1.

Обстоятелствата по настоящото дело се развиват в село Лази в област Дьор-Мошон-Шопрон (Унгария), където се намира кариера за добив на пясък, глина и чакъл. Унгарският министър на иновациите и технологиите (наричан по-нататък „министърът“) блокира планираното от молителя — унгарско дружество — придобиване на друго унгарско дружество, което е собственик на въпросната кариера. В мотивите на решението за тази забрана министърът посочва, че би било в противоречие с унгарските национални интереси да се позволи на дружество с непряка бермудска собственост да придобие контрола върху дружество, което развива дейност в сектора на добива на инертни материали за строителството.

2.

Това решение е обжалвано пред Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария). В акта за преюдициално запитване тази юрисдикция иска по-специално да се установи дали унгарският закон, който допуска възможността министърът да забрани разглежданата сделка, е съвместим с член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС и с Регламент (ЕС) 2019/452 (наричан по-нататък „Регламентът за скрининг на ПЧИ“) ( 2 ).

3.

Ето защо по-важният въпрос, на който Съдът ще трябва да отговори, е дали при определени обстоятелства наличието на дялово участие на лица от трети държави в предприятие от Съюза може да застраши националния обществен ред или обществената сигурност на държавите членки. Ако подобен въпрос ми беше зададен преди 20 години, нямаше да имам големи съмнения, че това би представлявало протекционизъм от вида, който е несъвместим с една свободна и отворена пазарна икономика.

4.

Към онзи момент обаче понятия като „изнасяне на дейностите в партньорски страни“ („friend-shoring“) или „скрининг на изходящите инвестиции“ („outbound investment screening“) не са толкова познати извън кръговете в областта на националната сигурност и при всички положения биха били възприети като мръсни думи от убедения глобалист ( 3 ). Понастоящем обаче такива понятия определят новите цели на търговската политика на Европейския съюз ( 4 ).

5.

Светът се е променил и всеки гражданин на Съюза е видял и усетил това, било като празни рафтове в супермаркетите или като по-високи сметки за електричество. Всъщност руската агресия в Украйна болезнено разкри опасността от зависимостта от добрата воля на довчерашните търговски партньори ( 5 ). Следователно, и особено когато става дума за мерки, които вероятно представляват стъпка назад в отвореността на вътрешния пазар на Европейския съюз спрямо търговията с трети държави, не бива да се прибързва със заключенията: утрешните стратегически геополитически интереси могат потенциално да повлияят на днешните ангажименти за свободна търговия.

6.

Как тези интереси се претворяват в правото и как се разпределя регулаторната власт между Европейския съюз и неговите държави членки? С настоящото дело от Съда се изисква да разнищи този конституционен въпрос за компетентността на Съюза по отношение на преките инвестиции с произход от трета държава. Особено значение за тази преценка ще има включването с Договора от Лисабон на понятието „преки чуждестранни инвестиции“ в обхвата на общата търговска политика. Доколко последното отговаря на понятието „преки инвестиции“, съдържащо се в разпоредбите относно свободното движение на капитали? До каква степен преките инвестиции от чужбина попадат в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз да регулира търговията, и до каква степен остават част от споделената компетентност в областта на вътрешния пазар? Отговорът на тези въпроси на свой ред трябва да изясни доколко държавите членки разполагат със свобода на преценка съгласно днешната рамка на Договора да извършват скрининг и да блокират придобиването на дружества, разположени на тяхна територия, по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (наричано по-нататък „молителят“) е унгарско дружество, което произвежда изделия от бетон за строителството. То се притежава изцяло от германското дружество Xella Baustoffe GmbH (наричано по-нататък „Xella Germany“). Това германско дружество е собственост на люксембургското дружество Xella International S.A. (наричано по-нататък „Xella Luxembourg“), което на свой ред е собственост на LSF10 XL Investments Limited, дружество, регистрирано на Бермудските острови (наричано по-нататък „бермудското дружество“). От акта за преюдициално запитване е видно, че бермудското дружество е дъщерно дружество на Lone Star Funds Х (наричано по-нататък „Lone Star“), американско дружество за частни капиталови инвестиции. Основател и собственик на Lone Star е физическо лице с ирландско гражданство.

8.

„Janes és Társa“ Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (наричано по-нататък „Janes“) е унгарско дружество, което е собственик на кариера в Унгария. То се занимава с добив на определени инертни материали за строителството, а именно пясък, чакъл и глина. Неговото производство на тези материали представлява 0,52 % от националното производство на Унгария. Според запитващата юрисдикция молителят е най-големият купувач на Janes, като придобива около 90 % от цялото му производство. Останалите 10 % от добитите от Janes материали се изкупуват от местни строителни предприятия.

9.

На 29 октомври 2020 г. молителят договаря придобиването на 100 % от капитала на Janes.

10.

Разглежданият по настоящото дело унгарски закон („Закон LVIII 2020“) ( 6 ) изисква, inter alia, придобиването на „стратегически дружества“ от „чуждестранни инвеститори“ да бъде съобщено на министъра. Съгласно член 276, точка 2, буква а) от този закон понятието „чуждестранен инвеститор“ обхваща не само гражданин или юридическо лице на трета държава, но и дружество, регистрирано в Унгария или в друга държава членка, в което физическо или юридическо лице от трета държава упражнява „мажоритарен контрол“ ( 7 ). Изглежда, че въз основа на дейностите, попадащи в обхвата на приложение 1, категория 22 („критично важни суровини“), подкатегория 8 („друг вид минна и каменодобивна промишленост“) към Указ № 289/2020 на правителството ( 8 ), е прието, че Janes е „стратегическо дружество“ по смисъла на Закон LVIII 2020 ( 9 ).

11.

С оглед на наличието на непряко чуждестранно дялово участие в капитала на молителя и на определянето на Janes като „стратегическо дружество“ молителят уведомява министъра за предложеното придобиване.

12.

С решение от 20 юли 2021 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) министърът блокира това придобиване. Това решение е прието на основание член 283 от Закон LVIII 2020, който оправомощава министъра да провери дали сделката, за която е постъпило уведомление, уврежда или заплашва да увреди унгарските национални интереси, обществената сигурност или обществения ред. Ако министърът прецени, че случаят е такъв, сделката следва да се блокира.

13.

В мотивите на обжалваното решение министърът посочва, че структурата на собствеността на молителя включва пряка германска собственост и непряка люксембургска и бермудска собственост. Според министъра един от характерните за строителния сектор в Унгария проблеми е липсата на достатъчни количества суровини за строителството. В сектора на производството на инертни материали за строителството чуждестранни компании притежавали вече значителен пазарен дял. Освен това министърът подчертава стратегическото значение на сигурността и предвидимостта на добива и снабдяването със суровини. Попадането на Janes в бермудски ръце щяло да доведе до дългосрочен риск по отношение на гарантирането на сигурността на доставките на суровини за строителството.

14.

Молителят оспорва обжалваното решение пред запитващата юрисдикция. По същество той твърди, че това представлява ограничение на свободното движение на капитали, което не може да бъде обосновано съгласно член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС.

15.

В този фактически и правен контекст Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

16.

Писмени становища представят молителят, италианското и унгарското правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 8 декември 2022 г., устни становища представят унгарското правителство и Европейската комисия.

17.

Настоящото заключение е структурирано по следния начин. Първо ще обясня как аз разбирам мотивите на запитващата юрисдикция, за да отправи първия преюдициален въпрос ( 10 ). В съответствие с това ще предложа преформулиране на този въпрос (А). След това ще направя преценка как правото на Съюза се прилага към механизмите за скрининг на преките чуждестранни инвестиции на държавите членки (Б). Отговорът на този въпрос е от значение както за компетентността на Съда (В), така и за преценката на съвместимостта на Закон LVIII 2020 с правото на Съюза, на която ще се спра в последната част от настоящото заключение (Г).

18.

Запитващата юрисдикция трябва да реши дали да потвърди, или да отмени обжалваното решение. Първият ѝ въпрос обаче не е формулиран така, че да пита Съда за съвместимостта на това решение с правото на Съюза. По-скоро изглежда, че тя отправя запитване само за една от възможните хипотези, при които това решение би било обявено за невалидно: липсата на компетентност на Унгария да приеме Закон LVIII 2020. Ако на Унгария не беше позволено да приеме Закон LVIII 2020, обжалваното решение щеше автоматично да отпадне заедно с него.

19.

Запитващата юрисдикция изразява загриженост най-вече за съответствието с правото на Съюза на две разпоредби от Закон LVIII 2020, поради което повдига два отделни въпроса, свързани с тълкуването на правото на Съюза. Първо, във връзка с член 276, точка 2, буква а) от този закон тя повдига по-специално въпроса дали националните механизми за скрининг на преките чуждестранни инвестиции могат да обхващат преки инвестиции с произход от трета държава, които се извършват чрез дружества, установени в Съюза. Второ, във връзка с член 283, параграф 1, буква b) тя повдига въпроса какви условия се изискват от правото на Съюза за приемането на индивидуални скринингови решения.

20.

Според мен отговорът, който трябва да даде Съдът, няма непременно да изправи запитващата юрисдикция пред двупосочен избор (т.е. или да приеме, че този закон е валиден с оглед на компетентността и приложим по настоящото дело, или да приеме, че законът противоречи на правото на Съюза и следователно е неприложим). По-скоро отговорът, който Съдът трябва да даде на първия въпрос, трябва да послужи на запитващата юрисдикция и като критерий за това какви са изискванията на правото на Съюза, за да могат приетите на основание Закон LVIII 2020 решения да се считат за валидни от материалноправна гледна точка. Ето защо, дори ако отговорът, който бъде даден по настоящото дело, би позволил на запитващата юрисдикция да заключи, че Закон LVIII 2020, тълкуван в съответствие с правото на Съюза, може да бъде правно основание за издаване на скринингови решения от министъра, това не води непременно до извода, че конкретното решение, разглеждано по настоящото дело, също може да се счита за валидно. Запитващата юрисдикция все пак ще трябва сама да провери дали това решение отговаря на изискванията, наложени съгласно правото на Съюза.

21.

Ето защо предлагам първият въпрос да се преформулира по следния начин: допускат ли член 4, параграф 2 ДЕС, член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС и Регламентът за скрининг на ПЧИ, и ако да, при какви условия, държава членка да приеме закон, който задължава предприятията от Съюза, които са непряко контролирани от физическо или юридическо лице от трета държава, да уведомят за намерението си да придобият контрол върху предприятие, регистрирано в тази държава членка, и който след това уведомяване оправомощава властите да блокират придобиването, за което е постъпило уведомление, поради това че то може да застраши националните интереси, обществения ред или обществената сигурност на държавата членка поради обстоятелството, че предприятието, което ще бъде придобито, добива суровини като пясък, чакъл и глина и снабдява с тези материали местния строителен сектор?

22.

Запитващата юрисдикция поставя под въпрос съответствието на Закон LVIII 2020 с правото на Съюза и се позовава в преюдициалния си въпрос на член 65, параграф 1 ДФЕС и на Регламента за скрининг на ПЧИ. От своя страна Комисията счита, че Регламентът за скрининг на ПЧИ е неприложим. Тя предлага настоящото дело да бъде решено единствено въз основа на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване. Ето защо е необходимо първо да се открие кои от посочените актове на първичното и вторичното право на Съюза са релевантни за отговора на първия въпрос, отправен до Съда.

23.

Договорът от Лисабон разширява обхвата на общата търговска политика, като включва „преките чуждестранни инвестиции“ в компетентностите, изброени в член 207, параграф 1 ДФЕС. В становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия между Европейския съюз и Република Сингапур) ( 11 ) Съдът за първи път придава смисъл на тази добавка. В него Съдът пояснява, че това понятие трябва да се разбира като обхващащо „инвестиции, осъществявани от физически или юридически лица от […] трета държава в Съюза, и обратно, които им позволяват да участват ефективно в управлението и контрола на дружество, извършващо стопанска дейност“ ( 12 ). За да обясни понятието „преки чуждестранни инвестиции“, съдържащо се в член 207, параграф 1 ДФЕС, Съдът приема същото определение като това, което е използвал, за да опише понятието „преки инвестиции“ на вътрешния пазар. Той отбелязва, че „преките инвестиции включват всички видове инвестиции на физически или юридически лица, които служат за установяване или поддържане на трайни и преки връзки между лицето, което предоставя капитала, и предприятието, на което този капитал се предоставя с цел извършване на стопанска дейност. Придобиването на дялово участие в предприятие, конституирано като акционерно дружество, е пряка инвестиция, когато притежаваните от акционера акции му позволяват да участва ефективно в управлението на дружеството или в контрола върху него“ ( 13 ).

24.

От цитираните части на това становище произтичат две непосредствени последици. Първо, тълкуването на Съда пренася в областта на общата търговска политика същото определение за пряка инвестиция, което от известно време се използва в съдебната практика по дела, свързани с вътрешния пазар ( 14 ). Второ, понятието за преки чуждестранни инвестиции, както е заложено в член 207, параграф 1 ДФЕС, изключва от същата област миноритарните или краткосрочните инвестиции ( 15 ).

25.

Общата търговска политика е една от областите от изключителната компетентност на Европейския съюз съгласно член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС. Включването на преките чуждестранни инвестиции в обхвата на тази политика дава възможност на Съюза да провежда по цялостен и съгласуван начин (т.е. като се изключи евентуалното регулиране на равнището на държавите членки) търговска политика, която обхваща целия жизнен цикъл на инвестицията, извършвана в чужбина. По този начин „разширеният“ обхват на общата търговска политика гарантира, че търговските дейности на Съюза по отношение на трети държави остават динамични и могат да се развиват успоредно с реалностите на международната търговия ( 16 ).

26.

При все това не мога да не забележа известно припокриване и напрежение в споделената компетентност на вътрешния пазар, което това допълнение предизвиква.

27.

Преките инвестиции също са част от свободното движение на капитали и следователно попадат в обхвата на вътрешния пазар ( 17 ). Ако обаче инвестицията пресича само вътрешните граници на Съюза, тя може да попадне в обхвата на свободата на установяване (членове 49 и 54 ДФЕС) или на свободното движение на капитали (член 63, параграф 1 ДФЕС) в зависимост от формата на участие, за която става въпрос ( 18 ). От една страна, пряката инвестиция, т.е. дяловото участие, което дава възможност за ефективно участие на инвеститора в управлението и контрола на съответното предприятие, се урежда от разпоредбите относно свободата на установяване ( 19 ). От друга страна, краткосрочната или миноритарната инвестиция, т.е. придобиването на дялови участия единствено с намерение за финансова инвестиция, без намерение да се оказва влияние върху управлението и контрола на предприятието, трябва да се разглеждат изключително с оглед на свободното движение на капитали ( 20 ).

28.

Докато регулирането на инвестициите в предприятия от Съюза от страна на други предприятия от Съюза в рамките на вътрешния пазар е съответно разделено между две пазарни свободи, инвестициите на предприятия от трети държави се регулират единствено от правилата за свободно движение на капитали. Последното е уникално с това, че е единствената основана на Договора пазарна свобода, която предоставя права не само на субекти от Съюза, но и на предприятия от трети държави.

29.

От гореизложеното следва, че след влизането в сила на Договора от Лисабон инвестициите с произход от трета държава, които позволяват ефективно участие или контрол в дадено предприятие, попадат в обхвата на две различни компетентности на Съюза: една изключителна (общата търговска политика) и една споделена (разпоредбите на вътрешния пазар относно свободното движение на капитали). В рамките на всяка от тези области държавите членки разполагат с различни възможности за едностранни регулаторни действия. По принцип те са възпрепятствани да предприемат едностранни действия в областта на изключителната компетентност (дори ако Съюзът не е предприел действия), докато при споделена компетентност държавите членки могат да предприемат действия, стига да не са възпрепятствани от мерки, приети на равнището на Съюза ( 21 ).

30.

Това припокриване повдига въпроса за границата между тези два вида компетентност и налага разглеждането на въпроса за прилагането на Регламента за скрининг на ПЧИ.

31.

Регламентът за скрининг на ПЧИ, приет като мярка от общата търговска политика на основание член 207, параграф 1 ДФЕС, отразява отговора в законодателството на Съюза на възприетата политическа необходимост, възникнала в контекста на промените в световния икономически ред ( 22 ).

32.

Бих оприличила Регламента за скрининг на ПЧИ на нещо като птицечовка — странно същество, различно от „обикновения“ вид регламенти, предвидени в член 288 ДФЕС ( 23 ). Чрез тези законодателни инструменти законодателят на Съюза обикновено приема задължителни правила, които са пряко приложими във всички държави членки. Регламентът за скрининг на ПЧИ обаче не налага задължителни правила, нито въвежда общ механизъм за скрининг на преките чуждестранни инвестиции. По-скоро той само разрешава, а следователно дори не задължава държавите членки да въведат правна уредба, регламентираща скрининга на преките чуждестранни инвестиции ( 24 ). В допълнение към посоченото разрешение, този регламент установява и рамка от общи стандарти, на които такива национални механизми (ако бъдат въведени) трябва да отговарят, като по този начин само частично хармонизира съществуващото национално законодателство.

33.

Един от начините да се обясни този законодателен избор, е Регламентът за скрининг на ПЧИ да се разгледа като мост между споделената компетентност за регулиране на преките (чуждестранни) инвестиции от гледна точка на вътрешния пазар и тази за установяване на единен подход към скрининга на „преките чуждестранни инвестиции“ при упражняване на изключителната компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика ( 25 ).

34.

Този довод според мен е убедителен. Факт е, че преди влизането в сила на Регламента за скрининг на ПЧИ редица държави членки са имали мерки за скрининг на движението на капитали от трети държави на своя територия ( 26 ). Тези механизми са отразявали притесненията, които въпросните държави членки са изпитвали за обществения ред или сигурността във връзка с определени движения на капитали от чужбина. В съответствие със споделената компетентност на държавите членки в областта на вътрешния пазар би било напълно законосъобразно тези национални мерки да се основават на дерогациите, разрешени съгласно член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС ( 27 ). Въпреки това, след като с Договора от Лисабон движението на капитали, попадащо в обхвата на „преките чуждестранни инвестиции“, е включено в обхвата на изключителната компетентност на общата търговска политика, може да се твърди, че тези национални механизми, регулиращи движението на капитали от трети държави, са станали невалидни.

35.

От тази гледна точка Регламентът за скрининг на ПЧИ може да се разглежда като възстановяване на законосъобразността на съществуващите механизми за скрининг на преки чуждестранни инвестиции на държавите членки ( 28 ). С други думи, Регламентът за скрининг на ПЧИ „делегира“ обратно на държавите членки компетентност в област, в която те са я изгубили с влизането в сила на Договора от Лисабон ( 29 ).

36.

С това е свързан и въпросът дали компетентността в областта на общата търговска политика може да се използва като средство за хармонизиране на националните законодателства. Както беше обяснено, Регламентът за скрининг на ПЧИ съдържа някои правила, които механизмите за скрининг на всички държави членки трябва да спазват. При това положение би могло да се твърди, че хармонизирането на националното право, позволяващо скрининг на преките чуждестранни инвестиции, следва да се основава на разпоредбите за вътрешния пазар, като например член 64 ДФЕС. Въпреки това считам, че самият факт, че дадена мярка на Съюза хармонизира националните законодателства, не я изключва непременно от обхвата на общата търговска политика. Всъщност дадена мярка на Съюза може да попадне в обхвата на общата търговска политика, ако тази мярка е основно предназначена да „насърчи, улесни или уреди [търговския обмен с една или повече трети държави,] и […] има преки и непосредствени последици за него“ ( 30 ). Видно е, че хармонизирането на националните механизми за скрининг на преките чуждестранни инвестиции има такива последици ( 31 ).

37.

Предвид гореизложеното Регламентът за скрининг на ПЧИ, който едновременно запазва националните механизми за скрининг и въвежда някои общи правила, може да се разглежда като инструмент за прилагане на член 207, параграф 6 ДФЕС. В тази разпоредба се посочва, че компетентността, предоставена на Съюза в областта на общата търговска политика, не засяга разграничаването на компетентността между Съюза и държавите членки. Като се има предвид, че преките инвестиции с произход от трети държави също остават въпрос на вътрешния пазар (т.е. от споделена компетентност), въвеждането на общ механизъм за скрининг на преките „чуждестранни“ инвестиции, който би заменил собствените механизми на държавите членки, би трябвало да бъде обосновано от гледна точка на субсидиарността. Това би могло да обясни избора на законодателството на Съюза да се избере (поне засега) ( 32 ) децентрализирана система за скрининг на преките чуждестранни инвестиции, която се подчинява на регулаторния избор на държавите членки. Този избор обаче се определя от правилата на вътрешния пазар, включително от тези, които уреждат дерогациите от основните пазарни свободи.

38.

Гореизложеното ме води до заключението, че няма пречка национален механизъм за скрининг на преки „чуждестранни“ инвестиции като този, установен със Закон LVIII 2020, да бъде включен в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ.

39.

Това ме отвежда до позицията на Комисията. Тя счита, че Регламентът за скрининг на ПЧИ не може да бъде приложен по настоящото дело, тъй като предприятията от Съюза не могат да бъдат обект на скрининг по силата на този регламент. Молителят, чиято планирана инвестиция е блокирана, е дружество, установено в Съюза. Съгласно член 54 ДФЕС и свързаната с него съдебна практика „националността“ на едно дружество зависи единствено от седалището му, без значение от акционерното участие ( 33 ).

40.

В съдебното заседание Комисията изтъква, че съгласно член 2, параграф 2 от Регламента за скрининг на ПЧИ „чуждестранен инвеститор“ означава предприятие от трета държава, което възнамерява да направи или е направило пряка чуждестранна инвестиция. Тя поставя специален акцент върху обстоятелството, че това определение обхваща само физическите или юридическите лица „от трета държава“. От това следвало, че този регламент по принцип не може да се прилага по отношение на дружества, установени в Съюза. Следователно молителят — дружество, регистрирано в Унгария — не можел да се счита за предприятие от трета държава. Регламентът за скрининг на ПЧИ бил неприложим ratione personae.

41.

Според мен в становището си относно неприложимостта на Регламента за скрининг на ПЧИ Комисията удобно пренебрегва член 2, параграф 1 от този регламент. В тази разпоредба се определя какво се разбира под „преки чуждестранни инвестиции“ за целите на този регламент. Това означава „инвестиция от всякакъв вид от страна на чуждестранен инвеститор, имаща за цел установяването или поддържането на трайни и преки връзки между чуждестранния инвеститор и предприемача или предприятието, на когото или на което е предоставен капиталът, за да извършва стопанска дейност в държава членка, включително инвестиции, които дават възможност за ефективно участие в управлението или контрола на дружество, извършващо стопанска дейност“ ( 34 ).

42.

В обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ, както е определен в член 1, параграф 1 от този регламент, попада създаването на рамка за скрининг от държавите членки на преките чуждестранни инвестиции в Европейския съюз. Това понятие на свой ред обхваща инвестиции от всякакъв вид, чрез които чуждестранният инвеститор придобива ефективно участие във или контрол върху предприятие от Съюза.

43.

Подразбира се, че Регламентът за скрининг на ПЧИ е насочен само към чуждестранни инвеститори. Въпреки това, за да даде възможност за контрол на тези инвеститори, той обхваща всички възможни видове инвестиции, чрез които чуждестранен инвеститор придобива контрол върху предприятие в Съюза. С други думи, той не налага никакво ограничение по отношение на структурата или на самия инвестиционен процес. Съответно, за да попадне дадена инвестиция в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ, не е задължително инвестиционният процес да бъде осъществен пряко (например, когато чуждестранен инвеститор придобива контрол върху предприятие от Съюза чрез директно закупуване на неговите акции), а може да бъде осъществен непряко (например, когато чуждестранен инвеститор придобива контрол върху предприятие от Съюза чрез придобиване на неговите акции чрез друго предприятие от Съюза). От значение е кой в крайна сметка придобива контрола върху въпросното предприятие в Съюза.

44.

Италианското правителство подкрепя това тълкуване на обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ. Във връзка с това то изтъква и релевантен контекстуален довод. Когато изброява в член 4, параграф 2, буква а) от този регламент факторите, които могат да бъдат взети под внимание при определянето дали дадена пряка чуждестранна инвестиция има вероятност да засегне сигурността или обществения ред, Регламентът за скрининг на ПЧИ посочва, че може да се вземе предвид „дали чуждестранният инвеститор е пряко или косвено контролиран от правителството“. Следователно, отбелязва италианското правителство, ако косвеният контрол от страна на инвеститор от трета държава е от значение за определяне на отговорността на трета държава за дадена инвестиция, той трябва да бъде от значение и в контекста на установен в Съюза инвеститор, който всъщност може да бъде контролиран от инвеститор от трета държава. Следователно Регламентът за скрининг на ПЧИ ще включва „косвени“ преки чуждестранни инвестиции.

45.

Според мен всяко друго тълкуване би било в противоречие с целта на Регламента за скрининг на ПЧИ. Тя е да се даде възможност за скрининг на преки чуждестранни инвестиции, за да се установи дали въпросната инвестиция може да застраши (или най-малкото заплаши) обществения ред или сигурността на Европейския съюз или на държавите членки. Това се отнася както за преките придобивания от чужбина, така и за споразуменията, чрез които се прехвърля капитал на субект, установен в Съюза, с цел да се придобие определено целево предприятие. Според мен, да се приеме позицията на Комисията и да се изхожда само от формалния критерий за седалището на дружеството, без да се взема предвид кой придобива контрол върху инвестиционния обект чрез определена сделка, би означавало да се пренебрегне както търговската реалност, така и целта на скрининга на преки чуждестранни инвестиции ( 35 ).

46.

Както в писменото си становище, така и в съдебното заседание Комисията заема позицията, че „косвените“ преки чуждестранни инвестиции могат да попаднат в приложното поле на Регламента за скрининг на ПЧИ само по изключение, с цел да се предотврати заобикалянето на механизмите за скрининг. Тя отбелязва, че Регламентът за скрининг на ПЧИ посочва заобикалянето в съображение 10 и изисква по силата на член 3, параграф 6 от този регламент държавите членки, които разполагат с механизми за скрининг, да приемат мерките, необходими за идентифициране и предотвратяване на заобикалянето на националните механизми за скрининг и свързаните с тях скринингови решения. Понятието „заобикаляне“ се разпростира върху „инвестициите от рамките на Съюза“ само ако тези инвестиции (i) са направени „чрез изкуствени схеми“, (ii) „не са обосновани от икономически съображения“ и (ii) чрез тях „се заобикалят механизмите за скрининг и скрининговите решения“. Настоящият случай не изглежда такъв.

47.

При все това, освен ако заобикалянето не е идентифицирано с помощта на друг специално създаден за целта инструмент, самият акт на идентифициране на заобикаляне на механизъм за скрининг изисква скрининга на конкретната капиталова сделка. С други думи, дадена сделка трябва първо да попадне в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ, за да се определи дали тя действително има за цел да заобиколи националните механизми за скрининг или скринингови решения.

48.

Във всеки случай изключването на сделка като разглежданата по настоящото дело от обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ би подкопало самата цел на скрининга на преки чуждестранни инвестиции, което застрашава националния интерес или интереса на Съюза. Всъщност за целите на един инструмент за предварителен контрол, какъвто е националният механизъм за скрининг на инвестициите, каква е разликата между инвеститора от трета държава, който придобива контрол върху стратегическо предприятие на Съюза директно от чужбина, и инвеститора от трета държава, който постига това чрез друго предприятие от Съюза? И в двата случая чуждестранният инвеститор придобива контрол върху въпросното предприятие от Съюза и по този начин — възможността да определя бъдещето на това предприятие: било то да извършва с него дейност в съответствие с пазарните условия; да го лиши от всички ценни активи (в нашия случай например да наводни кариерата, правейки я неизползваема); да препродаде предприятието; или просто да го закрие напълно. Същността на въпроса се състои в това, че чуждестранен инвеститор е придобил контрол върху стратегическо предприятие на Съюза.

49.

Според мен Регламентът за скрининг на ПЧИ има за цел именно да предотврати евентуален контрол от трета държава, когато се прецени, че дадена инвестиция представлява заплаха за сигурността или обществения ред. В съответствие с това предлагам на Съда да приеме, че „косвените“ преки чуждестранни инвестиции, направени чрез предприятие, установено в Съюза, също може да попадат в приложното поле на Регламента за скрининг на ПЧИ, когато такива инвестиции биха позволили на чуждестранния инвеститор да поеме контрола на придобитото предприятие.

50.

Предвид гореизложеното следва да е ясно, че скринингът на пряка инвестиция с произход от трета държава, извършена чрез предприятие, установено в Съюза, не означава автоматично, че такава инвестиция може да бъде блокирана без допълнителни условия. Не може да се пренебрегне обстоятелството, че подлагането на скрининг на придобиването на дружества от Съюза от страна на инвеститори от трети държави само по себе си вече представлява пречка за упражняването на четирите пазарни свободи ( 36 ).

51.

Според мен, когато по даден въпрос е налице припокриване на компетентности на Съюза, в законодателството на Съюза трябва да се обърне необходимото внимание на опасенията, произтичащи и в двете области на компетентност. Ето защо, дори да приема законодателни актове въз основа на член 207, параграф 1 ДФЕС като преобладаващо правно основание ( 37 ), законодателството на Съюза е било длъжно да вземе предвид правата, произтичащи от разпоредбите на Договора относно четирите пазарни свободи, независимо дали тези права са в полза на предприятия от Съюза, или на такива от трети държави. С други думи, макар по силата на член 207, параграф 1 ДФЕС Регламентът за скрининг на ПЧИ да „овластява“ държавите членки да въведат механизми за скрининг на преките чуждестранни инвестиции с мотива, че тези инвестиции могат да предизвикат опасения, свързани с обществения ред и сигурността, този регламент не може да заобиколи изискванията по член 65, параграф 1 ДФЕС. Именно в тази светлина следва да се разбира позоваването на член 65, параграф 1 ДФЕС в съображение 4 от Регламента за скрининг на ПЧИ ( 38 ).

52.

Регламентът за скрининг на ПЧИ действително отразява евентуалната обосновка (а по този начин имплицитно и общите критерии за преценка на пропорционалността) за ограничаването на правото на свободно движение, която произтича от клаузите за дерогация, предвидени в Договора. Това в особена степен е видно от член 4 от този регламент, който съдържа неизчерпателен списък на факторите, които държавите членки могат да вземат под внимание при определянето дали дадена пряка чуждестранна инвестиция има вероятност да засегне сигурността или обществения ред.

53.

Ако правилата, свързани с вътрешния пазар, не бяха заложени в Регламента за скрининг на ПЧИ и в разрешените по силата на този регламент национални механизми, пазарните свободи, с които разполагат всички дружества в Съюза, биха били непропорционално обременени само поради наличието на чуждестранно участие в тези дружества. За да се избегне нарушаването на тези свободи, националната правна уредба като Закон LVIII 2020, който Регламентът за скрининг на ПЧИ разрешава, не бива да бъде изключвана от потенциално разглеждане съгласно разпоредбите на Договора относно вътрешния пазар. По-скоро бих наблегнала на факта, че всяка сделка, обхваната от механизъм за скрининг, трябва да подлежи на пълен контрол за пропорционалност в съответствие с критериите по член 65, параграф 1 ДФЕС ( 39 ).

54.

В обобщение на гореизложеното считам, че национална правна уредба като Закон LVIII 2020 попада в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ дори ако позволява скрининг на „косвени“ преки чуждестранни инвестиции, извършвани чрез предприятие от Съюза.

55.

Приложимостта на Регламента за скрининг на ПЧИ решава и въпроса за компетентността на Съда по това дело.

56.

Този въпрос е повдигнат от Комисията, която разглежда настоящото дело изключително като въпрос на вътрешния пазар. Всички обстоятелства по спора, с който е сезиран националният съд, могат да се разглеждат като вътрешни за Унгария: унгарско дружество иска да придобие друго унгарско дружество, но е възпрепятствано да направи това, на основание разпоредби от унгарското право. Вътрешните положения се намират извън обхвата на разпоредбите, свързани с вътрешния пазар. Въпреки повдигането на това възражение обаче Комисията все пак стига до извода, че Съдът е компетентен, поради обстоятелството, че молителят е притежаван изцяло от Xella Germany. Това според Комисията давало основание настоящото дело да не се квалифицира като вътрешно за една-единствена държава членка.

57.

По време на съдебното заседание това становище относно компетентността предизвиква известна дискусия по въпроса какво характеризира една ситуация като „вътрешна“, както и кои елементи могат да бъдат взети предвид, за да може сделката между две дружества в една и съща държава членка да се квалифицира като „трансгранична“ ( 40 ). Като се има предвид и възможността ситуацията по настоящото дело да бъде квалифицирана като вътрешна, дискусията се насочва и към релевантността на решението на Съда по дело Ullens de Schooten ( 41 ).

58.

Въпреки че намирам тези въпроси за интригуващи и само частично изяснени в практиката на Съда, ще устоя на изкушението да ги обсъждам в настоящото заключение. Просто не смятам, че те са от значение за обстоятелствата по настоящото дело.

59.

Както бе обяснено в точки 49 и 54 от настоящото заключение, настоящото дело попада в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ. В заключение мога да кажа, че планираното придобиване на Janes от страна на молителя може да бъде квалифицирано като „пряка чуждестранна инвестиция“ по смисъла на Регламента за скрининг на ПЧИ. Тъй като спорът по главното производство попада в обхвата на разпоредби от правото на Съюза, целящи, наред с останалото, хармонизиране на националните механизми за скрининг, въпросът дали разглежданата ситуация е вътрешна по своя характер, е ирелевантен. Компетентността на Съда произтича от самата приложимост на вторичното право на Съюза към разглеждания спор ( 42 ).

60.

Както бе потвърдено в съдебното заседание, допълнителен довод за квалифициране на делото по този начин е, че унгарското правителство възприема Закон LVIII 2020 като попадащ в обхвата на Регламента за скрининг на ПЧИ. Всъщност, както потвърждава и Комисията, в съответствие със задължението си по член 3, параграф 7 от този регламент унгарското правителство е уведомило Комисията за това законодателство. В съответствие с това уведомление и на основание член 3, параграф 8 от същия регламент Комисията публикува съответното унгарско законодателство като част от списъка на механизмите за скрининг на държавите членки. Като се има предвид, че според запитващата юрисдикция Закон LVIII 2020 е приложимото право по делото, тъй като е послужил като правно основание за обжалваното решение, приложимостта на правото на Съюза и полезността на тълкуването, поискано от Съда в рамките на производство по преюдициално запитване, са очевидни. Поисканите разяснения ще позволят на запитващата юрисдикция да прецени дали Закон LVIII 2020 е надхвърлил границите, определени от правото на Съюза.

61.

Ако Съдът все пак не се съгласи с моето разбиране за компетентност в този случай, ще предложа накратко три други основания, на които той е компетентен.

62.

Първо, макар да не съм гореща привърженичка на тази съдебна практика, очевидно е, че Съдът би могъл да установи своята компетентност въз основа на възможните трансгранични последици, произтичащи от унгарския механизъм за скрининг ( 43 ). Безспорно е, че „не е изключено“ предприятие от друга държава членка, собственост на предприятие от трета държава, да прояви интерес към придобиването на „стратегическо“ унгарско дружество. Това изглежда логично в настоящото дело, предвид, че придобиването е могло да бъде извършено пряко от Xella Germany със същия успех. По този начин разглежданият унгарски закон има възможни трансгранични последици.

63.

Второ, решение Felixstowe Dock and Railway Company и др. също би могло да послужи като пример ( 44 ). По това дело ищците — дружества, установени в Обединеното кралство — са могли да се позоват на свободата на установяване на тяхното дъщерно дружество в Люксембург, тъй като са били „данъчно по-неблагоприятно третирани [поради това установено в Люксембург свързващо дружество], отколкото ако бяха свързани с дружеството, прехвърлящо загубите посредством свързващо дружество, установено във Великобритания“ ( 45 ). Следователно би могло да се установи компетентност както за дружеството(ата) майка от Съюза, за което (които) се отнася настоящото дело (Xella Germany и Xella Luxembourg), така и за крайния действителен собственик на Lone Star (ирландския гражданин) въз основа на свободата на установяване, а също и за дружеството „баба“ от трета държава (бермудското дружество) въз основа на свободното движение на капитали.

64.

Накрая, възможно е да се установи дори абстрактна компетентност въз основа на позоваване, подобно на това в Dzodzi ( 46 ), на съдържащото се в член 276, точка 3 от Закон LVIII 2020 определение за „стратегическо дружество“ (което, изглежда, съответства на определението по член 4, параграф 1, букви а)—д) от Регламента за скрининг на ПЧИ) и на член 283, параграф 1, буква b) от Закон LVIII 2020 относно границите на основанията, на които министърът може да се позове, за да прибегне до предоставените му правомощия за издаване на забрана (който препраща към член 52, параграф 1 и член 65, параграф 1 ДФЕС).

65.

Поради това, независимо от начина, по който се погледне делото, Съдът е компетентен да отговори на въпросите, отправени от запитващата юрисдикция.

66.

Както бе обяснено в точки 50—53 от настоящото заключение, разрешените от Регламента за скрининг на ПЧИ механизми за скрининг на всички държави членки трябва да са съобразени със свободите на вътрешния пазар, залегнали в Договора.

67.

Съдът счита, че всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на пазарните свободи, представляват ограничения на тези свободи ( 47 ).

68.

Съществуването на механизъм за скрининг само по себе си прави преките инвестиции с произход от трети държави по-малко привлекателни. Обжалваното решение, с което се блокира придобиването на Janes, очевидно прави упражняването на правото на инвестиране в предприятие на Съюза (произтичащо от член 63, параграф 1 ДФЕС) и на правото на установяване (произтичащо от членове 49 и 54 ДФЕС) не просто по-малко привлекателно, а напълно невъзможно ( 48 ).

69.

Въпреки това ограничения на упражняването на основните свободи са възможни, aко са обосновани с легитимна причина от обществен интерес и ако са подходящи и необходими за защитата на този интерес. Дали тези две изисквания — за приемлива обосновка и пропорционалност — са изпълнени, подлежи на съдебен контрол въз основа на правото на Съюза. Националните закони, какъвто е Закон LVIII 2020, както и индивидуалните решения, основани на тях, трябва да се съобразяват с условията, които правото на Съюза им налага. С оглед на гореизложеното и предвид, че в рамките на производството по преюдициално запитване компетентността на Съда е ограничена до даване на тълкуване на условията, наложени от правото на Съюза, националният съд ще трябва да прецени дали Закон LVIII 2020, така както е приложен от министъра, отговаря на тези условия.

70.

Член 1, параграф 1 от Регламента за скрининг на ПЧИ дава възможност на националните механизми за скрининг да ограничават капиталовите потоци на две възможни основания: защита на сигурността, от една страна, и на обществения ред, от друга страна. В това отношение посоченият регламент използва основанията, които вече са посочени в Договора ( 49 ), както и в международните споразумения, които са задължителни за Европейския съюз ( 50 ). По-конкретно, в съображение 35 от този регламент се пояснява, че прилагането му от Европейския съюз или държавите членки следва да съответства на член ХIV, буква а) и член ХIVа от Генералното споразумение за търговията с услуги (ГАТС) ( 51 ), както и на правото на Съюза в по-общ план.

71.

По настоящото дело преюдициалният въпрос се отнася само до съображенията за обществен ред или обществена сигурност, по смисъла на член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС. Заслужава да се отбележи, че същите съображения са предвидени и като възможни основания за ограничаване на свободата на установяване, съдържаща се в член 52, параграф 1 ДФЕС. Поради това ще анализирам как Съдът е разглеждал тези основания в своята практика.

72.

Най-напред следва да се изясни, и това според мен отговаря на въпроса на запитващата юрисдикция в частта, в която последната се позовава на член 4, параграф 2 ДЕС, че държавите членки по принцип остават свободни да определят изискванията на обществения ред и обществената сигурност с оглед на националните си нужди ( 52 ). Тези съображения могат да са различни в различните епохи и в различните държави членки ( 53 ). Правото на Съюза не урежда тяхната преценка.

73.

Въпреки това правото на Съюза дава рамка на избора на национални политики, като изисква обосноваващите причини да се тълкуват стеснително, предвид, че допускат дерогации от правилото, по силата на което преките инвестиции по принцип са либерализирани ( 54 ). Тези съображения съответно могат да се изтъкват само в случай на действителна и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес ( 55 ), дори да става въпрос само за вероятността от такава ( 56 ).

74.

Следователно държавата членка трябва да може да обясни, първо, защо интересът, обосноваващ въпросното ограничение, се възприема като основен в нейното общество; и второ, защо ограничената дейност представлява действителна и достатъчно сериозна заплаха за този основен интерес.

75.

Според унгарското правителство Закон LVIII 2020 има за цел да защити два основни интереса на унгарското общество. Първият посочен интерес е да се предотвратят спекулативни придобивания в сектори, считани за стратегически за унгарската икономика, особено след пандемията от COVID‑19. Вторият посочен интерес е защитата на сигурността на доставките (в настоящия случай — на пясък, чакъл и глина) за Унгария.

76.

Според мен — като това мнение се споделя и от молителя, италианското правителство и Комисията — първото основание, на което се позовава унгарското правителство, не може да бъде прието по силата на изключението за обществен ред. От съдебната практика става ясно, че абстрактно погледнато, мотивите от чисто икономическо естество не могат да обосновават ограничения на някоя от основните свободи ( 57 ). За да бъде ясно, не оспорвам факта, че при определени обстоятелства здравна криза като предизвиканата от COVID‑19 може да доведе до увеличаване на спекулативните инвестиции от чужбина. Такива инвестиции обаче са част от стопанския живот. Те са част от бизнес стратегията на инвестиционни фондове като Lone Star. Следователно предпазването на унгарската национална икономика от спекулативни инвестиции само по себе си не може да се приеме като интерес, който може да бъде защитен по съображения за обществен ред ( 58 ).

77.

Вярно е, че Съдът е уточнил, че при определени обстоятелства някои съображения, за които иначе не би се приело, че могат да обосноват ограничения на сделките между субектите на вътрешния пазар, могат да обосноват ограничаване на движението на капитали с произход от трета държава. Така в решение по дело Test Claimants in the FII Group Litigation Съдът е постановил, че „не е изключена възможността държава членка да докаже, че ограничение на движението на капитали към или от трети страни е обосновано с оглед на определено съображение при обстоятелства, при които това съображение не може надлежно да обоснове ограничаване на движението на капитали между държави членки“ ( 59 ). По това и по други подобни дела обаче това, което мотивира Съда да приеме разграничението между приемливите обосновки според това дали става въпрос за вътрешни, или външни за Съюза отношения, е наличието на висока степен на правна интеграция между държавите членки на вътрешния пазар (например чрез данъчна хармонизация), за разлика от липсата на подобна степен на интеграция със съответната трета държава ( 60 ).

78.

Тази съдебна практика не е приложима по настоящото дело. Според мен високата степен на правна интеграция в рамките на вътрешния пазар не може да оправдае излагането на чисто икономически причини, за да се ограничат спекулативните „косвени“ преки чуждестранни инвестиции като цяло ( 61 ). Това е така, защото, доколкото спекулативните инвестиции се разглеждат като законна стопанска дейност и не са специално уредени в рамките на вътрешния пазар, те не могат да бъдат ограничавани от съображения, свързани с обществения ред, единствено на основание, че тези инвестиции са с пряк или косвен произход от трета държава.

79.

Второто основание, което унгарското правителство изтъква, а именно сигурността на доставките, според мен може да бъде изтъкнато като съображение както за обществен ред, така и за сигурност.

80.

Във връзка с това унгарското правителство по същество обяснява, че сигурността на доставките на строителни инертни материали е важна за промишлената и публичната инфраструктура на страната, включително на местно равнище. Молителят, италианското правителство и Комисията отбелязват, че подобна загриженост по принцип и при определени обстоятелства може да оправдае намеса в правилата за свободно движение. Въпреки това молителят и Комисията отбелязват също, че не смятат, че тази обосновка би била приемлива по настоящото дело.

81.

Досега Съдът не е признавал необходимостта да се гарантира сигурността на доставките на някои основни обществени услуги и необходимостта да се гарантира правилното функциониране на някои мрежови услуги, считани за необходими за икономическия и социалния живот на дадена държава членка, като приемливи основания в рамките на изключението за обществения ред ( 62 ).

82.

Следователно това според мен не изключва възможността осигуряването на доставките на някои строителни инертни материали да може в условията на криза да се разглежда от гледна точка на държавата членка като проблем, който може да оправдае ограничаването на основна пазарна свобода с оглед на обществения ред (или обществената сигурност). Това важи и за пясъка, чакъла и глината, независимо от факта, че Комисията (все още) не е включила тези инертни материали в списъка на „критичните“ суровини ( 63 ). Всъщност съществуват проучвания, които подкрепят мнението, че тези материали са оскъдни и има повод за безпокойство относно тяхното предлагане ( 64 ). Следователно усилията за осигуряване на доставките на пясък, чакъл и глина могат да се разглеждат като такива от основен интерес за обществото.

83.

Това мнение се подкрепя и от текста на Регламента за скрининг на ПЧИ. В член 4 от този регламент се предвижда, че при определянето дали дадена пряка чуждестранна инвестиция има вероятност да засегне сигурността или обществения ред, държавите членки (и Комисията) могат да вземат предвид нейното потенциално въздействие върху, inter alia, доставката на критични ресурси, включително суровини. Също така по силата на член 8 от този регламент Комисията може да адресира до съответната държава членка становище, когато счита, че има вероятност дадена пряка чуждестранна инвестиция да засегне проекти или програми от интерес за Съюза, за които се прилага правото на Съюза относно критичните суровини, които са от съществено значение за сигурността или за обществения ред.

84.

Въпреки тази обща възможност да се изтъкне необходимостта от сигурност на доставките на определени суровини, при обстоятелствата по настоящото дело намирам, че не може да се заключи, че чуждестранната собственост върху производител, който отговаря за едва 0,52 % от унгарското национално производство на пясък, чакъл и глина, представлява действителна и достатъчно сериозна заплаха за основния интерес от сигурност на веригата на доставки в Унгария.

85.

Когато е запитано в съдебното заседание, унгарското правителство не е в състояние да даде убедително обяснение защо защитата на Janes от чуждестранна собственост би представлявала основен интерес за унгарското общество (независимо дали на местно, или на национално ниво). Няма обяснение и как подобна чуждестранна собственост застрашава доставките на тези материали до местните строителни предприятия. Така или иначе, понастоящем Janes вече продава 90 % от продукцията си на молителя, докато само 10 % се продават на местните предприятия ( 65 ).

86.

Със сигурност не ме разколебава доводът на унгарското правителство, че всяка чуждестранна собственост върху кариера или върху дружество, което експлоатира такава кариера, може сама по себе си да представлява заплаха за сигурността на доставките, която е от естество да оправдае ограничаването на преките чуждестранни инвестиции в такива целеви обекти в интерес на обществения ред. Според мен, дори на фона на различните правни и политически контексти в рамките на Европейския съюз и извън него, не съществува разумна или убедителна причина, поради която държавите членки трябва да действат с общо подозрение към всички преки чуждестранни инвестиции, що се отнася до сделките с произход от трети държави ( 66 ).

87.

Ето защо, дори ако национална правна уредба като Закон LVIII 2020 може по принцип да предвижда, че скринингът на „косвени“ преки чуждестранни инвестиции е обоснован поради необходимостта да се гарантира сигурността на доставките на определени суровини, тази обосновка може да бъде изтъкната само ако може да се докаже, че чуждестранната собственост върху източника на такива суровини представлява действителна и достатъчно сериозна заплаха за сигурността на доставките или за определен регион, или за Унгария като цяло.

88.

Макар запитващата юрисдикция да е тази, която следва да потвърди дали в обжалваното решение са изложени такива мотиви, ще отбележа, че от преписката по делото не става ясно, че министърът е обяснил дали и как непряката чуждестранна собственост на Janes представлява действителна и сериозна заплаха за сигурността на доставките на чакъл, пясък и глина в Унгария (като цяло или в конкретния засегнат регион).

89.

Това не означава непременно, че Закон LVIII 2020 сам по себе си противоречи на правото на Съюза. Препращането в този закон към членовете на Договора, уреждащи дерогациите от основните пазарни свободи, с които министърът трябва да се съобрази ( 67 ), би могло да бъде достатъчно. Това обаче може да е така само ако за целите на унгарското право това препращане представлява достатъчно ясно задължение за министъра да обясни във всяко отделно скринингово решение защо конкретна пряка чуждестранна инвестиция представлява действителна и достатъчно сериозна заплаха за основен интерес на Унгария. Доколкото необходимата степен на прецизност, с която това задължение се налага в самия законодателен текст, зависи според мен от правната култура на конкретната държава членка, това е въпрос, който може да бъде преценен само от национална юрисдикция

90.

Националната правна уредба на механизмите за скрининг на преките чуждестранни инвестиции следва също така да предвижда изискването всяко скринингово решение, прието от министъра въз основа на тази правна уредба, да е подходящо и необходимо за защита от действителна заплаха за основен интерес на обществото на държава членка.

91.

По същия начин, както изискването самата обосновка да е в съответствие с Договора (вж. т. 89 от настоящото заключение), може да е достатъчно националната правна уредба само да се позовава на разпоредбите относно свободното движение, които изискват пълна проверка на пропорционалността на ограниченията на тези свободи. Важното е, че този закон налага на изпълняващите национални органи задължението да обяснят защо приетата мярка (например, както в разглеждания случай, блокиране на придобиването на установено в Съюза предприятие) е пропорционална.

92.

Дали дадена мярка е пропорционална, трябва да прецени националната юрисдикция. С други думи, ако запитващата юрисдикция прецени, че доставката на пясък, чакъл и глина представлява основен интерес на унгарското общество, който е действително застрашен, тя следва да прецени допълнително дали блокиране на придобиването на Janes от молителя би отговорило на тази заплаха. Това означава, че обжалваното решение трябва да е подходящо и необходимо за премахване на твърдяната заплаха.

93.

Ще се огранича да отбележа, че от данните в преписката по делото не става ясно как забраната за непряка чуждестранна собственост на Janes допринася за осигуряването на безпрепятствено снабдяване на местните строителни предприятия с пясък, чакъл и глина. Както и Съдът отбелязва в съдебното заседание, нищо не възпрепятства едно унгарско дружество да продаде целия добив от кариерата на предприятия в чужбина. Но дори да се приеме, че връзката с поставената цел е установена по някакъв начин, остава въпросът (също толкова неизследван) защо вместо това не е могло да се използва по-малко ограничителна мярка, като например квота за местна дистрибуция при пазарни условия.

94.

Въпреки това, както вече беше посочено, в крайна сметка националната юрисдикция трябва да прецени дали министърът е обосновал в достатъчна степен как разглежданата мярка е била подходяща и необходима (което аз не намирам).

95.

С оглед на посочените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, поставен от Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария), както следва:

„Член 4, параграф 2 ДЕС, член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС и Регламент (ЕС) 2019/452 на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2019 година за създаване на рамка за скрининг на преките чуждестранни инвестиции в Съюза

допускат национална правна уредба, която позволява извършването на скрининг на пряка чуждестранна инвестиция с произход от трета държава в установено в Съюза предприятие, извършена чрез друго установено в Съюза предприятие, ако тази инвестиция води до ефективно участие на предприятието от трета държава в управлението на или в контрола върху установеното в Съюза предприятие, в което предприятието от трета държава е инвестирало.

Такава национална правна уредба може да предвижда, че скринингът на дадена сделка е обоснован от необходимостта да се гарантира сигурността на доставките на определени суровини.

Такава национална правна уредба трябва да предвижда, че индивидуалните скринингови решения обясняват защо конкретна пряка чужда инвестиция представлява действителна и достатъчно сериозна заплаха за сигурността на доставките и защо конкретно скринингово решение е подходящо и необходимо за справяне с тази заплаха“.