Дело T‑33/21

Румъния

срещу

Европейска комисия

Решение на Общия съд (четвърти състав) от 18 януари 2023 година

„ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Разходи, направени от Румъния — Национална програма за развитие на селските райони за 2007—2013 г. — Методи за изчисляване на ставките на подпомагане, свързани с подмярка „1a“ от мярка 215 — Плащания за хуманно отношение към „прасета за угояване“ и „млади женски свине“ — Увеличаване на наличната площ, предназначена за всяко животно, с поне 10 % — Задължение за мотивиране — Оправдани правни очаквания — Правна сигурност — Правна квалификация на фактите — Член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 — Насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките“

Право на Европейския съюз — Принципи — Защита на оправданите правни очаквания — Условия — Конкретни уверения, предоставени от администрацията — Понятие — Одобрение на национална програма след разискване между националните власти и Комисията относно метода за изчисляване на ставките на компенсаторно плащане — Включване — Устойчивост във времето на оправданите правни очаквания на съответната държава членка

(вж. т. 69—71, 81—86, 88, 95, 101, 102 и 111—115)
Селско стопанство — Финансиране от ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Уравняване на сметки — Отказ от поемане на разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Фиксирана корекция от 25 % на разходите — Условия — Много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби — Прилагане на метод за изчисляване и финансов резултат, които са предварително одобрени от Комисията след специални преговори — Изключване

(член 52 от Регламент № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета; член 12, параграфи 6 и 7 от Регламент № 907/2014 на Комисията)

(вж. т. 127, 128, 130, 132—135, 138 и 142—148)

Резюме

През юли 2008 г. Европейската комисия одобрява Националната програма за развитие на селските райони на Румъния за периода 2007—2013 г. (наричана по-нататък „НПРСР 2007—2013 г.“). През 2012 г. след искане за преразглеждане, направено от румънските власти, Комисията одобрява изменение на НПРСР 2007—2013 г. ( 1 ) При това изменение е въведена по-специално мярка 215 — Плащания за хуманно отношение към животните (наричана по-нататък „мярка 215“). Тази мярка включва няколко подмерки, установяващи компенсаторни плащания за земеделските производители — птицевъди и свиневъди, които доброволно са се ангажирали да приложат определени стандарти в областта на хуманното отношение към животните.

През 2015 г. по време на одит в Румъния Европейската сметна палата констатира грешки във връзка с плащанията, извършени по мярка 215. Подмерките по мярка 215 — предмет на тези констатации, включват подмярка „1a“: „прасета за угояване“, „млади женски свине“ и „свине майки“ — Увеличаване на наличната площ, предназначена за всяко животно, с поне 10 % (само относно „прасета за угояване“ и „млади женски свине“) (наричана по-нататък „спорната подмярка“).

През 2018 г. след направен от Комисията първи административен одит относно мярка 215 за финансовите години 2014—2016 и в края на последвалата го процедура Комисията прилага по отношение на Румъния фиксирана финансова корекция от 25 % за финансовите 2015 г. и 2016 г. поради завишаване на размера на плащанията по спорната подмярка ( 2 ). Подадената от Румъния жалба за частична отмяна на това решение е отхвърлена като недопустима поради просрочие.

След приключването на финансовата 2016 г. Комисията извършва втори одит, който се отнася до финансовите години 2017—2019, в рамките на който отбелязва същите грешки като при първия одит. Тя по-конкретно установява нарушение на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005 ( 3 ).

С обжалваното решение ( 4 ) Комисията прилага по отношение на Румъния фиксирана финансова корекция, по силата на която 25 % от разходите, направени от тази държава членка по линия на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), а именно в размер на 18717475,08 евро, са изключени от финансирането от Съюза поради завишаване на размера на извършените компенсаторни плащания по спорната подмярка за финансовите години 2017—2019.

Общият съд уважава жалбата на Румъния срещу това решение.

Това дело дава на Общия съд възможност да внесе уточнения относно прилагането на принципа на защита на оправданите правни очаквания в контекста на финансирането от Съюза на разходи, направени от държавите членки в областта на селското стопанство.

Съображения на Общия съд

На първо място, що се отнася до оправданите правни очаквания, Общият съд констатира, че при приемането на обжалваното решение Комисията не е спазила принципа на защита на оправданите правни очаквания ( 5 ) и следователно принципа на правна сигурност, от който е следствие принципът на защита на оправданите правни очаквания.

В това отношение Общият съд приема, първо, че когато е одобрила изменението на НПРСР 2007—2013 г., Комисията е разполагала с информация, която ѝ позволява да прецени съответствието с Регламент № 1698/2005 на спорната подмярка, както и на специфичните за тази мярка методи за изчисляване на ставките на подкрепа. Всъщност обсъжданията между румънските власти и Комисията преди това одобрение са се отнасяли по-специално до методите за изчисляване на компенсаторните плащания, свързани със спорната подмярка, и както крайният резултат, така и начинът, по който този резултат е бил изчислен, са били предоставени на разположение на Комисията. Следователно това одобрение представлява „информирано“ съгласие на Комисията за прилагането на спорната подмярка.

Второ, тези обсъждания и обменените документи по време на тяхното провеждане позволяват да се приеме, че Комисията е предоставила конкретни сведения, когато е одобрила изменението на НПРСР 2007—2013 г. Тези сведения освен това са били безусловни и непротиворечиви.

Ето защо Комисията е породила у румънските власти оправдани очаквания, че ставките на компенсаторно плащане във връзка със спорната подмярка са в съответствие с правната уредба на Съюза и следователно че посочените плащания са обхванати от финансирането от Съюза.

Трето, очакванията на румънските власти остават оправдани дори след констатациите на Сметната палата. Всъщност тези власти са действали с цялата дължима грижа, за да изяснят положението възможно най-бързо и да установят правно устойчива възможност. Те многократно посочват обективната невъзможност за изменение на НПРСР 2007—2013 г. и искат подкрепа от Комисията за намиране на решение.

С оглед на обстоятелството, че методите за изчисляване на ставките на плащане, свързани със спорната подмярка, и финансовите ѝ резултати са били предмет на специални преговори с Комисията, която изрично ги е приела за съответстващи на Регламент № 1698/2005, констатациите на Сметната палата не са могли да обезсилят незабавно посочените методи и резултатите им, вследствие на което да отпаднат оправданите правни очаквания на Румъния.

Предвид обстоятелството, че след констатациите на Сметната палата продължават да са налице оправданите правни очаквания по отношение на факта, че свързаните със спорната подмярка ставки на компенсаторно плащане ще бъдат спазвани за цялата продължителност на поетите задължения от получателите, Комисията следователно ги е накърнила, когато е приела обжалваното решение.

Този извод не се поставя под съмнение от довода, че Румъния е можела да намери начин да намали ставките на компенсаторно плащане. Всъщност поради задълженията, подписани от получателите по мярка 215, които имат стойност на договор, и поради изтичането на предвидения срок за предлагане на изменение в НПРСР 2007—2013 г. румънските власти не са имали възможност да прилагат компенсаторни плащания, които не съответстват на равнището, посочено в техническото описание на мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г. Във всеки случай фактът, че Румъния може да е в състояние да намали плащанията и така да намали загубите си, произтичащи от отказа тези разходи да се поемат от земеделските фондове, не може да я лиши от възможността надлежно да се основе на оправданите си правни очаквания свързаните със спорната подмярка ставки на компенсаторно плащане, определени от НПРСР 2007—2013 г., да се спазват. Впрочем отрицателните последици от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания на Румъния биха били именно необходимостта да започнат процедури за изменение на договорите и справянето с произтичащите от това евентуални съдебни производства.

На второ място, що се отнася до налагането на фиксирана финансова корекция, Общият съд постановява, че Комисията е извършила неправилна правна квалификация, като се е основала на член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014 ( 6 ) във връзка с Насоките ѝ за изчисляване на финансовите корекции ( 7 ), за да обоснове прилагането на ставка от 25 %.

Всъщност доколкото именно наличието и тежестта на допуснатите от румънските власти нередности и небрежност, произтичащи от системния характер на прилагането на завишени ставки на плащане, са накарали Комисията да презумира, че е налице риск от финансови щети за бюджета на Съюза, както „наличието“ на твърдените нередности или небрежност, така и „тежестта или системният им характер“ трябва да бъдат изключени в настоящия случай.

Най-напред, правната квалификация на свързания със спорната подмярка метод за изчисляване и на нейния финансов резултат като „много нередности“ и „небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“ не е правилна.

По-нататък, системният характер на липсата на приети мерки за намаляване на компенсаторните плащания и дори за спирането им не може да се приравни на „честа нередност“.

Накрая, поведението както на румънските власти, така и на съответните получатели не може да се приравни на „значителна“ небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби. В настоящия случай поради възникналите оправдани правни очаквания на румънските власти, че обсъжданият с Комисията метод за изчисляване е бил съобразен с действащите правила, не може да се установи никаква неправомерна практика или злоупотреба.

( 1 ) С Решение за изпълнение C(2012) 3529 final на Комисията от 25 май 2012 г.

( 2 ) С Решение за изпълнение (ЕС) 2018/873 на Комисията от 13 юни 2018 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 152, 2018 г., стр. 29).

( 3 ) Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101). По силата на член 40, параграф 3 от него плащанията за хуманно отношение към животните „се отпускат годишно и покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение. Когато е необходимо, те могат да покриват и разходите по сделките“.

( 4 ) Решение за изпълнение (ЕС) 2020/1734 на Комисията от 18 ноември 2020 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 390, 2020 г., стр. 10), в частта, в която с него се изключват някои разходи, направени от нея за финансовите години 2017—2019 в размер на 18717475,08 евро (наричано по-нататък „обжалваното решение“).

( 5 ) Принципът на защита на оправданите правни очаквания предоставя правото да се позове на посочената защита на всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения. Вж. в този смисъл решение от 13 септември 2017 г., Pappalardo и др./Комисия, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, т. 39 и цитираната съдебна практика.

( 6 ) Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 255, 2014 г., стр. 18). Съгласно член 12, параграф 7, буква в) от този регламент сред обстоятелствата, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, е случаят, в който има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби.

( 7 ) Насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките, съдържащи се в Съобщение C(2015) 3675 final на Комисията от 8 юни 2015 г. В точка 3.2.5. от тези насоки се посочва, че когато „е установено, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби […] е оправдано прилагането на корекция от 25 %, тъй като с разумна увереност може да се очаква, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания ще доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза“.