1.

Европейската прокуратура, която има правомощия за разследване и наказателно преследване на престъпления, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз, започна да функционира на 1 юни 2021 г. По настоящото дело Съдът е приканен за първи път да тълкува правния акт, с който се създава тази прокуратура и се определят правилата за нейното функциониране, а именно Регламентът за Европейската прокуратура ( 2 ).

2.

В престъпленията, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз, често участват лица от няколко държави членки. Ето защо, за да може да изпълнява задачите си, Европейската прокуратура трябва да може да провежда трансгранични разследвания. В такива разследвания участват работещият по делото европейски делегиран прокурор (наричан по-нататък „работещият по делото ЕДП“) ( 3 ), който провежда разследването в една държава членка, и подпомагащият европейски делегиран прокурор (наричан по-нататък „подпомагащият ЕДП“) ( 4 ), на когото е възложено изпълнението на действие по разследването в друга държава членка. Разглежданият случай изисква Съдът да изясни някои аспекти на Регламента за Европейската прокуратура, свързани с такива трансгранични разследвания.

3.

Трите въпроса, отправени от запитващата юрисдикция, могат да бъдат разгледани съвместно. По същество тази юрисдикция пита кой национален съд (или национални съдилища) трябва да даде съдебно разрешение за извършване на действие по разследването в държава членка, различна от тази, в която се провежда основното разследване на Европейската прокуратура. Ако разрешението трябва да се предостави от съда в държавата на подпомагащия ЕДП, какъв трябва да бъде обхватът на този съдебен контрол и дали някакво предварително съдебно разрешение в друга държава членка има някакво значение в този процес?

4.

Това не е никак лесен въпрос. Участниците в настоящото дело предлагат две взаимно изключващи се тълкувания на членове 31 и 32 от Регламента за Европейската прокуратура. Както ще покажа, тези две противоречащи си решения се основават на стандартните методи за тълкуване, използвани от Съда: чрез тълкуване на текста, контекста, целите и генезиса ( 5 ) на Регламента за Европейската прокуратура. Нито един от предложените резултати не е напълно обоснован при всички тези тълкувателни техники. Въпреки това Съдът ще трябва да избере един от тях.

5.

Чрез своя европейски делегиран прокурор във Федерална република Германия (Мюнхен) Европейската прокуратура води разследване срещу G. K., S. L. и B. O. D. GmbH (наричани по-нататък „обвиняемите“). Те са заподозрени в заобикаляне на митническото законодателство чрез деклариране на фалшива информация при вноса на биодизел (с произход от САЩ) в Европейския съюз, което е довело до загуба на приходи в размер на приблизително 1295000 евро. Тази твърдяна загуба представлява финансов интерес на Съюза и поради това попада под юрисдикцията на Европейската прокуратура ( 6 ).

6.

Въпреки че основното разследване се провежда в Германия, Европейската прокуратура счита за необходимо да събере доказателства и в други държави членки. Поради това е счетено за необходимо да се проведе трансгранично разследване в други държави членки, включително в Австрия. По-конкретно работещият по делото ЕДП възлага извършването на претърсване и изземване на имущество на обвиняемите в Австрия.

7.

Съгласно австрийското законодателство за такова действие по разследването се изисква предварително съдебно разрешение. Поради това подпомагащият ЕДП иска и получава съдебни разпореждания за претърсване на жилищните и търговските помещения на обвиняемите лица с цел изземване на потенциално уличаващи документи и хардуер.

8.

Както бе обяснено по време на съдебното заседание, от германските съдилища не е искан и не извършван предварителен съдебен контрол върху исканите действия по претърсване и изземване, въпреки че това би било необходимо в сходен национален случай. Това е резултат от начина, по който Германия е приложила член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура. Съгласно това прилагане не е необходимо да се дава съдебно разрешение за трансгранични разследвания, ако действието по разследването ще бъде извършено в държава членка, чието право също изисква предварително съдебно разрешение ( 7 ). В този случай съдът на тази друга държава членка е компетентен да разреши действието по разследването. Поради това работещият по делото ЕДП не е поискал издаването на съдебно разрешение в Германия.

9.

На 1 декември 2021 г. обвиняемите подават пред запитващата юрисдикция — Oberlandesgericht Wien (Висш областен съд Виена, Австрия) жалби срещу разпорежданията за претърсването, които са одобрени от четири австрийски съдилища. Те твърдят, че разрешените действия по претърсване и изземване не са били нито необходими, нито пропорционални.

10.

Запитващата юрисдикция обяснява, че в хода на главното производство австрийският подпомагащ ЕДП твърди, че Регламентът за Европейската прокуратура създава нов вид правна рамка за трансграничните действия по разследване, съгласно която тяхната обоснованост трябва да се разглежда само в държавата членка на работещия по делото ЕДП. Съдът на държавата на подпомагащия ЕДП не можел да преценява материалноправната валидност на действието по разследване. Той можел само да контролира дали действието отговаря на формалните и процесуалните изисквания за неговото извършване. Поради това подпомагащият ЕДП счита, че жалбите следва да бъдат отхвърлени.

11.

Така запитващата юрисдикция е изправена пред въпроса дали съдилищата в държавата членка на подпомагащия ЕДП са оправомощени да осъществяват пълен съдебен контрол, както биха направили при един изцяло национален случай, или когато става въпрос за трансгранични разследвания на Европейската прокуратура, техният съдебен контрол следва да се ограничи само до процесуални въпроси, свързани с извършването на такива действия по разследване. Тя счита, че отговорът на този въпрос зависи от тълкуването на членове 31 и 32 от Регламента за Европейската прокуратура.

12.

Член 31, параграфи 1—3 от Регламента за Европейската прокуратура е озаглавен „Трансгранични разследвания“ и предвижда:

„1.   Европейските делегирани прокурори действат в тясно сътрудничество, като се подпомагат взаимно и редовно се консултират помежду си при трансгранични случаи. Когато дадено действие трябва да се предприеме в държава членка, различна от държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор, този европейски делегиран прокурор взема решение за приемането на необходимото действие и за възлагането му на европейски делегиран прокурор, установен в държавата членка, в която действието трябва да бъде извършено.

2.   Работещият по делото европейски делегиран прокурор може да възлага всички действия, с които разполага в съответствие с член 30. Мотивирането и предприемането на тези действия се уреждат от правото на държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор. Когато работещият по делото европейски делегиран прокурор възложи действие по разследването на един или няколко европейски делегирани прокурори от друга държава членка, той информира същевременно наблюдаващия го европейски прокурор.

3.   Ако съгласно правото на държавата членка на подпомагащия европейски делегиран прокурор е необходимо съдебно разрешение за действието, подпомагащият европейски делегиран прокурор получава такова разрешение в съответствие с правото на тази държава членка.

Ако бъде отказано съдебно разрешение за възложеното действие, работещият по делото европейски делегиран прокурор оттегля възлагането.

