1.

С иска по настоящото производство за установяване на неправомерно бездействие Европейският парламент моли Съда да установи, че като не е приела делегиран акт като предвидения в член 7, първа алинея, буква е) от Регламент (ЕС) 2018/1806 ( 2 ), Европейската комисия не е изпълнила задълженията си по Договора за функционирането на ЕС.

2.

След като бъде установено, че Комисията разполага със свобода на преценка дали да приеме искания от Парламента акт, ще бъде доказано, че искът за установяване на неправомерно бездействие е предявен в разумен срок, но че Комисията се е произнесла по смисъла на член 265 ДФЕС, което прави иска недопустим. При условията на евентуалност ще бъде разгледан по същество въпросът за неправомерното бездействие на Комисията.

3.

Член 1, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 539/2001 ( 3 ) преди изменението му гласи:

„Въвеждането на изискване за виза за граждани на държава членка от трета страна от списъка в приложение II, следва да предизвика прилагането на следните разпоредби, без да се засягат разпоредбите от което и да е споразумение за освобождаване от изискване за виза, което може да е сключено между [Съюза] и съответната трета страна:

4.

Член 1, точка 1, буква а) от Регламент (ЕС) № 1289/2013 ( 4 ) изменя, считано от 9 януари 2014 г., член 1, параграф 4 от Регламент № 539/2001, както следва:

„Ако трета страна, включена в списъка в приложение II, прилага изискване за виза за граждани на поне една държава членка, се прилагат следните разпоредби:

[…]

[…]

[…]“.

5.

Регламент № 539/2001 е отменен и заменен с Регламент 2018/1806, считано от 18 декември 2018 г., като позоваванията на Регламент № 539/2001 се считат за позовавания на Регламент 2018/1806 и се четат съгласно таблицата на съответствието в приложение IV към последния ( 5 ).

6.

Съгласно член 1 от Регламент 2018/1806:

„Настоящият регламент определя третите страни, за чиито граждани се прилага изискването за притежаване на виза или чиито граждани са освободени от това изискване въз основа на оценка за всеки отделен случай на множество критерии, които се отнасят, inter alia, до незаконната имиграция, обществения ред и сигурност, икономическите ползи, по-специално в областта на туризма и външната търговия, и външните отношения на Съюза със съответните трети страни, и които включват по-специално съображения, свързани с правата на човека и основните свободи, както и последиците за регионалната съгласуваност и реципрочност“.

7.

Член 7 от този регламент гласи следното:

„Ако трета страна, посочена в приложение II, прилага изискване за виза за граждани на поне една държава членка, се прилагат следните разпоредби:

[…]

[…]“.

8.

Съединените американски щати са включени в съдържащия се в приложение II към Регламент 2018/1806 „[с]писък на третите страни, чиито граждани са освободени от изискването да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки при престой от не повече от 90 дни в рамките на всеки 180‑дневен престой“.

9.

На 12 април 2016 г. Комисията представя съобщение за оценка на актуалното състояние по отношение на липсата на реципрочност с някои трети държави в областта на визовата политика ( 6 ). Сред посочените държави, с които все още продължава да липсва реципрочност в областта на визите, са Съединените американски щати.

10.

Впоследствие Комисията представя шест съобщения относно проследяването на това състояние ( 7 ). След съобщението от декември 2017 г. продължава да няма реципрочност единствено със Съединените американски щати, които отказват да приемат без виза гражданите на Република България, Република Хърватия, Република Кипър и Румъния.

11.

Предвид задължението, възложено от Съединените американски щати на гражданите на тези държави членки, с резолюция от 2 март 2017 г. ( 8 ) Парламентът приканва Комисията да действа по смисъла на член 265 ДФЕС, като приеме делегиран акт, предвиден в член 1, параграф 4 от Регламент № 539/2001, изменен с Регламент № 1289/2013, с който временно да се спре освобождаването на американските и канадските граждани от изискването за виза за краткосрочно пребиваване поради неспазване на условието за реципрочност.

12.

В отговор на тази покана да действа Комисията със съобщение от 2 май 2017 г. ( 9 ) се произнася по резолюцията от 2 март 2017 г., като счита, че приемането на делегиран акт за временно спиране на освобождаването на американските и канадските граждани от изискването за виза би било контрапродуктивно и не би спомогнало за постигане на целта за безвизово пътуване за всички граждани на Европейския съюз.

13.

На 22 октомври 2020 г. чрез нова резолюция ( 10 ) Парламентът повторно приканва Комисията да действа по смисъла на член 265 ДФЕС, като приеме делегиран акт, предвиден в член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806, с който временно да се спре освобождаването на гражданите на Съединените американски щати от изискването за виза за краткосрочно пребиваване поради задължението за виза, предвидено от тази държава за българските, хърватските, кипърските и румънските граждани.

14.

В съобщение от 22 декември 2020 г. ( 11 ) Комисията повторно излага съображенията, поради които не намира за необходимо към онзи момент да приема делегиран акт по член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806.

15.

На 4 март 2021 г. Парламентът сезира Съда с иск за установяване на неправомерно бездействие, като счита, че член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806 не позволява на Комисията да не приема делегиран акт, ако са изпълнени условията за приемане на такъв акт.

16.

Парламентът моли Съда:

17.

Комисията моли искът да бъде отхвърлен и Парламентът да бъде осъден да заплати съдебните разноски.

18.

С отделна молба от 18 май 2021 г. Комисията повдига възражение за недопустимост. Парламентът представя становище по това възражение на 28 юни 2021 г.

19.

На 21 септември 2021 г. Съдът решава да се произнесе по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост с решението по същество.

20.

По допустимостта Комисията посочва, че се е произнесла надлежно по отправената до нея от Парламента покана да действа, като е приела съобщението от 22 декември 2020 г. с цел да отговори на тази покана. Тя изтъква, че като през 2020 г. е отправил до нея втора покана да действа със същото съдържание като тази от 2017 г., Парламентът е заобиколил срока за предявяване на иск, предвиден в член 265 ДФЕС, който е императивен. Добавя, че ако съгласно застъпеното от Парламента тълкуване за нея е възникнало задължение да приеме делегиран акт още от 2017 г., не може за това да бъде отправяна повторна покана поради резултатите от действията по дипломатически път, нито пък може да има продължаващо бездействие, което да е основание за предявяването на иск в разумен срок през 2020 г.

21.

Парламентът счита, обратно, че Комисията не се е произнесла по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС, тъй като само е възпроизвела елементи от предходните си съобщения. Освен това той уточнява, че втората покана за действие е допустима, тъй като е налице продължаващо бездействие на Комисията, и че втората покана се различава от първата по своето съдържание. Добавя, че вследствие на избори съставът му се е променил между двете резолюции.

22.

По същество Парламентът поддържа, че когато са изпълнени предвидените в член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806 условия, тази разпоредба не предоставя на Комисията свобода на действие нито по отношение на възможността за приемане на делегиран акт, нито по отношение на избора на момента, в който трябва да бъде приет този делегиран акт, с който се цели да се спре освобождаването на американските граждани от изискване за виза. Според него единственото условие за предприемане на действия е обективното условие да е изтекъл срок от 24 месеца след публикуването на нотификацията, предвидена в член 7, първа алинея, буква а) от Регламент 2018/1806. Това единствено условие не е поставено под въпрос от член 7, първа алинея, буква г) от този регламент, който не може да се разглежда като предпоставка за приемането на делегирания акт, тъй като в противен случай ще бъде поставено под въпрос, contra legem, задължението на Комисията да приеме този делегиран акт след изтичането на 24‑месечния срок и ще бъде отнета ролята на Парламента и Съвета при прилагането на механизма за реципрочност, като този механизъм бъде спрян на първия етап. Парламентът добавя, че Комисията не може да бъде освободена от задължението си да действа, поради това че съответните държави членки не са поискали приемането на делегиран акт.

23.

Комисията поддържа тезата, че няма безусловно задължение за действие поради предварителното условие, въведено с член 7, първа алинея, буква г) от Регламент 2018/1806, съгласно което, когато обмисля предприемане на по-нататъшни стъпки в съответствие с буква д), е) или з) от този член, тя трябва да вземе под внимание резултата от мерките, предприети от съответната държава членка, както и предприетите от самата нея действия в политическата, икономическата и търговската област за възстановяване или въвеждане на безвизов режим на пътуване, а също и последиците от спирането на освобождаването за външните отношения на Съюза и неговите държави членки със съответната трета страна. Това тълкуване е в съответствие с текста на член 7 от Регламент 2018/1806 и с волята на 21 държави членки, изразена при приемането на Регламент № 1289/2013, който въвежда механизма за реципрочност. Тя добавя, че действията по дипломатически път са довели до положителен резултат за полските и хърватските граждани и че нито една от все още засегнатите държави членки не е поискала от нея да приеме въпросния делегиран акт.

24.

За произнасянето по иска в настоящото производство според мен е необходимо да се разгледа въпросът за принципното тълкуване на Регламент 2018/1806 по отношение на свободата на действие, с която разполага Комисията, в случай че се прибегне до предвидения в член 7, първа алинея, буква е) от този регламент механизъм за реципрочност. Всъщност това тълкуване ще позволи да се разберат изтъкнатите от Комисията основания за недопустимост, свързани, от една страна, с просрочието на иска поради наличието на предходна покана за действие, отправена от Парламента през 2017 г., чието съдържание е много сходно с това на поканата, представена пред Съда с иска по настоящото дело, и от друга страна, с това, че Комисията се е произнесла, като по този начин се слага край на производството за установяване на неправомерно бездействие.

