Дело T‑227/21
Illumina, Inc.
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (трети разширен състав) от 13 юли 2022 година
„Конкуренция — Концентрации — Пазар на фармацевтичната промишленост — Член 22 от Регламент (ЕО) № 139/2004 — Искане за препращане от орган по конкуренция, който не е компетентен да разглежда концентрацията съгласно националното законодателство — Решение на Комисията да разгледа концентрацията — Решения, с които Комисията уважава исканията на други национални органи по конкуренция да се присъединят към искането за препращане — Компетентност на Комисията — Срок за отправяне на искането за препращане — Понятието „известяване“ — Разумен срок — Оправдани правни очаквания — Публични изявления на заместник-председателката на Комисията — Правна сигурност“
Съдебно производство — Встъпване — Условия за допустимост — Интерес от изхода на делото — Понятие — Спор относно законосъобразността на решение на Комисията да разгледа концентрация по искане на национални органи по конкуренция — Признаване на качеството на встъпила страна на едно от засегнатите предприятия — Придобиване на изключителния контрол върху встъпилата страна от другото засегнато предприятие заедно с промяна на правната форма — Искане за лишаване от статута на встъпила страна — Запазване на интереса от изхода на делото
(член 40, втора алинея и член 53, първа алинея от Статута на Съда; член 89, параграф 3, буква б), член 145, параграф 1 и член 154, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд)
(вж. т. 55—59)
Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Актове, с които се променя правното положение на жалбоподателя — Решение на Комисията да разгледа концентрация по искане на национални органи по конкуренция — Включване
(член 263 и член 288, четвърта алинея ДФЕС; член 22, параграф 3, първа алинея и член 4 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 63—76)
Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Подготвителни актове — Писмо, с което Комисията уведомява засегнатите от концентрация предприятия, че национален орган по конкуренция е отправил искане за препращане с цел разглеждане на съответната операция — Изключване
(член 263 ДФЕС; член 22, параграф 2, първа алинея от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 79—81)
Концентрации между предприятия — Разглеждане от Комисията — Разглеждане въз основа на искане за препращане, отправено от национален орган по конкуренция, и на последващи искания за присъединяване, подадени от други национални органи по конкуренция — Условия — Концентрация по смисъла на Регламент № 139/2004 — Липса на европейско измерение — Засягане на търговията между държавите членки — Заплаха от сериозни последици върху конкуренцията на територията на съответните държави членки — Достатъчни условия
(член 1 и член 22, параграфи 1 и 3 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 89, 116, 121, 123, 141—145)
Концентрации между предприятия — Разпределяне на правомощията между Комисията и националните органи по конкуренция — Разглеждане от Комисията — Искане за препращане, отправено от национален орган по конкуренция — Операция, която не попада в приложното поле на правната уредба на съответната държава за контрол върху концентрациите — Обстоятелство, което е без определящо значение
(член 22, параграфи 1 и 3 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 90—92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139, 148)
Концентрации между предприятия — Разглеждане от Комисията — Искане за препращане, отправено от национален орган по конкуренция, който съгласно националното законодателство не е компетентен да разгледа въпросната операция — Компетентност на Комисията — Нарушаване на принципите на предоставената компетентност, на субсидиарност и на пропорционалност — Липса — Спазване на принципа на правната сигурност
(членове 4 и 5 ДЕС; Протокол № 2, приложен към Договора за ЕС и към Договора за функционирането на ЕС; член 22 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 154, 155, 157—160, 162—165, 167, 168, 170—178)
Концентрации между предприятия — Разглеждане от Комисията — Искане на национален орган по конкуренция за препращане на неподлежаща на нотифициране операция — Срок за представяне — Начален момент — Известяване за концентрацията на съответната държава членка — Понятие — Необходимост от активно предаване на информация, благодарение на която могат да бъдат оценени условията за прилагане на механизма за препращане
(члeн 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 192, 198—211)
Конкуренция — Административно производство — Задължения на Комисията — Спазване на разумен срок — Прилагане към изпращането на информационно писмо относно концентрация, която няма европейско измерение и не попада в приложното поле на правната уредба на държавите членки за контрол върху концентрациите — Предварителен анализ на условията за прилагане на механизма за препращане — Критерии за преценка — Отчитане на основните цели за ефикасност, бързина и ясно разпределяне между националните органи и Съюза на съответните области на намеса
(член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 221—226)
Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията — Понятие — Публични изявления на член на Комисията, с които се обявява преориентиране в практиката на Комисията при вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите — Изключване
(член 22 от Регламент № 139/2004 на Съвета)
(вж. т. 254, 262, 263, 265)
Резюме
Общият съд потвърждава решенията, с които Комисията приема искането на Франция за препращане, към което се присъединяват други държави членки, като я приканват да оцени проекта за придобиване на Grail от Illumina.
Всъщност Комисията е компетентна да разгледа тази концентрация, която няма европейско измерение и не попада в приложното поле на националната правна уредба за контрол върху концентрациите на държавите — членки на Съюза, и на държавите — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство.
Illumina е американско предприятие, специализирано в областта на геномното секвениране. То разработва, произвежда и търгува с интегрирани системи за генетичен анализ, по-специално геномно секвениране от ново поколение, което, наред с други неща, се използва за разработването на тестове за диагностика на ракови заболявания. Grail е американско предприятие с дейност в областта на биотехнологиите, което използва геномното секвениране за разработване на такива тестове за диагностициране.
На 21 септември 2020 г. тези две предприятия ( 1 ) оповестяват проект за придобиване на изключителния контрол върху Grail от Illumina. Тъй като оборотът не превишава релевантните прагове, въпросната концентрация няма европейско измерение по смисъла на член 1 от Регламента за сливанията ( 2 ) и поради това не е нотифицирана в Европейската комисия. Тя не е нотифицирана и в държавите — членки на Съюза, нито в държавите — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, тъй като не достига и релевантните национални прагове.
Съгласно член 22 от Регламента за сливанията национален орган по конкуренция може да поиска на Комисията да бъде препратена за разглеждане всяка концентрация, която няма европейско измерение, но засяга търговията между държави членки и заплашва да застраши сериозно конкуренцията на територията на съответната държава членка.
В случая, след като на 7 декември 2020 г. е сезирана с жалба във връзка с разглежданата концентрация, Комисията стига до предварителния извод, че тази концентрация, изглежда, отговаря на необходимите условия, за да бъде препратена от национален орган по конкуренция ( 3 ). Поради това на 19 февруари 2021 г. тя изпраща на държавите членки писмо (наричано по-нататък „поканата“), от една страна, за да ги информира за това, а от друга страна, за да ги прикани да отправят до нея искане за препращане по член 22 от Регламента за сливанията. На 9 март 2021 г. френският орган по конкуренция подава до нея такова искане за препращане, към което впоследствие искат да се присъединят органите по конкуренция на Гърция, Белгия, Норвегия, Исландия и Нидерландия, всеки в частта, отнасяща се за съответната държава. На 11 март 2021 г. Комисията информира засегнатите предприятия за искането за препращане (наричано по-нататък „информационното писмо“). С решения от 19 април 2021 г. (наричани по-нататък „обжалваните решения“) тя уважава искането за препращане и съответните искания за присъединяване.
Illumina, подпомагано от Grail, подава жалба за отмяна на обжалваните решения и на информационното писмо. Със своето решение, постановено в разширен състав след проведеното бързо производство, Общият съд отхвърля изцяло тази жалба за отмяна. По този повод той се произнася за първи път по прилагането на предвидения в член 22 от Регламента за сливанията механизъм за препращане на операция, за която в поискалата препращането държава не се изисква нотифициране, но която включва придобиването на предприятие, чийто оборот не отразява неговото значение за конкуренцията. В случая Общият съд по принцип приема, че Комисията може да се признае за компетентна в такова положение. Освен това той дава разяснения относно изчисляването на срока от 15 работни дни, които държавите членки имат, за да отправят искане за препращане в такова положение.
Така възприетият от Общия съд анализ предвещава обновения подход на Комисията при прилагането на механизма за препращане, установен в член 22 от Регламента за сливанията, съгласно публикуваните на 31 март 2021 г. Насоки ( 4 ), чието прилагане дава възможност за по-добро разбиране — чрез нормите на Съюза за контрол върху концентрациите — на операции, включващи иновативни предприятия със значителен конкурентен потенциал.
Съображения на Общия съд
Първоначално Общият съд се произнася по допустимостта на жалбата, която Комисията оспорва с оглед естеството на обжалваните актове.
В това отношение Общият съд посочва, от една страна, че сами по себе си обжалваните решения имат задължителен характер, и от друга страна, че всяко от тях води до изменение на правния режим, приложим за оценката на спорната концентрация. Освен това тези решения, с които приключва специалната процедура за препращане, определят окончателно позицията на Комисията по този въпрос. Всъщност, като приема исканията, отправени от съответните национални органи по конкуренция на основание член 22 от Регламента за сливанията, Комисията се счита за компетентна да разгледа спорната концентрация в съответствие с предвидения за тази цел в Регламента за сливанията процесуален и материалноправен режим, с който по-конкретно се свързва задължението за прекратяване на концентрация по член 7 от него. Поради това при тези условия следва да се приеме, че обжалваните решения са обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС.
Според Общия съд това обаче не се отнася за информационното писмо, което, макар също да задейства въпросното задължение за прекратяване, остава само междинен етап от процедурата за препращане, така че той приема жалбата за недопустима в частта, насочена срещу това информационно писмо.
На второ място, що се отнася до съществото на спора, Общият съд разглежда, първо, основанието липса на компетентност на Комисията. В това отношение в началото той уточнява, че във връзка с това следва да определи дали по силата на член 22 от Регламента за сливанията Комисията е компетентна да разгледа дадена концентрация, когато за нея е отправено искане за препращане от държава членка, в която има национална система за контрол върху концентрациите, но тя не попада в нейното приложно поле.
В случая Общият съд установява, от една страна, че като е приела, че е компетентна в такава хипотеза, Комисията не се е основала на неправилно тълкуване на член 22 от Регламента за сливанията.
Всъщност текстът на тази разпоредба, и по-специално използваният израз „всяка концентрация“, сочи, че държава членка има право да препрати на Комисията всяка концентрация, която отговаря на посочените в нея кумулативни условия, и то независимо от наличието на национална правна уредба за контрол върху концентрациите или от нейния обхват. Освен това от генезиса на същата разпоредба се установява, че въведеният с нея механизъм за препращане първоначално е трябвало да послужи главно на държавите членки, които не разполагат със собствена система за контрол върху концентрациите, без обаче приложимостта ѝ да се ограничава само до това положение. От друга страна, с оглед на общата структура на Регламента за сливанията и на преследваните с него цели, Общият съд подчертава, че приложното му поле, а оттам и обхватът на компетентността на Комисията да разглежда концентрациите, действително зависят главно от превишаването на праговете за оборот, които определят европейското измерение, но при условията на евентуалност също и от механизмите за препращане, предвидени по-специално в член 22 от този регламент.
При тези условия, след като припомня, че целта на Регламента за сливанията е да се позволи ефективен контрол върху всички концентрации, имащи съществени последици за структурата на конкуренцията в Съюза, накрая Общият съд приема, че разглежданият механизъм за препращане се явява коригиращ механизъм, който допринася за тази цел. Всъщност той придава необходимата гъвкавост, за да бъдат разгледани на равнището на Съюза концентрациите, които могат да възпрепятстват в значителна степен ефективната конкуренция във вътрешния пазар и които иначе — тъй като не превишават праговете за оборот — биха избегнали контрол по силата на системите за контрол върху концентрациите както на Съюза, така и на държавите членки. Следователно, като е тълкувала правилно член 22 от Регламента за сливанията, Комисията приема, че е компетентна да разгледа спорната концентрация.
От друга страна, Общият съд счита, че такова тълкуване не нарушава нито принципа на предоставената компетентност ( 5 ), нито принципа на субсидиарност ( 6 ), нито пък принципа на пропорционалност ( 7 ). Накрая, що се отнася до принципа на правната сигурност, Общият съд подчертава, че единствено тълкуването, възприето в обжалваните решения, гарантира необходимата правна сигурност и еднаквото прилагане на член 22 от Регламента за сливанията в Съюза. Поради това той приема, че всички твърдения по основанието липса на компетентност на Комисията са необосновани.
Що се отнася, на второ място, до основанието, което се състои главно в късно подаване на искането за препращане, Общият съд припомня, че съгласно член 22, параграф 1, втора алинея от Регламента за сливанията, в случай че не се изисква нотифициране на тази концентрация, искането за препращане се отправя в срок 15 работни дни от датата, на която тя е станала известна на съответната държава членка.
В това отношение Общият съд приема, първо, че такова известяване трябва да се разбира като активно предаване на съответната държава членка на информация, чрез която тя предварително може да прецени дали са изпълнени условията за отправяне на искане за препращане. Ето защо в случая именно поканата представлява въпросното известяване. При тези обстоятелства следва да се приеме, че искането за препращане действително е отправено своевременно, поради което то не може да се счита за просрочено.
При това положение, при проверката на оплакванията, изложени при условията на евентуалност, че са нарушени принципите на правната сигурност и на „добра администрация“, Общият съд след това подчертава, че Комисията е длъжна в не по-малка степен да спазва разумен срок при провеждането на административните производства, особено в рамките на контрола върху концентрациите, като се имат предвид основните цели за ефикасност и бързина, които са в основата на Регламента за сливанията. В случая обаче Общият съд счита, че срокът от 47 дни, изтекъл между получаването на жалбата до Комисията и изпращането на поканата, не е разумен. Все пак, доколкото не е доказано, че това неспазване от страна на Комисията на разумен срок е засегнало способността на съответните предприятия да се защитят ефективно, то не може да обоснове отмяната на обжалваните решения. Поради това Общият съд отхвърля изцяло и второто основание.
На трето и последно място, Общият съд отхвърля също и основанието нарушаване на принципите на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. В това отношение, тъй като счита, че твърденията относно втория посочен принцип не са достатъчно обосновани, Общият съд разглежда само оплакванията, свързани с принципа на защита на оправданите правни очаквания. Във връзка с това той припомня, че за да може надлежно да се позовава на този принцип, съответният правен субект следва да докаже, че е получил от компетентните органи на Съюза конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници, годни да породят у него основателни надежди. В случая обаче Illumina не е доказало такива обстоятелства и не може да се позовава надлежно на преориентирането на практиката на Комисията при вземане на решения.
( 1 ) Наричани по-нататък заедно „засегнатите предприятия“.
( 2 ) Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201) (наричан по-нататък „Регламентът за сливанията“).
( 3 ) Що се отнася по-конкретно до потенциалното отражение на разглежданата концентрация върху конкуренцията във вътрешния пазар, извършеният от Комисията предварителен анализ я кара да изрази загриженост във връзка с факта, че операцията би могла да позволи на Illumina, добре утвърдено в Европа предприятие, да блокира достъпа на конкурентите на Grail до системите за секвениране от ново поколение, необходими за разработване на тестовете за диагностициране на ракови заболявания, и така да ограничи в бъдеще тяхното развитие.
( 4 ) Насоки на Комисията относно прилагането на механизма за препращане, предвиден в член 22 от Регламента за сливанията за определени категории случаи (ОВ C 113, 2021 г., стр. 1).
( 5 ) Закрепен в член 4, параграф 1 във връзка с член 5 ДЕС.
( 6 ) Закрепен в член 5, параграфи 1 и 3 ДЕС и приложен с Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (ОВ C 202, 2016 г., стр. 206).
( 7 ) Закрепен в член 5, параграфи 1 и 4 ДЕС.