Когато обаче правото на държавата членка на подпомагащия европейски делегиран прокурор не изисква съдебно разрешение, но правото на държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор изисква такова, разрешението се получава от [работещия по делото] европейски[…] делегиран прокурор и се подава заедно с възлагането“.

13.

Член 32 от Регламента за Европейската прокуратура е озаглавен „Изпълнение на възложени действия“ и предвижда:

„Възложените действия се изпълняват в съответствие с настоящия регламент и правото на държавата членка на подпомагащия европейски делегиран прокурор. Следват се формалностите и процедурите, изрично посочени от работещия по делото европейски делегиран прокурор, освен ако тези формалности и процедури противоречат на основните принципи на правото на държавата членка на подпомагащия европейски делегиран прокурор“.

14.

При тези обстоятелства запитващата юрисдикция, Oberlandesgericht Wien (Висш областен съд Виена, Австрия), решава да спре делото и да постави следните преюдициални въпроси на Съда:

15.

Писмени становища представят страните в главното производство, правителствата на Австрия, Германия, Франция, Нидерландия и Румъния, Европейската прокуратура, както и Европейската комисия. На 27 февруари 2023 г. се проведе съдебно заседание, на което всички тези участници, с изключение на Франция, представиха устни становища.

16.

За да посъветвам Съда как да отговори на въпросите на запитващата юрисдикция, ще подходя по следния начин. Първо, ще опиша накратко Европейската прокуратура и процеса на нейното създаване, който (вероятно) е оказал влияние върху начина на формулиране на окончателния текст на Регламента за Европейската прокуратура (А). След това ще представя двата подхода за тълкуване, които участниците в главното производство предлагат на Съда и ще изложа техните доводи (Б). В последния раздел ще предложа на Съда кой вариант на тълкуване да избере, като вземе предвид предимствата и недостатъците на двата варианта. Това ще включва и обсъждане на защитата на основните права при работата на Европейската прокуратура (В).

17.

Създаването на Европейската прокуратура е истинска новост и важно постижение в процеса на европейска интеграция. Тя е единен и, въпреки децентрализираната си организация ( 8 ) неделим орган на Европейския съюз ( 9 ), натоварен с правомощия за провеждането на разследвания и наказателното преследване на престъпления, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз ( 10 ).

18.

Европейската прокуратура е създадена съгласно член 86 ДФЕС, който е въведен с Договора от Лисабон. Деянията, които биха могли да се разглеждат като увреждащи финансовите интереси на Европейския съюз и по отношение на които е компетентна Европейската прокуратура, са посочени в Директивата за защита на финансовите интереси. Въпреки това държавите членки все пак трябва да квалифицират тези деяния като престъпления и да определят признаците на състава на тези престъпления в националното си право.

19.

Освен това Регламентът за Европейската прокуратура само частично урежда процедурите на Европейската прокуратура. За всички положения, за които не съществуват правила на Съюза, този регламент определя само правилата на коя държава членка се прилагат ( 11 ).

20.

Поради това Европейската прокуратура действително е единен и неделим орган, но действа, без да има общо материално или процесуално наказателно право. Тези въпроси зависят до голяма степен от законодателствата на държавите членки, които могат да се различават по отношение на възприетите от тях решения. Както единният характер на Европейската прокуратура, от една страна, така и нейната зависимост от националните законодателства, от друга страна, са важни фактори при тълкуването на Регламента за Европейската прокуратура.

21.

Пътят към създаването на Европейската прокуратура не е нито лесен, нито кратък. След години на подготовка ( 12 ) и първоначалното предложение от 2013 г. ( 13 ), което не успява да постигне единодушно съгласие, в крайна сметка Европейската прокуратура е създадена като механизъм за засилено сътрудничество съгласно член 20, параграф 2 ДЕС и член 329, параграф 1 ДФЕС. Новият проект обаче не е приемлив за всички държави членки и поради това не всички от тях участват в него ( 14 ).

22.

Преговорите, довели до приемането на Регламента за Европейската прокуратура, са особено трудни по отношение на действията по трансгранично разследване ( 15 ).

23.

В предложението от 2013 г. в член 26 са изброени 21 различни действия по разследване. За десет от тях, включително за претърсването на помещения, за което става въпрос в настоящото дело, се изисква разрешение от компетентния съдебен орган на държавата членка, в която трябва да се извършат тези действия по разследване ( 16 ).

24.

В отговор на това предложение 14 национални парламента изпращат мотивирани становища до Комисията, с което задействат механизъма за контрол на субсидиарността по член 7, параграф 2 от Протокол № 2 ( 17 ). В своите мотивирани становища някои национални парламенти изразяват загриженост, че изброяването на действията по разследване ще доведе до понижаване на процесуалноправните стандарти и че тъй като някои действия по разследване не съществуват в националното законодателство на някои държави членки, няма да бъде осигурено необходимото равнище на защита на основните права ( 18 ).

25.

В крайна сметка това предложение е отхвърлено ( 19 ) и са представени няколко контрапредложения. Предложението, представено съвместно от австрийската и германската делегация, представлява особен интерес за настоящото производство ( 20 ).

26.

Делегацията на Германия представя следните писмени коментари ( 21 ): „Настоящата концепция на член 26а не е убедителна и се нуждае от допълнително преразглеждане, за да бъде приемлива. Ще се нуждаем от работеща и ефективна система, която ще функционира поне толкова добре, колкото трансграничното сътрудничество въз основа на процедурите за правна взаимопомощ и взаимно признаване. Както вече бе обяснено: смятаме, че трябва да се създаде система, която се основава на концепцията за взаимно признаване (ЕЗР) като отправна точка, и да се направят корекции, когато това е подходящо, за да се отговори на идеята за „единна служба“.

27.

Така общото австрийско и германско предложение отразява решенията за взаимно признаване, предвидени в Директивата за европейската заповед за разследване ( 22 ): „Когато е необходимо да се предприеме действие в държава членка, различна от държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор, последният разпорежда извършването на действието в съответствие с правото на държавата членка на работещия по делото европейски делегиран прокурор и, когато е необходимо, подава молба за издаване на съдебно разрешение или иска съдебно разпореждане за извършване на действието“ ( 23 ).

28.

Това съвместно предложение също не успява да влезе в окончателния текст на Регламента за Европейската прокуратура.

29.

Избраният законодателен резултат, отразен в сегашния член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура, създава точно проблемите, за които германската делегация предупреждава във връзка с предходните предложения ( 24 ). В него не се уточнява ясно правото на коя държава членка определя дали е необходимо предварително съдебно разрешение за извършване на дадено действие, нито кой съд е отговорен за предоставянето на такова разрешение. Следователно настоящият случай е отлична илюстрация на тези проблеми.

30.

По време на законодателната процедура обаче всички делегации са съгласни по един въпрос: предвид единния характер на Европейската прокуратура като орган Регламентът за Европейската прокуратура трябва да бъде по-опростен от това, което предвижда Директивата за ЕЗР, която по време на въвеждането си също беше нов инструмент за сътрудничество по наказателноправни въпроси ( 25 ).

31.

В Регламента за Европейската прокуратура не се споменава необходимостта от предварително съдебно разрешение за трансгранични действия по разследване, като този въпрос се оставя на наказателното право на държавите членки. Особено проблематична е хипотезата, в която националното право на държавите членки, както на работещия по делото ЕДП, така и на подпомагащия ЕДП, изискват предварително съдебно разрешение. В съображение 72 от Регламента за Европейската прокуратура се обяснява, че в този акт следва ясно да бъде указано в коя държава членка следва да бъде получено това разрешение, но във всички случаи то трябва да бъде само едно. Дали този ангажимент е намерил израз в член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура и ако това е така, по какъв начин?

32.

Участниците в настоящото дело предлагат два противоположни варианта за тълкуване на тази разпоредба.

33.

Преди да представя и оценя техните становища, смятам за необходимо да повторя една гледна точка, която вече съм изразявала на друго място ( 26 ). Според мен буквалното тълкуване като такова не съществува, доколкото думите винаги са част от контекст. Думите в правните норми, разбира се, са от значение за съдиите, тъй като правото се изразява най-вече с думи. Те едновременно насочват и ограничават съдиите ( 27 ). Въпреки това значението им, включително в правните актове, зависи от контекста, в който са използвани. Поради това е трудно, ако не и невъзможно, да се разделят буквалното и контекстуалното тълкуване.

34.

Когато става въпрос за контекстуално тълкуване, Съдът го разбира по различни начини. Най-често Съдът се позовава на разпоредбите, които съпътстват тази, чието тълкуване се иска, или на документа като цяло ( 28 ). Въпреки това Съдът разглежда и генезиса на разпоредбата като имащ отношение към контекста при тълкуването на разпоредбите на първичното ( 29 ) и на вторичното право на Съюза ( 30 ). И накрая, понякога се взима предвид и социалната реалност като релевантна за разбирането на правните норми ( 31 ). Изборът на съответния контекст и начинът, по който този контекст се тълкува, оказват влияние върху разбирането на текста на дадена разпоредба. Това е видно от доводите на участниците в главното производство.

35.

Правителствата на Австрия и Германия твърдят, че ако националното право на подпомагащия ЕДП изисква предварително съдебно разрешение за извършването на действия по разследване, предоставянето на такова разрешение следва да доведе до извършването на пълен съдебен контрол. Това включва не само процесуалните (изпълнението на действието), но и материалноправните аспекти, обосноваващи действието на първо място. Следователно съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП трябвало да прецени дали е налице изискуемото ниво на подозрение за извършено престъпление, дали действието по разследване ще доведе до събирането на доказателствата, необходими за наказателното преследване и дали същите доказателства не могат да бъдат събрани чрез друго по-малко засягащо лицето действие.

36.

Правителствата на Австрия и Германия се позовават основно на текста на член 31 от Регламента за Европейската прокуратура, който според тях е ясен. И двете правителства настояват, че текстът на правната разпоредба е най-важният инструмент за тълкуване. Ако текстът е ясен, съдилищата не могат да се отклоняват от него.

37.

Според тях творческото тълкуване от страна на Съда има граници. Тълкуване, различно от това, което ясно следва от буквалния текст на настоящия член 31 от Регламента за Европейската прокуратура, щяло да надхвърли границите на приемливото съдебно тълкуване. То също така било в противоречие с изискването за правна сигурност. По думите на представителя на германското правителство Съдът не е сервиз за поправка на дефектни продукти. Вместо това дефектният продукт трябвало да бъде върнат на производителя за подобряване, в нашия случай — на законодателя.

38.

Европейската прокуратура, Комисията, както и френското, румънското и нидерландското правителство твърдят, че за разлика от първия вариант, ако правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП изисква съдебно разрешение за действие по разследване, такова разрешение може да включва само съдебен контрол върху формалните и процесуалните аспекти, свързани с извършването на действието. Съответно Регламентът за Европейската прокуратура съдържал ясно разпределение на задачите между съдилищата на съответните държави членки на работещия по делото ЕДП и на подпомагащия ЕДП. Това било очевидно, ако член 31, параграф 3 се тълкува в контекста на член 31, разглеждан като цяло.

39.

Ако правото на държавите членки както на работещия по делото ЕДП, така и на подпомагащия ЕДП, изисква съдебно разрешение, трябвало да се издадат две разрешения. Съдът на държавата членка на работещия по делото ЕДП щял да разреши извършването на действието, ако го счете за мотивирано, докато съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП щял да разреши процедурните правила за неговото извършване.

40.

Правомощията за контрол на съда на държавата членка на подпомагащия ЕДП били ограничени само до процесуалните аспекти на изпълнението на действието, дори и в случай че правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП не изисква предварително съдебно разрешение в сходно национално положение. По този начин правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП, което урежда мотивирането на действието съгласно член 31, параграф 2, щяло да бъде спазено при избора му да не изисква предварително съдебно разрешение за обосноваността на действието.

41.

Двата варианта предлагат различни и взаимно изключващи се тълкувателни резултати. Смятам, че следвайки линията на доводите, изтъкнати в подкрепа на всеки от тези варианти, когато са поставени в избраните от тях тълкувателни рамки, водят до две еднакво приемливи тълкувания на Регламента за Европейската прокуратура. В същото време и двата варианта имат определени недостатъци и несъответствия. По-нататък ще ги съпоставя в рамките на всеки от използваните от тях методи за тълкуване.

42.

Според австрийското правителство, чиито доводи се подкрепят от германското правителство, член 31 от Регламента за Европейската прокуратура е ясен. В параграф 2 от него се предвижда, че мотивирането и предприемането на действия по разследването се уреждат от националното право на държавата членка на работещия по делото ЕДП. Параграф 3 обаче променя приложимото право, ако правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП изисква съдебно разрешение. В такава хипотеза член 31, параграф 3, първо изречение от Регламента за Европейската прокуратура ясно посочва, че правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП урежда правомощията и задълженията на съдията, който издава разрешението.

43.

Единственото изключение е предвидено в член 31, параграф 3, трето изречение от Регламента за Европейската прокуратура, което се прилага, когато правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП не изисква разрешение, но правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП изисква такова. Само в такъв случай съдебното разрешение се основава на правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП. От употребата на думата „обаче“ в началото на това изречение е видно и че тази хипотеза е изключение от ясното правило, че следва да се прилага правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП ( 32 ).

44.

За разлика от това според поддръжниците на втория вариант член 31, параграф 3, първо изречение от Регламента за Европейската прокуратура ясно определя кои съдилища трябва да предоставят съдебно разрешение и във връзка с какво, в две възможни хипотези: когато правото на държавата членка и на работещия по делото ЕДП, и на подпомагащия ЕДП, изисква такова разрешение и когато правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП не изисква предварително съдебно разрешение, но правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП го изисква. И в двете хипотези съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП може да разглежда само въпроси, свързани с извършването на действието.

45.

Член 31, параграф 3, трето изречение от Регламента за Европейската прокуратура урежда останалата възможна хипотеза, при която правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП не изисква съдебно разрешение за дадено действие, но право на държавата членка на работещия по делото ЕДП го изисква. В тази хипотеза съдът на държавата членка на работещия по делото ЕДП ще трябва да издаде разрешение, което ще обхваща както мотивирането, така и извършването на действието.

46.

Комисията също така посочва, че текстът на член 32 от Регламента за Европейската прокуратура пояснява, че изпълнението и процедурните аспекти, свързани с исканото действие, попадат в обхвата на правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП.

47.

За да обоснове твърдението си, че текстът на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура е ясен, германското правителство се съсредоточава върху непосредствения му контекст. То твърди, че третото изречение от член 31, параграф 3 би било излишно, ако в съответствие с тълкуването на Комисията основното правило за уреждане на разпределението на задачите по отношение на съдебните разрешения е член 31, параграф 2 от Регламента за Европейската прокуратура. Ако това било така, винаги щяло бъде ясно, че правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП урежда необходимостта от съдебно разрешение за конкретно действие по разследване. Следователно повтарянето на това в член 31, параграф 3, трето изречение щяло да бъде безсмислено. Тази разпоредба имала смисъл само ако променя правилото, изразено в член 31, параграф 2, в хипотеза, в която правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП също изисква съдебно разрешение.

48.

Както австрийското, така и германското правителство, също се позовават на съображение 72 от Регламента за Европейската прокуратура като предоставящо релевантния контекст за тълкуване. Според тях настояването за едно-единствено съдебно разрешение, изразено в това съображение, във връзка с член 31, параграф 3, може да означава само, че правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП определя необходимостта за и контекста на съдебното разрешение. Разделянето на съдебното разрешение на различни задачи между съдилищата на държавите членки на работещия по делото ЕДП и на подпомагащия ЕДП нямало да бъде в съответствие с решението, че следва да има само едно съдебно разрешение.

49.

Според Комисията, и по същество същата позиция се застъпва от всички поддръжници на втория вариант, член 31 от Регламента за Европейската прокуратура като цяло следва хронологията на разследването. Той определял различните задачи на работещия по делото ЕДП и на подпомагащия ЕДП, както и на националните съдилища на техните държави членки. В параграф 1 най-общо се определяло разпределението на задачите между двамата ЕДП.

50.

Според Комисията член 31, параграф 2 е от основно значение. В него ясно се посочвало, че правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП урежда мотивирането и предприемането на действие по разследването. Това също така означавало, че ако правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП изисква предварително съдебно разрешение, съдът на тази държава трябва да прецени дали действието е мотивирано и необходимо в контекста на конкретното разследване.

51.

Комисията подчертава и че в член 31, параграф 2 не се споменава нищо за извършването на действието. Това било въпрос, който е предмет на член 32 от Регламента за Европейската прокуратура, който предвижда, че изпълнението следва да се урежда от правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП.

52.

Според Комисията член 31, параграф 3, който е единствената разпоредба, която изрично се отнася до съдебното разрешение, не променя приложимото право по отношение на такова разрешение, което е в противоречие с довода, представен от австрийското и германското правителство. По-скоро той следвало да се разглежда като подчинен на член 31, параграф 2. Следователно параграф 3 от същата разпоредба не уреждал съдебния контрол върху мотивирането на действието по разследване, тъй като тези въпроси са предмет на параграф 2.

53.

Според Комисията параграф 3, първо изречение се отнася до хипотеза, в която правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП изисква съдебно разрешение. В такъв случай съдът на тази държава членка трябвало да издаде разрешение преди изпълнението на действието. При вземането на това решение обаче съдът трябвало да обърне внимание само на начина на изпълнение на исканото действие по разследването, но не и на неговото мотивиране.

54.

Що се отнася до ролята на съображение 72 от Регламента за Европейската прокуратура, Комисията признава, че желанието за едно-единствено съдебно разрешение не е идеално изразено в член 31 от Регламента за Европейската прокуратура. Въпреки това, дори ако в някои хипотези са необходими две съдебни разрешения, предвид ясното разпределение на задачите, за всеки въпрос все пак щяло да има само едно разрешение. Като го разглеждат по този начин, поддръжниците на втория вариант избягват противоречието на член 31, параграф 3, така, както го тълкуват, и съображение 72 от Регламента за Европейската прокуратура ( 33 ).

55.

По отношение на целите на Европейската прокуратура както Австрия, така и Германия, признават, че пълният съдебен контрол в държавата членка на подпомагащия ЕДП би могъл да доведе до затруднения. За да може да реши дали исканото действие е мотивирано, съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП ще трябва да има достъп до цялата преписка по делото. Тъй като основното разследване се провежда в друга държава членка и с оглед на започването на съдебен процес в съда на тази държава, ако бъдат събрани достатъчно доказателства, преписката по делото може да бъде на различен език. Нейният превод, който може да е необходим, за да позволи на съда на подпомагащия ЕДП да се произнесе по материалноправни въпроси, свързани със законосъобразността на действието по разследване, ако не друго, щял да отнеме време ( 34 ). Това действително щяло да направи трансграничните разследвания на Европейската прокуратура по-трудно осъществими от тези, провеждани съгласно Директивата за ЕЗР.

56.

Двете правителства признават, че подобен резултат не съответства на целта на Европейската прокуратура да създаде още по-лесна рамка за борба с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, отколкото съществуващата преди това. Те подчертаха, че за съжаление тяхното предложение не е било прието в законодателния процес.

57.

Поддръжниците на втория вариант подчертават, че създаването на Европейската прокуратура е необходимо, за да се направи разследването и наказателното преследване на престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, по-ефективно, отколкото ако те се преследват от една-единствена държава членка. Затова Европейската прокуратура като единен орган следвало да разполага с необходимите инструменти за постигане на целта за ефективна борба с престъпленията, засягащи бюджета на Съюза. Следователно ефективността следвало да бъде водеща при тълкуването на член 31 от Регламента за Европейската прокуратура. Във всички случаи трансграничните разследвания, провеждани от Европейската прокуратура, не можели да се тълкуват като подчинени на по-обременителни условия от тези, които се изискват съгласно Директивата за ЕЗР.

58.

Европейската прокуратура и Комисията се съсредоточават допълнително върху аспекта на ефикасността, като подчертават логистичните трудности, свързани с прехвърлянето и превеждането на големи количества документи, които се отнасят до преписката по делото ( 35 ). Това подкрепяло довода в полза на тълкуването, според което мотивирането на действието трябвало да се преценява само в държавата членка на работещия по делото ЕДП. Освен това подчиняването на мотивирането на действието по разследване на правото на държавата на работещия по делото ЕДП и на съдилищата на тази държава било в съответствие с факта, че тези съдилища ще разполагат с всички материали, необходими за осъществяване на пълен съдебен контрол. В края на краищата разследването се провеждало от тази държава и процесът най-вероятно щял да се проведе пред нейните съдилища ( 36 ).

59.

Накрая, Европейската прокуратура изтъква и трудностите, които биха възникнали, ако съдилищата на различните държави членки, в които се провеждат трансгранични разследвания, достигнат до противоречиви решения относно мотивирането на действието. Предложеното тълкуване, според което мотивирането на действието винаги е предмет на разглеждане съгласно правото на държавата членка на работещия по делото ЕДП, предотвратявала постановяването на противоречиви решения дори когато в събирането на доказателства за конкретен случай участват голям брой държави членки.

60.

Както Австрия, така и Германия подчертават необходимостта да се вземе предвид генезисът на член 31 от Регламента за Европейската прокуратура. Според Австрия от генезиса става ясно, че мнозинството от държавите членки са били наясно с проблемите, които биха възникнали поради противоречивата връзка между втория и третия параграф от член 31 от Регламента за Европейската прокуратура. Въпреки това съвместното предложение на австрийското и германското правителство проблемът да бъде решен чрез прибягване до модела на взаимното признаване не беше прието в окончателния текст на Регламента за Европейската прокуратура. Следователно е ясно, че член 31, параграф 3 не изисква, както предлагат поддръжниците на втория вариант, съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП да признае решението на работещия по делото ЕДП, че е необходимо да се извърши действие по разследването в държава членка на подпомагащия ЕДП. Вместо това тази разпоредба изисква от съда на държавата, в която трябва да се изпълни действието, да провери законосъобразността му, включително неговото мотивиране.

61.

В съдебното заседание Комисията разгледа някои от затрудненията, свързани с генезиса на Регламента за Европейската прокуратура и изясни настоящата позиция на Комисията. Следва да се припомни, че в предложението ѝ от 2013 г. се предвижда съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП да извършва пълен съдебен контрол на действия като претърсване и изземване. По настоящото дело Комисията взема различна позиция.

62.

За да обоснове настоящата си позиция, Комисията обяснява, че предложението от 2013 г. е изготвено преди влизането в сила на Директивата за ЕЗР. В тази директива се предвижда, че мотивирането на действие по трансгранично разследване е от компетентността на издаващата държава членка и може да бъде оспорвано само пред съдилищата на тази държава членка ( 37 ). Това решение се оказва добре функциониращо в този акт за взаимно признаване. Поради това Комисията счита за удачно, че законодателните институции не са приели първоначалното ѝ предложение съдебното разрешение да зависи само от правото на държавата членка на подпомагащия ЕДП, а вместо това са изменили това предложение в настоящата формулировка на член 31 от Регламента за Европейската прокуратура. По този начин законодателният процес направил първоначалното ѝ предложение много по-добро и по-подходящо за това, което е необходимо за сътрудничество при трансгранични разследвания, предприети от Европейската прокуратура.

63.

В обобщение, двата варианта предлагат различни резултати. И все пак те споделят едно общо разбиране: системата на Европейската прокуратура е замислена като ефективен механизъм в борбата с престъпленията, увреждащи финансовите интереси на Европейския съюз. Това включва механизма на трансграничните разследвания. Регламентът за Европейската прокуратура подкрепя тази законодателна цел ( 38 ).

64.

Правилото за тълкуване, използвано от Съда, изисква „когато една разпоредба на общностното право подлежи на различни тълкувания, предимство трябва да се отдаде на това, което може да запази нейното полезно действие“ ( 39 ). Това тълкувателно правило дава предимство на втория вариант.

65.

Според австрийското и германското правителство обаче, дори и да е нормативно желателен, вторият вариант не е възможен вариант за тълкуване, тъй като текстът на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура е ясен.

66.

Всъщност, ако текстът е ясен, приписването на различно значение би могло да се разглежда като нелегитимна намеса от страна на Съда, с други думи: тълкуване contra legem. Дали обаче текстът на член 31, параграф 3 наистина е толкова ясен?

67.

Несъмнено австрийското и германското правителство считат, че правилното значение на член 31, параграф 3 е, че съдът на държавата членка на подпомагащия ЕДП е този, който издава предварително разрешение за претърсване и изземване, което да бъде извършено в тази държава, осъществявайки пълен съдебен контрол. Не е учудващо, че австрийското и германското правителство застъпват такова тълкуване пред Съда, тъй като и двете държави са изменили законодателството си, за да отразят това тълкуване на Регламента за Европейската прокуратура ( 40 ). Въпреки това, когато се сблъскаме с конкурентното, също толкова правдоподобно тълкуване, предлагано от поддръжниците на втория вариант, става ясно, че първият вариант е само един от възможните варианти за тълкуване. Съгласно Договорите задача на Съда е да направи този избор. Ако Съдът възприеме втория вариант вместо първия, това не може да се разглежда като тълкуване contra legem.

68.

Според мен най-убедителният довод, предложен от австрийското и германското правителство, е че член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура става излишен в рамките на втория вариант. Всъщност, ако член 31, параграф 2 постановява, че мотивирането на действието по разследване се урежда от правото на държавата на работещия по делото ЕДП, а член 32 постановява, че изпълнението на действието се урежда от правото на държавата на подпомагащия ЕДП, каква е целта на член 31, параграф 3? Той само повтаря същото разграничение между приложимите законодателства, когато става въпрос за предварително съдебно разрешение. С други думи, ако член 31, параграф 3 бъде заличен, останалата част от член 31 във връзка с член 32 ще ни доведе до същото заключение, което вторият вариант предлага като правилно разбиране на член 31, параграф 3. По този начин първият вариант придава на член 31, параграф 3 определен смисъл, различен от другите разпоредби на същия и на съседния член.

69.

Друго тълкувателно правило, използвано от Съда, изисква текстът на правните норми да не може просто да бъде пренебрегнат, а да му се придаде определен смисъл ( 41 ). Това тълкувателно правило, изглежда, е в подкрепа на първия вариант.

70.

Според мен обаче на член 31, параграф 3 може да се придаде значение, което надхвърля значението на член 31, параграф 2 и член 32 от Регламента за Европейската прокуратура. Това е разпоредба, която изразява избора на приложимия правен ред конкретно за съдебните разрешения на възложено действие, дори ако същият резултат може да бъде постигнат чрез прилагането на тези две други разпоредби. Отделното изразяване на правилото за приложимото право към съдебните разрешения би могло да се възприеме като необходимо поради трудностите, които този въпрос е създал по време на законодателните преговори. Следователно излишността на член 31, параграф 3 не може да се използва като довод срещу приемането на втория вариант.

71.

Ако се разгледат последиците от избора на Съда на единия или другия вариант за тълкуване, става ясно, че изборът на първия вариант би превърнал трансграничните разследвания на Европейската прокуратура в по-малко ефективна система от тази, която е създадена съгласно Директивата за ЕЗР. Следователно, ако волята на законодателя действително е била да създаде по-ефективна система, приемането на първия вариант би изисквало изменение на Регламента за Европейската прокуратура, за да се даде възможност за провеждане на ефективни трансгранични разследвания. Изборът на първия вариант от страна на Съда може да се разглежда като покана към законодателя на Европейския съюз да предприеме действия. Според германското правителство само такова решение би било в съответствие с изискванията за правна сигурност.

72.

Въпреки това съществува правна несигурност, тъй като има повече от един вариант за тълкуване. След като Съдът изясни значението на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура, като избере или първия, или втория вариант, правното объркване ще изчезне. Ето защо ми се струва, че намесата на законодателя не е необходима, за да се възстанови правната сигурност ( 42 ).

73.

Изложеното по-горе ме води до заключението, че Съдът следва да избере втория вариант. Съответно член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура следва да се разбира в смисъл, че позволява на съда на държавата членка на подпомагащия ЕДП да осъществява съдебен контрол само върху аспектите, свързани с изпълнението на действието по разследване, приемайки преценката на работещия по делото ЕДП, че действието е мотивирано, независимо дали последното е придружено с предварително съдебно разрешение на съда на държавата членка на работещия по делото ЕДП. Това тълкуване не противоречи на текста на член 31, параграф 3 и отговаря по-добре на целта на Регламента за Европейската прокуратура за създаване на ефективна система за борба с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз.

74.

Ефективните трансгранични разследвания несъмнено са важна цел на Регламента за Eвропейската прокуратура. Ефективността обаче не може да бъде постигната за сметка на защитата на основните права. Така Съдът може да избере втория вариант като правилно тълкуване на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура само ако това гарантира защитата на основните права, както се изисква от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

75.

Настояването на австрийското и германското правителство, че съдилищата на държавата членка на подпомагащия ЕДП следва да бъдат оправомощени да извършват пълен съдебен контрол, може да се разбира като загриженост за защитата на основните права. Държавите — членки на Европейския съюз, са създали съгласувани системи на наказателното право. Защитата на основните права е внимателно вградена в тяхното законодателство в областта на наказателното преследване и налагането на наказания за престъпленията — област, в която държавите упражняват правомощия за принуда, засягайки личния живот и свободите на физическите лица.

76.

Следователно националните наказателноправни системи съдържат гаранции, присъщи за основните права, в своите материални и процесуални наказателноправни норми. Тези норми са взаимозависими и защитават основните права, разгледани в тяхната цялост ( 43 ). Въпреки това, когато едно правило се извади от една система и се постави в друга, защитата на основните права може да намалее: въпреки че правилото е функционирало добре в първоначалната си правна рамка, не е задължително да е така и в другата правна рамка ( 44 ).

77.

Ето защо разчитането на взаимното признаване, което предполага пренасянето само на някои правни норми от една правна система в друга, поражда опасения относно потенциалното отслабване на защитата на основните права ( 45 ). Въпреки това, като се има предвид, че правото на Европейския съюз в настоящия си вид не разполага с последователен набор от правила, които да уреждат както всички аспекти на престъпленията, за чието преследване е компетентна Европейската прокуратура, така и процесуалните правила, уреждащи наказателното преследване от Европейската прокуратура ( 46 ), принципът на взаимното признаване е следващата най-добра възможност за премахване на пречките пред трансграничните разследвания.

78.

Ето защо трябва да разгледам доводите на поддръжниците на втория вариант, че Европейската прокуратура не е система за взаимно признаване, а е нещо повече. Застъпвам обратното становище: докато няма общи наказателноправни норми на Европейския съюз, Европейската прокуратура може да действа само въз основа на взаимно признаване. Равнищата на взаимно признаване обаче се различават и Европейската прокуратура може да се разглежда като все още най-развития инструмент за взаимно признаване в областта на сътрудничеството по наказателноправни въпроси (подраздел а).

79.

Следователно въпросът, който се поставя, е дали тълкуването на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура, предложено в точка 73 от настоящото заключение, което отчасти се основава на взаимното признаване, гарантира основните права на заподозрените лица и обвиняемите при трансгранични разследвания. Считам, че това действително е така, особено когато се разглежда в по-широкия контекст на Регламента за Европейската прокуратура (подраздел б).

80.

В писмените становища и в съдебното заседание участниците изразиха мненията си относно взаимното признаване. Директивата за ЕЗР беше използвана като пример за механизъм за взаимно признаване, като беше посочено, че Регламентът за Европейската прокуратура е нещо повече. Когато в съдебното заседание участниците бяха запитани какво точно означава това нещо повече, те се съсредоточиха главно върху естеството на Европейската прокуратура: тя е единен, неделим орган и няма възможност за отказ за признаване на нейните решения (както е възможно съгласно Директивата за ЕЗР) ( 47 ).

81.

Понятието „взаимно признаване“ беше използвано, за да опише положение, при което конкретен акт (напр. съдебно решение, заповед за арест или заповед за разследване), издаден в една държава членка, се признава в друга държава членка. Системата на Европейската прокуратура не изисква искането за действие по разследване да бъде „признато“ от държавата членка на подпомагащия ЕДП, за да бъде изпълнено, което е обичайната стъпка, която следва да бъде направена във връзка с актовете, уреждащи трансграничните наказателни процедури. Така доводът е, че механизмът на Европейската прокуратура не е система за взаимно признаване, а нещо повече.

82.

Всъщност, като се има предвид, че Европейската прокуратура е единен орган ( 48 ), нейните децентрализирани прокурори са част от този орган. Би било странно, ако от единен орган се иска да признае собствените си актове. Ето защо на подпомагащия ЕДП по-скоро се възлага извършването на действие, а не се изисква да признае заповед за разследване.

83.

Въпреки това актът на признаване на произхождащ от друга държава членка документ (и неговите правни последици) не е същността, а само проявлението на принципа на взаимното признаване. Основната идея на принципа на взаимното признаване е, че правните норми на една държава членка се признават и пораждат действие в друга държава членка, дори ако се различават от решенията в тази втора държава. Подобно приемане на „другата“ система изисква високо ниво на доверие в тази друга система.

84.

Тъй като понастоящем не съществува законодателно решение на Европейския съюз на повдигнатия по настоящото дело въпрос, във всеки трансграничен случай Европейската прокуратура трябва да се позовава на законодателството на една от съответните държави членки, на което след това другата държава членка трябва да се довери.

85.

Взаимното признаване по наказателноправни въпроси е вдъхновено от използването на този принцип във вътрешния пазар ( 49 ). Припомням, че взаимното признаване е развито като основен принцип на създадения с Договорите вътрешен пазар в решението на Съда Cassis de Dijon ( 50 ). Това е било възможно, тъй като е съществувало определено основно ниво на съпоставимост между въпросните национални законодателства ( 51 ).

86.

Ефектът от взаимното признаване на вътрешния пазар е дерегулационен и разширява правата на физическите лица за сметка на регулаторната свобода на държавата ( 52 ).

87.

Въпреки че взаимното признаване по наказателноправни въпроси също изисква приемане на законодателния избор на другата държава членка, то не следва същата логика на този принцип, когато се прилага в контекста на вътрешния пазар. Тук обект на признаване са съдебни и други суверенни индивидуални решения на държавите членки, при които монополът върху принудата на една държава членка се използва в друга държава членка ( 53 ). Лицето става обект, а не субект на свободното движение между държавите членки ( 54 ). Липсата на регулация, която произтича от взаимното признаване във вътрешния пазар, се превръща в контекста на наказателноправните въпроси в задължение за държавата членка активно да използва своя монопол върху принудата ( 55 ).

88.

За да функционира взаимното признаване по наказателноправни въпроси, е необходимо високо ниво на взаимно доверие. Това доверие е свързано с ангажимента на другата държава да защитава основните права на лицето, което е обект на държавната принуда ( 56 ).

89.

Това е отправната точка на всички инструменти за взаимно признаване като например Директивата за ЕЗР. Въпреки това, макар и взаимното доверие да е необходимо, то не може да бъде наложено ( 57 ). По този начин настоящите инструменти на взаимно доверие, отразяват и определено ниво на недоверие. Това е отразено в правилата, позволяващи отказ за признаване при определени обстоятелства ( 58 ), в хармонизирането на аспекти на наказателното производство на равнището на Европейския съюз ( 59 ) и в развитието на съдебната практика в това отношение ( 60 ).

90.

В настоящия случай страните се позовават на Директивата за ЕЗР, за да обсъдят разликите и приликите на тази система за взаимно признаване в сравнение с Регламента за Европейската прокуратура. Ето защо ще разгледам накратко Директивата за ЕЗР.

91.

Директивата за ЕЗР е приета на основание член 82 ДФЕС с цел да се подобрят трансграничните разследвания и се основава на взаимното признаване. Съгласно нейната система орган ( 61 ) на държава членка може да издаде Европейска заповед за разследване (ЕЗР), когато това е необходимо за провеждането на разследване като част от национално наказателно производство. Няма условие престъплението да е такова, че да засяга неблагоприятно финансовите интереси на Европейския съюз: от значение е само, че е необходимо да се извърши действие по разследването в държава членка извън тази, в която се провежда основното разследване, включително когато дадено доказателство вече е на разположение на компетентните органи на изпълняващата държава членка ( 62 ).

92.

Органът на дадена държава членка може да издаде ЕЗР при две условия. Първо, ЕЗР трябва да е необходима и пропорционална на целта на наказателното производство, като се отчитат правата на заподозряното лице или обвиняемия, и второ, процесуално-следственото действие, посочено в ЕЗР, трябва да може да бъде разпоредено при същите условия в сходен национален случай ( 63 ).

93.

Тези материалноправни основания за издаване на ЕЗР могат да се оспорват само чрез иск, предявен в издаващата държава ( 64 ). Така интуитивно изглежда, че преценката по същество се извършва изключително от издаващата държава, решение, което значително опростява използването на ЕЗР и вероятно показва високо ниво на взаимно доверие. Дали това наистина е така?

94.

Първо, член 14, параграф 2 от Директивата за ЕЗР действително предвижда, че основанията за издаване на ЕЗР могат да се оспорват само в издаващата държава, но „без да се засягат гаранциите за основните права в изпълняващата държава“ ( 65 ). Това е доразвито в член 11, параграф 1, буква е) от Директивата за ЕЗР, съгласно който ЕЗР може да бъде отказана в изпълняващата държава, когато „съществуват сериозни основания да се смята, че изпълнението на процесуално-следственото действие, посочено в ЕЗР, би било несъвместимо със задълженията на изпълняващата държава съгласно член 6 от ДЕС и Хартата“ ( 66 ). В зависимост от тълкуването на понятието „сериозни основания“ горепосочената разпоредба изглежда позволява на изпълняващата държава да контролира спазването на основните права в издаващата държава. Освен това съгласно член 10, параграф 3 от Директивата за ЕЗР на изпълняващия орган е разрешено да промени исканото с ЕЗР процесуално-следствено действие, ако това друго действие би постигнало същия резултат, но със средства, нарушаващи неприкосновеността на лицето в по-малка степен.

95.

От краткия преглед, направен по-горе, е трудно да се твърди, че Директивата за ЕЗР поддържа високо ниво на взаимно доверие. Остава сравнително широко поле за действие за изпълняващия орган при съмнения относно нивото на защита на основните права или прилагането на принципа на пропорционалност в издаващата държава.

96.

В сравнение например със системата на Европейската заповед за арест (ЕЗА), която има ограничени задължителни и незадължителни основания за отказ за изпълнението ѝ, Директивата за ЕЗР предоставя на изпълняващия орган по-голяма свобода на действие. За сравнение можем да посочим системата на ЕЗА като малко по-силен вид взаимно признаване. Нито една от двете системи не е пълна, тъй като все още се съсредоточават върху признаването на индивидуални решения и все още съществува възможност за отказ в изпълняващата държава членка ( 67 ).

97.

Следователно взаимното признаване е въпрос на степен.

98.

В тази светлина доводът, че системата на Европейската прокуратура е нещо повече от взаимното признаване, може да бъде приет, ако се разбира като твърдение, че системата на Европейската прокуратура установява различна, по-висока степен на взаимно признаване.

99.

Нещо повече обаче не може да означава нещо друго. С други думи, то не може да означава, че системата на Европейската прокуратура не се основава на принципа на взаимно признаване, който изисква доверие в правните системи на другите държави членки. Именно този вграден в системата принцип позволява приемането на правила на други държави членки, дори и те да са различни. Възможността за прилагане на този принцип изисква, както и при всички други инструменти за взаимно признаване, доверието, че всички държави членки защитават основните права.

100.

В обобщение взаимното признаване по наказателноправни въпроси не е единно понятие, а има различна степен в различните механизми на ПССП.

101.

Ако приемем, че взаимното признаване по наказателноправни въпроси има различна степен, Регламентът за Европейската прокуратура всъщност е най-напредналият законодателен акт досега, но дори и това не е пълно взаимно признаване ( 68 ). Европейската прокуратура е единен орган и възложените трансгранични действия всъщност не трябва да бъдат признавани, а само изпълнявани. Въпреки това при липсата на хармонизация основните права на заподозрените лица и на обвиняемите трябва да бъдат гарантирани в контекста, в който Европейската прокуратура заимства различни национални материални и процесуални наказателноправни норми, като например при трансгранични разследвания.