25.

Следва да се припомни, че Регламент 2018/1806, като възпроизвежда по този въпрос достиженията, въведени с Регламент № 1289/2013 в член 1, параграф 4 от Регламент № 539/2001, предвижда степенуване на ответните действия, когато трета страна налага изискване за виза на гражданите на всички или на част от държавите членки, въпреки че всички държави членки освобождават от виза неговите граждани: става въпрос за механизма за реципрочност.

26.

Първата възможна мярка се състои в приемането от Комисията на акт за изпълнение, с който се спира освобождаването на някои категории граждани на съответната трета страна от изискване за виза за период от шест месеца, подлежащ на продължаване ( 12 ).

27.

Втората възможна мярка е приемането от Комисията на делегиран акт, с който се спира освобождаването на всички граждани на тази трета страна от изискване за виза за срок от дванадесет месеца ( 13 ).

28.

Накрая, ако шест месеца след влизането в сила на този делегиран акт съответната трета страна все още изисква виза, Комисията може да представи законодателно предложение за изменение на Регламент 2018/1806 с оглед на преместването на името на тази страна от списъка на освободените от изискването за виза страни, съдържащ се в приложение II към този регламент, в списъка на страните, за които се прилага изискването за притежаване на виза, съдържащ се в приложение I ( 14 ).

29.

Свободата на преценка, с която разполага Комисията, за да приеме делегирания акт, с който се спира освобождаването на всички граждани на трета страна от изискване за виза за срок от дванадесет месеца, произтича от текста на член 7, първа алинея, буква г) от Регламент 2018/1806, съгласно който, когато обмисля да приложи някоя от мерките, посочени в буква д), е) или з) от този член, Комисията взема под внимание:

30.

Комисията счита, че от текста на член 7, първа алинея, буква г) от Регламент 2018/1806 следва, че тя разполага със свобода на преценка, тъй като трябва да вземе под внимание тези три елемента, които представляват предварително условие за приемането на делегирания акт, с който се спира освобождаването на всички граждани на трета страна от изискване за виза за срок от дванадесет месеца.

31.

Парламентът счита, обратно, че прилагането на член 7, първа алинея, буква е) от този регламент не е подчинено на никакво предварително условие и че Комисията разполага със свобода на действие единствено по отношение на датата, от която поражда действие делегираният акт, с който се спира освобождаването от изискване за виза, при определянето на която дата трябва да се вземат предвид ресурсите на консулствата на държавите членки.

32.

Струва ми се, че противно на твърденията на Парламента, от тълкуването на член 7, първа алинея, буква г) във връзка с член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806 ясно личи, че Комисията разполага с двойна свобода на преценка, въпреки че в член 7, първа алинея, буква е) от този регламент се посочва, че „Комисията приема делегиран акт“. От една страна, що се отнася до принципното решение дали да прибегне до делегиран акт, преди да приеме такъв акт, тя трябва да вземе предвид данните, посочени в член 7, първа алинея, буква г), а от друга страна, що се отнася до пораждането на действие от делегирания акт, тя може да определи дата в рамките на 90 дни след влизането му в сила, за да се вземат предвид наличните ресурси в консулствата, както признава Парламентът.

33.

Всъщност по време на първия етап от механизма за реципрочност член 7, първа алинея, буква д), подточка ii) от Регламент 2018/1806 предвижда, че ако Комисията реши да не спира освобождаването на определени категории граждани от изискването за виза за срок от шест месеца, тя представя на комитета, посочен в член 11, параграф 1 от този регламент, доклад, в който взема под внимание всички релевантни фактори, сред които посочените в член 7, първа алинея, буква г) от въпросния регламент.

34.

Освен това условията на изработване на този механизъм за реципрочност, с приемането на акт за изпълнение или на делегиран акт, с който се спира освобождаването от виза за определен период, в хода на процедурата за преразглеждане на Регламент № 539/2001, започната през 2011 г. ( 16 ), също са в подкрепа на тезата, че спирането на освобождаването не е автоматично.

35.

Всъщност тези делегирани актове или актове за изпълнение, съответстващи на първия или втория етап от механизма за реципрочност, не са предвидени в предложението от 2011 г., което само посочва в мотивите на проекта, че „[о]ще първоначалният механизъм за реципрочност в Регламент [№ 539/2001] предполагаше определена автоматичност: съобщаването на случаите на липса на реципрочност не бе задължително; засегнатата държава членка имаше свободата да реши дали да изпрати нотификация. Ако обаче съобщаването е било направено, държавите членки бяха длъжни временно и автоматично, в срок от 30 дни след нотификациите, да наложат изискването за виза за гражданите на съответната трета страна, освен ако Съветът не вземеше друго решение. Тази автоматичност бе смятана за слабост в първоначалния механизъм за реципрочност и затова бе преустановена през 2005 г. поради неефективност. Няма основания да се смята, че сега би била по-ефективна. Сегашният механизъм за реципрочност, изменен през 2005 г., като цяло е смятан за ефективен, а случаите, в които липсва реципрочност, значително са намалели. Оставащите случаи на липса на реципрочност са най-вече ситуации, в които третите страни смятат, че някои държави членки не отговарят на обективните критерии за отмяна на визовия режим, определени в националното законодателство на тези трети страни“ ( 17 ). Така в хода на процедурата по преразглеждане на Регламент № 539/2001 Комисията е взела ясна позиция в полза на запазването на неавтоматичен характер и предлага изменение на член 1, параграф 4, буква в) от този регламент единствено за да се отчетат последиците от Договора от Лисабон.

36.

Именно в хода на обсъжданията в Съвета се ражда идеята да се даде възможност на Комисията, по искане на съответната държава членка или след определен срок по нейна инициатива, да приеме акт за изпълнение, с който се спира освобождаването от изискването за виза на основание реципрочност, като се вземат предвид последиците за външните отношения на Съюза, което по същество съответства на първия етап от механизма за реципрочност, който в крайна сметка е приет ( 18 ).

37.

По този повод Комисията отново застъпва тезата, че автоматичността на спирането на освобождаването от виза е контрапродуктивна и някои държави членки изтъкват различни мнения. Така например една държава членка е счела това предложение за компромис за интересно, тъй като то позволява да се покаже солидарност между държавите членки по отношение на външния свят. Друга държава изтъква, че доклад на Комисията не може да бъде достатъчен сигнал за третата страна и че Комисията би трябвало да бъде задължена да намери разрешение или в областта на визите, или в друга област като търговията или транспорта. Последна държава членка критикува възприетия подход като твърде дълъг и сложен ( 19 ).

38.

Всъщност член 1, параграф 4, буква г) от Регламент № 539/2001, изменен с Регламент № 1289/2013, който предвижда, че Комисията трябва да вземе предвид определени фактори, преди да предприеме дадени мерки, както и разделянето на механизма за реципрочност на три етапа, по същество следва от измененията, предложени от Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи при разглеждането в Парламента на предложението от 2011 г. ( 20 ), основаващи се на анализа на нейния докладчик, съгласно който механизмът за реципрочност не функционира задоволително ( 21 ). На 24 ноември 2011 г. обаче Комисията по външни работи на Парламента, сезирана да изрази становище, се произнася в полза на статуквото по въпроса за промяната на механизма за реципрочност, като приема първоначалната позиция на Комисията ( 22 ).

39.

Тези разисквания сочат твърде големите различия в позициите относно механизма за реципрочност, автоматичността му, неговите етапи, естеството на актовете, които Комисията трябва да приеме, сроковете за приемането им и възможността за започване на преговори в други области.

40.

С оглед на тези обстоятелства е важно да се отбележи, на първо място, промяната, която претърпява текстът на член 1, параграф 4, буква г) от Регламент № 539/2001 между внесеното от Парламента изменение, в което само се посочва: „когато обмисля предприемане на други стъпки, Комисията взема под внимание резултата от мерките“ и следната окончателна редакция: „когато обмисля предприемане на по-нататъшни стъпки в съответствие с букви д), е) или з), Комисията взема под внимание резултата от мерките“.

41.

На второ място, следва да се вземе предвид изявлението на 21 държави членки при приемането на Регламент № 1289/2013, в която те посочват, че „[и]зменението на Регламент [№ 539/2001], особено що се отнася до механизма за реципрочност (член 1, параграф 1), а също и до клаузата за суспендиране (член 1, параграф 2), би могло да има значителни последици за външните отношения на Съюза и неговите държави членки. Ето защо подчертаваме, че съгласно съответните разпоредби съответните институции на Съюза са задължени, преди всяко предложение или решение, да разгледат задълбочено и да вземат предвид възможните неблагоприятни политически последици, които биха могли да произтекат от тези предложения или решения за външните отношения на Съюза и на неговите държави членки. Това се отнася по-конкретно за външните отношения със стратегически партньори. По наше мнение Съветът следва да гарантира, че, що се отнася до него, тези задължения са изпълнени изцяло“ ( 23 ).

42.

Освен това считам, че защитаваната от Комисията теза по повод на жалбата ѝ по-специално за отмяна на член 1, точка 1, буква а) от Регламент № 1289/2013, който изменя в частност член 1, параграф 4, буква е) от Регламент № 539/2001 ( 24 ), че тя не разполага с почти никаква свобода на преценка при приемането на делегирания акт, което е трябвало да мотивира законодателя на Съюза да избере акт за изпълнение, не е от решаващо значение по иска в настоящото производство.

43.

Всъщност, от една страна, Съдът приема, че този въпрос не е релевантен при проверката дали актът, който трябва да бъде приет от Комисията, спада към тези по член 290 ДФЕС, или към тези по член 291 ДФЕС ( 25 ).

44.

От друга страна, след като Съдът е потвърдил естеството на делегиран акт на акта, приет на основание член 1, параграф 4, буква е) от Регламент № 539/2001, изменен с Регламент № 1289/2013 (понастоящем член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806), Комисията може да използва предоставената от законодателя на Съюза свобода на преценка.

45.

При това положение основанията за недопустимост следва да се разгледат, като се вземе предвид тази свобода на преценка на Комисията.

46.

Комисията изтъква две основания за недопустимост, едното от които се отнася до възможността да се образува второ производство за установяване на неправомерно бездействие, при положение че първата покана за действие не е последвана от сезиране на Съда, а другото — до наличието на произнасяне, което слага край на производството.

47.

На първо място, не може да се отрече, че резолюциите от 2 март 2017 г. и от 22 октомври 2020 г. са идентични, с изключение на добавянето на две съображения ( 26 ) във втората. Първото съображение (съображение Й), добавено в последната резолюция, само подсилва представените в останалата част от резолюцията доводи (солидарност между държавите членки ( 27 ), лишаване на Парламента и на Съвета от права ( 28 )), без да въвежда нови аргументи. Що се отнася до второто допълнително съображение (съображение К), то само напомня функцията на Комисията на пазител на Договорите и опасността нейното бездействие да подкопае тази функция. Според мен това общо напомняне не може да се счита за допълнителен довод. Следователно в двете резолюции Парламентът действително упреква Комисията за едно и също неправомерно бездействие със същите мотиви.

48.

В това отношение фактът, че съставът на Парламента се е променил между двете покани за действие, не е от особено значение за допустимостта на иска за установяване на неправомерно бездействие, тъй като става въпрос за институционален иск, който съответната институция има право да предявява в това си качество.

49.

Освен това фактът, че както посочих по-горе, съществува свобода на действие за Комисията, не позволява да се приложи по аналогия практиката на Общия съд, с която се установява неправомерно бездействие на Комисията, поради това че не е приела делегиран акт, при условие че задължението за приемане на такъв акт най-късно на посочената в законодателния акт дата е било ясно, точно и безусловно ( 29 ).

50.

Всъщност в решение от 16 декември 2015 г., Швеция/Комисия ( 30 ), Общият съд се основава на текста на член 5, параграф 3, първа алинея от Регламент (ЕС) № 528/2012 ( 31 ), в който се посочва, че „[н]е по-късно от 13 декември 2013 г. Комисията приема делегирани актове […], които установяват научни критерии за определянето на свойствата, нарушаващи ендокринната система“, за да приеме, че „[т]рябва да се констатира, че от тази разпоредба изрично следва, че Комисията има ясно, точно и безусловно задължение да приеме делегирани актове, които установяват научни критерии за определянето на свойствата, нарушаващи ендокринната система, при това не по-късно от 13 декември 2013 г.“ ( 32 ).

51.

Парадоксално е, че в случая Парламентът се основава на тази съдебна практика, за да упрекне Комисията за бездействието ѝ, без обаче да изведе последици от това, че се е отказал или не е инициирал първото производство за установяване на неправомерно бездействие след отговора на Комисията на поканата му за действие. Ако обаче Комисията е била длъжна да предприеме действия, поради това че задължението е ясно, точно и безусловно, Парламентът е трябвало да продължи производството за установяване на неправомерно бездействие и да сезира Съда в срока, предвиден в член 265, втора алинея ДФЕС, като в противен случай новата му покана за действие би могла да се счита за заобикаляне на този срок.

52.

Тъй като в случая задължението за предприемане на действия не е ясно, точно и безусловно поради изложените от мен съображения, следва да се провери, от една страна, дали срокът между двете покани за действие е релевантен за допустимостта на иска и от друга страна, дали е била възможна нова покана за действие, подобна на вече отправена такава.

53.

Що се отнася до срока за поканата за действие, на първо място, изглежда необходимо да се припомнят някои хронологични данни.

54.

Всъщност публикуването, предвидено в член 1, параграф 4, буква а), трета алинея от Регламент № 539/2001, изменен с Регламент № 1289/2013 (понастоящем член 7, първа алинея, буква а), трета алинея от Регламент 2018/1806), е извършено на 12 април 2014 г. ( 33 ) От тази дата трябва да се брои двегодишният срок, след изтичането на който Комисията може да приеме делегиран акт по силата на член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806. Така, считано от 11 април 2016 г., Комисията е можела да приеме делегиран акт.

55.

Комисията обаче завършва своето съобщение от 12 април 2016 г. с покана до Парламента и Съвета „спешно да започнат обсъждания и да заемат позиция относно най-уместния начин на действие с оглед на предоставената с настоящото съобщение оценка. [Парламентът] и Съветът се приканват да информират Комисията за съответните си позиции не по-късно от 12 юли 2016 г.“

56.

Съответно към момента на изтичането на 24‑месечния срок Комисията ясно посочва, че не възнамерява незабавно да приеме делегиран акт, а напротив, че очаква становището на Парламента и Съвета по този въпрос преди конкретна дата.

57.

На 13 юли 2016 г. и след това на 21 декември 2016 г. ( 34 ) Комисията приема две нови съобщения във връзка с последващите действия след съобщението от 12 април 2016 г., в които посочва положените дипломатически усилия, за да се постигне освобождаване от изискването за виза за гражданите на съответните държави членки при пътуванията им до Съединените щати.

58.

Едва на 2 март 2017 г. Парламентът гласува първата резолюция, съдържаща покана към Комисията за предприемане на действия с цел приемане на делегиран акт.

59.

Следва да се припомни, че член 265 ДФЕС не предвижда никакъв срок между установяването на бездействието и поканата за действие с оглед на предявяването на иск за установяване на неправомерно бездействие. Съгласно практиката на Съда обаче поканата за действие трябва да бъде отправена до компетентната институция в разумен срок след установяването на бездействието, тъй като в противен случай ще бъде погасено правото на иск ( 35 ).

60.

Макар да е очевидно, че първата покана за действие е отправена в разумен срок, тя все пак не е последвана от никакво действие от страна на Парламента, който се е задоволил със съобщението на Комисията от 2 май 2017 г. ( 36 ), в което се припомнят положените дипломатически усилия, както и постигнатите резултати, и се посочва, че приемането на делегиран акт „би било контрапродуктивно в този момент и не би спомогнало за постигане на целта за безвизово пътуване за всички граждани на [Съюза]“. Следователно изборът да се действа по дипломатически път в опит да се преодолеят затрудненията — поне имплицитно — е потвърден от Парламента. Дали обаче приемането на действия по дипломатически път за сметка на приемането на делегиран акт е окончателен избор?

61.

Ако се придържаме само към въпроса за срока, според мен в случая от практиката на Съда може да се направи извод, че ищецът не може да бъде упрекван, че не е действал в разумен срок, ако през целия разглеждан период страните са имали чести контакти, така че той основателно е смятал, че проблемът ще получи благоприятно решение ( 37 ).

62.

Освен това Общият съд допуска покани за действие 26 или 47 месеца след подаването на жалби за държавна помощ, като съответно приема, че бавното разглеждане на тези жалби от Комисията не може да бъде в ущърб на жалбоподателите по отношение на сроковете ( 38 ).

63.

Ако за целите на този анализ не се вземе предвид първата покана за действие от 2 март 2017 г., би могло да се приеме, че с оглед на много специфичните обстоятелства по делото периодът от повече от четири години и половина между съобщението от 12 април 2016 г., посочено в иска на Парламента, и резолюцията от 22 октомври 2020 г., все пак позволява предявяването на иск за установяване на неправомерно бездействие. В случая тези много специфични обстоятелства биха били избраният от Комисията дипломатически път, чиито резултати могат да се оценят само за доста дълъг период от време; приемането на този способ, за което свидетелства обстоятелството, че през 2017 г. Парламентът не е предявил иск за установяване на неправомерно бездействие; провеждането на редовни тристранни работни срещи, последвани от резултати в полза на някои граждани на Съюза; редовните съобщения на Комисията до Парламента и Съвета относно напредъка на работата, както и пандемията от КОВИД‑19 през 2020 г., която направи невъзможни трансатлантическите пътувания.

64.

На второ място, склонен съм да приема тази идея за липсата на погасяване на правото на иск за установяване на неправомерно бездействие, особено в контекст, в който поканата за действие следва първа покана, след която не е предявен иск през предходните повече от три години и половина при тези конкретни обстоятелства.

65.

Всъщност първата инициатива на Парламента не може да се разглежда като мълчалив отказ от предявяване на иск за установяване на неправомерно бездействие на по-късен етап с оглед на специфичния контекст на делото, тъй като, както вече посочих, дипломатическият път за разрешаване на въпроса за отмяната на визите съставлява дълъг процес.

66.

В действителност би било възможно дори да се отиде по-далеч и да се приеме като отправна точка, позволяваща да се прецени дали поканата за действие е отправена в разумен срок, всяко ново съобщение, с което Комисията посочва на Парламента и на Съвета, че счита приемането на делегиран акт за контрапродуктивно, за да даде предимство на действията по дипломатически път.

67.

Ето защо считам, че втората покана за действие би могла да се приеме за отправена в разумен срок с оглед на особеностите на делото, припомнени в точка 63 от настоящото заключение, независимо дали се взема предвид изтеклият период от първата покана за действие или от последното съобщение на Комисията от 23 март 2020 г. ( 39 ) преди тази втора покана за действие.

68.

След това се поставя въпросът дали съобщението на Комисията от 22 декември 2020 г. представлява произнасяне по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС.

69.

Съгласно постоянната съдебна практика приемането от институцията, приканена да действа, на акт, различен от този, който ищецът би желал, не представлява неправомерно бездействие ( 40 ).

70.

В случая обстоятелството, че Комисията е приела съобщение, с което се препоръчва използването на дипломатически средства вместо приемането на делегиран акт, може да се приравни на произнасяне, което би довело до недопустимост на иска по настоящото дело.

71.

Всъщност Съдът е признал, че институцията, която е приканена да действа, не е длъжна да приеме акт на Съюза по смисъла на член 288 ДФЕС, за да е надлежно произнасянето и искът за установяване на неправомерно бездействие да е недопустим ( 41 ). За тази цел всяка приета от посочената институция мярка може евентуално да се приравни на произнасяне. В случая, при условие че в съобщението от 22 декември 2020 г. са спазени материалноправните условия за това дадено изявление да представлява произнасяне, обстоятелството, че това съобщение не е акт, предвиден от първичното право, що се отнася до формата, не е достатъчно, за да бъдат изпълнени условията за предявяване на иск за установяване на неправомерно бездействие ( 42 ).

72.

Що се отнася до материалноправните условия, свързани с квалифицирането като „произнасяне“, Съдът има особено широко разбиране за това какво е произнасяне по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС. В това отношение трябва да се направят две бележки.

73.

От една страна, фактът, че институцията, приканена да действа, започва процедурата по вземане на решение, без непременно да я приключи, все пак е равнозначен на произнасяне и води до недопустимост на иска за установяване на неправомерно бездействие ( 43 ). В случая обстоятелството, че Комисията е приела съобщението от 22 декември 2020 г., преди евентуално да приеме делегиран акт, може да се разглежда като част от цялостния процес на произнасяне и евентуално в зависимост от текста на това съобщение може да се счита за произнасяне по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС.

74.

От друга страна, дори частичното или косвено произнасяне се счита за произнасяне по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС ( 44 ). С други думи, ако институцията, която трябва да приеме даден акт, урежда положението само частично или косвено, без да даде пълно разрешение, това винаги е равнозначно на произнасяне, тъй като въпросният акт може да бъде допълван на по-късен етап. В случая в зависимост от тълкуването, което ще бъде дадено на текста на съобщението от 22 декември 2020 г., е възможно, макар последното да урежда само косвено или частично въпроса за спирането на освобождаването от виза, без да дава конкретно решение, искът за установяване на неправомерно бездействие да бъде недопустим.

75.

Добавям две специфични за случая обстоятелства, които ми се струват важни.

76.

Първо, след първата покана за действие от 2 март 2017 г. Парламентът се задоволява със съобщението на Комисията от 2 май 2017 г. ( 45 ) и не предявява иск за установяване на неправомерно бездействие пред Съда. Следователно той признава, поне имплицитно, че това съобщение е равносилно на произнасяне.

77.

Второ, съществува прецедент, в който ищецът е предявил иск за установяване на неправомерно бездействие срещу Комисията поради неприемане на делегирания акт, предвиден в член 1, параграф 4 от Регламент № 539/2001.

78.

Отговорът на Комисията, който ищецът счита за незадоволителен, се основава на три обстоятелства. Най-напред Комисията изтъква, че е приела множество доклади и съобщения в областта на реципрочността на отпадането на изискването за виза за гражданите на държавите членки по отношение на много трети страни и се е ангажирала активно и за гарантиране на тази реципрочност без ограничение със Съединените американски щати. По-нататък тя посочва, че не е отговорна за ограниченията за достъп в Съединените щати, които търпи ищецът, и че положението му няма да се подобри поради отмяната на освобождаването на американските граждани от изискването за виза. Накрая, Комисията смята, че евентуално предявеният в бъдеще иск за установяване на неправомерно бездействие ще бъде недопустим, доколкото поисканият делегиран акт не засяга пряко и лично ищеца. Общият съд приема, че по този начин Комисията се е произнесла, вследствие на което искът за установяване на неправомерно бездействие е недопустим ( 46 ).

79.

Ето защо според мен е ясно, че в случая Комисията се е произнесла по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС със съобщението си от 22 декември 2020 г. по това, че продължава да отдава предимство на действията по дипломатически път за постигането на реципрочност от страна на Съединените американски щати и че приемането на искания делегиран акт би било контрапродуктивно за постигането на освобождаване на всички граждани на Съюза от изискването за виза при пътуванията им до тази страна.

80.

Поради тези съображения считам, че искът на Парламента за установяване на неправомерно бездействие е недопустим.

81.

Въпреки това ми се струва необходимо при условията на евентуалност да бъде разгледан въпросът по същество за наличието или липсата на неправомерно бездействие от страна на Комисията.

82.

Както посочих в точки 32—45 от настоящото заключение, считам, че Комисията разполага със свобода на преценка дали да приеме или не делегиран акт на основание член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806. Пределите на тази свобода на преценка са очертани с трите критерия, посочени в буква г) от този член.

83.

Следователно въпросът дали е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията трябва да се прецени именно с оглед на тези три критерия.

84.

Първият критерий е задължението на Комисията да вземе под внимание резултата от мерките, предприети от засегнатата държава членка с цел осигуряване на безвизов режим на пътуване с въпросната трета страна.

85.

В съобщението от 22 декември 2020 г. се съдържа особено подробно изложение по този въпрос и се посочва, че четирите държави членки, за чиито граждани все още се прилага изискването за виза при пътуване до Съединените щати, вече следва да изпълняват конкретни работни планове, насочени конкретно към мерките, които всяка от тях трябва да приеме, за да се съобрази с американската програма за премахване на визите.

86.

Освен това Комисията представя напредъка във връзка с процента на отказаните визи за всяка от тези държави членки и с изискванията относно сигурността, които са от първостепенно значение за Съединените американски щати.

87.

Вторият критерий е задължението да се вземат предвид направените пред Съединените американски щати предложения по-конкретно в политическата, икономическата и търговската област с оглед на възстановяване или въвеждане на безвизов режим на пътуване.

88.

От една страна, Комисията описва задълбочено трите двустранни или тристранни работни срещи през 2020 г., като се уточнява, че двустранната среща през май 2020 г. е проведена на ниво министри.

89.

От друга страна, в съобщението от 22 декември 2020 г. Комисията посочва, че поради преходния период след изборите в Съединените щати и в очакване на назначаването на новата администрация след предвиденото за 20 януари 2021 г. встъпване в длъжност на новия президент, тя е трябвало да се ограничи до изготвянето съвместно с Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) на предложение за нова трансатлантическа програма, като се припомня важността на трансатлантическите връзки.

90.

По този начин Комисията обосновава предприетите на политическо равнище действия за освобождаване на последните четири засегнати държави членки от изискване за виза. За сметка на това изложението по този въпрос, което се съдържа в писмените изявления на Комисията пред Съда, е без значение за преценката дали е налице неправомерно бездействие, тъй като е изготвено след произнасянето по поканата на Парламента за предприемане на действия.

91.

Третият критерий се отнася до последиците от спирането на освобождаването от изискване за виза за външните отношения на Съюза и неговите държави членки със Съединените американски щати.

92.

За разлика от съобщението от 12 април 2016 г., в което са разгледани много подробно последиците и въздействието, което ще има спирането на освобождаването от изискване за виза за гражданите и предприятията на Съюза, в съобщението от 22 декември 2020 г. само се препраща към първото съобщение в частта относно контекста. По-нататък, в заключенията си Комисията посочва, че отчита факта, че спирането на освобождаването на американските граждани от изискването за виза „ще има значителни отрицателни последици за множество области и сектори на политиката и ще засегне неблагоприятно трансатлантическото сътрудничество и външните […] отношения с един стратегически партньор. Освен това то може да застраши безвизовото пътуване до САЩ за всички граждани на [Съюза], ако САЩ предприемат действия вследствие на неколкократните изказвания, че дори самото приемане от Комисията на делегиран акт за суспендиране на безвизовия режим за граждани на САЩ незабавно ще доведе до приемането от страна на САЩ на ответни мерки за повторно въвеждане на изискване за виза за всички граждани на [Съюза]“. Следва да се посочи, че тази заплаха за повторно въвеждане на изискване за виза е свързано със самото приемане от Комисията на делегиран акт, а не с влизането му в сила, което зависи от липсата на възражения от страна на Парламента и Съвета ( 47 ).

93.

Ето защо считам, че Комисията надлежно е доказала, че е спазила разпоредбите на член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806. От това следва, че искът за установяване на неправомерно бездействие трябва да се отхвърли по същество, ако Съдът приеме, че този иск е допустим.

94.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва: