–

за AAS „BTA Baltic Insurance Company“, от M. Brizgo, advokāts,

–

за латвийското правителство, от J. Davidoviča и K. Pommere, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от P. Ondrůšek, A. Sauka и G. Wils, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между AAS BTA Baltic Insurance Company (наричано по-нататък „Baltic“), от една страна, и Tieslietu ministrija (Министерство на правосъдието, Латвия) и Iepirkumu uzraudzības birojs (Служба за надзор на обществените поръчки, Латвия), от друга страна, по повод на решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка за здравноосигурителни услуги.

3

Член 18 („Принципи на обществените поръчки“) от Директива 2014/24 гласи в параграф 1:

„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.

[…]“.

4

Член 55 („Информиране на кандидатите и оферентите“) от тази директива предвижда в параграф 1:

„Възлагащите органи възможно най-бързо информират всеки кандидат и оферент за решенията, взети във връзка със сключването на рамково споразумение, възлагането на обществена поръчка или допускането до динамична система за покупки, включително и за основанията за всяко решение да не се сключва рамково споразумение, да не се възлага обществена поръчка, за която е имало покана за участие в състезателна процедура, да се започне отново процедурата или да не се въвежда динамична система за покупки“.

5

Текстът на член 2 от Publisko iepirkumu likums (Закон за обществените поръчки) от 15 декември 2016 г. (Latvijas Vēstnesis, 2016 г., бр. 254) е следният:

„Целта на този закон е да гарантира:

6

Съгласно точки 23 и 24 от Ministru kabineta noteikumi Nr. 107 „Iepirkuma procedūru un metu konkursu norises kārtība“ (Наредба № 107 на Министерския съвет за процедурите за възлагане на обществени поръчки и за конкурсите) от 28 февруари 2017 г. (Latvijas Vēstnesis, 2017 г., бр. 45):

7

Министерството на правосъдието в качеството си на възлагащ орган открива процедура за възлагане на обществена поръчка за здравно осигуряване на своите служители и на служителите на Valsts zemes dienests (Национална служба за кадастър, Латвия), на Datu valsts inspekcija (Национален орган за защита на данните, Латвия), на Maksātnespējas kontroles dienests (Служба за контрол относно неплатежоспособността, Латвия) и на Patentu valde (Патентно ведомство, Латвия).

8

Няколко оференти, сред които Baltic и Compensa Life Vienna Insurance Group SE Latvijas filiāle (наричано по-нататък „Compensa“), подават оферти за възлагането на тази обществена поръчка.

9

С решение от 19 ноември 2020 г. комисията за възлагане за обществени поръчки към Министерството на правосъдието приема, че представената от Compensa оферта е икономически най-изгодна. Това дружество обаче отказва да сключи договора за обществена поръчка.

10

С решение от 1 декември 2020 г. комисията за възлагане посочва, че Baltic е следващият оферент, който отговаря на условията за възлагане на поръчката, като същевременно изисква на основание точка 24 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г. да се представят декларация и доказателството, че Baltic и Compensa не трябва да се считат заедно за един и същ икономически субект.

11

В отговор на това искане Baltic посочва, че трябва да се счита, че то и Compensa образуват единен икономически субект, като същевременно заявява, че е изготвило офертата си независимо от последното и без да я съгласува с него.

12

При тези обстоятелства с решение от 9 декември 2020 г. комисията за възлагане за обществени поръчки към Министерството на правосъдието прекратява процедурата за възлагане на обществената поръчка въз основа на точка 23 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г.

13

На 16 декември 2020 г. Министерството на правосъдието открива нова процедура за възлагане.

14

С решение от 21 януари 2021 г. Службата за надзор на обществените поръчки, сезирана с жалба от Baltic, потвърждава решението от 9 декември 2020 г. Тя отбелязва, че точка 24 от Наредба № 107 задължава възлагащия орган, за да предотврати възможността за съгласувана практика между предприятия от една и съща група след подаването на офертите, да прекрати процедурата за възлагане на обществена поръчка, ако установи, че първоначално избраният оферент, който е отказал да сключи договора за обществена поръчка с възлагащия орган, и следващият оферент трябва да се считат за единен икономически субект. Освен това според Службата за надзор на обществените поръчки възлагащият орган има право съгласно точка 23 от тази наредба във всички случаи да прекрати процедурата за възлагане на обществената поръчка, ако спечелилият оферент откаже да сключи договора за обществена поръчка с възлагащия орган, тъй като никой друг оферент няма субективното право да изисква да бъде обявен за изпълнител.

15

Тогава Baltic сезира Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия), а именно запитващата юрисдикция, с жалба за отмяна на това решение.

16

Според Baltic възлагащият орган е бил длъжен да разгледа обясненията му относно естеството на връзката между двете дружества и изготвянето на офертите, като по този начин постигне справедливо равновесие при спазването на всички принципи, закрепени в член 2 от Закона за обществените поръчки.

17

Съдържащата се в точка 24 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г. презумпция, че предприятията от една и съща група са съгласували офертите си с цел да повлияят неправомерно върху конкуренцията, била непропорционална и противоречала на принципите, установени както в Директива 2014/24, така и в решение от 19 май 2009 г., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317).

18

Фактът, че стойността на офертата на първоначално избрания оферент е била по-висока от тази на неговата оферта, доказвал, че офертите не са били съгласувани, така че оттеглянето на първата оферта не е могло да предостави каквото и да било предимство на дружествата от групата.

19

От своя страна Службата за надзор на обществените поръчки счита, че решение от 19 май 2009 г., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317), се отнася само до правото на свързаните предприятия да участват в процедура за възлагане на обществена поръчка и да представят оферти, което право в настоящия случай не е било ограничено.

20

Това положение се различавало от случая, при който възлагащият орган е длъжен да прекрати процедурата за възлагане на обществена поръчка, ако спечелилият оферент откаже да сключи съответния договор за обществена поръчка. Всъщност в първия случай, посочен в решение от 19 май 2009 г., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317), след като отхвърлил офертите на свързани предприятия, възлагащият орган избрал друга оферта и процедурата довела до възлагане на обществена поръчка, докато във втория случай възлагащият орган прекратил процедурата за възлагане на обществената поръчка, като не избрал нито една оферта, което довело до възстановяване на конкуренцията и дало възможност на всички оференти да участват в нова процедура.

21

Освен това Министерството на правосъдието поддържа, че при всички положения точка 23 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г. предоставя на възлагащия орган свобода на преценка относно продължаването на процедурата за възлагане, когато спечелилият оферент откаже да сключи съответния договор за обществена поръчка.

22

Според Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд) изходът на отнесения пред него спор зависи от отговора на въпроса дали самото обстоятелство, което не е оспорено в случая, а именно че Baltic и Compensa трябва да се считат за един и същ икономически субект, оказва влияние върху правото на възлагащия орган да реши да прекрати процедурата за възлагане на обществената поръчка.

23

Тази юрисдикция счита, че държавата членка несъмнено разполага с широка свобода на преценка да предвиди възможност за приемане на решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка. Всъщност в съответствие с практиката на Съда, произтичаща от решение от 11 декември 2014 г., Croce Amica One Italia (C‑440/13, EU:C:2014:2435, т. 33—35), мотивите за прекратяване могат да се основават по-специално на съображения, които имат по-конкретно връзка с преценката за целесъобразност, от гледна точка на обществения интерес, да се доведе докрай процедурата за възлагане на обществената поръчка, като се имат предвид, между другото, евентуалната промяна на икономическия контекст или на фактическите обстоятелства, или още нуждите на съответния възложител.

24

В случая обаче от изложението на фактите било видно, че въпреки отказа на спечелилия поръчката оферент възлагащият орган е възнамерявал да продължи процедурата за възлагане, като възложи обществената поръчка на следващия оферент, представил икономически най-изгодната оферта. Всъщност нуждите на възложителя не са се променили, което се потвърждава от откриването на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, и следващата оферта отговаряла на нуждите и изискванията на възлагащия орган. Последният все пак прекратил процедурата за възлагане на обществена поръчка в съответствие с точка 24 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г. с мотива, че съответните двама оференти трябва да се считат за един и същ икономически субект.

25

Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно съвместимостта на такава национална правна уредба с принципите на правото на Съюза, приложими към процедурите за възлагане на обществени поръчки.

26

Несъмнено тази правна уредба не предвижда забрана за участие в една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка на предприятия, между които съществуват отношения на контрол или които са свързани помежду си. Следователно тя била в съответствие с практиката на Съда, произтичаща по-специално от решения от 19 май 2009 г., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, т. 29 и 30), и от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 34—36), съгласно която правото на Съюза не допуска национална правна уредба, която въвежда абсолютна забрана за предприятията, между които съществуват отношения на контрол или които са свързани помежду си, да участват едновременно и като конкуренти в една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка, без да им предоставя възможност да докажат самостоятелността на офертите си, като тази правна уредба е в противоречие с интереса на Съюза да се осигури възможно най-широко участие на оференти в процедурата за възлагане.

27

От същата съдебна практика обаче следвало, че предприятия, между които съществуват отношения на контрол или които са свързани помежду си, имат право да им бъде възложена обществената поръчка, когато са участвали в процедурата по възлагането ѝ. Точка 24 от Наредба № 107 от 28 февруари 2017 г. обаче забранявала на възлагащия орган да възложи обществената поръчка на следващия оферент, когато той и първоначално избраният оферент, който е оттеглил офертата си, образуват заедно един и същ икономически субект. Следователно такава правна уредба се основавала по същество на необоримата презумпция, че двамата оференти са координирали действията си и че спечелилият оферент е оттеглил офертата си по тази причина.

28

При това положение запитващата юрисдикция счита, че разглежданата в главното производство национална правна уредба, независимо от широката свобода на преценка, с която разполагат държавите членки, за да предвидят случаите, при които процедурата за възлагане на обществена поръчка трябва да бъде прекратена, когато нуждите на възлагащия орган не са се променили и следващата оферта отговаря на нуждите и изискванията на възлагащия орган, не е съвместима с принципите, закрепени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, и по-специално със задължението на държавите членки да третират икономическите оператори равнопоставено и без дискриминация, както и с принципа на пропорционалност. Етапът на процедурата за възлагане на разглежданата обществена поръчка бил без значение за прилагането на припомнената в точка 26 от настоящото решение практика на Съда, тъй като тя била приложима и към решение за прекратяване на тази процедура. Поради това тази правна уредба трябвало да предостави на съответния оферент възможност да докаже самостоятелността на офертата си.

29

При тези обстоятелства Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Съвместима ли е с принципите на възлагане на обществени поръчки, определени в член 18, параграф 1 от Директива [2014/24], и по-специално със задължението на държавите членки да третират икономическите оператори равнопоставено и без дискриминация, както и с принципа на пропорционалност, национална правна уредба, която задължава възлагащия орган да прекрати процедурата за възлагане на обществена поръчка, ако се установи, че първоначално спечелилият оферент, който е отказал да сключи договора за обществена поръчка с възлагащия орган, и следващият оферент, който е представил оферта, отговаряща на интересите и нуждите на възлагащия орган, трябва да се считат за единен икономически субект?“.

30

С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали общите принципи на правото на Съюза, каквито са по-специално принципите на равно третиране и на пропорционалност по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която задължава възлагащия орган да прекрати процедура за възлагане на обществена поръчка, когато в случай на оттегляне на оферента, който е избран първоначално, тъй като е подал икономически най-изгодната оферта, оферентът, подал следващата икономически най-изгодна оферта, образува с първоначално избрания оферент единен икономически субект.

31

В това отношение следва да се припомни най-напред, че както е видно от практиката на Съда, правото на Съюза допуска държавите членки да предвидят посочената в член 55, параграф 1 от Директива 2014/24 възможност за приемане на решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка само на основания, свързани по-специално с преценката за целесъобразност, от гледна точка на обществения интерес, да се доведе докрай процедурата за възлагане на обществена поръчка, като се имат предвид, между другото, евентуалната промяна на икономическия контекст или на фактическите обстоятелства, нуждите на съответния възложител или недостатъчното равнище на конкуренция, когато в края на съответната процедура за възлагане на обществена поръчка е допуснат само един оферент, който отговаря на условията за изпълнение на тази обществена поръчка (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2014 г., Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, т. 35).

32

Такова решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка обаче трябва да бъде прието при спазване на правилата на правото на Съюза, и по-специално на общите принципи на правото на Съюза, каквито са принципите на равно третиране, на прозрачност и на пропорционалност, които са посочени и в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 (вж. в този смисъл решения от 18 юни 2002 г., HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, т. 42 и 45—47, и от 11 декември 2014 г., Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, т. 33, 34 и 36).

33

В случая е очевидно, че като задължава възлагащия орган да прекрати процедура за възлагане на обществена поръчка при обстоятелствата, посочени в точка 30 от настоящото решение, разглежданата в главното производство национална правна уредба цели да изключи всякакви потенциални тайни споразумения между участниците в една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка след подаването на офертите им и по този начин да гарантира поддържането на достатъчно равнище на конкуренция, за да се осигурят равното третиране на кандидатите и прозрачността на процедурата (вж. по аналогия решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 31).

34

В съответствие с принципа на пропорционалност обаче и съгласно практиката на Съда такава правна уредба не трябва да надхвърля необходимото за постигането на тези цели (вж. в този смисъл решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 32 и цитираната съдебна практика).

35

В това отношение следва да се припомни, че правилата на Съюза в областта на възлагане на обществени поръчки са приети в рамките на установяването на единен пазар, чиято цел е да се гарантира свободното движение и да се премахнат ограниченията на конкуренцията (решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 33 и цитираната съдебна практика).

36

В този контекст интересът на правото на Съюза е да се осигури възможно най-широко участие на оференти в отговор на покана за представяне на оферти (решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 34 и цитираната съдебна практика).

37

Съгласно постоянната съдебна практика от това следва, че автоматичното изключване от участие в една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка на кандидати или оференти, които се намират в отношения на контрол или съдружие с други конкуренти, надхвърля необходимото за предотвратяване на тайни споразумения и съответно за гарантиране на прилагането на принципа на равно третиране и изпълнението на задължението за прозрачност. Всъщност, доколкото подобно автоматично изключване представлява необорима презумпция за взаимно влияние на обвързаните в отношения на контрол или съдружие предприятия върху съответните им оферти за една и съща поръчка и така не оставя възможност на тези кандидати или оференти да докажат самостоятелността на офертите си, то е в противоречие с интереса на Съюза да се осигури възможно най-широко участие на оференти в процедурата за възлагане (решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 35 и 36 и цитираната съдебна практика).

38

В това отношение Съдът вече е посочил, че обединяването на предприятия може да се осъществи под различни форми и да преследва различни цели, и не изключва задължително възможността контролираните предприятия да се ползват с известна самостоятелност при осъществяване на своята търговска политика и икономическа дейност, по-специално при участието си в процедури за възлагане на обществени поръчки. Наистина отношенията между предприятия от една и съща група могат да бъдат регулирани от особени разпоредби, които могат да гарантират както независимостта, така и поверителността при изготвянето на оферти, които могат да бъдат едновременно представени от разглежданите предприятия в рамките на една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка (решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 37 и цитираната съдебна практика).

39

Поради това спазването на принципа на пропорционалност изисква възлагащият орган да бъде длъжен да разгледа и оцени фактите, за да прецени дали съществуващото между две образувания отношение е оказало конкретно влияние върху съответното съдържание на представените оферти в рамките на една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка, като установяването на такова влияние под каквато и да е форма е достатъчно, за да могат тези предприятия да бъдат изключени от участие в процедурата (решение от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 38 и цитираната съдебна практика).

40

Тази съдебна практика, развита по отношение на национални правни уредби, предвиждащи автоматичното изключване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, се прилага по същия начин и към правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава възлагащия орган на по-късния етап на възлагането да прекрати тази процедура.

41

Всъщност, въпреки че такава правна уредба безспорно не изключва автоматично оференти, спадащи към един и същ икономически субект, от участието в една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка, тя поражда аналогични на тези последици.

42

В това отношение следва да се отбележи, че като предвижда автоматичното прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка в случай на оттегляне на оферента, който е избран първоначално, тъй като е подал икономически най-изгодната оферта, класираният на второ място оферент, който е подал следващата икономически най-изгодната оферта, образува с първоначално избрания оферент единен икономически субект, разглежданата в главното производство национална правна уредба въвежда необорима презумпция, че тези оференти са координирали действията си при подготовката на своите оферти или след тяхното подаване, само по съображението, че спадат към едно и също икономическо образувание, без да могат да докажат, че офертите им са самостоятелни.

43

Впрочем такава национална правна уредба, която се отнася до етап от процедурата, в хода на който са оповестени класирането на офертите и тяхното съдържание, е на още по-силно основание в противоречие с интереса на Съюза да се осигури възможно най-широко участие на оференти в процедурата за възлагане, и с принципа на пропорционалност.

44

Всъщност не само че тази правна уредба може да възпре дружества, спадащи към една и съща група, да представят конкурентни оферти в процедура за възлагане на обществена поръчка, тъй като класирането им на първите две места би довело автоматично в случай на оттегляне на класираната на първо място оферта до прекратяване както на тази процедура, така и на следващите, като на практика по този начин изключи напълно възможността да се конкурират в рамките на такава обществена поръчка, но освен това изглежда, че сама по себе си посочената правна уредба може да повиши опасността от нарушаване на конкуренцията, тъй като оповестяването на класирането на офертите и на тяхното съдържание при приключването на първата процедура може да улесни евентуално съгласуване между оферентите в рамките на следващата процедура.

45

Макар да е вярно, че оттеглянето на оферента, който е избран първоначално, тъй като е подал икономически най-изгодната оферта, когато оферентът, подал следващата икономически най-изгодна оферта, образува с първоначално избрания оферент единен икономически субект, би могло да е показателно за антиконкурентно съгласуване, тъй като такова оттегляне може да изглежда мотивирано от намерението да бъде избрана най-високата оферта, подадена от групата като цяло, това не може да доведе до въвеждане на необорима презумпция в този смисъл, тъй като в противен случай тези оференти биха се оказали лишени от възможността да докажат, че офертите им са самостоятелни.

46

При тези обстоятелства на поставения въпрос трябва да се отговори, че принципът на пропорционалност по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която задължава възлагащия орган да прекрати процедура за възлагане на обществена поръчка, когато в случай на оттегляне на оферента, който е избран първоначално, тъй като е подал икономически най-изгодната оферта, оферентът, подал следващата икономически най-изгодна оферта, образува с първоначално избрания оферент единен икономически субект.

47

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:

Принципът на пропорционалност по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО

трябва да се тълкува в смисъл, че:

не допуска национална правна уредба, която задължава възлагащия орган да прекрати процедура за възлагане на обществена поръчка, когато в случай на оттегляне на оферента, който е избран първоначално, тъй като е подал икономически най-изгодната оферта, оферентът, подал следващата икономически най-изгодна оферта, образува с първоначално избрания оферент единен икономически субект.