Дело C‑156/21
Унгария
срещу
Европейски парламент
и
Съвет на Европейския съюз
Решение на Съда (пленум) от 16 февруари 2022 година
„Жалба за отмяна — Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 — Общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Европейския съюз — Защита на бюджета на Съюза в случай на нарушение на принципите на правовата държава в държава членка — Правно основание — Член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС — Твърдяно заобикаляне на член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС — Твърдени нарушения на член 4, параграф 1, член 5, параграф 2 и член 13, параграф 2 ДЕС, както и на принципите на правна сигурност, пропорционалност и равенство на държавите членки пред Договорите“
Съдебно производство — Бързо производство — Условия — Обстоятелства, които са основание за бързо разглеждане — Дело от основно значение за правния ред на Съюза — Дело, свързано с компетентността на Съюза да защитава своя бюджет от вреди, които могат да произтекат от накърняване на ценностите, посочени в член 2 ДЕС — Допустимост на провеждането на това производство
(член 2 ДЕС; член 263 ДФЕС; член 133, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда)
(вж. т. 30 и 31)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — По-висш обществен интерес от прозрачност, обосноваващ оповестяването на документи — Понятие — Задължение на институцията да претегли наличните интереси — Оповестяване и представяне в съдебни производства на правните становища, свързани със законодателни процеси — Задължение на институцията да изложи подробни мотиви за всеки отказ за предоставяне на достъп — Личен интерес на жалбоподателя от представянето на съответното правно становище в съдебно производство — Липса на последици
(член 10, параграф 3 ДЕС, член 15, параграф 1 и член 298, параграф 1 ДФЕС; член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 6, параграф 2 от Решение 2009/937 на Съвета)
(вж. т. 50—52, 55, 56, 58—60 и 62—64)
Актове на институциите — Избор на правното основание — Критерии — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Цел — Защита на бюджета на Съюза от вреди, произтичащи от нарушения на принципите на правовата държава в държава членка — Съдържание — Механизъм за обвързаност с условия, който поставя достъпа до финансиране от бюджета на Съюза в зависимост от зачитането от държава членка на правовата държава като ценност — Приемане на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС — Допустимост — Механизъм за хоризонтална обвързаност с условия, който попада в обхвата на понятието „финансови норми“ по смисъла на тази разпоредба
(член 2, член 5, параграф 2 и член 49 ДЕС; членове 7, 310, 315—317 и член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС; съображения 5 и 13, член 1, член 2, буква а), член 3, член 4, параграфи 1 и 2, член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Регламент 2020/2092 на Съвета)
(вж. т. 98—101, 104, 107, 108, 110, 111, 114, 116, 118—120, 122, 124—133, 139—141, 144—147, 150—153)
Бюджет на Европейския съюз — Приемане от Парламента и Съвета на финансови норми, които определят реда и условията за установяване и изпълнение на бюджета, както и за представяне и проверка на отчетите — Правно основание —Член 322, параграф 1 ДФЕС — Понятие „финансови норми“ — Норми, които определят начина на изпълнение на разходите, отразени в бюджета — Норми, които определят задълженията на държавите членки за контрол и одит при изпълнението на бюджета в сътрудничество между държавите членки и Комисията, както и произтичащите от това отговорности — Включване — Норми, предназначени да гарантират зачитането на принципа на добро финансово управление
(член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС)
(вж. т. 105, 151 и 186)
Право на Европейския съюз — Принципи — Принцип на солидарност между държавите членки — Бюджетна солидарност, основаваща се на взаимното доверие между държавите членки — Взаимно доверие, основаващо се на зачитането от държавите членки на ценностите, посочени в член 2 ДЕС, включително правовата държава като ценност
(член 2 ДЕС; съображение 5 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 129)
Право на Европейския съюз — Ценности и цели на Съюза — Ценности — Зачитане на правовата държава — Обхват — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Регламент, който оправомощава Комисията и Съвета да контролират зачитането на правовата държава от държавите членки — Контрол, ограничен до проверката на поведението на националните органи във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза — Регламент, който в рамките на жалба за отмяна позволява на Съда да контролира законосъобразността на решенията на Съвета, взети на това основание — Заобикаляне с приемането на този регламент на предвидената в член 7 ДЕС процедура и на компетентността, предоставена на Съда с член 269 ДФЕС — Нарушаване на институционалното равновесие — Липса
(членове 2 и 7, член 13, параграф 2 и член 19 ДЕС; членове 8 и 10, член 19, параграф 1, член 153, параграф 1, подточка i), член 157, параграф 1 и член 269 ДФЕС; Харта на основните права на Европейския съюз, Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 156—164, 167—172, 179—182 и 192—197)
Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Правна уредба на Съюза — Изискване за яснота и предвидимост — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Регламент, установяващ механизъм за обвързаност с условия, свързан със зачитането от държавите членки на правовата държава — Понятие „принципи на правовата държава“ — Позоваване на ценността на Съюза, закрепена в член 2 ДЕС — Принципи на правовата държава, които произтичат от общите за държавите членки ценности — Достатъчна точност на посочените принципи
(член 2, член 4, параграф 2 и член 19 ДЕС; съображение 3, член 2, буква а) и член 4, параграф 1 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 223—229, 231—237 и 240)
Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Обхват — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Регламент, установяващ механизъм за обвързаност с условия, свързан със зачитането от държавите членки на правовата държава — Връзка между разпоредбите на този регламент, установяващи този достатъчно точен механизъм — Използване на понятия, определени в други разпоредби на обжалвания регламент или на правото на Съюза — Предоставяне на свобода на преценка на Комисията и Съвета относно избора на действието, към което е насочена мярката за защита на бюджета, която трябва да бъде приета — Допустимост
(член 2, член 4, параграф 2 ДЕС; член 63, параграф 2, буква г) от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета; член 2, буква а), член 3 и член 4, параграф 2, буква з) от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 242, 243, 248—250, 252, 254 и 259)
Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Обхват — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Мерки за защита на бюджета на Съюза — Условия за приемане на мерките, предприети в случай на нарушение на принципите на правовата държава — Накърняване или сериозна опасност от накърняване на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на защитата на финансовите интереси на Съюза — Достатъчно точни изисквания, свързани с настъпването на тази опасност — Естество и обхват на достатъчно добре определените мерки за защита на бюджета на Съюза — Запазване на връзката между констатирано нарушение на принцип на правовата държава и приетите мерки — Спазване на принципа на пропорционалност
(член 317, първа алинея ДФЕС; член 2, точка 59 и член 63, параграф 2, буква г) от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета; член 4, параграфи 1 и 2 и член 5, параграфи 1 и 3 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 261—263, 267—275, 277—279, 329—333 и 341—345)
Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Обхват — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Условия за приемане на мерките, предприети в случай на нарушение на принципите на правовата държава — Собствена оценка на Комисията на накърняването или сериозната опасност от накърняване на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на защитата на финансовите интереси на Съюза — Отговорност на Комисията за относимостта на използваната информация и надеждността на използваните източници
(член 4, член 5, параграф 3 и член 6, параграфи 1—9 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 280, 282, 284, 287, 289 и 354—359)
Жалба за отмяна — Отменително съдебно решение — Обхват — Частична отмяна на акт от правото на Съюза — Условие — Отделимост на отменяемата част от обжалвания акт — Регламент 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза — Неотделимост на разпоредба от регламента, уточняваща условията за приемане на мерките за защита на бюджета на Съюза, които могат да бъдат приети
(член 264 ДФЕС; член 4, параграф 1 и член 5, параграф 1 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 293—295)
Жалба за отмяна — Искове/жалби на държавите членки — Жалба срещу регламент, който установява режим за обвързаност с условия за защитата на бюджета на Съюза — Основания — Основание, изведено от нарушение на разпоредбите на правото на Съюза относно бюджетния дефицит и от несъобразяване с принципа на равенство на държавите членки пред Договорите — Предприети в съответствие с този регламент мерки, които не променят вече съществуващите задължения, произтичащи от приложимите секторни и финансови правила — Регламент, който не налага нови задължения на държавите членки — Неоснователност на твърдението за наличието на основание
(член 5, параграф 2 от Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 312—317)
Резюме
Регламент 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 г. ( 1 ) установява „механизъм за хоризонтална обвързаност с условия“ за защита на бюджета на Европейския съюз в случай на нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки. За тази цел регламентът позволява на Съвета на Европейския съюз, по предложение на Европейската комисия, да приеме при определените в него условия подходящи мерки за защита като спиране на плащанията от бюджета на Съюза или спиране на одобрението на една или повече програми, финансирани от този бюджет. Обжалваният регламент обуславя приемането на такива мерки от представянето на конкретни доказателства, с които може да се установи не само наличието на нарушение на принципите на правовата държава, но и въздействието на това нарушение върху изпълнението на бюджета на Съюза.
Обжалваният регламент е продължение на поредица инициативи, които са насочени по-общо към защитата на правовата държава в държавите членки ( 2 ) и имат за цел да отговорят на равнището на Съюза на нарастващата загриженост относно зачитането от редица държави членки на общите за Съюза ценности, посочени в член 2 ДЕС ( 3 ).
Унгария, подкрепяна от Република Полша ( 4 ), подава жалба с главно искане за отмяна на обжалвания регламент и с искане при условията на евентуалност за отмяна на някои негови разпоредби. В подкрепа на исканията си тя твърди главно, че макар да е представен формално като акт, попадащ в обхвата на финансовите норми, посочени в член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, този регламент всъщност има за цел санкционирането на нарушенията като такива от страна на държавите членки на принципите на правовата държава, чиито изисквания във всеки случай не били достатъчно точни. Следователно Унгария основава жалбата си по-специално на липсата на компетентност на Съюза да приеме такъв регламент както поради липса на правно основание, така и поради заобикаляне на предвидената в член 7 ДЕС процедура и нарушение на изискванията на принципа на правна сигурност.
Така Съдът, който следва да се произнесе по компетентността на Съюза да защитава бюджета и финансовите си интереси от вредите, които могат да произтекат от накърняването на ценностите по член 2 ДЕС, приема, че това дело е от основно значение, което обосновава разпределянето му на пленума. Поради същите причини е уважено искането на Европейския парламент делото да бъде разгледано по реда на бързото производство. При тези обстоятелства Съдът отхвърля изцяло подадената от Унгария жалба за отмяна.
Съображения на Съда
Преди да разгледа жалбата по същество, Съдът се произнася по искането на Съвета да не се вземат предвид определени части от жалбата на Унгария, тъй като те се основават на информация от поверително правно становище на правната служба на Съвета, оповестено без необходимото разрешение. В това отношение Съдът потвърждава, че съответната институция по принцип може да обуслови представянето на такъв вътрешен документ в съдебно производство от предварително разрешение. При все това, ако, както в настоящия случай, съответното правно становище се отнася до законодателна процедура, следва да се вземе предвид принципът на прозрачност, доколкото оповестяването на такова становище може да повиши прозрачността и откритостта на законодателния процес. Поради това по-висшият обществен интерес, свързан с прозрачността и откритостта на законодателния процес, по принцип има предимство пред интереса на институциите по отношение на оповестяването на вътрешно правно становище. В настоящия случай, тъй като Съветът не е доказал особено чувствителния характер или особено широкия обхват на съответното становище, надхвърлящ разглеждания законодателен процес, Съдът съответно отхвърля искането на Съвета.
По съществото на делото, на първо място, Съдът разглежда основанията, изтъкнати в подкрепа на главното искане за пълна отмяна на обжалвания регламент поради, от една страна, липсата на компетентност на Съюза да приеме този регламент и от друга страна, нарушение на принципа на правна сигурност.
Що се отнася, от една страна, до правното основание на обжалвания регламент, Съдът отбелязва, че предвидената с този регламент процедура може да започне само когато има разумни основания да се счита не само че в дадена държава членка са налице нарушения на принципите на правовата държава, но най-вече че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси. Освен това мерките, които могат да бъдат приети съгласно обжалвания регламент, се отнасят само до изпълнението на бюджета на Съюза, като всички те могат да доведат до ограничаване на финансирането от този бюджет в зависимост от въздействието върху него на такова накърняване или сериозна опасност от накърняване. Следователно целта на обжалвания регламент е защитата на бюджета на Съюза от вреди, произтичащи достатъчно пряко от нарушения на принципите на правовата държава, а не санкционирането само по себе си на такива нарушения.
В отговор на доводите на Унгария, че финансова норма не може да има за предмет уточняването на обхвата на изискванията, присъщи на посочените в член 2 ДЕС ценности, Съдът припомня, че зачитането от държавите членки на общите ценности, на които се основава Съюзът, които са установени и споделени от тях и определят самата идентичност на Съюза като общ правен ред за тези държави, сред които са правовата държава и солидарността, обосновава взаимното доверие между тези държави. Следователно, тъй като това зачитане представлява условие за упражняването на всички права, произтичащи от прилагането на Договорите спрямо съответната държава членка, Съюзът трябва да е в състояние да защитава тези ценности в рамките на своите правомощия.
В тази връзка Съдът уточнява, от една страна, че зачитането на тези ценности не може да бъде сведено до задължение, което държава членка е длъжна да изпълни, за да се присъедини към Съюза, и от което може да се освободи след присъединяването си. От друга страна, Съдът подчертава, че бюджетът на Съюза е един от главните инструменти за конкретизиране в политиките и действията на Съюза на основния принцип на солидарност между държавите членки и че прилагането на този принцип чрез този бюджет се основава на взаимното доверие между държавите членки при отговорното използване на общите ресурси, записани в посочения бюджет.
Доброто финансово управление на бюджета на Съюза и финансовите интереси на Съюза обаче могат да бъдат сериозно застрашени от допуснати в дадена държава членка нарушения на принципите на правовата държава. Всъщност тези нарушения могат да доведат по-специално до невъзможност да се гарантира, че покритите от бюджета на Съюза разходи отговарят на всички условия за финансиране, предвидени в правото на Съюза, и следователно че съответстват на целите, преследвани от Съюза, когато финансира такива разходи.
Следователно „механизъм за хоризонтална обвързаност с условия“ като установения с обжалвания регламент, който обуславя достъпа до финансиране от бюджета на Съюза от спазването от държавите членки на принципите на правовата държава, може да е от предоставената от Договорите компетентност на Съюза да въвежда „финансови норми“, отнасящи се до изпълнението на бюджета на Съюза. Съдът уточнява, че като негови съставни части неразделна част от такъв механизъм са разпоредбите на обжалвания регламент, които установяват тези принципи, в които се съдържа изброяване на случаите, които могат да са показателни за нарушение на посочените принципи, които уточняват ситуациите или поведението, до които трябва да се отнасят такива нарушения, и които определят естеството и обхвата на мерките, които евентуално могат да бъдат приети.
По-нататък, що се отнася до оплакването за твърдяното заобикаляне на предвидената в член 7 ДЕС процедура и на разпоредбите на член 269 ДФЕС, Съдът отхвърля доводите на Унгария, че само процедурата по член 7 ДЕС предоставя на институциите на Съюза правомощието да разглеждат, констатират и евентуално да санкционират нарушенията в дадена държава членка на посочените в член 2 ДЕС ценности. Всъщност освен процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, редица разпоредби, често конкретизирани в различни актове на вторичното право, предоставят на институциите правомощието да проверяват, констатират и евентуално да санкционират допуснати в дадена държава членка нарушения на посочените в член 2 ДЕС ценности.
Освен това Съдът отбелязва, че целта на предвидената в член 7 ДЕС процедура е да позволи на Съвета да санкционира тежки и продължаващи нарушения на всяка от общите ценности, на които се основава Съюзът и които определят неговата идентичност, по-специално за да задължи съответната държава членка да прекрати тези нарушения. За разлика от това целта на обжалвания регламент е защитата на бюджета на Съюза, при това единствено в случай на нарушение на принципите на правовата държава в дадена държава членка, което накърнява или има сериозна опасност да накърни доброто финансово управление на този бюджет. Освен това процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, и процедурата, установена с обжалвания регламент, се различават по своя предмет, по условията за започването им, по условията за приемане и отмяна на предвидените мерки, както и по естеството на тези мерки. Следователно двете процедури преследват различни цели и имат напълно различен предмет. От това следва още, че не може също така да се счита, че процедурата, установена с обжалвания регламент, има за цел заобикалянето на ограничението на общата компетентност на Съда, предвидено в член 269 ДФЕС, доколкото неговият текст се отнася само до контрола на законосъобразността на акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС.
Накрая, като се има предвид, че обжалваният регламент позволява на Комисията и на Съвета да проверяват само положения и поведение, за които са отговорни органите на държава членка и които явно имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза, правомощията, възложени на тези институции, не надвишават предоставената на Съюза компетентност.
От друга страна, при разглеждането на основанието, изведено от нарушение на принципа на правна сигурност, Съдът приема, че доводите на Унгария във връзка с неопределеността, с която бил опорочен обжалваният регламент както по отношение на критериите относно условията за започване на процедурата, така и на избора и обхвата на мерките, които трябва да се приемат, са напълно неоснователни. В това отношение Съдът отбелязва най-напред, че като съставни елементи на понятието „правова държава“ ( 5 ) съдържащите се в обжалвания регламент принципи са подробно развити в неговата съдебна практика, че в основата на тези принципи са общите ценности, признати и прилагани еднакво от държавите членки в техния собствен правен ред, и че те произтичат от понятие за „правовата държава“, което държавите членки споделят и към което се придържат като обща ценност за техните собствени конституционни традиции. Поради това Съдът счита, че държавите членки са в състояние да определят достатъчно точно основното съдържание на всеки от тези принципи, както и произтичащите от тях изисквания.
Що се отнася по-конкретно до критериите относно условията за започване на процедурата и до избора и обхвата на мерките, които да бъдат приети, Съдът посочва, че за приемането на мерките за защита, които предвижда, обжалваният регламент изисква да се установи действителна връзка между нарушение на принцип на правовата държава и накърняване или сериозна опасност от накърняване на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на неговите финансови интереси и такова нарушение да се отнася до ситуация или поведение, за които е отговорен орган на държава членка и които имат отношение към ефективното изпълнение на бюджета на Съюза. Освен това Съдът отбелязва, че понятието „сериозна опасност“ е уточнено във финансовите правила на Съюза, и посочва, че мерките за защита, които могат да бъдат приети, трябва да са строго пропорционални на въздействието на констатираното нарушение върху бюджета на Съюза. По-конкретно според Съда тези мерки могат да са насочени към действия и програми, различни от засегнатите от такова нарушение, само в рамките на строго необходимото за постигане на целта за защита на този бюджет като цяло. Накрая, като констатира, че Комисията трябва да спазва, под контрола на съда на Съюза, строги процесуални изисквания, които налагат по-специално консултации със съответната държава членка, Съдът стига до извода, че обжалваният регламент отговаря на изискванията на принципа на правна сигурност.
На второ място, Съдът разглежда исканията за частична отмяна на обжалвания регламент, предявени при условията на евентуалност. В това отношение Съдът постановява, от една страна, че отмяната на член 4, параграф 1 от обжалвания регламент би довела до промяна на същността на този регламент, тъй като тази разпоредба уточнява условията, необходими за приемането на предвидените в този регламент мерки за защита, поради което искането за отмяна само на тази разпоредба трябва да се счита за недопустимо. От друга страна, Съдът приема, че отнасящите се до редица други разпоредби от обжалвания регламент оплаквания за липса на правно основание и за нарушения както на разпоредбите на правото на Съюза относно бюджетния дефицит, така и на принципите на правна сигурност, пропорционалност и равенство на държавите членки пред Договорите са неоснователни. Поради това Съдът отхвърля всички предявени при условията на евентуалност искания, както и жалбата на Унгария в нейната цялост.
( 1 ) Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 година относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ L 433I, 2020 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 373, 2021 г., стр. 94, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
( 2 ) Вж. по-специално Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите от 17 юли 2019 г. — „Укрепване на върховенството на закона в Съюза — План за действие“, COM(2019) 343 final, предхождано от Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета от 11 март 2014 г., „Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава“ COM(2014) 158 final.
( 3 ) Посочените в член 2 ДЕС основополагащи ценности на Съюза, които са общи за държавите членки, включват ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.
( 4 ) Република Полша от своя страна също подава жалба за отмяна на Регламент № 2020/2092 (дело С‑157/21).
( 5 ) Съгласно член 2, буква а) от обжалвания регламент понятието „принципи на правовата държава“ включва „принципите на законност, което предполага прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правна сигурност; забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт; ефективна съдебна защита, включително достъп до правосъдие, от независими и безпристрастни съдилища, също и по отношение на основните права; разделение на властите; и недискриминация и равенство пред закона“.