1

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят Ryanair DAC иска отмяна на Решение C(2020) 9625 final на Комисията от 22 декември 2020 година относно държавна помощ SA.59029 (2020/N) — Италия — COVID‑19: Схема за обезщетяване на авиокомпаниите, притежаващи лиценз, издаден от италианските органи (наричано по-нататък „обжалваното решение“).

2

С decreto-legge n. 34 — Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Декрет-закон № 34 за спешни мерки в областта на здравето, подкрепа на заетостта и икономиката, както и за социални политики, свързани с епидемиологичната извънредна ситуация по COVID‑19) от 19 май 2020 г. (редовна притурка към GURI, бр. 128 от 19 май 2020 г., стр. 1), изменен и преобразуван в закон със Закон № 77 от 17 юли 2020 г. (редовна притурка към GURI, бр. 180 от 18 юли 2020 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 34“), италианските власти по-специално създават фонд в размер на 130 милиона евро за обезщетяване на вредите, претърпени от въздушния сектор във връзка с пандемията от COVID‑19.

3

На 14 август 2020 г. италианските органи приемат decreto-legge n. 104 — Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Декрет-закон № 104 за спешни мерки за подкрепа и възстановяване на икономиката) (редовна притурка към GURI, бр. 203 от 14 август 2020 г., стр. 1). В очакване на приключването на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС този декрет-закон е оправомощавал министъра на инфраструктурата и транспорта на Италианската република да предоставя авансово субсидии, финансирани от създадения с Декрет-закон № 34 фонд, в общ размер, ненадвишаващ 50 милиона евро, на авиокомпаниите, които отговарят на условията за допустимост, посочени в член 198 от Декрет-закон № 34.

4

На 15 октомври 2020 г. на основание член 108, параграф 3 ДФЕС Италианската република уведомява Европейската комисия за мярка за помощ, състояща се в субсидии, изплащани чрез фонда, създаден с Декрет-закон № 34 (наричана по-нататък „разглежданата мярка“). Тази мярка, чието правно основание е член 198 от Декрет-закон № 34, има за цел да поправи вредите, претърпени от авиокомпаниите, отговарящи на условията, поради ограниченията за пътуване и другите мерки за изолация, взети с цел ограничаване на разпространението на пандемията от COVID‑19.

5

Условията за допустимост, както са предвидени в член 198 от Декрет-закон № 34, са следните. Първо, авиокомпанията не трябва да е бенефициер по фонд, създаден с друг декрет-закон, който предвижда обезщетяване на вредите, причинени от пандемията от COVID‑19, за авиокомпаниите, притежаващи лиценз, издаден от италианските органи и на които е възложено изпълнението на задължения за обществена услуга към датата на влизане в сила на посочения декрет-закон. Второ, авиокомпанията трябва да притежава валидно свидетелство за въздушен превозвач и да притежава италиански лиценз. Трето, капацитетът на самолетите на авиокомпанията трябва да надвишава 19 места. Четвърто, авиокомпанията трябва да прилага по отношение на служителите си, чието основно място на назначаване е в Италия, както и по отношение на служителите на трети предприятия, участващи в дейността ѝ, възнаграждение, което не може да бъде по-ниско от минималното възнаграждение, определено в приложимия в сектора на въздушния транспорт национален колективен трудов договор, сключен от организациите на работодателите и синдикалните организации, считани за най-представителни на национално равнище (наричано по-нататък „изискването за минимално възнаграждение“).

6

На 22 декември 2020 г. с обжалваното решение Комисията решава да не повдига възражения срещу разглежданата мярка, тъй като тази мярка, включително условията за допустимост, е съвместима с вътрешния пазар.

7

Жалбоподателят моли Общия съд:

8

Комисията моли Общия съд:

9

Встъпилите страни молят Общия съд:

18

В рамките на четвъртото основание жалбоподателят поддържа по същество, че обжалваното решение е опорочено от множество липси на мотиви. По-специално жалбоподателят твърди, че обжалваното решение не му позволява да разбере причините, поради които Комисията е разгледала съвместимостта с правото на Съюза на четвъртото условие за допустимост на помощта, тоест изискването за минимално възнаграждение, единствено с оглед на Регламент (ЕО) № 593/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 година относно приложимото право към договорни задължения (Рим I) (ОВ L 177, 2008 г., стр. 6, наричан по-нататък „Регламент „Рим I“), а не с оглед на принципите на недопускане на дискриминация и на свободно предоставяне на услуги.

19

Комисията, подкрепяна от встъпилите страни, оспорва тези доводи.

20

Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 8 септември 2011 г., Комисия/Нидерландия,C‑279/08 P, EU:C:2011:551, т. 125 и цитираната съдебна практика).

21

В този контекст решението да не се открива предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване трябва да съдържа единствено причините, поради които Комисията приема, че не са налице сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на съответната помощ с общия пазар и че дори кратките мотиви на това решение трябва да се считат за достатъчни с оглед на предвиденото в член 296 ДФЕС изискване за мотивиране, ако те при все това изразяват ясно и недвусмислено причините, поради които Комисията е приела, че не са налице такива затруднения, тъй като въпросът за обосноваността на тези мотиви не е свързан с това изискване (решения от 27 октомври 2011 г., Autriche/Scheucher-Fleisch и др., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, т. 111, и от 12 май 2016 г., Hamr — Sport/Комисия, T‑693/14, непубликувано, EU:T:2016:292, т. 54; в този смисъл вж. също решение от 22 декември 2008 г., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, т. 65, 70 и 71).

22

В случая, що се отнася до съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, най-напред от обжалваното решение е видно, че Комисията се е позовала на решения от 22 март 1977 г., Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, т. 14), и от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия (C‑225/91, EU:C:1993:239, т. 41), съгласно които условия за предоставяне на помощ, които противоречат на конкретни разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, различни от членове 107 и 108 ДФЕС, биха могли да бъдат до такава степен неразривно свързани с предмета на помощта, че да не е възможно те да бъдат преценени поотделно, поради което тяхното отражение върху съвместимостта или несъвместимостта на помощта в нейната цялост би трябвало задължително да се преценява в рамките на процедурата по член 108 ДФЕС (т. 92 от обжалваното решение). В това отношение в обжалваното решение се уточнява, че Италианската република е установила четири условия за допустимост, за да се подберат потенциалните получатели по разглежданата мярка, и че Комисията е приела, че тези четири условия са неразривно свързани с разглежданата мярка (т. 93 от обжалваното решение).

23

По-нататък в точка 95 от обжалваното решение Комисията посочва, че има особена причина да се разгледа четвъртото условие за допустимост, налагащо на бенефициерите на помощта да плащат минимално възнаграждение на служителите си, чието основно място на назначаване се намира в Италия. Комисията счита, че това изискване не е присъщо на целта на разглежданата мярка, тъй като целта ѝ е да се направи така, че бенефициерите да гарантират защитата на минимално възнаграждение на своите служители, чието основно място на назначаване е в Италия, в съответствие с италианското право. Вследствие на това според нея съвместимостта на това изискване трябва да се преценява с оглед на „други релевантни разпоредби на правото на Съюза“.

24

На този етап се налага изводът, че обжалваното решение не излага по ясен и недвусмислен начин съображенията, които са накарали Комисията да твърди в точка 93 от посоченото решение, че изискването за минимално възнаграждение е неразривно свързано с разглежданата мярка, и същевременно в точка 95 от това решение, че това изискване не е присъщо за целта на посочената мярка.

25

Освен това в точки 96—98 от обжалваното решение Комисията отбелязва, че изискването за минимално възнаграждение се прилага само за заетите лица, чието основно място на назначаване се намира в Италия. В този случай тя е преценила това изискване с оглед на член 8 от Регламент „Рим I“, който предвижда специални стълкновителни норми относно индивидуалните трудови договори. Тя констатира, че съгласно тази разпоредба всички превозвачи, които имат служители с място на работа на италианска територия, са длъжни да спазват минималната закрила, предоставена от италианското право, независимо от националността на превозвача или от приложимото към индивидуалния трудов договор право. Въз основа на това в точка 99 от обжалваното решение тя стига до извода, че изискването за минимално възнаграждение на пръв поглед отговаря на закрилата, която Регламент „Рим I“ предоставя на заетите лица, и не представлява нарушение на „други разпоредби на правото на Съюза“.

26

С тези разсъждения Комисията не излага причините, които ѝ позволяват да приеме, че единствената релевантна разпоредба, различна от членове 107 и 108 ДФЕС, с оглед на която трябва да разгледа съвместимостта на изискването за минимално възнаграждение с правото на Съюза, е член 8 от Регламент „Рим I“.

27

В това отношение трябва да се констатира, че изводът, до който стига Комисията в точка 99 от обжалваното решение, че изискването за минимално възнаграждение не противоречи на „други разпоредби на правото на Съюза“, не е мотивиран. Всъщност освен член 8 от Регламент „Рим I“ Комисията не е посочила никаква друга разпоредба от правото на Съюза, с оглед на която е разгледала това изискване. Следователно Комисията не е изложила ясно и прозрачно мотивите, поради които е приела, че посоченото изискване не представлява нарушение на „други разпоредби на правото на Съюза“.

28

Тази липса на мотиви се илюстрира и от факта, изложен в точки 94 и 95 от обжалваното решение, че при разглеждането на изискването за минимално възнаграждение Комисията е взела предвид „контекста“, тоест жалбата на италианското сдружение на нискотарифните компании (Aicalf), която се отнася до член 203 от Декрет-закон № 34, чийто текст е бил подобен на член 198 от посочения декрет-закон, тоест правното основание на разглежданата мярка. Съдържанието на тази жалба до Комисията е представено в приложение към жалбата по настоящото дело.

29

Според тази жалба до Комисията разглежданата италианска правна уредба е незаконна, доколкото предвижда, че въздушните превозвачи трябва да предоставят на своите работници, чието място на назначаване се намира в Италия, възнаграждение, което не може да бъде по-ниско от минималното възнаграждение, предвидено в съответния национален колективен трудов договор в сектора на въздушния транспорт, сключен от синдикалните организации и работодателите, които са най-представителни на национално равнище. Aicalf поддържа, че националният колективен трудов договор, посочен в тази правна уредба, е бил договорен от професионално сдружение, което не е представително, тъй като неговите членове представлявали само 11,3 % от общия италиански въздушен трафик. Според Aicalf тази правна уредба представлява непряко дискриминационно ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС.

30

Жалбата до Комисията се основавала по-специално на практиката на Съда, по-специално на решения от 11 декември 2007 г., International Transport Workers’Federation и Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), от 18 декември 2007 г., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), от 3 април 2008 г., Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), и от 18 септември 2014 г., Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). В това отношение Aicalf поддържа, че Съдът вече е разгледал национални мерки, които налагат на чуждестранните оператори да спазват условията за трудови възнаграждения, определени в националните колективни трудови договори, и ги е обявил за несъвместими с правото на Съюза.

31

Следователно преди приемането на обжалваното решение вниманието на Комисията е било привлечено от член 203 от Декрет-закон № 34, чийто текст е подобен на предвиденото в разглежданата мярка изискване за минимално възнаграждение, и от съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, по-специално с оглед на член 56 ДФЕС. Освен това тя е разполагала с релевантна в това отношение информация.

32

С оглед на този контекст Комисията a fortiori е била в положение, в което е трябвало да се произнесе по релевантността на член 56 ДФЕС като „друг[а] разпоредб[а] на правото на Съюза“, с оглед на която тя евентуално е трябвало да провери съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.

33

Така жалбоподателят правилно твърди, че обжалваното решение не му позволява да разбере причините, поради които Комисията е преценила съвместимостта с правото на Съюза на изискването за минимално възнаграждение единствено с оглед на член 8 от Регламент „Рим I“, а не по-специално с оглед на принципа на свободно предоставяне на услуги, закрепен в член 56 ДФЕС.

34

От всичко изложено по-горе следва, че Комисията не е обяснила защо според нея единствената релевантна разпоредба, различна от членове 107 и 108 ДФЕС, с оглед на която трябвало да разгледа съвместимостта на изискването за минимално възнаграждение с правото на Съюза, е член 8 от Регламент „Рим I“, с изключение на „други разпоредби на правото на Съюза“, и по-специално на член 56 ДФЕС, прогласяващ свободното предоставяне на услуги. При тези обстоятелства Общият съд не е в състояние да провери дали изискването за минимално възнаграждение е съвместимо с „други разпоредби на правото на Съюза“ и по този начин дали разглежданата мярка като цяло е съвместима с вътрешния пазар.

35

Този извод не се поставя под съмнение от факта, посочен в точка 94 от обжалваното решение, че към датата на приемане на обжалваното решение срещу Италианската република не е образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС поради посочената в жалбата до Комисията правна уредба. Всъщност от структурата на член 258 ДФЕС следва, че Комисията не е длъжна да започне такава процедура. В това отношение тя разполага с дискреционна власт (решение от 14 октомври 2010 г., Deutsche Telekom/Комисия, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, т. 47). Следователно обстоятелството, че Комисията не е започнала производство за установяване на неизпълнение на задължения, не означава, че разглежданата италианска правна уредба е съвместима с правото на Съюза. Следва, че това уточнение е без значение за непълнотата на мотивите на обжалваното решение.

36

Що се отнася до твърдението, съдържащо се в точка 99 от обжалваното решение, че „[к]омпетентните италиански органи и евентуално италианските юрисдикции имат задачата да следят [изискването за минимално заплащане] да се прилага и изпълнява по начин, съвместим с правото на Съюза“, следва да се припомни, че преценката на съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията, под контрола на съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2012 г., Mitteldeutsche Flughafen и Flughafen Leipzig-Halle/Комисия, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, т. 79). Следователно фактът, че италианските органи или юрисдикции могат да следят това изискване да бъде приложено и изпълнено в съответствие с правото на Съюза, не освобождава Комисията от задължението ѝ да прецени съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар, включително евентуално с оглед на разпоредби на правото на Съюза, различни от членове 107 и 108 ДФЕС. При това положение твърдението в точка 99 от обжалваното решение също е без значение за непълнотата на мотивите на обжалваното решение.

37

Накрая, съгласно постоянната съдебна практика мотивите не може за първи път да бъдат изложени изрично едва впоследствие пред съда, освен при изключителни обстоятелства (вж. решение от 20 септември 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕИБ, T‑461/08, EU:T:2011:494, т. 109 и цитираната съдебна практика). Следователно обясненията, дадени от Комисията в писмената защита и в съдебното заседание, че разглежданата мярка не нарушава принципа на свободно предоставяне на услуги и че не било необходимо разглеждане на „други разпоредби от правото на Съюза“, не биха могли да допълнят мотивите на обжалваното решение в хода на производството.

38

При това положение обжалваното решение следва да се отмени, тъй като Комисията не е изпълнила задължението си за мотивиране по член 296 ДФЕС.

[…]

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (десети състав)

реши: