Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
предоставено на 27 юни 2024 година(1)
Дело C‑726/22 P
Европейска комисия
срещу
Pollinis France
„Обжалване — Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Отказ за предоставяне на достъп — Насоки относно оценката на риска от продуктите за растителна защита за пчелите — Комитология — Въпрос, по който все още не е взето решение — Процес на вземане на решение — Отделна позиция на държавите членки — Опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решение“
I. Въведение
1. Сътрудничеството се разпростира във всички сфери на живота и при всички биологични видове — от хората до скромните земни пчели.
2. Погледната от тази гледна точка, сложната динамика на процедурите на комитет в Европейския съюз поразително прилича на динамиката в пчелния кошер. Европейската комисия (която може да бъде оприличена на пчелата майка за целите на тази конкретна аналогия) има за задача да упражнява изпълнителните си правомощия за приемане на нови актове за изпълнение. От своя страна комитетите по комитология (пчелите) полагат колективни усилия, за да подпомогнат „опрашването“ на процеса на вземане на решение. Въпреки че подобно взаимодействие обикновено подпомага Комисията в постигането на нейната цел, и най-добре замислените планове (на пчелите и хората) невинаги водят до целения резултат(2).
3. Тези разсъждения стоят в основата на настоящото дело. С жалбата си Комисията иска от Съда да отмени решението на Общия съд по дело Pollinis France/Комисия(3), с което последният е отменил две решения на Комисията, отказващи достъп на Pollinis France(4) до документи, свързани с изготвено от Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) ръководство относно оценката на риска от продуктите за растителна защита за пчелите (наричано по-нататък „Насоките от 2013 г.“). По-конкретно Комисията оспорва извода на Общия съд по разглежданото от него дело, че поисканите от Pollinis France документи се отнасят до въпрос, по който вече е взето решение, като твърди, че съответният процес на вземане на решение все още е бил в ход, когато са приети решенията на Комисията.
4. Така настоящото производство по обжалване дава възможност да се изясни обхватът на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно достъпа до документи(5).
II. Правна уредба
А. Регламент № 1049/2001
5. Член 4 („Изключения“), параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 гласи следното:
„Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
Б. Стандартният процедурен правилник за комитети
6. В член 9 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията(6) се посочва:
„1. По предложение на своя председател всеки комитет приема с обикновено мнозинство от членовете си собствен процедурен правилник въз основа на стандартни правила, които се изготвят от Комисията след консултация с държавите членки. […]
[…]
2. Принципите и условията за публичен достъп до документите и правилата за защита на данните, които са приложими за Комисията, се прилагат и за комитетите“.
7. Член 10, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник за комитети — Процедурен правилник на комитета [име на комитета](7) гласи:
„[…] председателят отговаря за изготвянето на обобщен протокол, в който се описват накратко всяка точка от дневния ред и резултатите от гласуването по всеки проект на акт за изпълнение, представен на комитета. В този обобщен протокол не се посочват отделните позиции на членовете, изразени по време на разискванията на комитета“.
8. Член 13 от Стандартния процедурен правилник предвижда:
„1. Исканията за достъп до документите на комитета се третират в съответствие с [Регламент № 1049/2001]. […]
2. Разискванията на комитета са поверителни.
3. Документите, предоставени на членовете на комитета, на експерти и на представители на трети страни, са поверителни, освен ако не е осигурен достъп до тези документи съгласно параграф 1 или те не са направени публично достояние по някакъв друг начин от Комисията.
[…]“.
III. Обстоятелствата по спора
9. Обстоятелствата по спора са изложени подробно в точки 2—14 и 48—52 от обжалваното съдебно решение. Обстоятелствата, които са от значение за настоящото заключение, могат да бъдат обобщени по следния начин.
10. През 2013 г. ЕОБХ изготвя Насоките от 2013 г. След това този документ с оглед неговото приемане е представен от Комисията на Постоянния комитет по растенията, животните, храните и фуражите (Standing Committee on Plent, Animals, Food and feeds, наричан по-нататък „Scopaff“), който е комитет по комитология, председателстван от Комисията. Липсата обаче на съгласие между държавите членки по текста на този документ е възпрепятствала неговото приемане.
11. През 2018 г. Комисията предлага да се приложат някои части от Насоките от 2013 г., като се изменят единните принципи, заложени в Регламент (ЕС) № 546/2011(8). Съответно тя представя на Scopaff проект на регламент за изменение на Регламент № 546/2011 за становище с оглед на неговото приемане. Въпреки че Scopaff дава положително становище, Комисията не успява да приеме този акт, тъй като Европейският парламент се противопоставя на приемането му през 2019 г.
12. През март 2019 г. Комисията иска от ЕОБХ да преразгледа Насоките от 2013 г., за да се отчете научното развитие от 2013 г. насам.
13. На 27 януари 2020 г. въз основа на Регламент № 1049/2001 и Регламент (ЕО) № 1367/2006(9) Pollinis France представя пред Комисията заявление за достъп до някои документи, отнасящи се до Насоките от 2013 г. С Решение C(2020) 4231 final на Комисията от 19 юни 2020 г. (наричано по-нататък „първо спорно решение“) Комисията предоставя частичен достъп до един документ, но отказва достъп до всички останали, посочени в това заявление, като се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
14. На 8 април 2020 г. Pollinis France подава второ заявление за достъп до някои документи, отнасящи се до същите Насоките от 2013 г. С Решение C(2020) 5120 final на Комисията от 21 юли 2020 г. (наричано по-нататък „второ спорно решение“) Комисията предоставя частичен достъп до четири документа, но отказва достъп до всички останали, посочени в това заявление, по силата на същото изключение, предвидено в Регламент № 1049/2001.
15. В тези спорни решения Комисията посочва, че до приключването на преразглеждането на Насоките от 2013 г. от ЕОБХ разглеждането им в рамките на Scopaff е „спряно“. Освен това тя уточнява, че планът за приемане на Насоките от 2013 г. ще бъде възобновен, след като ЕОБХ приключи преразглеждането им.
IV. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
16. Pollinis France подава пред Общия съд жалба на основание член 263 ДФЕС, с която иска отмяна на спорните решения. В жалбата си Pollinis France излага четири основания. С първото и второто основание се твърди нарушение на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. С третото основание Pollinis France изтъква нарушение на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006. С четвъртото основание се изтъква неправилното прилагане на член 4, параграф 1, буква б) и член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.
17. С обжалваното съдебно решение Общият съд е възприел първото основание, изложено от Pollinis France, като е счел, че не е необходимо да разглежда второто и третото основание. Общият съд е разгледал накратко и четвъртото основание, но го е отхвърлил като неотносимо. С оглед на това Общият съд е отменил спорните решения и е осъдил Комисията да заплати съдебните разноски.
V. Производството пред Съда и исканията на страните
18. В жалбата си Комисията иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и да осъди Pollinis France да заплати съдебните разноски.
19. От своя страна Pollinis France иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20. На 26 юни 2023 г. Комисията представя реплика, а на 27 юли 2023 г. Pollinis France представя дуплика.
VI. Анализ
21. Комисията излага две основания за обжалване, като твърди, че Общият съд е допуснал няколко грешки при тълкуването и прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, който предвижда едно от изключенията от правото на гражданите на Съюза и на пребиваващите в Съюза лица на достъп до документите на институциите на Съюза (наричано по-нататък „спорно изключение“). Тази разпоредба гласи, че „[д]остъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване […] третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
22. Първото основание, насочено срещу точки 54—61 от обжалваното съдебно решение, е свързано с неправилно тълкуване на понятието „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“. С второто основание, насочено срещу точки 85—138 от обжалваното съдебно решение, се твърди, че Общият съд е направил грешна преценка дали оповестяването на исканите документи би „засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция“.
А. Първото основание за обжалване
1. Доводи на страните
23. С първото наведено основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приложил ограничително тълкуване на понятието „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, ограничавайки това понятие до въпроси, които са непосредствено представени за обсъждане, и до положения, при които съответната институция е призована незабавно да приеме определим проект на акт.
24. Освен това според Комисията Общият съд неправилно е приел, че преразглеждането от ЕОБХ на определеното съдържание на Насоките от 2013 г. и формите на евентуалното им приемане са релевантни за това понятие, без да оцени значението на целта, преследвана от съответната институция.
25. Според нея понятието „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“ трябва да се разбира като отнасящо се до упражняването на компетентността на тази институция и до целения резултат от нейните действия. По този начин това тълкуване обхваща изменения в съдържанието или стратегията, приети за постигане на целта, включително промени в процедурата по приемане. В това отношение решението да се поиска от ЕОБХ да преразгледа Насоките от 2013 г., е израз на целта на институцията да приеме ръководство относно пчелите, и представлява упражняване на правомощията ѝ в тази област.
26. Поради това Комисията твърди, че такива действия са представлявали само етап от един и същ текущ процес на вземане на решение с цел финализирането на текст, по който Scopaff да постигне съгласие в рамките на процедурата на комитет за целите на приемането на въпросните насоки. Това показва, че към момента на приемане на спорните решения е съществувал „въпрос, по който [институцията] все още не е взела решение“. Съответно Комисията счита, че изводите на Общия съд са неправилни и противоречиви.
27. От своя страна Pollinis France поддържа съображенията и изводите на Общия съд. Pollinis France твърди, че тълкуването на Общия съд на това понятие, както и разбирането му за понятието „процес на вземане на решение“ са правилни с оглед на задължението за ограничително тълкуване на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
2. Анализ
28. Централно при първото основание за обжалване е тълкуването от страна на Общия съд на изразите „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“ и „процес на вземане на решение“.
а) „Въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“
29. Терминът „въпрос“ не е дефиниран в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Този термин не е изрично дефиниран и в член 3 от посочения регламент, който съдържа определенията. Въпреки това, като се имат предвид обичайното значение на този термин и съответните термини, присъстващи в текстовете на различните езици на този регламент(10), изглежда, че терминът „въпрос“ се отнася до проблем, въпрос или положение, които се разглеждат от институция на Съюза.
30. Терминът „въпрос“ [на английски език: matter] в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 обозначава определена специфика, която може да не е непосредствено очевидна при четене на текста на английски език на този регламент. Всъщност в текста на този език терминът matter се използва и в член 3 от него, който за целите на Регламента определя „документ“ като „any content whatever its medium … concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility“ [на български език: „всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител […] и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция“](11). В текста на Регламента на повечето езици обаче в членове 3 и 4 от него се използват два различни термина: докато в първия се използва термин с малко по-широко значение (като тема, предмет или тематика)(12), във втория се използва термин с по-тесен обхват и по-конкретна конотация(13).
31. Ето защо не съм убеден в твърдението на Комисията, което е в основата на много от нейните доводи, че терминът „въпрос“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 следва да се тълкува разширително.
32. В това отношение бих добавил също така, че както следва от съображения 1—4 от Регламент № 1049/2001, този акт закрепва принципа на откритост по отношение на работата на институциите на Съюза(14) и има за цел да предостави на обществеността възможно най-пълно право на достъп до документите, съхранявани от институциите на Съюза(15). По тази причина ограниченията, наложени на това право, трябва да се тълкуват и прилагат стриктно(16). Следователно, както по същество посочва Общият съд в точки 35—38 от обжалваното съдебно решение, използваните в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 термини трябва да се тълкуват ограничително.
33. Освен това в решението си по дело Saint-Gobain Съдът отхвърля твърдението на Комисията, че терминът „въпрос“ може да се тълкува разширително, така че да се считат за поверителни не само документи, изготвени в рамките на процеса на вземане на решение, но и такива, които са „пряко свързани с разглеждани в този процес въпроси“(17). От това решение следва също така, че за да се разбере правилно значението на термина „въпрос“, е полезно то да се тълкува в неговия подходящ контекст и в светлината на преследваната от въпросната разпоредба цел(18).
34. Съгласно член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, за да се приложи изключението, не е достатъчно въпросът да се разглежда по някаква причина или с някаква цел(19). Всъщност тази разпоредба се отнася изрично до въпроси, разглеждани в контекста на поредица от взаимосвързани действия („процес на вземане на решение от институцията“), извършвани с цел постигане на окончателно решение в това отношение („вземане на решение“).
35. Неразривната връзка между термините „въпрос“, „процес на вземане на решение“ и „решение“ е от изключителна важност при определянето на обхвата на въпросното изключение. Всъщност тя отразява главната цел на това изключение: да се запази ефективността на процеса на вземане на решение на институциите и по този начин тяхната способност да изпълняват задачите си(20).
36. По тази причина сега ще обърна внимание на значението на термините „процес на вземане на решение“ и „решение“ за целите на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
б) „Процес на вземане на решение“ и „решение“
37. Като начало трябва да отбележа, че тези два израза трябва да се разбират по общ и нетехнически начин. Изразът „процес на вземане на решение на институцията“ включва всички формални и неформални процедури, чрез които институцията стига до решение по даден въпрос. По сходен начин „решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не се ограничава до „решения“ по смисъла на член 288 ДФЕС, а включва всяка решение за предприемане на специфична форма на действие.
38. Това обаче не променя факта, че тези изрази също така не могат да се тълкуват твърде широко, както предлага Комисията.
39. В това отношение бих искал да отбележа, че състоянието на даден процес на вземане на решение (дали е текущ, или приключен) сякаш логично зависи от това дали извършваната дейност все още е в ход, или институцията на Съюза е взела конкретно решение по даден „въпрос“. В този контекст два въпроса изглеждат от непосредствено значение. Първо, какво е признато за част от „процеса на вземане на решение“? Второ, какво представлява положение, при което е взето или не е взето „решение“, което определя дали процесът на вземане на решение е приключил?
40. Що се отнася до първия въпрос, юрисдикциите на Съюза са приели, че подготвителната работа — независимо от предварителния характер на информацията, подготвена в документите на институциите, или предварителния характер на обсъжданията, насочени към постигане на съгласие — може да бъде част от даден процес на вземане на решение(21). Това е така, тъй като член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не прави разграничение в зависимост от степента на напредък на разглежданата дейност(22).
41. Въпреки това юрисдикциите на Съюза също така обръщат внимание, че терминът „процес на вземане на решение“ не трябва да се тълкува твърде широко, така че да обхваща цялата административна процедура или всеки документ, свързан с даден „въпрос“. По-скоро те са приели, че процесът на вземане на решение трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до самото „вземане на решение“(23), при което съответната институция има свобода на действие, и по-специално пространство за размисъл, за да може да реши какъв избор да направи и в зависимост от вида процес — какви предложения евентуално да представи(24).
42. Ето защо, докато етапът, на който се извършва вземането на решение в рамките на конкретния процес, сякаш не е решаващ фактор, същинският характер на самото вземане на решение изглежда да е такъв решаващ фактор. Съответно не всичко, свързано с вземането на „решение“, може да бъде обхванато от понятието „процес на вземане на решение“. От значение е наличието на действителна дейност по „вземане на решение“, в контекста на която са били изготвени или получени въпросните документи.
43. Разбира се, какво представлява дейност по вземане на решение трябва да се определя във всеки конкретен случай с оглед на контекста и приложимите процедурни стъпки. Все пак не е възможно да се установи универсално правило, което да е приложимо към всички процеси на вземане на решениe на всички равнища и което да обхваща всички намеси или дейности.
44. Съществуването на такава свобода на действие обаче само по себе си подчертава факта, че обсъждания, оценки или други дейности трябва да се извършват с оглед на това съответната институция да достигне до момент, в който може да се вземе решение(25). Без такива дейности, ориентирани към резултат, процесът на вземане на решение едва ли би могъл да бъде определен като такъв в каквато и да е смислена форма.
45. Същевременно тази дейност по вземане на решение предполага конкретен въпрос с някакво определимо съдържание и посочване на методите, чрез които може да се вземе съответното решение. В противен случай на каква основа следва да се извършва „вземане на решение“ и по отношение на какво точно следва да се вземе „решение“? Това е все едно да се опитваме да решим даден проблем, без да знаем какъв е той.
46. Следователно според мен, за да е налице действително вземане на решение, свързаните с него дейности трябва да се отнасят до конкретен въпрос и да показват стремеж към изпълнение на целта на съответния процес.
47. Разбира се, това не означава, че е необходимо съдържанието на разглеждания въпрос или методът и времевата рамка за приемане на съответното решение да останат непроменени по време на целия процес на вземане на решение. Както току-що изтъкнах, съответната институция трябва да разполага със свобода на действие в рамките на процеса на вземане на решение, за да изменя първоначално предвидената мярка по същество, да променя процеса или сроковете за нейното приемане или да предприема други действия, които счита за необходими по своя преценка или в отговор на действията на другите участващи в процеса институции и органи. Всъщност тази гъвкавост често е от ключово значение за постигането на съгласие особено когато са замесени комитети по комитология, и е от съществено значение за достигането на етапа, на който може да се вземе окончателно решение.
48. Въпреки това свободата на действие на институцията не трябва да променя фундаментално естеството на разглеждания въпрос. Всъщност първоначалният въпрос, дори и да бъде обсъждан и преразглеждан на няколко етапа в хода на даден процес, трябва да притежава от самото начало и през цялото време даден основен елемент, който да служи като основа за вземане на решение. С други думи, между първоначално предвидения въпрос и този, който впоследствие се разглежда от участващите институции и органи на Съюза, трябва да съществува разумно отношение на близост — не само по отношение на съдържанието, но евентуално и по отношение на метода за приемане и на преследваната цел.
49. В това отношение всяко отклонение, което представлява значително отдалечаване от първоначалния въпрос, може да се разглежда като белег, че даден процес на вземане на решение е приключил и е започнал нов.
50. Това ме води до втория взаимосвързан въпрос: кога приключва процесът на вземане на решение в резултат на приемане на решение по съответния въпрос?
51. Няколко решения на юрисдикциите на Съюза изглеждат относими за целите на отговора на този въпрос. Най-напред, от решенията на Общия съд по дела Toland/Парламент(26) и PAN Europe/Комисия(27) става ясно, че „решение“ не е взето, докато конкретният въпрос, предмет на процеса на вземане на решение — често под формата на акт или мярка — не бъде окончателно разгледан, а продължава да бъде част от обсъждания, оценки, преразглеждания или други форми на дейност, които са съставни части на процеса.
52. Освен това процесите на вземане на решение, които съществуват в определени процедурни контексти, предлагат допълнителни възможности за определяне на етапа, на който е взето „решение“, а свързаният с него процес се счита за приключен. Важен пример е процесът на вземане на решение в Комисията в контекста на предлагането на законодателни инициативи.
53. Комисията има правомощие за законодателна инициатива, което означава, че тя решава дали да представи законодателно предложение, освен когато е задължена да го направи съгласно правото на Съюза. В това отношение Комисията може да предприеме редица стъпки при изготвянето на законодателно предложение.
54. В този контекст Съдът е отбелязал, че дейности като изготвянето на доклади за оценка на въздействието са част от процеса на вземане на решениe на Комисията, който се извършва преди законодателната процедура в тесен смисъл(28). Всъщност подобни действия, които целят постигането на съгласие, за да се финализира официалното предложение, представляват именно елементът „вземане на решение“ на този процес. След като предложението бъде одобрено, Комисията може да реши да го представи на законодателя на Съюза, с което се слага край на фазата на инициативата и започва законодателната фаза. Ето защо на този етап може да се счита, че е взето „решението“, с което процесът на вземане на решение относно конкретна законодателна инициатива на практика приключва(29).
55. По сходен начин Съдът е отбелязал, че решението на Комисията да се откаже от предвидена законодателна инициатива, слага край на заплануваното законодателно действие, което може да бъде възобновено едва ако институцията промени това решение. Вследствие на това решението да не се внесе предложение, също ясно бележи решаващ момент — то означава, че е взето отрицателно решение, в резултат на което също се слага край на процеса на вземане на решение(30).
56. В това отношение преходът от вземане на решение към взето решение се очертава от момента, в който Комисията взема решение да представи законодателното си предложение на законодателя на Съюза, или решава да оттегли изцяло законодателната си инициатива(31).
57. Според мен горните изводи са особено релевантни в контекста на упражняването на изпълнителните правомощия от Комисията, във връзка с което съответните процедурни правила обикновено изискват Комисията да проведе консултации с комитет по комитология. Такива действия често могат да доведат до преразглеждане на проектотекстове с цел получаване на положително становище от този комитет. И в този случай тези стъпки се извършват с оглед на успешното приемане на дадена мярка и представляват елементът „вземане на решение“ във въпросния процес.
58. Следователно може да се направи обосновано заключение, че процесът на вземане на решение в Комисията приключва, когато тя окончателно заеме позиция по един или друг начин по конкретния въпрос, като приеме предвидената мярка (в първоначално предложения вид или впоследствие изменена) или се откаже от нея. След като бъде направен окончателен избор по даден въпрос, обстоятелството, че в бъдеще могат да бъдат започнати подобни административни процедури, при които въпросните документи могат да бъдат използвани повторно, не изключва възможността процесът на вземане на решение по отношение на тези документи да е бил приключен(32).
59. С оглед на изложените по-горе съображения ще разгледам доводите на Комисията, за да установя дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
в) Анализ на Общия съд в обжалваното съдебно решение
60. Преценката на Общия съд относно приключването на въпросния процес на вземане на решение се съсредоточава върху това дали към момента на приемане на спорните решения все още е била в ход някаква дейност по вземане на решение във връзка с приемането на Насоките от 2013 г., или вече е било взето решение за тяхното приемане (или неприемане).
61. Като обръща специално внимание на обсъжданията относно Насоките от 2013 г. в рамките на Scopaff и на последвалия опит на Комисията да приложи части от този документ, като въведе изменения на единните принципи в Регламент № 546/2011, Общият съд приема, че процесът на вземане на решение във връзка с Насоките от 2013 г. може да се счита в ход между 2013 и 2019 г.
62. Въпреки това в обжалваното съдебно решение, по-специално в точки 53—57 от него, се посочва, че преразглеждането на този документ от ЕОБХ не е част от същия процес на вземане на решение. Общият съд отбелязва, че всякакво разглеждане в рамките на Scopaff е било спряно, и набляга на обстоятелството, че както съдържанието на преразглеждания документ, така и методът за евентуалното му приемане, включително съответната процедура, са били твърде неопределени. Тъй като преразглеждането се е намирало на такъв подготвителен етап, според Общия съд то не отразява действителен процес на вземане на решение, а по-скоро подготовка на такъв, който тепърва предстои.
63. В този контекст Общият съд посочва не само че според него вземането на решение относно Насоките от 2013 г. е било преустановено, но и (което е по-важно) че Комисията вече не е имала за цел да прилага тези насоки, и имплицитно е взела решение да не ги прилага, когато е поискала от ЕОБХ да преразгледа съдържанието им. Въз основа на това Общият съд приема, че процесът на вземане на решение вече не е бил в ход, тъй като „решението“ е било взето.
64. Комисията оспорва тази преценка. Въпреки това аз считам доводите ѝ за неубедителни.
65. На първо място, поради изложените в точка 32 по-горе причини считам за неоснователно общото възражение на Комисията за ограничително тълкуване от страна на Общия съд на термините, съдържащи се в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Подходът на Общия съд е в съответствие и с общоприетия принцип на тълкуване, според който изключенията и дерогациите от общата уредба или общите правила на даден правен акт трябва да се тълкуват стриктно(33).
66. На второ място, не съм съгласен, че Общият съд е ограничил понятието „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“ до въпроси, които са непосредствено представени за обсъждане, и до положения, при които съответната институция е призована незабавно да приеме определим проект на акт.
67. Нищо в точки 54—61 от обжалваното съдебно решение не подсказва, че липсата на непосредствено предстоящо обсъждане на дадена проектомярка изключва наличието на действителна дейност по вземане на решение. По-специално в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд ясно е потвърдил, че процесът на вземане на решение може да продължи дълго време, през което дадена институция може да действа активно за постигане на съгласие, но да е сравнително далеч от финализирането на това, което в крайна сметка ще бъде окончателният акт или окончателната мярка.
68. Тези пасажи от обжалваното съдебно решение само потвърждават принципа, че процесът на вземане на решение изисква наличието на конкретен въпрос, по отношение на който се извършват дейностите по вземане на решение. В това отношение особено показателен е краят на точка 56 от обжалваното съдебно решение. В него Общият съд е приел, че значителната неопределеност около евентуалното съдържание, формата и срока за приемане на преразгледаната мярка „води до самата липса на предмет на процеса на вземане на решения от Комисията към момента на приемане на [спорните] решения“(34).
69. На трето място, не споделям виждането на Комисията, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е стигнал до изводите си относно „въпроса“ и свързания с него „процес на вземане на решение“ въз основа на погрешни критерии.
70. Както е посочено в точка 45 по-горе, съществуването на процес на вземане на решение предполага някакво минимално определимо съдържание на решението, което трябва да се приеме, и посочване на възможните методи за неговото приемане. Липсата на някои основни елементи на процеса на вземане на решение според мен е особено проблематична в случаите, когато са били предложени за приемане много специфични мерки, но въпреки многобройните опити през продължителен период от време те в крайна сметка не са били приети.
71. С оглед на гореизложеното, за разлика от Комисията, считам, че Общият съд правилно е разгледал евентуалното съдържание и евентуалната форма на предложената(-ите) за приемане мярка (мерки) като елементи, които в разглеждания случай са от значение за установяване наличието на „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“.
72. В допълнение, не съм съгласен, че Общият съд не е отчел значението на целта, преследвана от въпросната институция. В точка 57 от обжалваното съдебно решение не се изключва релевантността на такъв елемент, а само се отрича неговият решаващ характер(35).
73. Вярно е, че целта на даден процес — така да се каже, смисълът му на съществуване (raison d’être) — може да бъде надежден показател за неговото състояние: когато целта е постигната, процесът вероятно е приключен. Ако това не е така, процесът вероятно все още е в ход. Въпреки това този прагматичен подход има своите логични граници. Всъщност той не отчита факта, че процесът на вземане на решение може да бъде приключен дори ако целта му не е постигната, например когато даден въпрос е изоставен и не се разглежда по-нататък. Както беше споменато във въведението, някои планове просто се провалят и поради това могат да бъдат заменени с нови планове или според случая — с никакъв план.
74. Това важи на по-силно основание за въпросите, по отношение на които мерки може, но не е задължително да се приемат. Всъщност такъв по-специално е случаят с ръководствата по член 77 от Регламент № 1107/2009. Съгласно тази разпоредба „[в] съответствие с процедурата по консултиране[…] Комисията може да приема или изменя технически и други ръководства […] за прилагането на настоящия регламент. Комисията може да поиска от [ЕОБХ] да изготви или да допринесе за изготвянето на такива ръководства“(36).
75. В това отношение Общият съд далеч не е пренебрегнал преследваната от Комисията цел, а е стигнал до този извод, като е направил разграничение между широката цел на тази институция да приеме някакви насоки относно пчелите и по-конкретната и насочена цел да приеме или приложи (изцяло или частично) конкретните представени на Scopaff Насоки от 2013 г.
76. Това изглежда в съответствие с определението на Общия съд за „въпрос“ в разглеждания случай, което поради изложените по-горе причини намирам за разумно.
77. Четвърто и последно, не откривам друга грешка при прилагане на правото, що се отнася до тълкуването или прилагането от Общия съд на понятието „въпрос, по който […] все още не е взе[то] решение“.
78. От самото начало трябва да заявя, че считам за твърде широк и неясен критерия, предложен от Комисията за дефиниране на това понятие, а именно — действителното упражняване от институцията на нейната компетентност и съответната цел на нейното действие.
79. Да вземем за пример настоящия случай. Ако Комисията е права, докато не бъде прието ръководство (всъщност някакво ръководство) относно пчелите съгласно член 77 от Регламент № 1107/2009, процесът на вземане на решение ще се счита в ход. Това би означавало, че е налице само един процес на вземане на решение, независимо от изминалото време, броя и естеството на предприетите в този процес процедурни стъпки, периодите, през които може да не се извършва никаква дейност, и — което е най-важно — самото съдържание на двата документа.
80. Имайки предвид неговата важност, ще се спра накратко на този последен елемент (съдържанието на предвидената мярка). Според мен е очевидно, че две ръководства по една и съща тема могат да бъдат доста различни по съдържание. Действително едно ръководство трябва да отразява най-новата правна рамка и да се основава на съвременни научно-технически познания(37). С оглед на голямата продължителност на процеса до момента на приемане на спорните решения и с оглед на обстоятелството, че методът за изготвяне на преразгледания документ е различен(38), не изглежда неразумно да се предположи, че възложеният на ЕОБХ за преразглеждане през 2019 г. документ може да се различава (вероятно значително) от този, който същият орган е изготвил през 2013 г.
81. Трябва ли този елемент да се счита за принципно неотносим за целите на настоящия правен анализ?
82. Не мисля така. Самата Комисия признава в репликата си, че „съдържанието на дадено предложение обикновено е в центъра на дебата“. Всъщност намирам, че е много неестествено да се счита, че даден процес на вземане на решение може да остане един и същ дори когато неговият предмет, процедура и график са съществено изменени. Това е особено вярно, както вече казах, когато дадена институция реши да отложи дадено предложение и да се върне към чертожната дъска.
83. С оглед на гореизложеното основният въпрос в този контекст е следният: какъв е бил въпросът (разбиран като конкретен въпрос, проблем или положение), който Комисията е разглеждала и по отношение на който е възнамерявала да вземе „решение“ и така да приключи действителния „процес на вземане на решение“?
84. Въз основа на „конкретните обстоятелства по настоящите дела“ Общият съд(39) стига до заключението, че целта на обсъжданията и преговорите през целия период от 2013 г. до 2019 г. е била приемането или частичното прилагане на Насоките от 2013 г. Всъщност въз основа на предоставената или поне неоспорена от Комисията информация Общият съд приема, че след особено дълъг процес (i) разглеждането на предложената за приемане мярка в рамките на Scopaff е било (окончателно) „спряно“; (ii) частичното прилагане на тази мярка чрез приемането на алтернативна мярка също е било неуспешно; (iii) подготвяла се е нова мярка; и (iv) на този етап всички съображения, свързани с възможното съдържание, естество, форма на приемане и процедура, която би могла да се следва за тази цел, са били „хипотетични“.
85. Готов съм да приема, както подчертава Комисията, че обикновеното „преразглеждане“ на документ, който е предложен за приемане, по принцип е допълнителна стъпка, която принадлежи към същия процес на вземане на решение. Въпреки това не може да се изключи, че описваното като „преразглеждане“ при някои особени обстоятелства може да отиде много по-далеч от обикновено приспособяване, подобряване или актуализиране на първоначалния документ.
86. Според Общия съд именно това е станало в настоящия случай, като се имат предвид посочените по-горе „конкретни обстоятелства“. В този контекст не считам, че изводите на Общия съд относно това какво всъщност е „въпросът“, „процесът на вземане на решение“ и „решението“ в разглеждания случай, са опорочени от грешка при прилагане на правото. В частност, доколкото Общият съд (i) не е допуснал грешка при тълкуването на разглежданите понятия; (ii) разгледал е правни и фактически положения, които по принцип са относими към преценката; и (iii) е направил цялостна преценка на тези положения, която изглежда правдоподобна, поставям под въпрос дали е целесъобразно Съдът да извърши нова цялостна преценка в това отношение в рамките на настоящото обжалване.
87. Последното би означавало да се измести ролята на Съда от проверка относно правилното тълкуване на правото и правната квалификация на фактите към по-ориентирана към фактите форма на контрол. Така например Съдът би трябвало да разгледа, наред с друго, следните въпроси: дали Комисията — имплицитно, но несъмнено — окончателно се е отказала от евентуалното приемане на документа в първоначално предвидения вид? Вероятно ли е преразгледаният документ да има разумно отношение на близост с първоначално предложения за приемане документ?
88. По изложените съображения стигам до заключението, че първото основание за обжалване следва да бъде отхвърлено по същество.
89. Ако Съдът се съгласи с моята преценка, за отхвърляне на жалбата на Комисията няма да е необходимо да разглежда второто наведено основание, тъй като то ще бъде неотносимо. Всъщност, ако въпросните документи не се отнасяха до текущ процес на вземане на решение, тогава разглежданото изключение изобщо не би било приложимо. Следователно, ако Общият съд е тълкувал неправилно понятието за „[сериозно засягане на] процеса на вземане на решение на тази институция“, както твърди Комисията с второто си основание, това би било без значение и не би могло да доведе до отмяна на обжалваното съдебно решение. Все пак, ако Съдът не се съгласи с моята преценка по първото основание, ще обясня накратко защо считам, че второто основание също може да бъде отхвърлено по същество.
Б. Второто основание за обжалване
90. С второто си основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, когато е преценявал дали оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на тази институция по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
91. Това основание е разделено на две части. Втората част се състои от три твърдения.
1. Първа част
92. Първата част на второто основание за обжалване повдига въпрос за тълкуването на спорните решения.
93. Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заместил мотивите на Комисията в спорните решения със своето собствено тълкуване. Според нея Общият съд неправилно е приел, че Комисията не се е позовала на Регламент № 1049/2001, за да откаже достъп до исканите документи, а единствено на Стандартния процедурен правилник. По мнение на Комисията този извод е равнозначен на изопачаване на фактите, тъй като съществено променя изложените в спорните решения доводи и води до противоречиви мотиви в обжалваното съдебно решение.
94. Подобно на Pollinis France, аз също смятам, че доводът на Комисията издава неразбиране на обжалваното съдебно решение.
95. На няколко места, и по-специално в точки 62 и 63 от обжалваното съдебно решение, Общият съд е уточнил, че в спорните решения Комисията се е позовала на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. От своя страна, точки 85—90 от обжалваното съдебно решение се отнасят до начина, по който Комисията е изтъкнала необходимостта от защита на поверителността на отделните позиции на държавите членки, като се е позовала на разпоредбите на Стандартния процедурен правилник, без обаче да установи ясна връзка между тези разпоредби и разпоредбите на Регламент № 1049/2001.
96. Въз основа на това точка 90 от обжалваното съдебно решение, в която се посочва по-специално, че „Комисията не се е основала […] на разпоредбите на Регламент № 1049/2001“, трябва да се разбира като отнасяща се до предходните точки, в които Общият съд разяснява мотивите на Комисията в спорните решения. Тази точка не следва да се тълкува погрешно в смисъл, че Комисията изобщо не се е позовала на Регламент № 1049/2001.
97. Всъщност в точка 107 от обжалваното съдебно решение Общият съд е дал заключение във връзка с преценката си по въпроса дали Стандартният процедурен правилник в съответствие с Регламент № 1049/2001 допуска отказ на достъп до документи, разкриващи отделните позиции на държавите членки. Това заключение не се основава на пропуск от страна на Комисията да се позове на разпоредбите на този регламент. То по-скоро се основава на съвкупния прочит на двете групи норми.
98. Ето защо не виждам подмяна на мотивите, нито пък откривам някакви противоречия в това отношение. Първата част на второто основание следва да бъде отхвърлена като неоснователна.
2. Втора част, първо твърдение
99. В жалбата си Комисията твърди, че в точки 91 и 92 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че Стандартният процедурен правилник не се прилага за Scopaff, тъй като той официално не е приел свой собствен процедурен правилник.
100. Според мен този довод е неотносим. Дали Стандартният процедурен правилник е бил или не е бил приложим към проведената в рамките на Scopaff процедура е без значение.
101. Както правилно приема Общият съд — възпроизвеждайки сходните съображения, развити от Европейския омбудсман в решението му от 3 декември 2019 г. в отговор на подадена от Pollinis France жалба(40) — Стандартният процедурен правилник не може да се тълкува като предоставящ защита на документи, която да надхвърля предвиденото в Регламент № 1049/2001(41).
3. Втора част, второ твърдение
102. На първо място, Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като е отрекъл релевантността на правилата за комитология в светлината на Регламент № 1049/2001. Тя твърди, че правилата за комитология са релевантни, когато се оценява рискът, който би могло да породи оповестяването на даден документ, по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. По тази причина Общият съд не можел да се отклони от съществуващата съдебна практика, в която се подчертава приложимостта на тази правна уредба, нито да пренебрегне обстоятелството, че правилата за поверителност в Стандартния процедурен правилник отразяват значението, което се придава на поверителността на информацията в рамките на комитети като Scopaff(42).
103. На второ място, Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като неправилно е тълкувал правилата за комитология, на които се е позовала Комисията в спорните решения. По-конкретно тя поддържа, че при преценката на Общия съд в точки 101—107 от обжалваното съдебно решение не е отчетено, че отделните позиции на държавите членки в рамките на процедурите на комитет, както и информацията, която се обменя в рамките на комитетите, се считат за чувствителна информация съгласно тези правила. В това отношение Комисията подчертава, че значението на поверителността съгласно тези правила не трябва да се ограничава чрез ограничително тълкуване на понятието „разисквания на комитета“, съдържащо се в член 10, параграф 2 и член 13, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник. Комисията твърди, че член 13, параграф 3 от последния потвърждава тази теза, тъй като там се посочва, че документите, предоставени на членовете на комитета в хода на цялата процедура, са поверителни.
104. На трето място, Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е тълкувал неправилно същината на мотивите на Комисията в спорните решения относно принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4 ДЕС.
105. Pollinis France оспорва всички тези твърдения.
106. Доводите на Комисията не ме убеждават.
107. На първо място, Общият съд не е пренебрегнал релевантността на правилата за комитология за целите на Регламент № 1049/2001. Всъщност в точки 100—105 от обжалваното съдебно решение той изрично е разгледал Стандартния процедурен правилник, на който се позовава Комисията в спорните решения, за да определи неговото естество и значение за достъпа до документи по силата на регламента. Въз основа на това Общият съд е установил, че разпоредбите на Стандартния процедурен правилник не се отнасят до публичен достъп до документите на комитетите и сами по себе си не налагат отказ на такъв достъп по силата на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Следователно той не е пропуснал да разгледа правната уредба относно процедурите на комитет, нито да мотивира решението си.
108. На второ място, Общият съд не е тълкувал неправилно Стандартния процедурен правилник, на който се е позовала Комисията в спорните решения. Всъщност доводите на Комисията сякаш намекват, че някои документи, като например свързаните с изразените по време на работата на комитета отделни позиции на държавите членки по смисъла на член 10, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник, следва по същество да се ползват от обща презумпция за неоповестяване с оглед на предвидената в тази разпоредба поверителност.
109. В това отношение следва да се припомни, че ако институция на Съюза реши да откаже да предостави достъп до документ въз основа на едно от изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001 — както е видно в настоящия случай — тя трябва да обясни как достъпът до този документ би могъл конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение. Освен това подобно засягане на интереса трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично(43). Въпреки това в някои случаи институциите на Съюза успешно са се позовали на обща презумпция за неоповестяване, за да откажат такъв достъп(44).
110. Независимо от това признаването на обща презумпция по отношение на категория документи предполага преди това да бъде доказано, че е разумно предвидимо оповестяването на вида документ от тази категория да може действително да засегне интереса, защитен от въпросното изключение. Освен това, тъй като представляват изключение от задължението всеки документ, посочен в заявлението за предоставяне на достъп, да бъде разгледан от съответната институция на Съюза конкретно и поотделно, и по-общо — от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите на Съюза, общите презумпции трябва да се тълкуват и прилагат стриктно(45).
111. Съответно отделните позиции на държавите членки в рамките на процедурите на комитет не са обхванати от категориите документи, които се ползват с обща презумпция за поверителност. Всъщност, както е посочил Общият съд в точки 104 и 105 от обжалваното съдебно решение, член 13 от Стандартния процедурен правилник, разглеждан в неговата цялост, предвижда, че исканията за достъп до документите на комитета се третират в съответствие с Регламент № 1049/2001 и че характерът на разискванията в комитетите или на документите, предоставени, наред с други, на членовете на комитетите, остава поверителен, освен ако Комисията предостави достъп до тези документи. Това се потвърждава и от текста на член 9 от Регламент № 182/2011, който, след като установява принципите, съгласно които комитетите приемат своите процедурни правилници, добавя, че „[п]ринципите и условията за публичен достъп до документите […], които са приложими за Комисията, се прилагат и за комитетите“.
112. Ето защо намирам за правилен извода на Общия съд, че Стандартният процедурен правилник, на който се е позовала Комисията в спорните решения, не изключва исканите документи от приложното поле на Регламент № 1049/2001. Поради това тази институция е трябвало да обясни по какъв начин оповестяването на исканите документи би засегнало интереса, защитен от изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от този регламент. Този извод не би се променил дори ако изразът „[разисквания] на комитета“ по член 13, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник бъде тълкуван разширително, така че да обхваща и други етапи от процедурата на комитет, различни от крайния етап, по време на който се провеждат разискванията.
113. На трето място, от точки 111—113 от обжалваното съдебно решение е видно, че Общият съд не е пренебрегнал факта, че позоваването на сътрудничеството и взаимното доверие в спорните решения се отнася до държавите членки и Комисията. Всъщност Общият съд изрично е взел предвид това при преценката си. Във всеки случай съображенията в тези точки се основават на липсата на обяснения от страна на Комисията, които да покажат как тези принципи биха били накърнени от оповестяването на исканите документи. Заключенията на Общия съд не са основани на неправилно тълкуване на принципа на лоялно сътрудничество(46).
114. С оглед на изложеното второто твърдение от втората част следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
4. Втора част, трето твърдение
115. Комисията също така твърди, че при преценката си Общият съд е разгледал изолирано отделните мотиви, които тя е изложила в спорните решения. Това разделение било изкуствено и довело до изопачаване на доводите на Комисията. По-конкретно, разделянето на преценката на три отделни части означавало, че не са били надлежно разгледани взаимосвързаните доводи, подкрепящи твърденията на Комисията относно рисковете от оповестяване.
116. В допълнение, Комисията изтъква, че Общият съд неправилно е разграничил външния натиск върху Комисията от този върху държавите членки. Според Комисията това разграничение е погрешно, тъй като не отчита, че всички те участват в един процес на вземане на решение в рамките на процедурите на комитет. Също така Общият съд не взел предвид, че изразът „постоянни комитети“ в спорните решения включва и Scopaff. Поради това той неправилно приел, че позоваването на външен натиск в спорните решения не се отнася до процеса на вземане на решение в рамките на Scopaff.
117. Накрая, Комисията твърди, че в точки 119 и 130 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приложил неправилен правен критерий, според който Комисията е трябвало да докаже в спорните решения, от една страна, че непостигането на целта на процеса на вземане на решение се дължи на външен натиск, а от друга страна, че отказът на достъп до исканите документи би позволил на този процес да постигне целта си. Комисията твърди, че приложимият критерий изисква от нея само да докаже наличието на разумно предвидим риск, че решението, което трябва да бъде взето, ще бъде съществено засегнато поради този външен натиск.
118. Доводите на Комисията не са убедителни.
119. В точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че в спорните решения Комисията се е основала „по същество на съвкупност от три свързани основания, за да откаже достъпа до исканите документи на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001“(47). Тези основания са описани, както следва:
„Според Комисията, първо, процедурите на комитет запазват поверителността на отделните позиции на държавите членки. Второ, оповестяването на позициите на държавите членки, разменени в контекст на поверителност, би застрашило сътрудничеството между държавите членки, както и взаимното доверие между същите и Комисията. […] Трето, Комисията била и продължавала да бъде обект на външен натиск от различни заинтересовани страни с противоречиви интереси, така че оповестяването на исканите документи би изложило продължителен и сложен процес на вземане на решения на още по-голям външен натиск. Оповестяването на исканите документи би намалило свободата на действие и гъвкавостта на държавите членки, които трябвало да са свободни да проучват, без външен натиск, всички възможности в рамките на постоянните комитети“.
120. В допълнение, в точка 110 от решението си Общият съд отбелязва твърдението в отговора на Комисията, че „посочените в спорните решения обстоятелства трябва да се разглеждат не поотделно, а в тяхната съвкупност“.
121. Освен това според мен е ясно, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не преценява тези основания напълно изолирано едно от друго(48). Отделното разглеждане на тези свързани основания сякаш просто следва логиката на това да се извърши последователна преценка на доводите на Комисията. Поради това ми се струва, че твърдението на Комисията за изопачаване на нейните доводи в обжалваното съдебно решение изглежда неоснователно.
122. В този контекст бих добавил също, че според мен Комисията не е обяснила по подходящ начин как методът на разглеждане на Общия съд би довел до различен резултат, ако този съд беше разгледал трите свързани основания заедно. Анализът на Общия съд на всеки етап се съсредоточава върху проверката дали Комисията е изпълнила задължението си да докаже по подходящ начин — в спорните решения и в светлината на обясненията, представени в хода на първоинстанционното производство — риск от сериозно засягане на разглеждания процес на вземане на решение с оглед на изтъкнатите конкретни основания и представените относими доказателства(49).
123. Освен това не е убедителен и доводът, че в обжалваното съдебно решение не са взети предвид релевантни обстоятелства в този контекст.
124. На първо място, в своята съдебна практика Общият съд последователно приема, че външният натиск може да представлява законно основание за ограничаване на достъпа до документи(50).
125. Съгласен съм. Трябва обаче да бъдат представени доказателства, показващи съществуването на разумно предвидим риск, че решението, което трябва да бъде взето, ще бъде съществено повлияно поради такъв външен натиск. Изводите на Общия съд в точки 129 и 134 от обжалваното съдебно решение се отнасят до липсата на доказателства в подкрепа на твърдението, че външният натиск би повлиял на процеса на вземане на решение. Изводите му не се основават на това дали въпросният външен натиск е бил насочен поотделно към Комисията или към държавите членки. Те по-скоро се основават на липсата на доказателства, които да позволят да се установи връзка между външния натиск и потенциалната вреда, причинена от оповестяване. Във връзка с това не виждам и нито едно допълнително релевантно обстоятелство, което Общият съд може да е пропуснал при анализа си и което, ако бъде взето предвид, би поставило под въпрос заключението, направено в точка 136 от обжалваното съдебно решение.
126. По подобен начин Общият съд не е основал преценката си по въпроса дали спорните решения изрично се отнасят до процеса на вземане на решение в рамките на Scopaff, или по-общо до „постоянните комитети“, за да заключи, че в тези решения липсват необходимите доказателства за изтъкнатите от Комисията рискове. Независимо дали понятието „постоянни комитети“ обхваща или не Scopaff, спорните решения не съдържат никакви конкретни доказателства, свързани специално с разглеждания процес на вземане на решение.
127. На последно място, Общият съд не е приложил неправилен правен критерий по отношение на разглежданото изключение. Струва ми се, че Комисията тълкува точки 119 и 130 от обжалваното съдебно решение извън контекста. Тези пасажи се отнасят до обстоятелството, че разглежданият процес на вземане на решение, продължил няколко години, не е постигнал предполагаемата си цел въпреки поверителния характер на разглежданите документи. По същество Общият съд не е определил никакъв критерий във връзка с изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, а само е преценил доказателствената стойност на някои фактически обстоятелства, изтъкнати от Комисията.
128. В заключение, в тези точки Общият съд не се е отклонил от трайно установеното изискване да се представят доказателства, за да се докаже наличието на разумно предвидим риск решението, което трябва да се вземе, да бъде съществено засегнато поради външен натиск. Всъщност, както става ясно от точка 136 от обжалваното съдебно решение, Общият съд е приел, че Комисията не е отговорила на този правен критерий.
129. Поради това третото твърдение от втората част също следва да бъде отхвърлено като неоснователно, а заедно с него и цялата жалба.
VII. По съдебните разноски
130. В съответствие с член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, който е приложим към производствата по обжалване съгласно член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
131. Тъй като Pollinis France е поискало присъждане на съдебните разноски, а Комисията е загубила делото, последната трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, свързани с настоящото производство по обжалване.
VIII. Заключение
132. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда:
– да отхвърли жалбата;
– да осъди Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Както пише Робърт Бърнс в стихотворението си от 1785 г. To a Mouse: „The best laid schemes o' Mice an' Men / Gang aft agley“ („Най-добре замислените планове на мишките и хората / Често се провалят“ [свободен превод]).
3 Решение от 14 септември 2022 г. (T‑371/20 и T‑554/20, EU:T:2022:556) (наричано по-нататък „обжалвано съдебно решение“).
4 Френска неправителствена организация, работеща за опазването на околната среда, и по-конкретно за защита на пчелите.
5 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
6 ОВ L 55, 2011 г., стр. 13.
7 ОВ C 206, 2011 г., стр. 11 (наричан по-нататък „Стандартният процедурен правилник“).
8 Регламент на Комисията от 10 юни 2011 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита (ОВ L 155, 2011 г., стр. 127).
9 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
10 Вж. например Sager (датски), Angelegenheit (немски), θέμα (гръцки), asunto (испански), question (френски), pitanje (хърватски), questione (италиански), klausimas (литовски), kwistjoni (малтийски), spraw (полски), chestiune (румънски), zadevo (словенски) и fråga (шведски).
11 Курсивът е мой. В текстовете на някои други езици, като например чешки, унгарски и малтийски, също се използва един и същ термин в двете разпоредби.
12 Вж., наред с други, член 3 в текста на Регламента на датски (Emner), немски (Sachverhalt), испански (temas), френски (matière), италиански (aspetti), полски (kwestii), румънски (subiect) и словенски (vprašanju) език. Трябва също така да се спомене, че в текста на някои други езици като гръцки, финландски, литовски и шведски не се среща термин, съответстващ на „matter“.
13 Вж. бележка под линия 10 по-горе.
14 Този принцип намира израз и в член 10, параграф 3 от ДЕС, член 15, параграф 1 и член 298, параграф 1 от ДФЕС.
15 Право, което е предвидено и в член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
16 Вж. в този смисъл решение от 7 септември 2023 г., Breyer/REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, т. 70 и цитираната съдебна практика). Що се отнася конкретно до изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, вж. по-специално решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 82 и цитираната съдебна практика).
17 Решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 73—77).
18 Пак там, точки 75—77.
19 Вж. по аналогия заключението на генерален адвокат Pikamäe по дело De Masi и Varoufakis/ЕЦБ (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, т. 81—84).
20 Вж. в този смисъл съображения 6 и 11 от Регламент № 1049/2001. В този контекст вж. също точка 60 от обжалваното съдебно решение.
21 Вж. например решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия (T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 90—94).
22 Вж. по-конкретно решения от 18 декември 2008 г., Muñiz/Комисия (T‑144/05, EU:T:2008:596, т. 80), и от 25 януари 2023 г., De Capitani/Съвет (T‑163/21, EU:T:2023:15, т. 78 и цитираната съдебна практика).
23 Решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 75—77).
24 Вж. в този смисъл решение от 20 януари 2021 г., Land Baden-Württemberg (Вътрешни съобщения) (C‑619/19, EU:C:2021:35, т. 46 и цитираната съдебна практика). Вж. също така заключението на генерален адвокат Szpunar по дело Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, т. 60 и 76).
25 Вж. по аналогия заключението на генерален адвокат Pikamäe по дело De Masi и Varoufakis/ЕЦБ (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, т. 85 и 86).
26 Решение от 7 юни 2011 г. (T‑471/08, EU:T:2011:252, т. 3—12 и 73—76).
27 Решение от 20 септември 2016 г. (T‑51/15, EU:T:2016:519, т. 26 и 27).
28 Вж. в този смисъл решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 86). Вж. също, в контекста на административните и съдебните процедури, решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 77 и 78).
29 Вж. в този смисъл решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 92—112). Вж. също заключението на генерален адвокат Bot по дело ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, т. 68).
30 Вж. решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 87).
31 Вж. решение от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия (C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 74—77).
32 Вж. в този смисъл решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet International/ЕМА (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 126 и 127).
33 Вж. например решение от 28 октомври 2022 г., Generalstaatsanwaltschaft München (Екстрадиция и ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, т. 119 и 120 и цитираната съдебна практика).
34 Курсивът е мой.
35 Тази точка гласи: „[…] дори да се предположи, че такава цел бъде установена, сама по себе си тя по никакъв начин не предполага, че към момента на приемане на [спорните] решения е бил в ход процес на вземане на решения, имащ за предмет такъв документ“. Курсивът е мой.
36 Курсивът е мой.
37 Вж. в това отношение член 12, параграф 2 и член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009. В това отношение вж. също точка 57 от обжалваното съдебно решение.
38 Вж. точка 53 от обжалваното съдебно решение: „Комисията посочва, че […] е поискала от [ЕОБХ] да включи експерти от държавите членки и заинтересованите страни, за да бъдат взети предвид всички гледни точки, което би трябвало да позволи бързо приемане на преразгледаните насоки за пчелите“.
39 Вж. точка 59 от обжалваното съдебно решение.
40 Решение по случай 2142/2018/EWM относно отказ на Европейската комисия да предостави достъп до позиции на държави членки относно ръководство за оценка на риска за пчелите от употребата на пестициди. Вж. по-специално точки 13, 14, 21, 34 и 35 от него.
41 Вж. по-специално точки 96 и 97 от обжалваното съдебно решение.
42 Решение от 28 май 2020 г., ViaSat/Комисия (T‑649/17, EU:T:2020:235).
43 Вж. по-специално решение от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 34 и цитираната съдебна практика).
44 За преглед на тези случаи вж. решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 81 и цитираната съдебна практика).
45 Пак там, параграф 80.
46 Вж. по-специално точка 113 от обжалваното съдебно решение.
47 Курсивът е мой.
48 Вж. например точка 111 от него.
49 Вж. по-специално точки 91, 106, 111, 114, 119, 126 и 129 от обжалваното съдебно решение.
50 Вж. например решение от 25 януари 2023 г., De Capitani/Съвет (T‑163/21, EU:T:2023:15, т. 85 и цитираната съдебна практика).