102.

Тъй като правилата на една държава членка се прилагат към съдебното разрешение за действия по разследването, които ще бъдат извършени в друга държава членка, може да се стигне до намаляване или дори до пропуски в защитата на основните права.

103.

В член 5, параграф 1 от Регламента за Европейската прокуратура се предвижда, че Европейската прокуратура „гарантира, че при дейността ѝ се зачитат правата, заложени в Хартата“ ( 69 ). Позволява ли Регламентът за Европейската прокуратура да се изпълни това задължение, когато става въпрос за трансгранични разследвания? Според мен той го позволява.

104.

Имам предвид няколко механизма в рамките на Регламента за Европейската прокуратура, които подкрепят тази констатация. Първо, механизмът за сътрудничество между работещия по делото ЕДП и подпомагащия ЕДП (член 31, параграф 5 от Регламента за Европейската прокуратура) ( 70 ), второ, член 41 от Регламента за Европейската прокуратура, който се отнася до обхвата на защитата на основните права, и трето, изискването всички държави членки да осигурят съдебен контрол на процесуалните актове на Европейската прокуратура (член 42, параграф 1 от Регламента за Европейската прокуратура). Ще се спра накратко на всеки от тези въпроси последователно.

105.

Първо, както подчертават Европейската прокуратура и Комисията, Регламентът за Европейската прокуратура не съдържа основания за отказ за признаване. По-скоро, за да се вземат предвид изискванията на правото на държава членка на подпомагащия ЕДП и да се коригират евентуални недостатъци в искането за действие по разследването, системата на Европейската прокуратура разчита на вътрешен диалог между работещия по делото ЕДП и подпомагащия ЕДП. Съгласно член 31, параграф 5 от Регламента за Европейската прокуратура двамата ЕДП работят заедно за ефективното провеждане на разследването в съответствие със защитата на основните права ( 71 ). Тази система за вътрешно сътрудничество е един от важните елементи за гарантиране на защитата на основните права в системата на Европейската прокуратура.

106.

По-специално подпомагащият ЕДП може да информира наблюдаващия го европейски прокурор и да се консултира с работещия по делото ЕДП, когато възникнат въпроси във връзка с възложеното действие. От особен интерес са хипотезите по член 31, параграф 5, букви в) и г) от Регламента за Европейската прокуратура: когато действие с по-ниска степен на намеса би постигнало същия резултат и когато възложеното действие не е уредено или не би могло да се използва при сходно вътрешно дело.

107.

Преценката, че действие с по-ниска степен на намеса би постигнало същия резултат, съответства на член 10, параграф 3 от Директивата за ЕЗР, съгласно който изпълняващият орган може да промени исканото с ЕЗР действие. По-важното е, че това означава, че подпомагащият ЕДП е приканен да извърши анализ на пропорционалността на възложеното действие, което осигурява допълнителна проверка.

108.

Невъзможността същото действие да се използва при сходно вътрешно дело е съображение, което присъства и в член 10, параграф 1, буква б) от Директивата за ЕЗР и е основание да се откаже изпълнение в някои случаи съгласно член 11, параграф 1, буква в) от Директивата за ЕЗР. В случай че двамата ЕДП не могат да постигнат споразумение в срок от седем дни, съгласно член 31, параграф 7 от Регламента за Европейската прокуратура въпросът се отнася до постоянната камара за вземане на окончателно решение. В крайна сметка разпореждането на действието може да остане в сила независимо от опасенията, изразени от подпомагащия ЕДП. Въпреки това в интерес на Европейската прокуратура е доказателствата, получени в резултат на трансграничното разследване, да могат да бъдат използвани в съдебната фаза на производството ( 72 ). Поради това е малко вероятно постоянната камара да одобри действие, което е неприемливо в една от участващите правни системи.

109.

Въпреки че системата за вътрешно сътрудничество между работещия по делото ЕДП и подпомагащия ЕДП може да намали до известна степен опасността от нарушаване на основните права ( 73 ), не може да се приеме, че Европейската прокуратура е безупречна.

110.

В това отношение Регламентът за Европейската прокуратура съдържа допълнителни механизми, които дават възможност за контрол на действията на Европейската прокуратура при трансгранични разследвания.

111.

Първо, в член 41 от Регламента за Европейската прокуратура са посочени по-подробно конкретните права на заподозрените лица и на обвиняемите в производствата, образувани от Европейската прокуратура. Този член се позовава на стандартите за защита в Хартата (параграф 1), на защитата, гарантирана в различните механизми на Европейския съюз за хармонизиране на аспекти на наказателното производство в държавите членки (параграф 2) ( 74 ), и на всички процесуални права, предоставени съгласно приложимото национално право (параграф 3) ( 75 ).

112.

Второ, член 42, параграф 1 от Регламента за Европейската прокуратура изисква винаги да има възможност за съдебен контрол на действията по разследване. Ето защо, ако не е имало предварителен съдебен контрол или ако комбинираното прилагане на две правни системи (едната за мотивиране на действието, а другата за неговото изпълнение) е довело до известен пропуск в защитата на основните права, последващият съдебен контрол на действието би послужил за поправяне на всяко евентуално нарушение ( 76 ).

113.

Регламентът за Европейската прокуратура гарантира високо ниво на защитата на основните права. Вярно е, че в определени хипотези и от гледна точка на някои държави членки той може да доведе до намаляване на предишното ниво на защита на правата на лицата. Въпреки това тези права са защитени поне на равнището на Хартата и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). В крайна сметка хармонизацията неизбежно води до отслабване на защитата на основните права в държавите членки с първоначално по-високо ниво на защита ( 77 ), освен ако най-високият стандарт бъде приет като общо правило.

114.

Това обаче е цената на съвместното изграждане на бъдещето.

115.

В заключение, когато става въпрос за трансгранични разследвания, Регламентът за Европейската прокуратура установява силно развита система за взаимно признаване. Дори и да не предвижда възможност за отказ на решението на работещия по делото ЕДП, че е необходимо да се предприеме действие по разследване в държава членка, различна от тази, в която се провежда основното разследване, този регламент съдържа различни гаранции, осигуряващи защитата на основните права. Следователно тълкуването на член 31, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура като разделящ компетентността за осъществяване на съдебен контрол върху действие по трансгранично разследване между правните системи на съдилищата на държавите членки на работещия по делото ЕДП и на подпомагащия ЕДП не застрашава защитата на основните права. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да възприеме тълкуването на членове 31 и 32 от Регламента за Европейската прокуратура, което е предложено в точка 73 от настоящото заключение.

116.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Oberlandesgericht Wien (Висш областен съд Виена, Австрия), както следва: