1.

Предмет на настоящите съединени дела са жалбите, с които предприятията жалбоподатели искат отмяна на определения на Общия съд на Европейския съюз от 29 ноември 2021 г., Grupa Azoty и др./Комисия (T‑726/20, непубликувано) и от 29 ноември 2021 г., Advansa Manufacturing и др./Комисия (T‑741/20, непубликувано) (наричани по-нататък „обжалваните определения“), с които Общият съд отхвърля като недопустими жалбите им за частична отмяна на съобщение на Комисията от 25 септември 2020 г., озаглавено „Насоки относно определени мерки за държавна помощ в контекста на системата за търговия с квоти за емисии на парникови газове след 2021 г.“ (наричани по-нататък „спорните насоки“) ( 2 ).

2.

Така Съдът ще има повод да даде пояснения от съществено значение относно тълкуването на някои условия за допустимост на жалбата, подадена от частноправните субекти пред Общия съд, а именно понятието „обжалваем акт“ и условието за пряко засягане, както и взаимовръзката между тези две условия.

3.

Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78; поправка в ОВ L 199, 2011 г., стр. 76) установява схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз (наричана по-нататък „СТЕ на Съюза“), за да се стимулира намаляването на емисии на тези газове по икономичен и икономически ефективен начин. Тази директива е изменена по-специално с Директива (ЕС) 2018/410 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2018 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО (ОВ L 76, 2018 г., стр. 3), която има за цел по-специално СТЕ на Съюза да се подобри и продължи за периода 2021—2030 г.

4.

Член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, гласи следното:

„Държавите членки следва да приемат финансови мерки в съответствие с втора и четвърта алинея в полза на отраслите или подотраслите, които са изложени на реален риск от изместване на въглеродни емисии поради значителни непреки разходи, действително възникващи при прехвърляне на разходи за емисии на парникови газове в цените на електроенергията, при условие че тези финансови мерки са в съответствие с правилата за държавна помощ, и по-специално не водят до неоправдано нарушаване на конкуренцията във вътрешния пазар […]“.

5.

Спорните насоки заменят от 1 януари 2021 г. съобщението от 5 юни 2012 г., озаглавено „Насоки относно определени мерки за държавна помощ в контекста на схемата за търговия с квоти за емисии на парников газ след 2012 година“ (ОВ C 158, 2012 г., стр. 4).

6.

В точка 7 от спорните насоки Комисията посочва, че в техните рамки определя условията, при които мерки за помощ в контекста на СТЕ на Съюза могат се считат за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС.

7.

В точка 9 от спорните насоки Комисията уточнява, че изложените в тях принципи „се прилагат само по отношение на конкретните мерки за помощ, предвидени в член 10а, параграф 6 и в член 10б от Директива 2003/87/ЕО“.

8.

Съгласно точка 21 от спорните насоки:

„За да се ограничи рискът от нарушаване на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар, помощта трябва да бъде ограничена до сектори, които са изложени на реален риск от изместване на въглеродни емисии поради значителни непреки разходи, които са действително извършени вследствие на прехвърлянето на разходи за емисии в цените на електроенергията. За целите на настоящите насоки действителен риск от изместване на въглеродни емисии се счита, че съществува, само ако получателят извършва дейност в сектор, включен в приложение I“.

9.

Жалбоподателите — Grupa Azoty S.A., Azomureș SA и Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis, са предприятия с дейност в сектора на производството на азотни съединения и торове, понастоящем класирани по код NACE 20.15.

10.

Този сектор не е включен в списъка от приложение I към спорните насоки, макар да е бил включен в списъка от приложение II към насоките от 2012 г., които са били приложими до 31 декември 2020 г.

11.

На 15 и 16 декември 2020 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд жалби на основание член 263 ДФЕС, с които се иска отмяна на приложение I към спорните насоки.

12.

С обжалваните определения Общият съд обявява тези жалби за недопустими.

13.

В точка 26 от тези определения Общият съд припомня, че условие за допустимостта на жалба, подадена на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС от физическо или юридическо лице срещу акт, на който то не е адресат, е на това лице да се признае процесуална легитимация, каквато е налице в две хипотези. От една страна, такава жалба може да се подаде, при условие че актът засяга лицето пряко и лично. От друга страна, такова лице може да подаде жалба срещу подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение, ако актът го засяга пряко.

14.

В точка 27 от посочените определения, от това Общият съд стига до извода, че следва да се провери дали жалбоподателите, които не са адресати на спорните насоки, попадат, с оглед на тези насоки, в една от двете хипотези. Тъй като всяка от тях изисква обжалваният акт да засяга пряко жалбоподателя, Общият съд приема, че най-напред следва да се разгледа това условие.

15.

В това отношение в точка 29 от същите определения Общият съд припомня, че условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от обжалвания акт, изисква наличието на два кумулативни критерия, а именно оспореният акт, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на частноправния субект, и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.

16.

Според Общия съд спорните насоки не пораждат пряко последици за правното положение на жалбоподателите.

17.

В подкрепа на тази преценка, в точки 40—42 от обжалваните определения Общият съд по-специално посочва, че съображението от спорните насоки, съгласно което се счита, че съществува действителен риск от изместване на въглеродни емисии само ако получателят извършва дейност в сектор, включен в приложение I към насоките, не изключва от правна гледна точка — дори и от съображения за целесъобразност да е малко вероятно това да се случи — възможността държавите членки да уведомят Комисията за мерките за помощ в полза на предприятия, извършващи дейности в сектори, различни от изброените в това приложение, и да се опитат да докажат, че въпреки неизпълнението на някой от заложените във въпросните насоки критерии, предназначена за същите предприятия помощ отговаря на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Като признава, че в подобен случай е много вероятно по силата на Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) Комисията да вземе решение, което констатира, че предвидената помощ е несъвместима с вътрешния пазар, Общият съд посочва, че само това решение може да породи преки правни последици спрямо предприятията, които е трябвало да се възползват от помощта, и доколкото по този начин то би се отнасяло пряко до тези предприятия, те да подадат срещу него жалба за отмяна.

18.

В точка 38 от обжалваните определения Общият съд посочва също, че ако държава членка реши да не приема никаква мярка за помощ, която да е от обхвата на спорните насоки, Комисията не би взела каквото и да е решение по силата на Регламент 2015/1589. Ето защо и в този случай въпросните насоки не биха породили пряко последици за правното положение на жалбоподателите.

19.

С жалбите си жалбоподателите искат от Съда:

20.

Комисията иска от Съда:

21.

С решение на председателя на Съда от 16 септември 2022 г. дела C‑73/22 P и C‑77/22 P са съединени за целите на евентуалната устна фаза на производството и на съдебното решение.

22.

С настоящата жалба се изтъкват две основания. Първото е непълнота на мотивите на обжалваните определения, докато с второто жалбоподателите главно изтъкват, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че те не са пряко засегнати от спорните насоки, а при условията на евентуалност — че Общият съд е трябвало да разгледа жалбите по същество, преди да се произнесе по тяхната допустимост.

23.

По искане на Съда в настоящото заключение ще бъде разгледано единствено второто основание.

24.

Според жалбоподателите преценката за пряко засягане, съдържаща се в обжалваните определения, се основава на три ирелевантни, дори погрешни предположения.

25.

Първо, Общият съд изхождал от предпоставката, че с оглед на член 263 ДФЕС всички насоки на Комисията трябва да се квалифицират по един и същ начин, което било погрешен подход. В това отношение Общият съд погрешно се основал на предишни решения, свързани с насоки, които оставят свобода на преценка или предвиждат изключения, на които държавите членки могат да се позовават. Освен това Общият съд счел, че спорните насоки обвързват единствено Комисията. По този начин той пренебрегнал факта, че те са публикувани в Официален вестник на Европейския съюз, серия C; че са пряко адресирани до държавите членки, с което не им предоставят никаква свобода на преценка или изключение по отношение на икономическите сектори, отговарящи на условията за помощите, които могат да бъдат предоставени по член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, и че предвид задължителния им текст целта им е да действат като нормативно законодателство.

26.

Второ, Общият съд погрешно се основал на възможността държава членка да уведоми Комисията за мерките за помощ в полза на предприятия, извършващи дейности в сектори, различни от включените в приложение I към спорните насоки, и да се опита да докаже, че тези мерки при все това са съвместими с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. В това отношение, според посоченото от жалбоподателите, макар да е вярно, че от правна гледна точка тази възможност съществува, това обстоятелство с нищо не променя факта, че спорните насоки изключват за икономическите оператори, извършващи дейности в сектори, неупоменати в приложение I към тях, предоставянето на помощите, предвидени в член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410. Това изключване по никакъв начин не се компенсирало от общата възможност за предоставяне на държавни помощи по силата на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Всъщност всяко очакване за предоставяне на такива помощи било напълно спекулативно, докато помощите по посочения член 10а, параграф 6 били официално предвидени и насърчавани с тази разпоредба.

27.

Трето, Общият съд се основал на погрешната предпоставка, че икономически оператор може да бъде пряко засегнат само ако Комисията приеме решение по силата на Регламент 2015/1589. По този начин жалбоподателите се оказвали лишени от всякакви способи за защита. Всъщност, тъй като държавите членки не били задължени да установят схема за помощ по член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, вероятно нямало да бъде извършена никаква нотификация, поради което Комисията нямало да приеме никакво решение. Такова положение, при което липсва помощ за жалбоподателите, било идентично с положението, при което е взето неблагоприятно решение относно схема за помощ, включваща сектора за производство на азотни съединения и торове, въведена по силата на въпросния член 10а, параграф 6 и нотифицирана на Комисията. Разликата обаче се състояла във факта, че при първото положение жалбоподателите не разполагат с никакви способи за защита, докато при второто разполагат, което било недопустимо, тъй като в двата случая те били засегнати по един и същ начин.

28.

При условията на евентуалност, жалбоподателите искат от Съда да отмени обжалваните определения с мотива, че Общият съд е трябвало да разгледа жалбите по същество, преди да се произнесе по недопустимостта им.

29.

Комисията оспорва всички тези доводи.

30.

В настоящото заключение анализът ми ще бъде структуриран по следния начин: след като направя някои предварителни бележки, първо ще изложа причините, поради които ми се струва, че спорните насоки не могат да бъдат квалифицирани като „обжалваем акт“ и като такива да подлежат на обжалване по член 263 ДФЕС. Второ, ще поддържам становището, че проверката дали е изпълнено условието за пряко засягане, не може да бъде надлежно извършена, когато става въпрос за инструмент като спорните насоки, което затвърждава тълкуването, че те нямат обжалваем характер. Трето, ще поясня защо логиката, следвана в решение Deutsche Post и Германия/Комисия ( 3 ), не е приложима за спорните насоки. Четвърто, ще посоча, че Общият съд по никакъв начин не е бил длъжен да разгледа жалбите по същество, преди да се произнесе по тяхната допустимост.

31.

Проблематиката относно допустимостта на жалбите, подадени от юридически лица в областта на правото на държавни помощи, както е повдигана пред Съда, до момента е засягала, доколкото ми е известно, единствено жалби, отправени срещу решения на Комисията, приети след предварителна проверка (член 4 от Регламент 2015/1589), или закриващи официалната процедура по разследване (член 9 от Регламент 2015/1589) и определящи дали предвидена мярка за помощ, нотифицирана или предоставена, без да е нотифицирана, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, и евентуално, дали такава мярка е съвместима с вътрешния пазар на някое от основанията по член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС.

32.

Следователно правният въпрос, поставен с настоящото основание, свързан по-специално с възможността за обжалване на насоките на Комисията, е нов за Съда и освен това, що се отнася до достъпа до правосъдие на равнището на Съюза, несъмнено деликатен.

33.

С обжалваните определения това е третият път, в който Общият съд се произнася по този въпрос. В предишните два случая ( 4 ) тази юрисдикция е следвала същите правни съображения като изложените в настоящия случай, което прави още по-значим въпроса каква позиция ще възприеме Съдът в предстоящото си решение относно правилността на такива съображения.

34.

Следва да се припомни относимият контекст. Член 108, параграф 3 ДФЕС въвежда превантивен контрол върху проектите за нови помощи (както и върху измененията на съществуващите помощи). Така организираният механизъм на превенция цели да направи така, че само мерките, съвместими с вътрешния пазар, да бъдат приведени в действие. Преценката относно съвместимостта на тези мерки с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС е от изключителната компетентност на Комисията, която действа под контрола на юрисдикциите на Съюза. В това отношение Комисията разполага с широко право на преценка, чието упражняване включва оценки от икономическо и социално естество, и така тя има право да установява критериите, въз основа на които възнамерява да прецени дали предвижданите от държавите членки мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазар.

35.

За целта в рамките на своята административна практика Комисията в голяма степен използва актове „с незадължителен характер“ (soft law), като насоки, рамки и съобщения, за да структурира начина, по който упражнява правото си на самостоятелна преценка. Както Съдът признава ( 5 ), тези актове всъщност допринасят за гарантирането на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на Комисията.

36.

Въпросните инструменти съдържат хоризонтални правила, уреждащи конкретни категории помощи (по-специално регионални помощи; помощи за научноизследователска и развойна дейност и иновации; помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднено положение); правила относно инструменти за специфични помощи (в областта на гаранциите, данъчното облагане, застраховането на краткосрочни експортни кредити); секторни правила (по-специално в секторите на селското стопанство, енергетиката и околната среда, финансите и медиите); както и правила за помощите в подкрепа на икономиката в контекста на избухването на пандемията от COVID‑19 и след агресията на Руската федерация срещу Украйна. Спорните насоки съдържат секторни правила, свързани с помощите в контекста на системата за търговия с квоти за емисии на парникови газове.

37.

Както вече бе упоменато по-горе, в обжалваните определения Общият съд е разгледал единствено въпроса дали жалбоподателите са били пряко засегнати от спорните насоки, за да определи дали са имали необходимата процесуална легитимация, за да подадат жалба срещу разглеждания акт. Размяната на писмени становища между жалбоподателите и Комисията в рамките на настоящото производство се отнася до този правен въпрос.

38.

При все това съм с убеждението, че в предстоящото си решение Съдът най-напред би следвало да провери дали спорните насоки представляват акт, който може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС по смисъла на относимата съдебна практика, тоест дали е „обжалваем акт“. Всъщност следва да се припомни, че въпросът дали тези насоки са с обжалваем характер, що се отнася до допустимостта на жалбата за отмяна пред Общия съд, представлява абсолютно основание за отмяна, което Съдът, сезиран в рамките на обжалване, е длъжен да разгледа служебно ( 6 ).

39.

Според постоянната съдебна практика обжалваеми са всички актове, приети от институциите на Съюза, независимо от своята форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици, като тези последици трябва да се преценяват въз основа на обективни критерии, например съдържанието на разглеждания акт, и при необходимост се вземат предвид контекстът на приемането му, както и правомощията на институцията, която го е издала ( 7 ). Според практиката на Съда също така е трайно установено, че когато жалбоподателят е физическо или юридическо лице, жалбата е допустима само ако въпросните задължителни правни последици могат да засегнат неговите интереси, като променят съществено правното му положение ( 8 ). С други думи, в тази хипотеза обжалваем е само акт, който поражда задължителни правни последици за правата на жалбоподателя.

40.

С оглед на тези обстоятелства не ми се струва, че жалбоподателите могат да подадат жалба за отмяна на спорните насоки на основание член 263 ДФЕС.

41.

Най-напред следва да се уточни, че нормативният интензитет, който произтича от изчерпателния характер на списъка в приложение I към спорните насоки, не означава, че те представляват обжалваем акт. Всъщност, ако спорните насоки не могат да породят задължителни правни последици в патримониума на жалбоподателите — както ще се постарая да докажа в настоящото заключение — не е необходимо, както вече беше пояснено по-горе, да се разглежда съдържанието на този акт (или контекстът около приемането му).

42.

В това отношение най-напред следва да се припомни, че в своята практика в областта на държавните помощи Съдът вече е определил действието на насоките, като е постановил, че когато приема правила за поведение и обявява чрез тяхното публикуване, че ще ги прилага към съответните случаи, за които се отнасят, Комисията се самоограничава при упражняване на споменатото право на преценка и не би могла да се отклонява от тези правила, за да не бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като равното третиране или защитата на оправданите правни очаквания ( 9 ). С други думи, въпросното действие се разглежда като ограничаване на упражняването на правото на преценка, с което самата Комисия разполага. Така въпросната институция е длъжна да одобри мерки за помощ в съответствие с разпоредбите на насоките, и не може да се отклонява, освен ако не изложи основателен довод за това съгласно механизма, известен с наименованието „comply or explain“. В противен случай неизпълнение на правилата, които Комисията сама си е наложила, би могло да доведе до нарушение на упоменатите по-горе основни принципи.

43.

По-нататък, в решение Kotnik и др. ( 10 ) Съдът уточнява, че действието на насоките се свежда до въпросното самоограничаване на правото на преценка на Комисията, като отхвърля довода, че те de facto имат обвързващо действие спрямо държавите членки, тъй като най-малкото било невероятно държава членка да уведоми за мярка за помощ, която не отговаря на заложените в насоките изисквания, като по този начин се изложи на риска от евентуално отрицателно решение на Комисията относно изпълнението на съответната мярка за помощ. В това отношение Съдът всъщност приема, че държавите членки запазват възможността си да уведомяват Комисията за проекти за държавна помощ, които не отговарят на предвидените в насоките условия, и че Комисията може да даде разрешение за подобни проекти при извънредни обстоятелства по силата на пряко прилагане на член 107, параграф 3 ДФЕС ( 11 ).

44.

Ето защо съгласно разгледаната в предходните две точки съдебна практика признатата на насоките правна сила не представлява тяхно присъщо качество, а се свързва с прилагането им в рамките на практиката на Комисията при вземане на решения. С други думи, само нейно решение относно съвместимостта на мярка за помощ с вътрешния пазар може да породи задължителни правни последици спрямо трети лица.

45.

Струва ми се, че този прочит се подкрепя от съдебната практика относно насоките в областта на антитръстовото законодателство. Макар всъщност да е вярно, че съгласно приетото от Съда в решения Dansk Rørindustri и др./Комисия и Ziegler/Комисия, а именно че „затова не е изключено при определени условия и в зависимост от съдържанието им подобни правила за поведение с общ характер да могат да пораждат правни последици“ ( 12 ), също така е валидно, че в тези случаи жалбоподателите оспорват законосъобразността на решение на Комисията с оглед на разпоредбите на оспорваните по това време насоки. Ето защо Съдът се произнася по въпроса дали тези разпоредби са били част от правната рамка, уреждаща приемането на решението на Комисията, и поради това са породили правни последици спрямо тази институция в смисъл, че тя не може да се отклонява от въпросните разпоредби, без да бъде санкционирана за нарушение на основните принципи на правото на Съюза ( 13 ).

46.

За сметка на това тълкуване, признаващо обжалваемия характер на спорните насоки, не би било много убедително, доколкото би означавало, че задължителни правни последици спрямо трети страни могат да предхождат уведомлението за мярката за помощ от съответната държава членка и разглеждането ѝ от Комисията в рамките на административна процедура. Ето защо ми се струва, че съответствието на това тълкуване с основните принципи, уреждащи контрола на държавните помощи, би било най-малкото спорно, при това по две основни причини.

47.

Първо, това тълкуване не би отчело в достатъчна степен централната роля на уведомлението при контрола на държавните помощи. В това отношение е от значение да се припомни, че установеното в член 108, параграф 3 ДФЕС задължение за уведомяване е един от основните елементи на системата за контрол, предвидена в Договорите в тази област. Както Съдът вече е уточнил ( 14 ), това задължение за уведомяване е съществено, за да се позволи на Комисията да изпълни изцяло функцията по надзор, възложена ѝ от членове 107 и 108 ДФЕС в областта на държавните помощи, и по-конкретно да прецени при упражняване на изключителната компетентност, която притежава в това отношение, съвместимостта на мерките за помощ с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС.

48.

Не съм убеден обаче от довода, че държавите членки са длъжни да уведомяват за режим на помощи само в полза на предприятия, извършващи дейност в секторите, действително изброени в приложение I, с изключение на жалбоподателите, доколкото, от една страна, тези държави са насърчавани, съгласно член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, да въвеждат финансови мерки в полза на секторите, изложени на реален риск от изместване на въглеродни емисии поради значителни непреки разходи („следва да“), и от друга страна, в приложение I се съдържа изчерпателен списък на тези сектори, който не включва сектора на дейност на жалбоподателите. Всъщност ще отбележа, че наскоро Съдът имплицитно отхвърли довода, изложен в заключението на генералния адвокат, че дали акт с незадължителен характер е обжалваем, зависи единствено от способността му да породи промяна в поведението на неговите адресати, без да е необходимо да поражда последици, формално задължителни за тях ( 15 ).

49.

Второ и преди всичко, според мен това тълкуване би обезсмислило принципа, според който насоките не могат да засягат обхвата на първичното право. Всъщност е трайно установено, че Комисията е обвързана от рамките и съобщенията (както и от насоките), които приема в областта на държавните помощи, единствено доколкото те не се отклоняват от точното прилагане на правилата на Договора, тъй като тези текстове не могат да се тълкуват в смисъл, който стеснява обхвата на членове 107 и 108 ДФЕС или противоречи на техните цели ( 16 ).

50.

При все това правилното определяне на обхвата на член 107 ДФЕС в конкретен случай не може да бъде гарантирано, без Комисията да е приела решение за приключване на административната процедура (или фаза от нея), с което тази институция решава въпроса дали фактическото и икономическо положение, което е било налице към момента на приемането на решението ѝ, изисква от нея да се отклони от разпоредбите на насоките, за да спази членове 107 и 108 ДФЕС ( 17 ).

51.

С оглед на горепосочените съображения предлагам на Съда да приеме, че спорните насоки не представляват обжалваем акт, който като такъв може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС.

52.

Ако изискването жалбоподателят да е „пряко засегнат“, по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, се разгледа подробно, според мен от проверката дали това условие е изпълнено в случая със спорните насоки, следва, че предпоставката относно обжалваемия характер на разглеждания акт е погрешна, което потвърждава тълкуването, предложено в предходния раздел от настоящото заключение.

53.

Безспорно е, че условието за пряко засягане изисква съчетанието на два кумулативни критерия ( 18 ), а именно, на първо място, оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер ( 19 ).

54.

Първият критерий изисква да се определи дали задължението, поето от Комисията в спорните насоки, да приеме за съвместими с вътрешния пазар помощите по член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, когато са отпуснати в секторите, изчерпателно изброени в приложение I към тези насоки, пряко засяга правното положение на жалбоподателите.

55.

В точки 38—42 от обжалваните определения Общият съд преди всичко по същество е приел, че въпросният пряк характер не може да бъде признат, тъй като държавите членки имат възможност да уведомят Комисията за мярка за помощ, която не отговаря на предвидените в спорните насоки условия. В случая наличието на изчерпателния списък на секторите, които могат да се ползват от помощта, включени в приложение I от тези насоки, според Общия съд не може да изключи „от правна гледна точка“ възможността държавите членки да уведомяват Комисията за мярка за помощ в полза на предприятия, извършващи дейност в сектори, различни от изброените в посоченото приложение.

56.

По-нататък Общият съд по същество подчертава, че фактът, че държава членка невинаги е готова да поеме риска да уведоми Комисията за мерки за помощ, които не отговарят на спорните насоки, не е релевантен в случая, тъй като определящо е това, че „от правна гледна точка“ държава членка може да е в състояние да докаже, че макар да не изпълнява съдържащите се в условията насоки, помощ, предоставена на предприятие, действащо в сектор, различен от изброените в приложение I, е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Макар несъмнено да е много вероятно Комисията да приеме, в приложение на спорните насоки, решение, с което обявява помощта за несъвместима с вътрешния пазар, „само това решение може да породи преки правни последици по отношение на предприятията, които следва да се ползват от помощта“ ( 20 ).

57.

Според мен съображенията на Общия съд щяха да бъдат точни, ако бяха развити при проверка на въпроса дали тези насоки могат да бъдат квалифицирани като обжалваем акт. Всъщност тези съображения се основават на липсата на задължителни правни последици за държавите членки, което води, както бе разяснено по-горе, до заключението, че спорните насоки не произвеждат такива последици спрямо жалбоподателите.

58.

В това отношение е важно да се отбележи, че сърцевината на доводите на Общия съд, а именно точка 41 от обжалваните определения, само транспонира правния подход, възприет от генерален адвокат Wahl в точки 43 и 44 от заключението му по дело Kotnik и др. ( 21 ). Както е видно по-горе, това дело се отнася по-специално до това дали насоки, приети в областта на държавните помощи, могат да породят задължителни правни последици спрямо държавите членки.

59.

Така констатацията на Общия съд, че наличието на пряко засягане на жалбоподателите от спорните насоки не е повлияно от факта, че дадена държава членка невинаги е готова да поеме риска, свързан с уведомяването за мярка за помощ, която не спазва изцяло насоките, се подкрепя от следните доводи: „в случая става въпрос за съображения за целесъобразност, които може да са релевантни за приемането на политически решения от държава членка, но не могат да засегнат естеството и последиците на акт на Съюза, произтичащи от нормите на Договорите“ ( 22 ). Тази обосновка, която почти буквално възпроизвежда заключението на генерален адвокат Wahl, според мен показва по един особено ясен начин, че в съображенията на Общия съд, изложени в точки 38—42 от обжалваните определения, не е проверено дали е изпълнено условието за пряко засягане.

60.

Що се отнася до втория критерий за пряко засягане, всеки опит да бъде приложен в настоящия случай, ми се струва обречен на неуспех. Този критерий всъщност е изведен от Съда, за да изключи наличието на пряко засягане, когато то произтича от факта, че адресатът, на когото е възложено изпълнението на разглеждания акт — неизменно друга европейска институция или национални органи — упражнява правото си на преценка.

61.

В областта на държавните помощи „адресатите“ поначало са държавите членки, като прилаганата административна процедура се състои главно в диалог между Комисията и съответната държава членка. Все пак ми се струва, че държавите членки не биха могли да бъдат квалифицирани като „адресати, на които е възложено изпълнението“ на насоки. Напротив, от решение Kotnik следва, че изпълнението на нейните насоки е възложено само на Комисията.

62.

Тази констатация ми се струва показателна за факта, че разглежданият критерий, чиято цел е да установи дали между правен акт на Съюза и последиците от него за жалбоподателя евентуално стои самостоятелната воля на адресата ( 23 ), не може да бъде надлежно приложен спрямо акт с незадължителен характер — каквито са спорните насоки — който просто има самоограничаващ ефект за приелата го институция. При тази хипотеза всъщност няма смисъл да се проверява дали е налице въпросната самостоятелна воля, при положение че последиците от спорните насоки остават в правната сфера на Комисията и само нейно решение относно съвместимостта с вътрешния пазар на мярка за помощ по смисъла на член 10а, параграф 6 от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, може да породи задължителни правни последици спрямо жалбоподателите.

63.

С цел изчерпателност ще добавя, че неприложимостта на анализа относно прякото засягане на спорните насоки логично предполага, че изведеното от Съда в решение Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия ( 24 ) в случая не е релевантно. Впрочем то изцяло е в съответствие с тълкуването, предложено в настоящото заключение, що се отнася до липсата на задължителни правни последици на спорните насоки спрямо трети лица.

64.

В решение Montessori Съдът по същество е възприел тълкуване на условието за пряко засягане, което позволява на предприятието, подало до Комисията жалба, достъп до Общия съд, за да може последният да упражни контрол за законосъобразност на решението, взето от Комисията относно обжалваната мярка, при условие че това предприятие изложи надлежно пред Общия съд съображенията си защо счита, че има опасност то да бъде поставено в по-неблагоприятно конкурентно положение поради това решение ( 25 ). Според мен правото на всеки икономически оператор да не търпи нарушение на конкуренцията от национална мярка, на което се гради това тълкуване, не може да обоснове транспонирането на този критерий в случай като настоящия, свързан не с решение на Комисията, а с нейни насоки, които не пораждат задължителни правни последици спрямо предприятията жалбоподатели.

65.

На този етап е необходимо да се уточни, че съображенията на Съда в решение Deutsche Post не са приложими в случая. В това дело Съдът най-напред посочва, че съдебната практика, съгласно която акт е обжалваем само ако задължителните правни последици, които поражда, са от естество да засегнат интересите на жалбоподателя, като изменят съществено правното му положение, е приета в рамките на жалби, подадени от физически или юридически лица срещу актове, на които същите са адресати. По-нататък, и най-вече, Съдът приема, че когато жалбата за отмяна е подадена от физическо или юридическо лице срещу акт, на който то не е адресат, гореспоменатото изискване съвпада с условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС (пряко и лично засягане или само пряко засягане, когато става въпрос за подзаконов акт) ( 26 ).

66.

Според мен тази логика не е обоснована, когато става въпрос за акт с незадължителен характер, каквито са спорните насоки, чието единствено действие е да ограничи правото на техния автор на самостоятелна преценка.

67.

Актът, чието обжалваемо естество се обсъжда в делото, по което е постановено решение Deutsche Post, е решение на Комисията, изискващо от държава членка да предостави информация относно твърдяна незаконна помощ, както е предвидено в член 10, параграф 3 от предишния регламент, уреждащ процедурата в областта на държавните помощи (понастоящем член 12, параграф 3 от Регламент 2015/1589) ( 27 ). Следователно не е ставало въпрос за акт с незадължителен характер, чиято цел е да ограничи правото на приелата го институция на самостоятелна преценка, а за акт, който служи за целите на административната процедура, чийто адресат (всяка държава членка) е доста различен от неговия автор (Комисията), и Съдът е бил приканен да се произнесе по-специално по въпроса дали е допустима жалба, подадена срещу този акт от Deutsche Post, бенефициер на мярката, за която се отнася информацията, посочена в разпореждането.

68.

Следва също така да се отбележи, че това решение до момента никога не е прилагано от Съда в областта на държавните помощи, а само веднъж в дело, свързано с друг клон на правото на Съюза ( 28 ), за който важат същите съображения като изложените в предходната точка. Всъщност става въпрос за допустимостта на жалба срещу писмо на Единния съвет за преструктуриране, в което се посочват причините, поради които този орган не възнамерява да извърши последваща окончателна оценка на Banco Popular Español SA, след като спрямо нея е приета схема за преструктуриране, тъй като жалбоподателите управляват инвестиционни фондове, които притежават различни видове нейни капиталови инструменти.

69.

Ето защо съм на мнение, че предложеното тълкуване, съгласно което спорните насоки не могат да породят задължителни правни последици спрямо жалбоподателите и така не представляват акт, който може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС, не може да бъде оспорено чрез прилагане в случая на съображенията, следвани от Съда в дело Deutsche Post.

70.

Накрая бих искал да обърна внимание на две неща.

71.

Най-напред, не ми убягва обстоятелството, че ако се приеме, че спорните насоки нямат обжалваем характер, жалбоподателите по разглежданото от мен дело пак не биха могли, при липсата на мерки за изпълнение на национално равнище, да се обърнат към националната юрисдикция, за да оспорят законосъобразността на приложение I към спорните насоки. В това отношение е достатъчно да припомня, че макар условието относно задължителните правни последици да трябва да се тълкува от гледна точка на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано в член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), Съдът вече е посочил, че това право няма за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол, и по-специално правилата, свързани с допустимостта на исковете или жалбите, подавани пряко пред съдилищата на Съюза. Всъщност тълкуването на понятието „обжалваем акт“ от гледна точка на член 47 от Хартата не може да води до пренебрегването на това условие, без да се превишат правомощията, възложени от Договора за функционирането на ЕС на съдилищата на Съюза ( 29 ).

72.

Освен това, въпреки че съм запознат с doxa ambiante (общоприетото мнение) за необходимостта от разширяване на средствата за достъп до европейско правосъдие за частноправните субекти, питам се дали като цяло би било желателно Съдът да заключи, че акт с незадължителен характер като спорните насоки е обжалваем акт, и така всеки конкурент, който може да докаже, че отговаря на условието за пряко засягане, както е формулирано в решение Montessori, да е в правото си да го оспорва пред съд, при положение че този акт представлява „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, параграф 4, последна алинея ДФЕС. В това отношение ще отбележа, че поради бързината, с която се приемат, и възможността си да се адаптират към икономически положения, зависещи от определени обстоятелства, тези актове с незадължителен характер са използвани например, за да се справят държавите членки с неотдавнашните кризисни положения, породени от срива на банковата система, избухването на пандемията от COVID‑19 и разразяването на войната в Украйна. Можем ли в такива случаи да изискваме Комисията да приема актове, които да правят по-предвидимо и прозрачно упражняването на правото ѝ на самостоятелна преценка, като същевременно сме наясно, че законосъобразността на някои разпоредби може пряко да бъде оспорена пред Общия съд? Няма ли едно увеличаване на тези съдебни жалби, което в такъв случай ми се струва лесно предвидимо, да парализира изяснителните действия на тази институция? Не е ли достатъчно задоволително за засегнатите икономически оператори преразглеждането на проблемните разпоредби на въпросните актове от самата Комисия?

73.

При условията на евентуалност, жалбоподателите искат от Съда, както е видно по-горе, да отмени обжалваните определения с мотива, че Общият съд е трябвало да разгледа жалбите по същество, преди да се произнесе по допустимостта.

74.

В това отношение те припомнят, че съгласно член 130(3), параграф 7 от Процедурния си правилник Общият съд отлага произнасянето по процесуални възражения и искания за решението по същество, „ако наличието на особени обстоятелства оправдава това“. С цел добро правораздаване Общият съд е трябвало да приеме, че в случая са налице такива обстоятелства, при това поради припокриването между, от една страна, преценките, които е трябвало да извърши, за да определи дали жалбоподателите са пряко засегнати от спорните насоки с оглед на тяхното естество, съдържание и контекст, и от друга страна, преценките, които този съд е трябвало да направи, за да се произнесе по първото основание. Последното се отнася до това дали Комисията е компетентна да наложи на държавите членки независими правни задължения, като по този начин извърши прехвърляне на компетентност, която според жалбоподателите тези държави имат по закон.

75.

Според мен член 130 от Процедурния правилник на Общия съд оставя на суверенната му преценка да реши да се произнесе по допустимостта на жалбата в най-кратък срок или да отложи този въпрос, докато не се произнесе по същество, с оглед на наличието на особени обстоятелства. От това следва, че с решението си да се произнесе само по възражението за недопустимост, Общият съд не е допуснал нарушението, в което е упрекван ( 30 ). При всички положения въпросните особени обстоятелства не са налице в случая, тъй като дори да предположим, че преценките, необходими, за да се определи дали жалбоподателите са били пряко засегнати от спорните насоки, и необходимите за произнасянето по първото основание се припокриват, доброто правораздаване не е задължавало Общия съд да отложи решението си по допустимостта на жалбата на жалбоподателите за последващ момент. Напротив, този принцип го е задължавал да се произнесе, съгласно член 130(3), параграф 7 от своя Процедурен правилник, в най-кратък срок. Ето защо твърденията по разглежданото основание са неоснователни.

76.

С оглед на гореизложеното считам, че когато се основава на констатацията, че жалбоподателите не са били пряко засегнати от спорните насоки, за да обяви за недопустими жалбите за частичната им отмяна, Общият съд имплицитно, но несъмнено е квалифицирал тези насоки като акт, подлежащ на обжалване, и така е допуснал грешка при прилагане на правото.

77.

Според мен допуснатата от Общия съд грешка при прилагане на правото не може обаче да доведе до отмяна на обжалваните определения, тъй като техните диспозитиви, в които жалбите срещу спорните насоки се отхвърлят като недопустими, са правилни поради мотива за необжалваемия им характер. Така Съдът трябва да замени с този мотив погрешно възприетия от Общия съд ( 31 ).

78.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отхвърли второто основание на жалбите, а в случай че първото основание на жалбите също бъде отхвърлено, да отхвърли жалбите в тяхната цялост.