното изпълнение е класическа тема в административноправната литература, по-специално в областта на обществените поръчки(34). То представлява изключение от един от основните принципи на изпълнение на договорите за концесия, а именно, че концесионерите трябва да експлоатират възложената услуга на свой риск („à ses risques et périls“)(35) и че по тази причина възлагащите органи не трябва да се ангажират с финансовите последици от тази експлоатация. По принцип предоговарянето на обществени поръчки се ползва с недоверие, тъй като може да създаде стимули за опортюнистично поведение от страна на участниците в търга(36).

71. Въпреки това, когато настъпят събития, които концесионерите не са могли да предвидят и за които не носят отговорност, националните правни системи често предоставят на възлагащите органи дискреционното правомощие да преразгледат условията на договора за концесия(37). Този подход се обосновава с това, че концесиите се основават на икономически и финансов баланс, който следва да бъде възстановен, когато обстоятелства извън контрола на концесионерите засягат условията, при които концесията за услуги трябва да бъде изпълнена в съответствие с първоначалните условия на договора за концесия. Възможността за предоговаряне на условията на даден договор за обществена поръчка възниква винаги, когато тези обстоятелства са в състояние да нарушат баланса на този договор(38).

72. От актовете за преюдициално запитване става ясно, че италианският правен ред предвижда разпоредба, която отчита необходимостта от запазване на икономическия и финансовия баланс на концесии като разглежданите в главните производства(39). В меморандумите от 9 юли 2020 г. и от 18 ноември 2020 г. обаче ADM приема, че не е компетентна да приложи тази разпоредба по искане на жалбоподателите, тъй като в качеството си административен орган, тя не би могла да се произнесе срещу националните мерки от нормативен характер, с които е установен и впоследствие изменен режимът на „техническо удължаване“.

73. В това отношение искам да отбележа, от една страна, че мотивите на ADM, свързани с принципа на йерархията на компетентностите и нормите в националния правен ред, са без значение при разглеждането на въпроса дали Директива 2014/23 предоставя на възлагащите органи възможността да преразгледат условията на концесията, използвайки предоставеното им дискреционно правомощие. Всъщност, ако Съдът приеме, че това дискреционно правомощие е предоставено на възлагащите органи, ADM би имала право да го упражни независимо от обстоятелството, че режимът на „техническо удължаване“ е приет и изменен по законодателен път, или нещо повече, независимо от обстоятелството, че този орган действа въз основа на императивно задължение, наложено от националния законодател.

74. От друга страна, от данните, посочени в актовете за преюдициално запитване, става ясно, че запитващата юрисдикция е приела, че пандемията от COVID-19 трябва да се разглежда като непредвидимо и независещо от жалбоподателите в главните производства обстоятелство, което може да повлияе на икономическия и финансовия баланс на концесиите(40). Това означава, че при условие че Съдът заключи, че Директива 2014/23 предоставя на възлагащите органи дискреционно правомощие да преценяват необходимостта от предоговаряне на условията на договорите за обществени поръчки при настъпване на непредвидими обстоятелства, това изискване би било изпълнено в настоящия случай(41).

75. Що се отнася до това дали дискреционното правомощие на възлагащите органи да преразгледат условията за упражняване на концесия може да се основава на Директива 2014/23, ще отбележа, че в нито една разпоредба не се споменава изрично такова правомощие.

76. Запитващата юрисдикция обаче отбелязва, че член 5, параграф 1, буква б), втора алинея от тази директива определя понятието „концесия за услуги“ като договор и че тази разпоредба уточнява още, че трябва да се счита, че концесионерът поема оперативния риск от експлоатацията на услугата „при нормални условия на експлоатация“(42). Според тази юрисдикция от тази разпоредба може да се заключи, че доколкото непредвидими условия могат да променят икономическия баланс на обществена поръчка, концесионерите следва да имат право да поискат изменение на тази поръчка.

77. Според мен, противно на доводите на жалбоподателите в главните производства, е ясно, че определението, съдържащо се в член 5, параграф 1, буква б), втора алинея от Директива 2014/23, само по себе си не може да послужи като основание за предоставяне на възлагащия орган на дискреционното правомощие да преразглежда условията на обществена поръчка, още по-малко за предоставяне на концесионерите на правото да поискат упражняването на това правомощие. Това определение е предвидено само за целите на прилагането на Директива 2014/23(43), и по-специално за определяне на материалния обхват на тази директива в съответствие с член 1, параграф 2 от нея.

78. При все това в член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23, който вече споменах в настоящото заключение, се предвижда, че договорите за концесия могат да бъдат изменяни без нова процедура за възлагане, когато необходимостта от изменение е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган или възложител не би могъл да предвиди.

79. Тази разпоредба трябва да се тълкува в светлината на съображение 76 от Директива 2014/23, в което се посочва, че е възможно възлагащите органи и възложителите да бъдат изправени пред външни обстоятелства, които не са могли да предвидят, когато са възлагали концесията, по-специално когато изпълнението ѝ обхваща дълъг период от време. Съгласно това съображение в тези случаи е необходима известна степен на гъвкавост за адаптиране на концесията към тези обстоятелства без провеждането на нова процедура за възлагане на концесия.

80. От това следва, че в Директива 2014/23 се предвижда, че непредвидими обстоятелства могат да засегнат условията на договорите за обществени поръчки, които първоначално са договорени с възлагащите органи и възложителите. За тази цел същата директива предвижда набор от правила, които трябва да бъдат следвани, ако се прецени, че тази концесия се нуждае от приспособяване към новите обстоятелства, по-специално без провеждането на нова тръжна процедура.

81. Важно е да се отбележи, че предходната констатация не означава, противно на твърдяното от жалбоподателите в главните производства, че концесионерите разполагат с право, съгласно което възлагащият орган трябва да участва във всички случаи в предоговаряне на условията на концесията при възникване на непредвидими обстоятелства. В това отношение италианското правителство правилно поддържа, че целта на Директива 2014/23 е преди всичко да координира процедурите за възлагане на определени концесии и че тази директива не се отнася до правата, които концесионерите имат поради събития, настъпили по време на изпълнението на обществената поръчка.

82. Въпреки това член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23, тълкуван в светлината на съображение 76 от нея, показва, че в контекста на непредвиден сценарий за функционирането на концесия за услуги, който може да засегне нейния икономически и финансов баланс, правото на Съюза предоставя на възлагащите органи набор от правила за преразглеждане на условията на концесията за услуги. Тези правила могат да бъдат ефективни само ако този орган е в състояние да прецени още в самото начало дали финансовия баланс на концесията трябва да бъде възстановен вследствие на непредвидими обстоятелства. Следователно, ако национална правна уредба — или нейното тълкуване — възпрепятства възлагащия орган да вземе решение по своя преценка във връзка с необходимостта от възстановяване на икономическия и финансовия баланс на концесията, тогава член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23 би бил накърнен и би възникнал риск да се подкопае ефективността на правото на Съюза.

83. В настоящите случаи запитващата юрисдикция следва да провери дали ADM е допуснала грешка при приемането на меморандумите от 9 юли 2020 г. и 18 ноември 2020 г., по-специално като е приела, че няма право да преразгледа условията на разглежданите концесии за услуги, доколкото нормите, въвеждащи режима на „техническо удължаване“, са приети от италианския законодател.

84. Според мен обаче трябва да се приеме, че възлагащ орган е допуснал такава грешка, когато не е взел предвид обстоятелството, че правото на Съюза — а именно член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23 — очертава набор от правила, които трябва да бъдат спазени при преразглеждането на условията на концесия за услуги в контекста на непредвидими обстоятелства, чиято ефективност по дефиниция изисква упражняването на свобода на преценка от страна на възлагащия орган.

85. В това отношение трябва да добавя, че извън всякакво съмнение е, че упражняването на това дискреционно правомощие не води до това, че възлагащият орган трябва да се съгласи с необходимостта от изменение на концесията за услуги или от нейното преразглеждане при конкретните условия, поискани от съответните концесионери. Той дори може да отрече, че изобщо са налице непредвидими обстоятелства, обосноваващи такъв вид решение. Този възлагащ орган обаче не може да се позовава на националното право или на тълкуването на това право, за да избегне извършването на такава преценка, която впрочем трябва да подлежи на съдебен контрол от националните съдилища.

86. Затова стигам до извода, че член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23 изключва тълкуване на националното законодателство, което лишава възлагащия орган от дискреционното правомощие да преценява дали непредвидими събития, които не зависят от концесионерите и които могат да засегнат икономическия и финансовия баланс на концесиите, оправдават каквото и да е преразглеждане на условията на концесия.

87. Във връзка с това тълкуване Комисията посочва, че в решение Consorzio Italian Management(44) Съдът е приел, че от държавите членки не се изисква да въведат административна или договорна процедура за отчитане на обстоятелства, които могат да обосноват изменение на обществена поръчка, която е в процес на изпълнение(45). Директивата, разглеждана в това решение, обаче е Директива 2004/17(46), която вече не е в сила и не съдържа разпоредба, подобна на член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23. Ето защо не считам, че Съдът следва да разглежда това решение като релевантна съдебна практика за целите на анализа на настоящия преюдициален въпрос.

88. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори утвърдително на втория въпрос, поставен по дела C-728/22 и C-729/22, и следователно да приеме, че Директива 2014/23 не допуска възлагащият орган да бъде лишен дискреционното си правомощие да прецени дали условията на обществена поръчка трябва да бъдат преразгледани в контекста на обстоятелствата, описани от запитващата юрисдикция.

Г. Трети въпрос по дела C-728/22 и C-729/22

89. С третия си въпрос по дела C-728/22 и C-729/22 запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали Директива 89/665 забранява национална правна уредба, която изисква от концесионерите, като условие, което трябва да бъде изпълнено, за да участват в бъдеща тръжна процедура, да участват в режим на „техническо удължаване“ като разглеждания в главните производства. Тя поставя този въпрос във връзка със случая, в който възлагащият орган не би имал дискреционното правомощие да предоговаря условията за упражняване на концесия при наличието на непредвидими обстоятелства.

90. В началото е важно да се отбележи, че настоящият въпрос се основава на предположението, че противно на моя анализ на вторият поставен въпрос, Директива 2014/23 допуска възлагащият орган да бъде лишен от дискреционното си правомощие да измени условията на концесията при настъпване на непредвидими събития. Ето защо, както вече беше посочено, именно в случай че Съдът не възприеме този анализ, е необходимо да се даде конкретен отговор на настоящия въпрос.

91. Във всеки случай не смятам, че Директива 89/665 позволява да се даде утвърдителен отговор на въпроса на запитващата юрисдикция.

92. Директива 89/665, която е част от така наречените „директиви за правна защита“(47), се прилага за концесиите, възложени от възлагащите органи съгласно Директива 2014/23(48). Това включва концесии за услуги като тези, които са предмет на главните производства(49). По същество тази директива изисква от държавите членки да гарантират, че решенията за възлагане на обществени поръчки и концесии, както и предварителните процесуални актове в този контекст, могат да бъдат преразглеждани бързо и ефективно(50). Съгласно практиката на Съда Директива 89/665 дава конкретен израз на общия принцип в правото на Съюза на правото на ефективни правни средства за защита в специфичната област на обществените поръчки(51).

93. За тази цел Директива 89/665 налага на държавите членки задължението да въведат производства по обжалване, които по същество трябва да бъдат достъпни съгласно подробни правила за всяко лице, което има интерес от спечелването на конкретна поръчка и което е претърпяло вреди от твърдяно нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки(52). Националните правни средства за защита трябва да позволяват да се приемат временни мерки, да се отменят незаконосъобразни решения и да се присъжда обезщетение за вреди(53). Държавите членки са свободни да определят органите, които ще отговарят за приемане на решенията за преразглеждане съгласно директивата. Те могат да бъдат както съдебни органи, така и алтернативно — несъдебни органи, при условие че във втория случай тези органи спазват някои допълнителни условия(54).

94. В настоящия случай е достатъчно да се отбележи, както е направила Комисията, че от описанието на споровете в главните производства не е видно, че задълженията, наложени от Директива 89/665, са били нарушени чрез приемането и последващото изменение на режима на „техническо удължаване“. По-важното е, че нито една от разпоредбите на тази директива не е релевантна за преценката на законосъобразността на въздигането на участието на концесионерите в този режим като условие, за да участват в бъдеща тръжна процедура.

95. Всъщност от информацията, предоставена в актовете за преюдициално запитване, става ясно, че тези концесионери са имали възможност да обжалват двата меморандума, приети от ADM след съответните им искания. По-конкретно те са имали възможност да обжалват решението на тази агенция да откаже спирането и изменението на плащането на месечната такса, изисквана по този режим. За тази цел те са се възползвали от наличните правни средства за защита съгласно италианското национално право, което им предлага достъп до две съдебни органи и възможност да се позоват на невалидността на законодателните разпоредби, с които ADM обосновава своите решения. Тези действия дори са довели до отправяне на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС.

96. Освен това обстоятелството, че италианският правен ред не предвижда административно правно средство за защита, което да позволява на концесионера да поиска от възлагащия орган да започне процедура за предоговаряне на условията на договор за обществена поръчка, не променя този извод. Задължението за осигуряване на достъп до такова административно правно средство за защита може да бъде установено въз основа на член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23, както вече беше обяснено в рамките на анализа ми на втория преюдициален въпрос, но то не произтича само от Директива 89/665.

97. С оглед на горепосочените съображения стигам до заключението, че Директива 89/665 не представлява правно основание, на което може да се оспори законосъобразността на национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която поставя участието в бъдеща процедура за възлагане на обществена поръчка под условието да е взето участие в режима на „техническо удължаване“. Този извод очевидно се основава на предпоставката, че засегнатите оператори разполагат с необходимите правни средства за защита, за да оспорят законосъобразността на тази правна уредба, ако е необходимо чрез възражение за незаконосъобразност.

Д. Четвърти, пети и шести преюдициални въпроси по дела C-728/22 и C-729/22 и втората част от единствения въпрос по дело C-730/22

98. В точка 54 от настоящото заключение посочих, че ако Съдът прецени, че Директива 2014/23 се прилага към концесиите, разглеждани в главните производства, тогава няма да е необходим отговор на четвъртия, петия и шестия преюдициален въпрос (дела C-728/22 и C-729/22) или на втората част от единствения въпрос (дело C-730/22). Следващите точки дават някои насоки на Съда, в случай че не споделя това становище(55).

99. Съгласно установената съдебна практика, когато възнамеряват да предоставят концесия, която не попада в приложното поле на директивите, свързани с различните категории обществени поръчки, публичните органи са длъжни да спазват основните правила на ДФЕС(56).

100. В настоящите случаи, въпреки че запитващата юрисдикция се позовава главно на членове 49 и 56 ДФЕС в преюдициалните въпроси, за целите на настоящия анализ е релевантна само първата от тези разпоредби(57). В крайна сметка концесиите, свързани с експлоатацията на зали за игра „Бинго“, каквито са разглежданите в главните производства, изискват трайна и продължителна дейност в държавата членка, в която се предоставят игрални услуги свързани с играта „Бинго“. С оглед на практиката на Съда това изисква прилагането на член 49 ДФЕС относно свободата на установяване и, обратно, изключва прилагането на член 56 ДФЕС относно свободното предоставяне на услуги(58). Освен това в съдебното заседание жалбоподателите потвърждават, че в настоящите дела не се касае за друг вид услуги, свързани с играта „Бинго“, предоставяни например онлайн.

101. Освен това, за да се определи дали член 49 ДФЕС се прилага в разгледаните в главните производства случаи, трябва да се установи наличие на сигурен трансграничен интерес, което съгласно практиката на Съда се преценява единствено от запитващата юрисдикция(59). В това отношение отбелязвам, че в отговора на отправеното от Съда искане за разяснения запитващата юрисдикция изрично посочва, че в случай че се приеме, че Директива 2014/23 не е приложима към разглежданите концесии, то тази юрисдикция „няма да има затруднения да определи чрез подробен анализ как разглежданите концесии представляват трансграничен интерес по смисъла на практиката на Съда“. При всички случаи в съдебното заседание жалбоподателите в главните производства потвърждават, че някои от разглежданите концесии се притежават от оператори, установени в други държави членки,(60) и следователно са подчинени на условия и ограничения, наложени от съответното национално законодателство При тези обстоятелства считам, че Съдът не е длъжен да проверява допълнително, с оглед на други обективни критерии(61), дали концесиите, разглеждани в главните производства, отговарят на това условие за приложимост на член 49 ДФЕС.

102. От материалноправна гледна точка член 49 ДФЕС предвижда, че ограниченията върху свободата на установяване на граждани на една държава членка на територията на друга държава членка се забраняват.

103. От постоянната практика на Съда следва, че член 49 ДФЕС не допуска национална мярка, която, макар и да се прилага без дискриминация с оглед на гражданство, е от естество да попречи, да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на свободата на установяване, гарантирана от посочените разпоредби на Договора(62).

104. В настоящия случай, оставяйки настрана въведеното от националното законодателство удължаване по отношение на разглежданите в главното производство концесии, което няма отношение към нито един от разглежданите тук въпроси(63), запитващата юрисдикция иска да се установи дали са съвместими с член 49 ДФЕС (i) тълкуване на националното право, което лишава възлагащ орган от дискреционното му правомощие да преразгледа условията на обществена поръчка в контекста на непредвидими събития; (ii) подчиняването на участието в бъдеща тръжна процедура на условието да е взето участие режима на „техническо удължаване“; и (iii) задължението за плащане на месечна такса, което не е било установено в закона при първоначалното възлагане на концесиите.

105. В това отношение смятам, че е ясно, първо, че измененията, въведени с режима за „техническо удължаване“ на концесиите, които биха могли да променят основните им икономически параметри в сравнение с първоначалното възлагане(64), сами по себе си дават достатъчно основание да се счете, че те могат да направят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 103 по-горе. Това важи с още по-голяма сила, като се има предвид едностранният и извъндоговорен характер на тези изменения.

106. Второ, същото се отнася и за задължението за участие в режима на „техническо удължаване“ и следователно за плащане на месечната такса за да може да се участва в бъдеща тръжна процедура. Всъщност, като се вземат предвид тези задължения, става ясно, че упражняването на свободата на установяване е по-малко привлекателно, или както посочва Комисията — невъзможно, за всеки оператор, който е установен в друга държава членка и желае да експлоатира бинго зали в Италия.

107. Най-накрая, не трябва да има съмнение, че невъзможността за един възлагащ орган да предоговори условията на концесиите при възникване на непредвидими обстоятелства също представлява пречка за свободата на установяване. За операторите на практика няма да има достатъчен стимул за установяване в Италия, с оглед на това, че икономическия и финансовия баланс на концесиите не би могъл да се възстанови след като бъде нарушен от събития извън контрола на концесионерите.

108. Що се отнася до легитимните цели, на които държава членка може да се позове, за да оправдае ограничаването на свободата на установяване(65), е важно да се припомни, че ограничаване на свободата на установяване е допустимо само ако, на първо място, то е обосновано от императивно съображение от общ интерес. На второ място, то трябва да спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с това ограничение може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел(66).

109. Цитираната от запитващата юрисдикция правна уредба посочва, като своя единствена цел, съгласуването на концесиите с изтичащ срок и провеждането на нова тръжна процедура, за да се съчетае принципът на правото на Съюза, че обществени концесии се възлагат или възлагат повторно след изтичането на срока им с конкурентна процедура за подбор, с необходимостта да продължи събирането на бинго залагания.

110. По мое мнение обаче, не е ясно как продължаването или временното съгласуване на действащи концесии и задължението да продължи експлоатацията на услугата, за да може по-късно да се получи повторно възлагане на тези концесии, които са предвидени в разглежданата правна уредба, могат да се обосноват например с необходимостта от обезпечаване на непрекъснатост на услугата(67). По-конкретно при липсата на ясно определена дата на изтичане на срока на концесиите е много трудно да се приеме, че в настоящия случай е заложена такава обосновка.

111. Така или иначе смятам, на първо място, че тази цел би могла да се постигне по по-подходящ начин, например с установяване на преходен период, през който възложените концесии биха били с различна продължителност. На второ място, не изглежда преследването на такава цел да е било последователно, при положение, че режимът на „техническо удължаване“ се е прилагал в продължение на 10 години, дори след изтичане на скока на последната концесия.

112. С оглед на изложеното, предлагам на Съда да тълкува член 49 ДФЕС в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която задължава концесионера да приеме установените от тази правна уредба условия, а именно задължението за плащане на месечна такса, което не е било установено в закона при първоначалното възлагане на концесиите, за да може да участва в нова тръжна процедура за повторно възлагане на нови концесии. Той не допуска и тълкуване на националното право, което лишава възлагащия орган от дискреционното правомощие да преценява дали непредвидими събития, които не зависят от концесионерите и които могат да засегнат икономическия и финансовия баланс на концесиите, оправдават каквото и да е преразглеждане на условията на концесия.

V. Заключение

113. Въз основа на гореизложения анализ предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)въпроси както следва:

– По дела C-728/22 и C-729/22:

(1) Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия

трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага за концесии за услуги като разглежданите в главните производства, които са възложени преди влизането в сила на тази директива и които, след изтичане на срока им, са многократно удължавани по законодателен път след влизането ѝ в сила, ако условията на първоначалното възлагане са съществено изменени, което запитващата юрисдикция следва да прецени.

(2) Член 43, параграфи 4 и 5 от Директива 2014/23

трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която предвижда задължение за плащане на месечна такса, която не е била предвидена при първоначалното възлагане, доколкото тя променя основните икономически параметри на съответните концесии, например като определя еднакъв размер на тази такса за всички оператори в сектора, независимо от техните финансови възможности, и като увеличава значително размера на тази такса след първото ѝ налагане. Двете разпоредби също така не допускат такава правна уредба, доколкото плащането на тази такса е установено като условие за участие в бъдеща процедура за повторно възлагане на въпросните концесии.

Ако Съдът не сподели заключението, изложено в точка 2, предлагам следния допълнителен отговор:

(3) Член 43, параграф 1, буква в) от Директива 2014/23

трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска тълкуване на националното право, което лишава възлагащия орган от дискреционното правомощие да определи дали непредвидими и независещи от концесионерите събития обосновават каквото и да било преразглеждане на условията на концесия.

(4) Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство

трябва да се тълкува в смисъл, че не представлява правно основание, на което може да се оспори законосъобразността на национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която поставя участието в бъдеща процедура за възлагане на обществена поръчка под условието да е взето участие в режима на „техническо удължаване“.

Ако Съдът не сподели поне отчасти заключението, изложено в точка 1, предлагам следния допълнителен отговор:

(5) Член 49 ДФЕС

трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която задължава концесионера да приеме установените от тази правна уредба условия, а именно задължението за плащане на месечна такса, което не е било установено в закона при първоначалното възлагане на концесиите, за да може да участва в нова тръжна процедура за повторно възлагане на нови концесии. Той не допуска и тълкуване на националното право, което лишава възлагащия орган от дискреционното правомощие да преценява дали непредвидими събития, които не зависят от концесионерите и които могат да засегнат икономическия и финансовия баланс на концесиите, оправдават каквото и да било преразглеждане на условията на концесия.

– В допълнение, само по дело C-730/22:

(6) Член 43, параграфи 4 и 5 от Директива 2014/23

Ако Съдът не сподели поне отчасти заключението, изложено в точка 1, предлагам следния допълнителен отговор:

(7) Член 49 ДФЕС

трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която изисква от концесионера да приеме установените от тази правна уредба условия, а именно задължението за плащане на месечна такса, което не е било установено в закона при първоначалното възлагане на концесиите, за да може да участва в нова тръжна процедура за повторно възлагане на нови концесии. Той не допуска и тълкуване на националното право, което лишава възлагащия орган от дискреционното правомощие да преценява дали непредвидими събития, които не зависят от концесионерите и които могат да засегнат икономическия и финансовия баланс на концесиите, оправдават каквото и да било преразглеждане на условията на концесия.

1 Език на оригиналния текст: английски.

2 Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1, наричана по-нататък „Директива 2014/23“).

3 Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), впоследствие изменена с Директива 2014/23 (наричана по-нататък „Директива 89/665“).

4 Член 1, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23.

5 Член 8 от Директива 2014/23, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2015/2172 на Комисията от 24 ноември 2015 година (ОВ L 307, 2015 г., стр. 9).

6 Член 1, параграф 3 от Директива 89/665.

7 Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 — Regolamento recante norme per l'istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell'articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Декрет на министъра на финансите № 29 — Наредба за определяне на правила за създаване на играта „Бинго“ по смисъла на член 16 от Закон № 133 от 13 май 1999 г.) от 31 януари 2000 г. (GURI бр. 43 от 22 февруари 2000 г.).

8 Член 1, параграфи 636—638 от legge n. 147 — Disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (Закон № 147 за определяне на правилата за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността за 2014 г.) от 27 декември 2013 г. (GURI бр. 302 от 27 декември 2013 г., редовна притурка към бр. 87, наричан по-нататък „Закон № 147/2013“).

9 Член 1, параграф 934 от legge n. 208 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Закон № 208 за определяне на мерки за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността за 2016 г.) от 28 декември 2015 г. (GURI бр. 302 от 30 декември 2015 г., редовна притурка към бр. 70, наричан по-нататък „Закон № 208/2015“).

10 Член 1(1047) от legge n. 205 — Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (Закон № 205 за прогнозния държавен бюджет за финансовата 2018 г. и многогодишния бюджет за тригодишния период от 2018 г. до 2020 г.) от 27 декември 2017 г. (GURI бр. 302 от 29 декември 2017 г., редовна притурка към бр. 62, наричан по-нататък „Закон № 205/2017“).

11 Вж. бележка под линия 10 по-горе.

12 Решение № 49 от 29 март 2021 г.(IT:COST:2021:49).

13 В първия въпрос по дело С-729/22 се споменават единствено Директива 2014/23 и членове 49 и 56 ДФЕС. В него не се споменават другите разпоредби, които се споменават в първия въпрос по дело С-728/22.

14 За формулирането на втори, трети, четвърти и пети въпрос по дела C-728/22 и C-729/22 запитващата юрисдикция използва по същество израза „тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби“. За да избегна усложняване на изказа, ще заменя този израз с израза „тълкуване на националното законодателство“ или с аналогичен израз.

15 Както е посочено в бележка под линия 13 по-горе, във формулировката на първия въпрос по дело C-729/22 дори не са посочени всички тези разпоредби.

16 Вж. по-специално определение от 10 януари 2022 г., ZI и TQ (C-437/20, EU:C:2022:53, т. 18—21), и решение от 19 април 2018 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264, т. 21—24).

17 Вж. член 1, параграф 637 от Закон № 147/2013.

18 Вж. решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C-458/14 и C-67/15, EU:C:2016:558, т. 46), посочено от запитващата юрисдикция.

19 Разбира се, фактът, че посочената сума е само средна стойност, би могъл да накара Съда да приеме, че може да има концесии, които не достигат изисквания праг. Все пак според мен е ясно, че изявлението на запитващата юрисдикция в отговора ѝ на искането за уточнение е направено, за да потвърди, че не изпитва съмнения в това отношение.

20 Решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др. (C-721/19 и C-722/19, EU:C:2021:672, т. 24 и цитираната съдебна практика).

21 Пак там (т. 28 и цитираната съдебна практика).

22 Вж. точка 12 от настоящото заключение. От 2017 г. в законодателството са въведени допълнителни изменения относно режима на „техническо удължаване“. Тези изменения обаче не са от значение за настоящите дела.

23 Вж. бележка под линия 9 от настоящото заключение.

24 Вж. точка 10 от настоящото заключение.

25 В акта за преюдициално запитване по дело С-730/22 запиващата юрисдикция посочва също, че режимът на „техническо удължаване“ включва съответни ограничения за притежателите на концесии за услуги, изразяващи се например в забрана за прехвърляне на оперативните помещения, свързани с предоставянето на тези услуги. Тези ограничения обаче са въведени с измененията на схемата на „техническото удължаване“, приети през 2017 г. Затова не мисля, че трябва да се вземат предвид за целите на настоящия анализ.

26 Решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др. (C-721/19 и C-722/19, EU:C:2021:672, т. 32 и цитираната съдебна практика).

27 Доколкото първата част от единствения въпрос, поставен по дело C-730/22, имплицитно изисква да се определи дали Директива 2014/23 е приложима към разглежданите в това дело концесии, съображенията, изложени като част от анализа на първият въпрос по дела C 728/22 и C 729/22, са приложими и тук.

28 Bovis, C. и Clarke, C. Title III. Rules on performance of concessions, in Steinicke, M. и Vesterdorf, P. L., EU Public Procurement Law. Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018, p. 1195.

29 Вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др. (C-721/19 и C-722/19, EU:C:2021:672, т. 33).

30 Вж. точка 51 от настоящото заключение.

31 Вж. в тази връзка член 43, параграф 4, буква в) от Директива 2014/23, който се отнася до случаите, когато „изменението значително разширява обхвата на концесията“ (курсивът е мой).

32 В тази връзка в съответствие с писмените бележки на Комисията искам да подчертая, че член 43, параграф 4 от Директива 2014/23 обхваща не само измененията, които водят до благоприятни последици за концесионера. Тази разпоредба може да се отнася и до изменения, които са благоприятни за възлагащия орган. Вж. в това отношение Bogdanowicz, P. Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021 г., р. 60.

33 Не е приложима друга алинея от член 43, параграф 4 от Директива 2014/23.

34 Вж. по-специално Dufau, J. Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, pp. 7 and 18, и Mestre Delgado, J. F. La extinción de la concesión de servicio público, La ley, 1992, pp. 66-86.

35 Bettinger, С. La concession de service public et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978, p. 117. Вж. съображение 20 от Директива 2014/23 и решение от 21 май 2015 г., Kansaneläkelaitos (C-269/14, EU:C:2015:329, т. 33 и цитираната съдебна практика).

36 Вж. Beuve, J. и Saussier, S ‘Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?’, in Bandiera, O., Bosio, Е. и Spagnolo, G (eds), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, pp. 23—31, достъпно на https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

37 Във френския правен ред в научната литература се посочва arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (решение на Държавния съвет от 3 март 1916 г.) в Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux като даващо началото на „теорията на непредвидимостта“ (théorie de l'imprévision) в областта на обществените поръчки. Вж. Hauriou, М., Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943, р. 445.

38 Philippe, D. M., Changement de circonstances et bouleversement de l'économie contractuelle, Bruylant, 1986. Вж. и Mestre Delgado, J. F., op. cit., р. 77.

39 Член 165 от Decreto Legislativo 18 aprile 2016, nº 50 (Codice dei contratti pubblici) (Законодателен декрет № 50 от 18 април 2016 г. за създаване на кодекс за обществените поръчки) (GURI № 91 от 19 април 2016 г. — Обикновено допълнение № 10).

40 В актовете за преюдициално запитване запитващата юрисдикция отбелязва, че жалбоподателите са представили доказателства, от които е видно, че условията за изпълнение на концесиите, и по-специално устойчивостта на оперативните разходи, са били сериозно застрашени след пандемията от COVID-19. Вж. точка 22 от настоящото заключение.

41 В съображение 76 от Директива 2014/23 по същество се обяснява, че понятието „непредвидими обстоятелства“ се отнася до външни обстоятелства, които не биха могли да бъдат предвидени въпреки достатъчно надлежната подготовка на първоначалното възлагане.

42 Вж. и съображение 18 от Директива 2014/23.

43 Вж. първото изречение на член 5 от Директива 2014/23.

44 Решение от 19 април 2018 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264).

45 Пак там, точки 29 и 30.

46 Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3).

47 Вж. и Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 г. относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (ОВ L 76, 1992 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 43). Както Директива 89/665, така и Директива 92/13 са съществено изменени с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. (ОВ L 335, 2007 г., стр. 31) и с Директива 2014/23.

48 Вж. член 1, параграф 1, втора алинея от Директива 89/665.

49 Вж. член 1, параграф 1, трета алинея от Директива 89/665. Това е така след измененията, въведени в Директива 89/665 с Директива 2014/23.

50 Вж. първо и второ съображение от Директива 89/665. Вж. и определение от 4 октомври 2007 г., Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C-492/06, EU:C:2007:583, т. 29).

51 Определение от 23 април 2015 г., Комисия/Vanbreda Risk & Benefits (C-35/15 P(R), EU:C:2015:275, т. 28).

52 Член 1, параграф 3 от Директива 89/665, както е тълкуван по-специално в решение от 9 февруари 2023 г., VZ (Окончателно изключен оферент) (C-53/22, EU:C:2023:88, т. 29).

53 Член 2, параграф 1 от Директива 89/665.

54 Член 2, параграф 9 от Директива 89/665.

55 Такъв би бил случаят например, ако Съдът прецени, че за някои от концесиите, разглеждани в главните производства, не е сигурно дали е достигнат прагът, предвиден в член 8 от Директива 2014/23, или ако прецени, че изменението на тези концесии със законодателни средства ги е превърнало в обикновено предоставяне на услуги, подлежащи на регулиране. Вж. в това отношение точка 39 от настоящото заключение.

56 Решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C-458/14 и C-67/15, EU:C:2016:558, т. 64 и цитираната съдебна практика).

57 В четвъртия, петия и шестия въпрос, поставени по дело C-728/22 и дело С-729/22, запитващата юрисдикция посочва и „принципите на сигурност и ефективност на правната защита, както и принципа на оправданите правни очаквания“. На свой ред, във втората част от единствения въпрос, поставен по дело C-730/22, в допълнение към членове 49 и 56 ДФЕС, запитващата юрисдикция посочва членове 26, 56 и 63 от този договор и „забраната за дискриминация, принципа на пропорционалност и защитата на конкуренцията и свободното движение на услуги и капитали“. По причини, подобни на посочените в точка 36 от настоящото заключение, считам, че всички тези въпроси следва да бъдат обявени за недопустими в частта, в която се отнасят до тези разпоредби или принципи.

58 Вж. по-специално решение от 19 юли 2012 г., Garkalns (C-470/11, EU:C:2012:505, т. 26 и 27 и цитираната съдебна практика).

59 Решение от 23 декември 2009 г., Serrantoni и Consorzio stabile edili (C-376/08, EU:C:2009:808, т. 25 и цитираната съдебна практика). Вж. решение от 6 октомври 2016 г., Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, т. 26) и решение от 14 юли 2022 г., ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, т. 49).

60 Срв. решение от 13 февруари 2014 г., Crono Service и др. (C-419/12 и C-420/12, EU:C:2014:81, т. 35 и 36).

61 Вж. решение от 6 октомври 2016 г., Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, т. 20 и цитираната съдебна практика).

62 Решение от 11 февруари 2021 г., Katoen Natie Bulk Terminals и General Services Antwerp (C-407/19 и C-471/19, EU:C:2021:107, т. 58 и цитираната съдебна практика).

63 Вж. в това отношение точка 60 от настоящото заключение.

64 Вж. точки 63 и 64 от настоящото Заключение.

65 Решение от 22 януари 2015 г., Stanley International Betting and Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, т 53).

66 Решение от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование) (C‑66/18, EU:C:2020:792, т 178).

67 Решение от 16 март 2023 г., OL (Удължаване на срока на италианските концесии) (C‑517/20, EU:C:2023:219, т. 49—51).