Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 3 февруари 2022 година(1)
Дело C‑121/21
Чешка република
срещу
Република Полша
„ Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 259 ДФЕС — Продължаване на срока на разрешение за миннодобивна дейност на рудника в Туров, Полша, намираща се близо до чешката граница — Спор между Чешката република и Република Полша във връзка с въздействието върху околната среда в Чешката република — Директива 2011/92/ЕС — Оценка на въздействието на някои проекти върху околната среда (ОВОС) — Противоречие на националното законодателство, на решението за ОВОС и на разрешението за миннодобивна дейност на правото на Съюза “
I. Въведение
1. С исковата си молба, подадена на основание на член 259 ДФЕС, Чешката република, подпомагана от Европейската комисия, иска Съдът да установи, че Република Полша е нарушила множество правила на Съюза в областта на опазване на околната среда, като е приела мерки в рамките на административната процедура за продължаване на концесията за добив за рудника за добив на лигнитни въглища в Туров (Полша) до 2026 г.
2. Предмет на спора е трансграничното въздействие, произтичащо от миннодобивните работи, извършвани от полския оператор на посочения по-горе рудник и е предмет на спор между двете държави членки. От една страна, Чешката република твърди, че гражданите ѝ, намиращи се близо до границата, търпят неоснователно последиците от миннодобивните дейности за околната среда, а именно значително понижаване на нивото на подземните води и слягания на почвата. От друга страна, Република Полша твърди, че закриването на рудника ще доведе до големи икономически загуби, както от гледна точка на енергийни доставки, така и на работни места.
3. Доколкото става въпрос за първия междудържавен спор, попадащ изключително в областта на правото на околната среда на Съюза, който е отнесен за разглеждане от Съда, решението, което той ще постанови по настоящото дело може да допринесе значително за практиката на международните съдилища(2). В този контекст остава да се надяваме, че констатациите, които ще направи Съдът в посоченото решение, ще представляват основа, на която двете държави членки ще могат да постигнат доброволно споразумение, което ще им позволи да съвместят съответните си интереси в дух на добросъседство, като същевременно гарантират пълното спазване на правото на Съюза.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Директива 2000/60/ЕО
4. Член 4, параграфи 1, 4 и 5 от Директива 2000/60/ЕО(3) гласят:
„1. За постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни:
a) за повърхностни води
[…]
ii) всички водни обекти за повърхностни води бъдат опазвани, разширявани и възстановявани от държавите членки, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти, с цел постигане доброто им състояние най-много до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
[…]
б) за подземни води
[…]
ii) държавите членки опазват, разширяват и възстановяват всички подземни водни обекти, като осигурят баланс между водочерпене и водосбор на подземни води, с цел постигане доброто им състояние най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи и 5, 6 и 7, без да се засяга параграф 8 от настоящия член, и съобразно прилагането на член 11, параграф 3, буква й);
[…]
4. Сроковете, установени в параграф 1, могат да бъдат удължавани с оглед на поетапното постигане на целите за водни обекти, за които е доказано, че липсва по-нататъшно влошаване на състоянието, при условие че са спазени всички изброени по-долу условия:
a) държавите членки установят, че всички необходими подобрения в състоянието на водните обекти не биха могли да бъдат разумно постигнати в сроковете по този параграф поради поне една от следните причини:
i) мащабът на необходимите подобрения може да бъде достигнат единствено в срокове, превишаващи посочените, по технически причини;
ii) завършването на подобренията в срок би било непропорционално скъпо;
iii) естествените условия не позволяват подобренията в състоянието на водния обект да бъдат направени в срок.
б) удължаването на сроковете, както и причините за това са изрично посочени и обяснени в плана за управление на речния басейн по член 13;
в) продължаването на сроковете трябва да се ограничи максимум до 2 актуализации на плана за управление на речния басейн, освен в случаите, когато естествените условия са такива, че целите не могат да бъдат постигнати в този период;
г) в плана за управление на речния басейн са посочени: обобщение на мерките по член 11, за които се счита, че е необходимо да се приложат с цел прогресивното достигане на добро състояние в продължения срок, причините за всяко значимо забавяне в действието на тези мерки, както и очакваните срокове за прилагането им. Преглед на прилагането на мерките и резюме на всички допълнителни мерки трябва да бъдат включени в актуализациите на плана.
5. Държавите членки могат да се стремят към по-малко строги екологични цели от изискуемите по параграф 1 за определени водни обекти, когато те са до такава степен засегнати от човешката дейност по член 5, параграф 1, или естествените им условия са такива, че постигането на тези цели е технически невъзможно или непропорционално скъпо и са постигнати всички условия, изброени по-долу:
a) екологичните и социо-икономически нужди, обслужвани от човешките дейности, не могат да бъдат постигнати с други средства, които са значително по-добрата екологична възможност и не са необходими непропорционални разходи;
б) държавите членки осигуряват:
– достигането на възможно най-добро екологично и химично състояние на повърхностните води, съобразно естествените условия, човешката дейност или замърсяване;
– най-малките възможни промени в доброто състояние на подземните води, съобразно естествените условия, човешката дейност или замърсяване;
в) в състоянието на засегнатия воден обект не се наблюдава по-нататъшно влошаване;
г) установяването на най-либерални екологични цели, както и причините за това, са изрично посочени в плана за управление на речния басейн, изискуем по член 13 и тези цели се преразглеждат на всеки 6 години.“
2. Директива 2003/4/ЕО
5. Съгласно член 7, параграфи 1 и 2 от Директива 2003/4/ЕО(4):
„1. Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че организирането на информацията за околната среда от обществените власти, отнасяща се до техните функции, и която се държи от или за тях, с оглед на нейното активно и систематично разпространение сред обществеността, и по-специално чрез компютърните телекомуникационни и/или електронни технологии, когато такива са на разположение.
[…]
2. Информацията, която се предоставя на разположение и се разпространява се актуализира съответно и включва най-малко:
[…]
f) разрешения със значително въздействие върху околната среда и споразумения по въпросите на околната среда или позоваване на местата, където тази информация би могла да бъде поискана или намерена в рамките на член 3;
[…]“.
3. Директивата за ОВОС
6. Член 1 от Директива 2011/92/ЕС(5) предвижда:
„1. Настоящата директива се прилага за оценката на въздействието върху околната среда на такива публични и частни проекти, за които се предполага, че биха оказали значително въздействие върху околната среда.
2. За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
a) „проект“ означава: |
— извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,
— друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми; […]
в) „разрешение за осъществяване“ означава решението на компетентния орган или органи, което дава право на възложителя да развива проекта;
[…]“.
7. Член 2, параграфи 1 и 2 от тази директива гласят:
„1. Държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда. Тези проекти са дефинирани в член 4.
2. Оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешения за осъществяване за проекти в държавите членки или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на настоящата директива.“
8. Съгласно член 3, параграф 1, буква в) от посочената директива оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, съобразно особеностите на всеки отделен случай, преките и непреките значителни въздействия на даден проект по-специално върху вода.
9. Член 4 от същата директива гласи:
„1. При спазването на член 2, параграф 4 проектите, изброени в приложение I, подлежат на оценка в съответствие с членове 5—10.
2. При спазването на член 2, параграф 4 за проектите, изброени в приложение II държавите членки вземат решение относно това, дали проектът да бъде предмет на оценка в съответствие с разпоредбите на членове 5—10. Държавите членки определят това чрез:
a) разглеждане на всеки отделен случай,
или
б) прагове или критерии, определени от държавата членка.
Държавите членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б).
[…]
4. Когато държавите членки решат да изискат преценка за проектите, изброени в приложение II, възложителят на проекта предоставя информация за характеристиките на проекта и вероятните значителни последици от него за околната среда. Подробен списък с информацията, която трябва да бъде предоставена, е посочен в приложение II, раздел А. Възложителят на проекта взема под внимание, когато е приложимо, наличните резултати от други съответни оценки на въздействието върху околната среда, извършени съгласно законодателството на Съюза с изключение на настоящата директива. Възложителят на проекта може също така да предостави описание на всички характеристики на проекта и/или предвидените мерки за избягване или предотвратяване на това, което иначе е можело да бъдат значителни неблагоприятни последици за околната среда.
5. Компетентният орган взема своето решение за преценяване въз основа на информацията, предоставена от възложителя на проекта в съответствие с параграф 4, отчитайки, когато е целесъобразно, резултатите от предварителните проверки или оценки на последиците за околната среда, извършени съгласно законодателството на Съюза с изключение на настоящата директива. Решението за преценяване е обществено достояние и:
a) в случай че се реши, че се изисква оценка на въздействието върху околната среда, посочва основните причини поради които се изисква такава оценка с позоваване на съответните критерии, изброени в приложение III; или
б) в случай че се реши, че не се изисква оценка на въздействието върху околната среда, посочва основните причини, поради които не се изисква такава оценка с позоваване на съответните критерии, изброени в приложение III, и когато е предложено от възложителя на проекта, посочва всички характеристики на проекта и/или мерки, предвидени с цел избягване или предотвратяване на това, което иначе е можело да бъдат значителни неблагоприятни последици за околната среда.
6. Държавите членки гарантират, че компетентният орган взема решение за преценяване възможно най-бързо и в рамките на срок, който не надвишава 90 дни от датата, на която възложителят на проекта е представил цялата изискана информация съгласно параграф 4. В изключителни случаи, например свързани с характера, сложността, местоположението или размера на проекта, компетентният орган може да удължи посочения срок, за да вземе решение; в този случай компетентният орган информира възложителя на проекта писмено за причините, които налагат разширяването на проекта и датата, на която се очаква неговото решение.“
10. В член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС се предвижда следното:
„1. Когато се изисква оценка на въздействието върху околната среда, възложителят на проекта изготвя и представя доклад относно оценката на въздействието върху околната среда. Информацията, която възложителят на проекта трябва да представи, включва най-малко:
[…]
2. В случай че възложителят на проекта поиска, компетентният орган, като взема предвид информацията, предоставена от възложителя на проекта, и по-специално относно специфичните характеристики на проекта (включително неговото местонахождение и технически капацитет) и вероятното му въздействие върху околната среда, издава становище относно обхвата и степента на подробност на информацията, която трябва да се включи от възложителя на проекта в доклада за оценка на въздействието върху околната среда, в съответствие с параграф 1 от настоящия член. Компетентният орган се консултира с органите, посочени в член 6, параграф 1, преди да даде своето становище.
Държавите членки могат също да изискат от компетентните органи да дадат становище, както е посочено в първата алинея, независимо дали възложителят на проекта е поискал становище или не.“
11. Член 6 от тази директива предвижда:
„1. Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че органите, които е вероятно да имат отношение към проекта поради конкретните си задължения в областта на околната среда или местна или регионална компетентност, имат възможност да изразят становището си относно информацията, предоставена от възложителя на проекта, както и относно искането за разрешение за осъществяване на проекта, като се вземат предвид, при целесъобразност, случаите, посочени в член 8а, параграф 3. За тази цел държавите членки посочват органите, които следва да бъдат консултирани по принцип или за всеки отделен случай. Информацията, събрана съгласно член 5, се изпраща на тези органи. Държавите членки разработват подробни указания във връзка с осъществяването на консултациите.
2. С цел да се гарантира ефективното участие на заинтересованата общественост в процедурите за вземане на решение, обществеността се информира по електронен път и чрез публично оповестяване или чрез други подходящи средства за следните въпроси на ранен етап от процедурите за вземане на решения в областта на околната среда, посочени в член 2, параграф 2, и най-късно веднага след като информацията може разумно да се предостави:
[…]
3. Държавите членки гарантират, че в разумни срокове следното се предоставя на разположение на заинтересованата общественост:
[…]
в) в съответствие с разпоредбите на Директива 2003/4[…], информация, различна от тази, посочена в параграф 2 от настоящия член, която е от значение за решението в съответствие с член 8 от настоящата Директива, и която става достъпна след като заинтересованата общественост е била информирана в съответствие с параграф 2 от настоящия член.
4. На заинтересованата общественост се предоставят навременни и ефективни възможности да участва в процедурите по вземане на решения за околната среда, посочени в член 2, параграф 2, като за тази цел има право да изразява мнения и коментари, когато всички възможности са допустими, пред компетентния орган или органи преди да бъде взето решението по искането за разрешение за осъществяване.
5. Подробните условия за информирането на обществеността, например чрез пускане на бюлетини по пощата в определен радиус или публикуване в местни вестници, и за консултиране на заинтересованата общественост, например писмено или чрез обществено допитване, се определят от държавите членки. Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантира, че съответната информация е достъпна по електронен път за обществеността, най-малко чрез централен портал или лесно достъпни точки за достъп, на подходящото административно равнище.
6. Определят се разумни срокове за различните етапи, които осигуряват достатъчно време за:
a) информиране на органите, посочени в параграф 1, и обществеността, и
б) да могат органите, посочени в параграф 1, и заинтересованата общественост да се подготвят и да участват ефективно във вземането на решения за околната среда, предмет на разпоредбите на настоящия член.
7. Сроковете за консултации със заинтересованата общественост във връзка с доклада за оценка на въздействието върху околната среда, посочени в член 5, параграф 1, не могат да са по-кратки от 30 дни.“
12. Член 7 от посочената директива гласи:
„1. Когато държава членка установи, че даден проект има вероятност да има значимо въздействие върху околната среда в друга държава членка, или ако държавата членка, която има вероятност да бъде засегната в значителна степен, поиска това, държавата членка, на чиято територия е предвидено осъществяването на проекта, изпраща на засегнатата държава членка във възможно най-кратък срок, и не по-късно от момента на информиране на нейната собствена общественост, inter alia:
a) описание на проекта, заедно с цялата налична информация за неговото възможно трансгранично въздействие;
б) информация за същността на решението, което може да бъде взето.
Държавата членка, на чиято територия е предвидено осъществяването на проекта, дава на другата държава членка разумен срок, в който да укаже дали тя желае да участва в процедурите по вземане на решение за околната среда, посочени в член 2, параграф 2, и може да включи информацията, посочена в параграф 2 от настоящия член.
2. Ако държавата членка, която получава информация съгласно параграф 1 укаже, че възнамерява да участва в процедурите по вземане на решение, посочени в член 2, параграф 2, държавата членка, на чиято територия се предвижда осъществяването на проекта, изпраща, ако вече не го е направила, на засегнатата държава членка, информацията, която трябва да се предостави съгласно член 6, параграф 2 и я предоставя на разположение съгласно член 6, параграф 3, букви а) и б).
[…].
5. Подробните правила за прилагане на параграфи 1—4 от настоящия член, включително установяването на срокове за консултации, трябва да бъдат определени от съответните държави членки въз основа на договорености и срокове, посочени в член 6, параграфи 5—7, и трябва да дават възможност на заинтересованата общественост на територията на засегнатата държава членка да участва ефективно в процедурите по вземане на решения относно околната среда, посочени в член 2, параграф 2 за проекта.“
13. Член 8 от същата директива предвижда:
„Резултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5, 6 и 7, се вземат надлежно под внимание при процедурата за даване на разрешение за осъществяване.“
14. Съгласно член 8а от Директивата за ОВОС:
„1. Решението за издаване на разрешение трябва да включва най-малко следната информация:
[…]
б) всички условия на околната среда, приложени към решението, описание на всички характеристики на проекта и/или предвидените мерки за избягване, предотвратяване или намаляване и ако е възможно, премахване на неблагоприятните последици върху околната среда, както и при целесъобразност, мерки за наблюдение.
[…]
3. Когато държави членки използват процедурите, посочени в член 2, параграф 2, различни от процедурите за даване на разрешение за осъществяване, изискванията по параграфи 1 и 2, в зависимост от случая, се считат за изпълнени, когато всяко решение, издадено в контекста на тези процедури, съдържа информацията, посочена във въпросните параграфи, и съществуват механизми, които дават възможност за изпълнение на изискванията по параграф 6 на настоящия член.
[…]“.
15. Член 9 от тази директива гласи следното:
„1. Когато е взето решение, с което се дава или отказва разрешение за осъществяване, компетентният орган или органи информират незабавно обществеността и органите, посочени в член 6, параграф 1, за това съгласно съответните национални процедури и гарантират, че следната информация е достъпна за обществеността и за органите, посочени в член 6, параграф 1, като се вземат предвид, при целесъобразност, случаите, посочени в член 8а, параграф 3:
a) съдържанието на решението и всички свързани с него условия, определени в член 8а, параграфи 1 и 2;
б) основните причини и съображения, на които се основава решението, включително информация за процеса на участие на обществеността. Това включва също така обобщение на резултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5, 6 и 7, и начина, по който посочените резултати са били включени или разгледани по друг начин, по-специално коментарите, получени от засегнатата държава членка, посочена в член 7.
2. Компетентният орган или органи информират всяка държава членка, която е била консултирана съгласно член 7, като ѝ изпращат информацията, посочена в параграф 1 от настоящия член.
Консултираните държави членки гарантират, че тази информация е била предоставена по подходящ начин на разположение на заинтересованата общественост на тяхната собствена територия.“
16. В член 11, параграфи 1 и 2 от посочената директива се предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
a) които имат достатъчно интерес, или по друг начин;
б) които твърдят, че е нарушено право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен със закон, да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
2. Държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.“
17. В Приложение I към Директивата за ОВОС, озаглавено „Проекти, посочени в член 4, параграф 1“, в точка 19 са посочени „[к]ариери и рудници за открит добив на суровини с площ над 25 хектара или за добив на торф с площ над 150 хектара“, а в точка 24, „[в]сяка промяна или разширяване на проекти, включени в настоящото приложение, когато такава промяна или разширяване сами по себе си достигат праговете, ако такива съществуват, посочени в настоящото приложение“.
18. В Приложение II към тази директива, озаглавено „Проекти, посочени в член 4, параграф 2“, в точка 2, буква a) са посочени „[к]ариери, открити рудници и добив на торф (проекти, невключени в приложение I)“, в точка 2, буква д) от него — „[д]обив на въглища, нефт, природен газ, руди и битуминозни шисти“, и в точка 13, буква a) от него — „[в]сяка промяна или разширяване на проектите, изброени в приложение I или в настоящото приложение, които вече имат разрешение или които са изпълнени или са в процес на изпълнение, ако тази промяна или разширяване може да има значително отрицателно въздействие върху околната среда (промяна или разширяване, които не са включени в приложение I)“.
Б. Полското право
1. Закон за информацията относно околната среда
19. Член 72, параграфи 1 и 2 от Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Закон за достъпа до информация относно околната среда и нейното опазване, за участието на обществеността в опазването на околната среда и за оценките на въздействието върху околната среда) от 3 октомври 2008 г. (Dz. U. № 199, позиция 1227, наричан по-нататък „Закон за информацията относно околната среда“), гласи:
„1. Решението относно екологичните условия се приема преди получаването:
[…]
4) […] на концесията за добив на минерални ресурси в находищата […];
[…]
2. Не се изисква решение относно екологичните условия среда в случай на изменения:
[…]
2) на концесия или на решение по параграф 1, точки 4 и 5, включително:
[…]
k) еднократното удължаване с до 6 години на срока на действие концесия за добив на лигнитни въглища, ако продължаването на концесията е обосновано с рационалното управление на находището без разширяване на обхвата на концесията,
[…]“.
2. Кодекс за минното дело
20. В член 33 от Ustawa Prawo geologiczne i górnicze (Закон за създаване на Кодекса за геоложкото дело и Кодекса за минното дело) от 9 юни 2011 г. (Dz. U. № 163, позиция 981, наричан по-нататък „Кодексът за минното дело“), се предвижда:
„[…] Доколкото преди отдаването на концесия е прието решение, в което се определят условията за опазване на околната среда и съгласно процедура с участието на обществеността, разпоредбите относно участието на обществени организации не се прилагат по отношение на процедурата за отдаване на концесия.“
3. Закон за административното производство
21. Съгласно член 50, параграф 1 от Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Закон за административното производство) от 30 август 2002 г. (Dz. U. № 153, позиция 1270):
„Право да подава жалба има всяко лице, което има правен интерес, прокуратурата, Омбудсманът, Омбудсмана, защитаващ интереса на децата, и всяка публична организация в рамките на законната си дейност по дела във връзка с интересите на трети лица, ако са участвали в административната процедура.“
22. В писмената си защита Република Полша изтъква някои изменения в нейното законодателство, посочено в предходните точки, въведени със Закон от 30 март 2021 г. за изменение на Закона за информацията относно околната среда. Тези изменения трябвало да улеснят упражняването от заинтересованата общественост на правата, предвидени в член 11 от Директивата за ОВОС. Занапред тази общественост могла да получава информация относно приемането на някои решения, без да се налага да сезира органа, който ги е приел. Обществеността получава нови права на обжалване на разрешенията, предоставени след проведена процедура и прието решение относно екологичните условия, в които е участвала. Член 33 от Кодекса за миннодобива бил изменен по такъв начин, че произтичащите от Закона за информацията относно околната среда нови права се прилагат също и при водена в приложение на този кодекс процедура за предоставяне на разрешение, предхождана от прието решение относно екологичните условия.
III. Обстоятелствата в основата на спора и досъдебното производство
23. Рудникът за открит добив на лигнитни въглища Туров е разположен на територията на Република Полша в близост до границите с Чешката република и Федерална република Германия
24. На 27 април 1994 г. с Разрешение № 65/94 полските компетентни власти предоставят на PGE Elektrownia Bełchatów S.A., понастоящем PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (наричано по-нататък „операторът“), концесия за миннодобивна дейност в този рудник за срок от 26 години, тоест до 30 април 2020 г.
25. На 2 март 2015 г. операторът иска от директора на Регионалната дирекция по опазване на околната среда Вроцлав (Полша), да приеме решение за екологичните условия за изпълнението на проекта, определен като удължаване на миннодобивната дейност от жилата на лигнитни въглища в Туров до 2044 г. Както Чешката република, така и Федерална република Германия участват в процедурата по консултации, образуваната в резултат на това искане.
26. На 24 октомври 2019 г. операторът подава молба за удължаване на срока на тази концесия с шест години съгласно член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда.
27. На 21 януари 2020 г. директорът на Регионалната дирекция по опазване на околната среда Вроцлав приема Решение за оценка на въздействието на някои проекти върху околната среда (наричано по-нататък „решението за ОВОС“), а на 23 януари 2020 г. допуска предварителното му изпълнение. На 24 януари 2020 г. операторът прилага решението за ОВОС към подадената на 24 октомври 2019 г. молба за удължаването на концесията за миннодобивна дейност.
28. С решение от 20 март 2020 г. министърът по въпросите на климата на Република Полша предоставя разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. (наричано по-нататък „решението от 2026 г.“).
29. Много чешки лица, сред които неправителствени организации, подават жалби по административен ред или по съдебен ред срещу посочените в двете предходни точки решения.
30. Тъй като счита, че с предоставянето на това разрешение Република Полша е нарушила правото на Съюза в няколко отношения, на 30 септември 2020 г. Чешката република сезира Комисията в съответствие с член 259 ДФЕС.
31. На 30 октомври 2020 г. Република Полша представя съображенията си. На 13 ноември 2020 г. по време на организирано от Комисията изслушване тези две държави членки излагат устно съображенията си.
32. На 17 декември 2020 г. Комисията издава мотивирано становище, в което упреква Република Полша за допуснати множество нарушения на правото на Съюза. Комисията счита по-специално, че като е приела член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда, който позволява удължаване на разрешение за добив на лигнитни въглища с до шест години, без извършване на оценка за въздействието върху околната среда, тази държава членка е нарушила член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС.
33. На 28 април 2021 г. е прието решението за удължаване на действието на разрешение № 65/94 до 2044 г. (наричано по-нататък „решение 2044 г.“).
IV. Производството пред Съда и искания на страните
34. На 26 февруари 2021 г. Чешката република предявява иска за установяване на неизпълнение на задължения, предмет на разглеждане. Република Полша иска този иск да бъде отхвърлен и Чешката република да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
35. Сезиран от Чешката република с молба за допускане на обезпечителни мерки, с определение от 21 май 2021 г.(6) заместник-председателят на Съда разпорежда на Република Полша, да преустанови незабавно дейностите по добив на лигнитни въглища в рудника в Туров до постановяване на решението, с което ще приключи дело C‑121/21.
36. С решение от 1 юли 2021 г. председателят на Съда допуска Комисията да встъпи в подкрепа на исканията на Чешката република.
37. С решение от 14 юли 2021 г. председателят на Съда уважава искането на Република Полша делото, образувано по иска, предмет на разглеждане, да бъде разгледано по реда на бързото производство съгласно член 133 от Процедурния правилник на Съда.
38. С писма от секретаря на Съда от 20 юли 2021 г., в рамките на предвидените в член 62, параграф 1 от Процедурния правилник процесуално-организационни действия Република Полша е поканена да изрази становище по мотивираното становище на Комисията и от тази институция е изискано да предостави посоченото становище на езика на производството, полски, както и да вземе становище по някои искания, включени в исковата молба. Адресатите на тези искания са отговорили надлежно.
39. Сезиран от Чешката република с молба за допускане на обезпечителни мерки, с определение от 20 септември 2021 г.(7) заместник-председателят на Съда осъжда Република Полша да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 500 000 EUR дневно, считано от уведомяването на посочената държава членка за това определение докато тя изпълни определението на заместник-председателя на Съда от 21 май 2021 г. Със същото решение заместник-председателят на Съда отхвърля искането на Република Полша на основание на член 163 от Процедурния правилник за спиране на изпълнението на посоченото определение.
40. На 9 ноември 2021 г. е проведено съдебно заседание за изслушване на устните състезания в присъствието на надлежно представляваните Чешка република, Република Полша и на Комисията.
41. В съдебното заседание, запитана по този въпрос Чешката република уточнява, че поддържа искането си за преустановяване на твърдяното неизпълнение на задължения.
V. Правен анализ
А. Предварителни бележки
42. Преди да започна да разглеждам едно по едно основанията, посочени от Чешката република, считам, че е необходимо да припомня общите правила, уреждащи производството, образувано по иск за установяване на неизпълнение на задължения съгласно членове 258 и 259 ДФЕС, чиято цел е да се установи и да се преустанови поведение на държава членка, която нарушава правото на Съюза(8). В това отношение е важно да се отбележи, че въпреки отделните различия, съществуващи на равнището на производството в зависимост от ищеца, предявил иска за установяване на неизпълнение на задължения — Комисията или държава членка — има общи правила, които се прилагат по отношение на всички страни, като тези относно тежестта на доказване, както и тези, свързани с референтната дата за преценката за наличието на неизпълнение на задължения в определен случай.
43. Припомнянето на посочените правила ми се струва от особено значение в рамките на настоящия анализ, като се има предвид фактическата сложност, която представлява делото, предмет на разглеждане, както и фактът, че твърдените от Чешката република неизпълнения на задължения се отнасят за множество аспекти на полския правен ред, а именно приемането на законодателни актове, но и на административни решения, които са изменени с течение на времето. Прилагането на тези общи правила има за цел да гарантира точната и последователна проверка за съответствието на посочените актове с правото на Съюза, чието предимство са длъжни да спазват всички държави членки(9).
1. Правилата относно тежестта на доказване в производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения
44. Доколкото производството пред Съда, образувано по иск за установяване на неизпълнение на задължения съгласно членове 258 и 259 ДФЕС, се характеризира чрез принципа на състезателност, ищецът трябва да докаже съществуването на твърдяното неизпълнение на задължения, като представи на Съда доказателствата, необходими за проверката му за наличие на това неизпълнение. Следователно от процесуална гледна точка не може да се прави никакво разграничение при разглеждането на двата аспекта на предвиденото в Договорите производство(10).
45. Освен това от член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и от свързаната с тази разпоредба съдебна практика следва, че всяка искова молба или жалба трябва ясно и точно да посочва предмета на спора, както и кратко изложение на основанията и те трябва да бъдат посочени достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. Оттук следва, че съществените фактически и правни обстоятелства, на които се основава искът или жалбата, трябва да се установяват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба, а исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое основание(11). Държавата членка ответник обаче следва да оспори по същество и подробно представените доказателства и произтичащите от тях последици(12).
46. Следователно доводите, изложени от страните по настоящото дело, ще бъдат подложени на строга проверка с оглед на правилата за тежестта на доказване, които посочих в предишната точка.
2. Референтната дата за преценката за наличието на неизпълнение на задължения
47. Друг основен аспект, който следва да се вземе предвид при проверката, се отнася за референтната дата за преценката за наличието на неизпълнение на задължения. От постоянната практика на Съда следва, че що се отнася до предвиденото в член 258 ДФЕС производство референтната дата се ситуира към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, прието от Комисията по силата на тази разпоредба. Необходимостта преценката за наличието на неизпълнение на задължения да се основе на такава референтна дата е особено явна в случаите, при които обстоятелствата по делото са се променили в хода на производството, много често вследствие на намесата на самата държава членка нарушител, например в резултат от изменение на националното законодателство, за което се счита, че противоречи на правото на Съюза.
48. Следва да се определи референтна дата на определен етап от производството, за да се избегне възможността иск за установяване на неизпълнение на задължения да остане без предмет поради такава промяна в обстоятелствата. Необходимостта от ясно определяне на предмета на спора е очевидна ако се вземе предвид целта на иска за установяване на неизпълнение на задължения, а именно да позволи на Съда да установи нарушение на правото на Съюза от държава членка. Освен това предимството на този подход е, че гарантира спазването на процесуалните права на държавите членки, когато Комисията предприема действия, за да сложи край на такова нарушение на правото на Съюза, което би било трудно ако държавите членки бяха длъжни да вземат становище в защитата си по всяко изменение на предмета на спора, породено от промяна в обстоятелствата.
49. Очевидно е, че пряко прилагане на тази съдебна практика към производството, предвидено в член 259 ДФЕС не е възможно, като се има предвид, че самата държава членка — а не Комисията — е започнала производството. Поради това се поставя въпросът коя е референтната дата за преценката за наличието на неизпълнение на задължения в рамките на такова производство. В това отношение следва да се отбележи, че предвиденото във втората алинея на посочения член предварително поставяне на въпроса пред Комисията е процесуално изискване, което позволява последващото предявяване на иск пред Съда. Всъщност, не трябва да се забравя значението на този етап от производството, като се имат предвид правните последици, които той поражда, а именно задължението за Комисията да изслуша двете страни, които трябва да представят писмените и устните си становища, както и началния момент на тримесечния срок, от който държава членка може да сезира Съда в случай, че Комисията не е издала мотивираното си становище.
50. Струва ми се, че спазването на принципа на състезателност, който характеризира този етап от производството, както изрично е указано в третата алинея на посочения член, изисква всички основания, изведени от твърдяно нарушение на правото на Съюза и всички свързани с него доказателства да бъдат представени от държавата членка ищец още в писмото ѝ, с което сезира Комисията. От друга страна, от него трябва ясно да се установява, че държавата членка ищец предвижда да предяви иск на основание на член 259 ДФЕС, а от Комисията не се иска просто да започне производство на основание член 258 ДФЕС. От изложеното по-горе следва, че предметът на спора е определен на този етап от производството(13).
51. Доколкото държавата членка ищец, първо, не е обвързана от констатациите на Комисията в мотивираното ѝ становище и, второ, не е длъжна да преминава през други етапи на производството — за разлика от Комисията в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание на член 258 ДФЕС — струва ми се логично датата на сезиране на Комисията от държавата членка ищец да се определи като референтна дата за преценката за наличие на неизпълнение на задължения по смисъла на процесуалното право(14). Аналогично прилагане на практиката на Съда, като същевременно се отчитат специфичните особености на предвиденото в член 259 ДФЕС производство, ми се струва подходящо, още повече, че такъв подход се налага от същите съображения, свързани с производството по член 258 ДФЕС, които са посочени в предходните точки, а именно необходимостта да се определи достатъчно точно предметът на спора, независимо от евентуална промяна в обстоятелствата, както и задължението да се зачитат процесуалните права на държавите членки.
52. Поради изложените по-горе съображения ми се струва, че по принцип предметът на спора, предмет на разглеждане, трябва да се ограничи до законодателното и административното положение, съществуващо към момента на сезиране на Комисията от Чешката република. Това не изключва възможността някои факти, настъпили след тази дата да се считат също за относими. Държа да припомня обаче, че съгласно практиката на Съда вземането предвид на последващи факти е възможно само по изключение, а именно когато тези факти са от същото естество като укоримото поведение или не променят съществено естеството на укоримото неизпълнение(15). Тази съдебна практика се основава на логичния довод, че държава членка не може да избегне иск, основан на нарушение на правото на Съюза чрез формално находчиво решение, тоест като измени законодателството или като приеме ново решение, което обаче продължава да съдържа същите елементи, противоречащи на правото на Съюза.
Б. По първото основание — нарушение на член 4, параграфи 1, 2, 4 и 6, на член 5, параграфи 1 и 2, както и на членове 6—9 от Директивата за ОВОС (продължаване за шестгодишен срок на разрешението за добив на лигнитни въглища, без да е извършена оценка на въздействието върху околната среда)
1. Доводи на страните
53. С първото си основание Чешката република поддържа, че с изключването в член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда на каквато и да е оценка на въздействието върху околната среда в случай на еднократно продължаване за не повече от шест години на разрешение за миннодобивна дейност, се нарушава член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС, доколкото се позволява одобряването на такова удължаване, без извършването на пълна оценка на въздействието върху околната среда или провеждане на така нареченото производство за „предварителна оценка“, както са предвидени в посочените разпоредби. Освен това липсата на оценка ще доведе до изключване на заинтересованата общественост и евентуално на съседните държави членки, чиято територия може да бъде засегната от проекта, от на участие в производствата, предвидени в член 4, параграфи 4—6, и в членове 5—8 и 9 от тази директива.
54. Според тази държава членка посочената разпоредба от полското право явно е използвана за продължаване на срока на концесиите, предоставени за добива на лигнитни въглища в други две мини в Полша. В действителност тя е послужила за основание за разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. в Туров.
55. Република Полша счита, че това основание е останало без предмет, тъй като на 28 април 2021 г. е прието Решение 2044. Поради срока му на действие то не би могло да бъде прието на основание на член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда. Освен това Решение 2044 било прието въз основа на решението за ОВОС, което операторът е приложил към искането си.
56. Според държавата членка ответник, посоченото основание освен това е явно неоснователно. В началото тази държава счита, че от исканията в исковата молба се установява, че обхватът на иска се свежда до въпроса за действителността на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. и следователно се отнася за несъвместимостта на полското право с Директивата за ОВОС само доколкото това право е приложено конкретно във връзка с това разрешение.
57. Посочената държава членка твърди, че член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда не е приложен при приемането на посоченото разрешение, тъй като за целите на това приемане концедентът е бил длъжен да вземе предвид решението за ОВОС поради възможността посоченият проект да има съществено въздействие върху околната среда, както този орган обяснява в мотивите към същото разрешение.
58. Във връзка с това Република Полша посочва, че в полското право приемането на „разрешение за осъществяване“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС е производство, включващо няколко етапа, сред които приемането на решение относно екологичните условия. Последното решение обвързва органите, които приемат последващи инвестиционни решения. То обвързва пряко и оператора, както и самото разрешение, така че обратно на предпоставката, на която се основава Чешката република, не е необходимо то да е включено в това разрешение.
59. В случая решението за ОВОС, което операторът е поискал за осъществяването на проекта, определен като продължаване на добива от жилата с лигнитни въглища в рудника в Туров до 2044 г., било прието на 21 януари 2020 г., след приключване на консултациите и с участието на обществеността, предвидени в Директивата за ОВОС. На 24 януари 2020 г. то е приложено към искането за продължаване на концесията за миннодобивна дейност с шест години. Предоставянето на разрешение за срок по-кратък от предвидения в решението за ОВОС обаче било позволено според полското право и освен това съответствало на принципа a maiori ad minus. Поради това предоставянето на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. било предшествано от оценка на въздействието върху околната среда и поради това не довело до нарушение на разпоредбите на Директивата за ОВОС, посочени в първото основание.
2. Преценка
а) По нарушението на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС
60. С първото си основание Чешката република посочва по-специално нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС, тъй като член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда изключва оценка на въздействието върху околната среда при еднократно удължаване с не повече от шест години на разрешение за миннодобивна дейност.
61. В началото следва да се уточни, че това основание се отнася до приемането на законодателен акт, а не за административна практика. Следователно, обратно на това, което твърди Република Полша, не се поставя под въпрос прилагането в конкретен случай на правното основание, посочено в предходната точка. Поради това изложеният от нея довод, че основанието било явно неоснователно поради факта, че посочената национална разпоредба не била приложена при приемането на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. в Туров ми изглежда ирелевантен.
62. Правният въпрос, който е в сърцевината на анализа на това основание, е по-скоро да се определи дали държава членка може по законодателен път да разреши на компетентните органи да се въздържат да вземат серия от административни мерки свързани с разрешаването на проекти за миннодобивна дейност. За да се отговори на този въпрос е необходимо да се установи най-напред дали правото на Съюза, в случая Директивата за ОВОС, налага на държавата членка задължението да приеме такива административни мерки. При утвърдителен отговор, държавата членка безспорно няма да е изпълнила задълженията си.
63. В това отношение следва да се припомни, че „проекти“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква a) от Директивата за ОВОС, преди да бъдат одобрени, трябва да се подложат на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда по силата на член 2, параграф 1 от тази директива, когато по-специално поради своя характер, мащаби или местоположение биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда. Всъщност член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС изисква на предвидената в тази директива процедура за оценка да подлежат не всички проекти, които биха могли да имат значително въздействие върху околната среда, а само тези, посочени в член 4 от тази директива, който препраща към проектите, изброени в Приложения I и II към нея.
64. От член 2, параграф 1 във връзка с член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС следва, че поради естеството си проектите, посочени в Приложение I към тази директива представляват опасност от оказване на значително въздействие върху околната среда и трябва задължително да подлежат на оценка за въздействието им върху околната среда. В този контекст е важно да се отбележи, на първо място, че в член 1, параграф 2, буква в) от тази директива се споменава понятието „разрешение за осъществяване“, което е определено като „решението на компетентния орган или органи, което дава право на възложителя да развива проекта“. На второ място, следва да се обърне внимание на факта, че в точка 19 от Приложение I са посочени „кариерите и рудниците за открит добив на суровини с площ над 25 хектара“, тоест рудници с площ, сходна на тази на рудника в Туров. Точка 24 от това приложение е важна за целите на анализа, доколкото в нея се предвижда, че на процедурата за оценка посочена по-горе трябва да подлежи „[в]сяка промяна или разширяване на проекти, включени в настоящото приложение, когато такава промяна или разширяване сами по себе си достигат праговете, ако такива съществуват, посочени в настоящото приложение“ (курсивът е мой). С други думи Директивата за ОВОС не само налага изискването за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, когато трябва да се издаде първоначалното разрешение за даден проект, но се прилага също и по отношение на някои свързани с него решения.
65. Член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда, който е предмет на първото основание, може да попада в приложното поле на точка 24 от Приложение I към Директивата за ОВОС, доколкото тази национална разпоредба де отнася за продължаване на срока на разрешение за миннодобивна дейност. Така се поставя въпросът дали такова „продължаване на срока на разрешение“ може да се счита за „разширяване на проект“ по смисъла на Директивата за ОВОС. По принцип въз основа на обикновено буквално тълкуване терминът „разширяване“ би могъл да се разглежда в смисъл на „разширяване на териториалния обхват“, както и на „продължаване във времето“ на определен проект.
66. Според мен на този въпрос трябва ясно да се отговори утвърдително. Както Съдът вече е посочил в решение Inter-Environnement Wallonie и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen(16), мерки, водещи до продължаване на срока на разрешението за проект, който вече се съдържа в Приложение I към Директивата за ОВОС, попада в приложното поле на точка 24 от това приложение. От това решение следва, че установеното в член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС правило намира приложение дори ако продължаването на срока на съответното разрешение не надвишава десет години(17), какъвто е точно случаят, за който се отнася разглежданото полско законодателство. От това следва, че еднократното продължаване с шест години на разрешение за миннодобивна дейност е проект, който в съответствие с член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС изисква оценка за неговото въздействие върху околната среда.
67. Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда не съответства на правото на Съюза доколкото тази национална разпоредба предвижда точно обратното на това, което се изисква съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС.
68. По-нататък следва да се провери дали е налице също и нарушение на член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС.
69. В това отношение е важно да се посочи, на първо място, че тази разпоредба съдържа препращане към Приложение II, в точка 2, буква a) от което сред проектите, които могат да подлежат на оценка на въздействието върху околната среда са посочени „кариери“ и „открити рудници“, при условие че става въпрос за „проекти, невключени в приложение I“. Както обаче бе обяснено, рудниците за открит добив с площ, подобна на тази на рудника в Туров, вече са посочени в Приложение I. Следователно този вид рудници вече попадат в приложното поле на член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС, в резултат на което поне що се отнася до тази категория рудници прилагането на член 4, параграф 2 от тази директива е изключено.
70. При все това ми се струва, че член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС е релевантен що се отнася до рудниците, намиращи се под прага, определен в точка 19 от Приложение I, тоест тези с площ по-малка от 25 хектара. Всъщност изглежда, че целта на разглежданото полско законодателство е да се уреди също и управлението на проекти с по-ограничена площ. В този контекст ще отбележа, че член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда, от една страна, е формулиран твърде общо що се отнася до вида проекти, освободени от задължението да бъдат предмет на оценка за тяхното въздействие върху околната среда и от друга страна, изобщо не прави същото разграничение, както Директивата за ОВОС, между проектите, които трябва и тези, които евентуално могат да бъдат подложени на такава оценка. Следователно на този етап от прегледа следва да се приеме, че приложното поле на тази национална разпоредба е много широко.
71. Важно е да се отбележи, на второ място, че с член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС на държавите членки изрично се разрешава сами да определят дали съответният проект трябва да подлежи на оценка на въздействието върху околната среда(18). Съгласно член 9 от тази директива „[п]роекти от друг вид“, тоест проектите, изброени в Приложение II, „може да нямат значително въздействие върху околната среда във всеки един случай“, което предполага, че посочените проекти подлежат на оценка само „когато държавите членки считат, че същите има вероятност те да окажат значително въздействие върху околната среда“ (курсивът е мой). Както следва от член 4, параграф 2 от тази директива, държавите членки определят това чрез разглеждане на всеки отделен случай или въз основа на прагове или критерии, определени от държавата членка. Държавите членки могат да решат да прилагат и двете посочени процедури. В член 4, параграф 3 се съдържа изискване, когато се разглежда всеки отделен случай или се въвеждат прагове или критерии, да се вземат под внимание съответните критерии за подбор, посочени в приложение III. Изложеното ясно показва, че държавите членки разполагат със значителна свобода на преценка при транспонирането на тази разпоредба в националното право.
72. В настоящия контекст обаче не трябва да се забравя, че макар член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС да предоставя на компетентния орган известна свобода при преценката дали определен проект трябва да подлежи на оценка, от постоянната практика на Съда следва(19), че тази свобода на преценка е ограничена от посоченото в член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС задължение преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, да са предмет на „проучване на въздействието“. По този начин държава членка, която установи критерии или прагове, без да взема предвид разположението на проектите, или ги определи на такова равнище, че на практика всички проекти от даден вид, преди издаването на разрешение няма да бъдат обхванати от задължението за извършване на „оценка на въздействието“, би превишила свободата на преценка, с която разполага.
73. Според Съда фактът, че държавата членка разполага със свобода на преценка сам по себе си не е достатъчен, за да се изключи определен проект от процедурата за оценка по смисъла на Директивата за ОВОС. Ако това не беше така, признатата на държавите членки с член 4, параграф 2 от тази директива свобода на преценка би могла да се използва от тях, за да се изключи конкретен проект от обхвата на задължението за оценка, въпреки че поради характера си, мащабите си или местоположението си посоченият проект би могъл да има значително въздействие върху околната среда. Следователно какъвто и да е възприетият от държава членка метод за определяне дали за конкретен проект е необходимо да се извършва оценка, а именно посочването на конкретен проект по законодателен път или чрез индивидуално разглеждане на проекта, този метод не трябва да засяга целта на Директивата за ОВОС, която е да не се изключи от оценката нито един проект, който може да окаже значително въздействие върху околната среда, по смисъла на тази директива, освен ако въз основа на обща преценка може да се счита, че изключеният конкретен проект не би могъл да окаже значително въздействие върху околната среда(20).
74. Тези съображения са валидни в още по-голяма степен за националните мерки, които се отнасят за цели класове проекти. По-конкретно Съдът приема, че член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС не предоставя на държавите членки правомощието да „изключват изцяло и окончателно“ възможността за извършване на оценка на един или повече от посочените в тази разпоредба класове проекти, тъй като целта на съответните критерии и/или прагове не е предварително да се изключи задължението за извършване на оценка за определени цели класове от изброените в Приложение II проекти, чиято реализация може да се предвиди на територията на държава членка, а само да се улесни преценката на конкретните характеристики на проект, за да се определи дали за него е приложимо посоченото задължение(21).
75. Следователно въпросът, който се поставя в настоящия контекст, е да се установи дали разглежданото полско законодателство изисква да се извърши „оценка на въздействието“, като предвидената в практиката на Съда, когато такъв подход се оказва обоснован, като се имат предвид характеристиките на някои проекти, по-конкретно поради тяхното естество, размери или разположение. Считам, че на този въпрос трябва ясно да се отговори отрицателно, като се има предвид че член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда се прилага без да се прави разлика за всички видове миннодобивни дейности. Доколкото тази национална разпоредба води до общо и окончателно освобождаване на всички миннодобивни дейности от задължението да бъдат подложени на такава „оценка на въздействието“, без надлежно да се отчитат присъщите на всеки проект характеристики, които може да окажат значително въздействие върху околната среда, тя трябва да се счита за несъвместима с изискванията на член 4, параграф 2 във връзка с член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС, както са тълкувани в съдебната практика.
76. Тази констатация е валидна също и за очевидната невъзможност рудници, спадащи към „други класове“ проекти по смисъла на съображение 9 от Директивата за ОВОС, да бъдат подложени на разглеждане на всеки отделен случай или на преценка чрез подходящи прагове или критерии за определяне, както се предвижда в член 4, параграф 2, букви a) и б) от тази директива, за да се определи дали посочените в Приложение II проекти би трябвало да подлежат на оценка на въздействието върху околната среда. Държа да подчертая, че посочената по-горе полска разпоредба води до освобождаване на компетентните органи от задължението да направят такова определяне за всички миннодобивни дейности, без да им позволява обаче да вземат предвид специфичните особености на всеки случай. Очевидно е следователно, че такъв стриктен подход, който не е съобразен в достатъчна степен с проблемите за околната среда, до които води всяка миннодобивна дейност, не може да транспонира правилно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС.
77. Поради това следва да се заключи, че Република Полша е превишила свободата на преценка, с която разполага по силата на член 4, параграф 2 във връзка с член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС, доколкото нейното национално законодателство не спазва процедурите, предвидени за оценка на въздействието върху околната среда на миннодобивна дейност, попадаща в приложното поле на Приложение II към тази директива.
78. Поради изложените в предходните точки съображения, считам, че като е приела член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда Република Полша е нарушила също и член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС.
б) По нарушението на процедурните изисквания в областта на оценката на въздействието върху околната среда
79. Фактът, че в рамките на настоящия анализ бе установено нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС неизбежно поставя въпроса как да се разглежда основанието от правна гледна точка, тъй като то е изведено също от нарушение на член 5, параграфи 1 и 2, както и на членове 6—9 от тази директива. Във връзка с това следва да се припомни, че тези разпоредби предвиждат процедурните правила, които държавите членки трябва да спазват, когато подлагат изброените в Приложение I проекти на оценка на въздействието върху околната среда. По-конкретно става въпрос наред с останалото за задължението на възложителя на проекта да изготви и представи доклад относно оценката, за задължението да се консултира с органите, които е вероятно да имат отношение към проекта, както и да гарантира достъпа на обществеността до свързаната с проекта информация, включително до процеса на вземане на решения.
80. Както Комисията, считам, че установяването на неизпълнение на задължението за вземане на решение дали проект да бъде подложен на оценка на въздействието върху околната среда, предвидено член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС, логично обхваща неизпълнението на конкретните процедурни изисквания, на които би трябвало да отговаря такава преценка. Струва ми се, че това се установява също и при внимателен прочит на исковата молба на Чешката република, изглежда, че споменаването на разпоредбите относно процедурните изисквания за такава преценка е направено само от съображения за изчерпателност.
81. Освен това държа да отбележа, че член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда само освобождава общо някои миннодобивни дейности от наложеното от правото на Съюза задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, без обаче да посочва конкретни задължения, които са свързани с процедурата за оценка и са посочени в член 5, параграфи 1 и 2, както и в членове 6—9 от Директивата за ОВОС, което евентуално би могло да бъде основание за отделна проверка за съответствие, в светлината на всяка от цитираните по-горе разпоредби. Струва ми се обаче, че в случая не е необходим такъв подход, като се има предвид че не е ясно дали условията за такава индивидуална проверка за съответствие са изпълнени.
82. При тези условия, тъй като посочените от Чешката република разпоредби съдържат главно процедурни изисквания, които трябва да се спазват при извършването на оценка на въздействието върху околната среда, следва да се заключи, че нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС задължително води до нарушение на посочените процедурни изисквания.
в) По направените след предявяването на иска законодателни изменения
83. От съображения за изчерпателност следва да се обърне внимание на неотдавнашните изменения в полското законодателство, по-специално отмяната на член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда. Както посочва Комисията в становището си от 13 август 2021 г. оказва се, че в бъдеще еднократното удължаване със срок от не повече от шест години на действието на концесия за добив на лигнитни въглища няма да бъде възможно по силата на полското законодателство ако не бъде извършена предварителна оценка на въздействието върху околната среда. Според предоставената от Комисията информация понастоящем тя проверява дали това законодателно изменение може да сложи край на случаите на неправилно прилагане на Директивата за ОВОС, произтичащо от прилагането на член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от посочения по-горе закон.
84. Във връзка с това е достатъчно да се посочи, че доколкото законодателните изменения са приети през юли 2021 г., тоест след сезирането на Комисията от Чешката република, те не могат да бъдат взети предвид в настоящото производство, без да се промени без основание предметът на спора(22). Поради това считам, че Съдът не може да вземе предвид тези последващи законодателни изменения при преценката на допуснатото от Република Полша нарушение.
В. По второто основание — нарушение на член 6, параграфи 2—7, на член 7, параграф 5, членове 8 и 9, както и на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС (изключване на заинтересованата общественост от процедурата за предоставяне на разрешението за добив)
1. Доводи на страните
85. Чешката република изтъква, че предвидените в тези разпоредби от Директивата за ОВОС задължения, които се отнасят за участието на обществеността в предвидените от тази директива процедури, както и за контрола върху произтичащите от тях решения, се прилагат във всички етапи от тези процедури, включително в последния етап, а именно процедурата за предоставяне на разрешение за осъществяването на проекта и резултата от нея.
86. Това произтичало, първо, от факта, че в някои разпоредби, по-специално в член 6, параграф 2, букви a), в) и г) от Директивата за ОВОС, се посочва или „разрешение за осъществяване“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква в) от тази директива, или всички решения, приети в рамките на процедурата за предоставяне на разрешение. Второ, тази директива не предвиждала никакво изключение от наложените с нея задължения с довода, че те са изпълнени в по-ранна фаза на процедурата. Трето, целта на участието на обществеността в процедурата за предоставяне на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. била различна от тази на участието ѝ в процедурата за ОВОС, тъй като целта на участието в процедурата за предоставяне на разрешение е да се определи дали резултатите от оценката за ОВОС са включени надлежно в окончателното разрешение. По същия начин предвидената в член 11 от Директивата за ОВОС възможност за обжалване би загубила полезното си действие ако посоченото включване не подлежи на контрол.
87. Поради това Чешката република счита, че член 33 от Кодекса за минното дело, съгласно който заинтересованата общественост е изключена от процедурата за предоставяне на разрешение за осъществяване на проект, както и от съдебния контрол по отношение на тази процедура, когато решение за ОВОС за този проект е издадено при приключване на процедура за оценка на въздействието върху околната среда, водена с участието на обществеността, противоречи на посочените по-горе разпоредби от Директивата за ОВОС.
88. Република Полша отговаря, че с оглед на член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС, в който се предвижда възможността за прилагане на обединена процедура за предоставяне на разрешение за осъществяване на проект, държавите членки са оправомощени да определят процедури, при които участието на обществеността трябва да бъде гарантирано на етапа на приемането на това разрешение, в рамките на който са разгледани въпросите относно въздействието на планирания проект върху околната среда. Такова участие обаче не би трябвало да се гарантира на следващите етапи от процедурата за предоставяне на разрешение, в които се разглеждат други аспекти от функционирането на планирания проект.
89. В Полша процедурата за предоставяне на разрешение за осъществяване на проект обхващала няколко етапа и само след предварително получаване на решение относно екологичните условия, на оператора можело да бъде издадено такова разрешение, за което посоченото решение е обвързващо. В съответствие с практиката на Съда, когато националното право предвижда процедура за предоставяне на разрешение, включваща няколко етапа, един от които е главно решение, а другият — решение за изпълнение, което не може да излезе извън определените с главното решение параметри, последиците, които даден проект може да окаже за околната среда трябва да се установят и да се оценят в хода на процедурата, свързана с главното решение.
90. Следователно в рамките на процедурата за предоставяне на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. не се е изисквало да бъде гарантирано отново участието на обществеността, нито да се проведат отново трансгранични консултации, тъй като задълженията в това отношение са били спазени в рамките на процедурата, приключила с приемането на решението за ОВОС. Комисията утвърдила този подход в мотивираното си становище, като е заключила, че съответните разпоредби от Директивата за ОВОС не са нарушени.
91. Що се отнася до твърдението на държавата членка ищец, че член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС изисква възможността за съдебен контрол по отношение на отчитането на резултатите от оценката на въздействието върху околната среда в рамките на процедурата за предоставяне на разрешение, Република Полша поддържа, първо, че полското право по принцип гарантира възможността за заинтересованата общественост да предяви такава жалба. В това отношение организации като Greenpeace ČR са подали жалби срещу разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., във връзка с които въпросът за спирането на действието на това разрешение е разгледан по същество.
92. На второ място, от параграф 2 от посочената разпоредба, съгласно който държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решенията, следва, че те могат да изберат да гарантират възможността за обжалване само на етапа на решението относно екологичните условия, доколкото е изключено решението за предоставяне на разрешение да не вземе предвид първото решение. Такъв бил случаят в Полша, тъй като в член 86 от Закона за информацията относно околната среда се предвижда, че това решение обвързва органите, които приемат решение по член 72, параграф 1 от този закон. При положение че решението за ОВОС било пряко приложимо, би било необосновано и безпредметно на неправителствените организации да се гарантира възможността за оспорване на решението за предоставяне на разрешение за добив на лигнитни въглища до 2026 г.
93. Република Полша добавя, че при всяко положение твърдението за нарушение на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС е станало безпредметно, доколкото член 33 от Кодекса за минното дело е бил изменен и вече давал възможност на заинтересованите страни да подават жалба срещу инвестиционно решение, за да се упражни контрол върху съвместимостта му с решението относно екологичните условия.
2. Преценка
94. С второто си основание Чешката република счита, че член 33 от Кодекса за минното дело, в който по същество се предвижда, че публични организации не участват в процедурата за предоставяне на разрешение, когато тези организации са участвали в процедурата за оценка на въздействието върху околната среда, нарушава няколко разпоредби от Директивата за ОВОС. Това основание също се отнася до законодателен акт, а не до определена административна практика.
95. Задълженията, установени в член 6, параграфи 2—7, в член 7, параграф 5, в членове 8 и 9, както и в член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС се отнасят за участието на заинтересованата общественост и на другите държави членки, на чиято територия проектът би могъл да окаже значително въздействие, в процедурите, предвидени в Директивата за ОВОС, включително в контрола на произтичащите от тях решения. Посочените задължения се отнасят за протичането и приключването на „процедурата за вземане на решения“ по смисъла на член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС, чиято цел е предоставянето на „разрешение за осъществяване“, като съгласно член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС този термин обхваща решението, даващо право да се реализира проектът.
а) По нарушението на правото на достъп на обществеността и на други държави членки до процедурата за приемане на разрешение
96. Бих искал най-напред да подчертая, че не съм убеден в поддържаното от Чешката република тълкуване, че целта на членове 6—9 от Директивата за ОВОС е да се гарантира абсолютно и неограничено право на достъп на обществеността и на други държави членки във всички етапи на процедурата за приемане на разрешение. Според мен това становище трябва да се нюансира, като се припомни признатата на държавите членки с Директивата за ОВОС процесуална автономия. Както с основание посочва Република Полша, член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС предвижда възможността държавата членка да обедини оценката на въздействието върху околната среда със съществуващи процедури за издаване на разрешения за осъществяване за проекти или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на посочената директива.
97. С други думи, разпоредбите от правото на Съюза не уеднаквяват процедурите, предшестващи предоставянето на разрешения за осъществяване на проекти. Държавите членки разполагат по-скоро със свобода на избор по отношение на формата и средствата, за които се счита, че допринасят за постигането на целите на Директивата за ОВОС. Поради това между националната правна уредба на различните държави членки може да има съществени различия, що се отнася до начина на организация на административните процедури за вземане на решения за разрешаване на осъществяването на проекти, които могат да имат съществени последици върху околната среда.
98. Съгласно предоставената от Република Полша информация, в нейния вътрешен правен ред се предвижда процедура за предоставяне на разрешения, включваща няколко етапа, която започва с оценката на въздействието на даден проект върху околната среда. Република Полша обяснява, че за проектите, състоящи се в добив на полезни изкопаеми от жила, предприятието, предвиждащо осъществяването на този вид дейност, е длъжно да получи решение относно екологичните условия, приложими при осъществяването на този проект и едва след това разрешение за добив на полезното изкопаемо от жилата. Република Полша подчертава, че решението относно екологичните условия е задължително за административния орган, предоставящ разрешението за добив на полезни изкопаеми от жила.
99. В този контекст следва да се припомни, че Съдът изрично признава свободата на държава членка да предвиди такава процедура по издаване на разрешения, която се осъществява на няколко етапа. Според практиката на Съда, когато националното право предвижда процедура за предоставяне на разрешения, включваща няколко етапа, един от които е вземане на основно решение, а друг — вземане на решение във връзка с изпълнението, което не може да надхвърля определените в основното решение параметри, въздействията, които проектът може да окаже върху околната среда, трябва да бъдат определени и оценени в хода на процедурата по вземане на основното решение(23). Единствено в случай че тези въздействия могат да бъдат установени само в хода на процедурата по вземане на решението във връзка с изпълнението, оценката трябва да бъде извършена в рамките на последната посочена процедура(24). Съдът уточнява, че оценката на въздействието на определен проект върху околната среда трябва по принцип да бъде извършена, веднага щом стане възможно да се установят и оценят всички въздействия, които този проект може да окаже върху околната среда(25). Тази оценка е наложително да бъде извършена предварително поради необходимостта в процеса на вземане на решения компетентният орган да отчете въздействието върху околната среда на възможно най-ранен етап при всички процеси на техническо планиране и вземане на решения, за да се предотвратят от самото начало замърсяването и нарушенията при източника, вместо с последващи опити да се противодейства на последиците от тях(26).
100. Струва ми се, че предвидената в националното право процедура по издаване на разрешения, така, както е описана от Република Полша, е в съответствие с посочените в предходната точка от настоящото заключение изисквания, установени в практиката на Съда. По-специално Република Полша не може да бъде упреквана за това, че е предвидила процедура за издаване на разрешения, която включва няколко етапа, по-специално като се има предвид процесуалната автономия, която се признава на държавите членки с Директивата за ОВОС. С оглед на това изглежда, че Република Полша е направила необходимото, така че преди издаване на разрешението проектите, които по-специално поради техния характер, мащаби или местоположение може да имат значително въздействие върху околната среда, да бъдат подложени на процедура за искане на разрешение и на оценка за въздействието върху околната среда в съответствие с наложеното им по силата на член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС задължение.
101. Въз основа на тази констатация ми се струва логично че, когато на етап от административната процедура, предшестващ предоставянето на разрешението, вече е извършена оценка на въздействието на определен проект върху околната среда, като същевременно са спазени наложените от Директивата за ОВОС процедурни изисквания, няма никакво обективно основание да се изисква от държава членка да повтори този етап на етапа на издаване на разрешението. Такова изискване би означавало да се отрече автономията на държавите членки във връзка с установяването на административните процедури и би представлявало ненужен формализъм, който може да създаде несъразмерни пречки за осъществяването на проект. Поради това споделям становището на Комисията, че когато обществеността и евентуално други държави членки са могли да участват в процедурата за оценка на въздействието върху околната среда, не изглежда необходимо това участие да се повтаря на етапа на разрешението. Следователно в рамките на процедурата за продължаване на срока на разрешението за добив от рудник Туров до 2026 г., не се е изисквало да се гарантира отново участието на обществеността, нито отново да се провеждат трансгранични консултации, тъй като задълженията в посочената по-горе област вече са били изпълнени в рамките на приключилата с решението за ОВОС процедура.
102. Изложените от Чешката република доводи, с които се твърди несъвместимостта на член 33 от Кодекса за минното дело с Директивата за ОВОС, не ми изглеждат убедителни, тъй като се основават на обикновено буквално тълкуване на текста на член 6, параграф 2 от Директивата за ОВОС, който следва да се отнася до окончателното „разрешение“, без обаче да се обяснява точно и подробно защо предвидената в полския правен ред административна процедура, обхващаща няколко етапа, не съответства на изискванията на Директивата за ОВОС. Да се поддържат тези доводи би означавало да се твърди, че изобщо не може да се предвиди административна процедура, включваща няколко етапа, чиято цел е да се оцени въздействието на проект върху околната среда, което ясно противоречи на приетото в практиката на Съда. Следователно тези доводи следва да се отхвърлят.
б) По нарушението на правото на достъп до процедура за преразглеждане пред съд
103. Що се отнася до твърдяното нарушение на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, който се отнася за правото на достъп до процедура за преразглеждане пред съд, следва да се отбележи най-напред, че изглежда не самият член 33 от Кодекса за минното дело изключва подаването на жалба срещу решение, с което се издава разрешение, когато заинтересованото лице не е участвало в процедурата, довела до предоставяне на това разрешение, а член 50, параграф 1 от Закона за административното производство, както самата Чешка република посочва в рамките на седмото си твърдение за нарушение.
104. Освен това следва да се припомни, че според решение Flausch(27), жалбите, подадени единствено срещу решенията за даване на разрешение за осъществяване, по принцип не се отнасят до въпросите за участието на обществеността в процеса на вземането на решения, но положението е различно ако по-специално евентуални пороци във връзка с участието на обществеността трябва да бъдат изтъкнати в рамките на жалбата срещу окончателното решение за даване на разрешение за осъществяване.
105. От това логично следва, че когато националното право предвижда процедура, обхващаща няколко етапа, сред които етап на оценка на въздействието върху околната среда и етап относно даването на разрешение за осъществяване на проект, какъвто е случаят в полския правен ред, държавите членки могат валидно да предвидят, че пороците, свързани с участието на обществеността, трябва да бъдат изтъкнати в рамките на първия етап.
106. Както ясно се установява от член 11, параграф 2 от Директивата за ОВОС държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия. С други думи, обратно на твърденията на Чешката република, държава членка не е длъжна да гарантира възможността евентуалните пороци, свързани с участието на обществеността, да бъдат оспорвани още веднъж на етапа на даване на разрешението.
107. Накрая, що се отнася до твърдяната от Чешката република опасност резултатите от процедурата за оценка на въздействието върху околната среда впоследствие да не бъдат взети предвид, считам, че нито член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, нито която и да е друга разпоредба от правото на Съюза, с която се предоставя равностойно право, се противопоставят на приемането на национална процедура и на национални разпоредби, предвиждащи възможността за подаване на жалба да бъде гарантирана единствено на етапа на решението относно екологичните условия, при условие че бъде изключено в решението за предоставяне на разрешение за осъществяване да не бъдат взети предвид резултатите от процедурата за оценка на въздействието върху околната среда.
108. По този въпрос следва да се посочи, че според предоставените от Република Полша сведения(28), нейното вътрешно право по принцип гарантира възможността за заинтересованата общественост да подаде жалба в рамките на административна процедура, както и жалби пред административните юрисдикции срещу решенията, с които се дават разрешения, по-специално за целите на осъществяване на контрол за съвместимостта им с условията, определени в по-ранните решения, отнасящи се до екологичните условия.
109. При липсата на конкретни косвени доказателства в подкрепа на становището, че полското право не допуска да се иска упражняване на съдебен контрол върху решение, с което се дава разрешение за осъществяване на проект с довода, че в него не са взети предвид резултатите от процедурата за оценка на въздействието върху околната среда, този довод следва да се отхвърли.
110. Предвид изложеното по-горе предлагам второто основание да бъде отхвърлено по същество.
Г. По третото основание — нарушение на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС (обявяване на решението за ОВОС за подлежащо на незабавно изпълнение)
1. Доводи на страните
111. С третото си основание Чешката република поддържа, че обявяването на решението за ОВОС за подлежащо на незабавно изпълнение нарушава член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, тъй като лишава тази разпоредба от полезното ѝ действие. Във връзка с това посочената държава членка твърди, че макар според полското право да е възможно това решение да бъде предмет на съдебен контрол, поради обявяването му за подлежащо на незабавно изпълнение съответният проект може да бъде разрешен и след това изпълнен, преди да може да се приеме съдебно решение относно законосъобразността на решението за ОВОС, проблем, който се изостря, от една страна, поради невъзможността обществеността да поиска постановяването по съдебен ред на временни мерки срещу посочената възможност за незабавно изпълнение и от друга страна, поради невъзможността за оттегляне на разрешението за осъществяване на проекта след изтичането на едногодишен срок, считано от началото на дейностите.
112. В този контекст Чешката република потвърждава, че жалбите, подадени срещу решението за ОВОС, както и възможността то да бъде изпълнено незабавно, все още са в административната си фаза, докато миннодобивните дейности в рудника в Туров продължават. Тя твърди също, че нивата на подземните води се понижават значително по-бързо, отколкото според допусканията, на които се основава това решение, и че обратно на указаното в него, на територията на Чешката република са настъпили значителни слягания на почвата в обитавани терени.
113. Република Полша посочва, че според полското право решение, което не е окончателно, може да бъде обявено за подлежащо на незабавно изпълнение в случаите, при които това се окаже необходимо с оглед на защитата на човешкото здраве или на човешкия живот, за да се избегнат значителни загуби за националната икономика или поради друг обществен интерес или изключително важен интерес за страна. Въпреки че признаването на възможността за незабавно изпълнение на решение се извършва с отделен акт, той би могъл да се обжалва по административен, а след това и по съдебен ред. Освен това в приложение на член 135 от Административно-процесуалния кодекс, действащият като втора инстанция орган би могъл да спре прякото изпълнение на дадено решение служебно или по искане на страните в производството.
114. Посочената държава членка твърди, че в случая, първо, не е подавано никакво искане на основание на член 135. Второ, процедурата по приемане на решението за ОВОС е продължила почти пет години, до 21 януари 2020 г., като поради намесата на чешките органи и чешката общественост най-голямата част от този период е посветена на трансграничното въздействие, така че срокът, с който е разполагал операторът, за да получи разрешението, е бил значително съкратен и това е повлияло на решението за обявяване на решението за ОВОС за подлежащо на незабавно изпълнение. Трето, последното посочено решение е било обжалвано по административен ред, а впоследствие по съдебен ред, като производството все още е висящо пред административния съд.
115. Република Полша изтъква също, че третото основание е безпредметно, тъй като по силата на извършеното на 30 март 2021 г. изменение на правната уредба, на обществеността са признати права, чрез които се отстранява твърдяната неефективност на съдебния контрол поради признатата незабавна изпълняемост на решението за ОВОС. Занапред в производството по обжалване на това решение орган, действащ като втора инстанция, би могъл при поискване и в обосновани случаи да спре незабавното му изпълнение.
2. Преценка
116. С третото си основание, което е насочено срещу обявяването на незабавната изпълняемост на решението за ОВОС, Чешката република изтъква, че е налице нарушение на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС поради твърдяната неефективност на предвидените в полския правен ред съдебни производства срещу такова обявяване, като се има предвид, че то може да доведе до бързото изпълнение на проекта, независимо, че решението за ОВОС е обжалвано, проблем, който се изостря поради невъзможността да се поиска постановяване на временни мерки срещу това изпълнение. Това основание изглежда насочено по-скоро срещу националното право, подобно на първите две основания, а не срещу посоченото обявяване като такова.
117. В това отношение изглежда необходимо в началото да се припомни практиката на Съда, от която произтича задължението за държавите членки да гарантират ефективността на правните способи за защита срещу национални административни решения, които могат да имат вредни и необратими последици за околната среда. Съдът е приел, че ефективността на правните способи за защита зависи именно от възможността представителите на заинтересованата общественост да поискат от националната юрисдикция, сезирана със спор, при чието уреждане се прилага правото на Съюза, да наложи обезпечителни мерки, с които временно да се спре изпълнението на разрешение до постановяването на окончателното решение(29). Необходимостта да се осигури ефективна съдебна защита e от особено значение, когато за решение като решението за ОВОС е обявено, че подлежи на незабавно изпълнение. Според мен за да се разгледа това основание, изведено от твърдяната неефективност на предвидените в полския правен ред съдебни производства, е необходимо да се извърши преценка на националната правна уредба, както и на настоящия етап на висящите производства.
а) По националната правна уредба
118. Що се отнася до националната правна уредба, Република Полша обяснява, че разпоредбите на полското право позволяват в особени случаи да се признае възможност за незабавно изпълнение на неокончателно решение, тоест когато това се налага с оглед на защитата на човешкото здраве или на човешкия живот, за да се избегнат значителни загуби за националната икономика, дори и поради друг обществен интерес или изключително важен интерес за страна. Първоинстанционен орган може да обяви, че решението му подлежи на пряко изпълнение още в текста на това решение или след приемането му. Във втория посочен случай признаването на незабавната изпълняемост се извършва чрез определение, срещу което страните могат да подадат жалба по административен, а впоследствие и по съдебен ред пред административна юрисдикция. Република Полша посочва, че в полското право е предвидено друго средство, което позволява оспорването на пряката изпълняемост на даден акт: в приложение на член 135 от Административнопроцесуалния кодекс, органът, действащ като втора инстанция, може служебно да спре действието на пряката изпълняемост на решение. Този орган може да направи това и след като е разгледал искането на страните в производството.
б) По етапът на висящите производства към настоящия момент
119. Що се отнася до етапа на производствата към настоящия момент, Чешката република твърди, че няколко чешки лица са подали жалба срещу решението за ОВОС, както и жалба срещу решението от 23 януари 2020 г., с което решението за ОВОС е обявено за подлежащо на незабавно изпълнение. Тази информация се потвърждава от Република Полша, която обяснява, че няколко организации за опазване на околната среда са подали жалба до директора на Генерална дирекция за опазване на околната среда срещу издаденото от директора на Регионална дирекция по опазване на околната среда Вроцлав решение за ОВОС от 21 януари 2020 г. Според обясненията на Република Полша, след като първият посочен орган постанови решението си като втора инстанция, съответните образувания ще имат право да подадат жалба до Wojewódzki Sąd Administracyjny (Областен административен съд Варшава, Полша).
120. Що се отнася конкретно до решението относно незабавната изпълняемост на решението за ОВОС, Република Полша посочва, че след като е разгледал изложените от чешката страна доводи в рамките на производството по обжалване по административен ред, на 14 април 2021 г. директорът на Регионална дирекция за опазване на околната среда решава да остави това решение в сила. Република Полша обръща внимание на факта, че до този момент няколко организации за опазване на околната среда са подали жалби срещу последното посочено решение до Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областния административен съд Варшава). В този контекст държа да отбележа, че в съдебното заседание Чешката република е уведомила Съда, че това производство понастоящем е висящо и че съдебното заседание би трябвало да се състои към края на 2021 г.
121. След преценка на изложените от двете страни доводи, стигам до извода, че полският правен ред действително разполага с правни способи за защита, които позволяват упражняването на контрол за законосъобразност на административните решения, включително на решението за ОВОС, от страна на администрацията и на съдебните инстанции. По-специално заинтересованите лица разполагат с възможността за спиране на прякото изпълнение на такова решение. При липсата на надеждни доказателства, не мога да споделя съмненията на Чешката република относно ефективността на съществуващите способи за защита. Фактът, че жалбите на посочените по-горе организации за опазване на околната среда не са уважени, сам по себе си не е достатъчно доказателство, за да се направи извод за липса на ефективност, още повече че способите за защита все още не са изчерпани.
122. С оглед на изложените по-горе съображения съм склонен да отхвърля третото основание по същество.
Д. По четвъртото основание — нарушение на член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60 (липса на включена в решението за ОВОС на евентуална процедура в случай, че не бъдат разрешени дерогации за съответните водни обекти)
1. Доводи на страните
123. Според Чешката република решението за ОВОС не гарантира спазването на задълженията, произтичащи от член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60, по отношение на повърхностните и на подземните води, засегнати от миннодобивната дейност в рудника в Туров през целия период до 2044 г., предвиден за извършване на тази дейност, и поради това нарушава тези разпоредби.
124. Във връзка с това посочената държава членка отбелязва, че член 4, параграфи 4 и 5 от Директива 2000/60 предвижда дерогации от постигането на посочените цели с максималната продължителност до 2021 г. или до 2027 г. и че по-специално продължаването, съгласно параграф 5, на действието на дерогациите по параграф 4 е предвидено без да се отчита евентуалният отказ да се разреши подобно продължаване поради неизпълнение на условията, необходими за прилагането на дерогациите, упоменати в посочения параграф 5.
125. Макар Република Полша да признава в документацията по ОВОС, че няма да бъде възможно да се постигне добро състояние на съответните водни обекти преди приключването на добива от находището в Туров през 2044 г., от решението за ОВОС не се установява по какъв начин тази държава членка предвижда да постигне съответствие с правото на Съюза ако бъде отказано предоставянето на посочените дерогации. По-специално в това решение нямало забрана за продължаване на добива в такъв случай.
126. Република Полша отхвърля твърдението за нарушение на член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60. Тя подчертава, че преценката и прилагането на дерогациите по член 4, параграфи 4 и 5 от тази директива, се извършват не чрез отделни инвестиционни разрешения, а при актуализация на конкретните планове за управление на речни басейни, извършвана в приложение на член 13 от посочената директива. Такава актуализация е била извършена за речните басейни за периода 2021—2027 г., включително за този на Одер. В рамките на тази актуализация на плановете във връзка с актуалното положение са взети решения относно запазването, преобразуването или отказа от посочените дерогации.
127. Като се позовава и на мотивираното становище на Комисията, тази държава членка счита, че съгласно Директива 2000/60 не се изисква в решение за издаване на разрешение за осъществяване на проект по смисъла на Директивата за ОВОС да се определят задълженията, произтичащи от евентуални бъдещи решения във връзка с дерогации от екологичните цели за конкретни водни обекти. Това становище не се поставя под въпрос от цитираната от Чешката република съдебна практика, в която се посочва само, че документацията, поставена на разположение на обществеността за целите на допитване преди издаването на разрешение, трябва да съдържа данните, необходими за преценката на въздействието на този проект върху водите с оглед на член 4, параграф 1 от Директива 2000/60. В тази съдебна практика обаче не се указвало дали в решение, с което се разрешава осъществяването на проект, е необходимо да има задължителен отговор на въпроса за възможността този проект да се реализира в зависимост от бъдещи решения за прилагане на посочените по-горе дерогации.
128. Република Полша отхвърля също и твърдението на Чешката република, че спазването на посочените в тази разпоредба задължения не е гарантирано по никакъв друг начин. Тя потвърждава съществуването в полското право на механизми, свързани с три аспекта на дейностите, които могат да окажат въздействие върху подземните или повърхностните води, гарантиращи спазването на член 4, параграф 1 от Директива 2000/60 при отказ да се разрешат съответните дерогации. Тези механизми се отнасят, първо, до процедурите във връзка с приемането на решение, с което се разрешава упражняването на такава дейност, второ, до проверката за въздействието на осъществяваната дейност върху водите и, трето, до санкциите при отрицателни последици за водите, причинени от упражняващите дейност лица, въз основа на прието преди това решение. Освен това нарушаването на условията, свързани с опазването на околната среда, от страна на оператора е основание за оттегляне на разрешението, без да се дължи обезщетение.
129. Освен това Република Полша посочва, от една страна, че четвъртото основание се отнася за съдържанието на решението за ОВОС. Като се има предвид, че срещу това решение е подадена жалба по административен ред, която може да бъде последвана от жалба по съдебен ред пред административна юрисдикция, и тези процедури могат да доведат до отмяната му, решението, постановено от Съда по съвместимостта на решението за ОВОС с Директива 2000/60, било нарушило разпределянето на правомощията между Съда и националните юрисдикции.
130. От друга страна от текста на член 259 ДФЕС следва, че подадената на основание на тази разпоредба исковата молба трябва да доказва, че съответната държава членка вече не е изпълнила задължение, произтичащо от правото на Съюза, а не че има хипотетично неизпълнение на такова задължение, което може да настъпи в бъдеще. Поради това четвъртото основание било недопустимо.
2. Преценка
131. С четвъртото си основание Чешката република по същество изтъква, че решението за ОВОС нарушава член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60 във връзка с екологичните цели, които следва да се постигнат за повърхностните и подземните води, тъй като в това решение не са определени мерки, които следва да се приемат, ако дерогациите от тези разпоредби, приложими понастоящем на основание на член 4, параграфи 4 и 5 от тази директива, не бъдат подновени докато продължава изпълнението на проекта. Това основание се различава от разгледаните преди това основания, тъй като то не се отнася до законодателен акт, а по-скоро до определен административен акт.
132. Обратно на твърденията на Република Полша, не считам, че посоченото основание е недопустимо, тъй като се отнася до бъдещо хипотетично неизпълнение на задължения. Твърдяното от Чешката република неизпълнение на задължения ми се струва съвсем актуално и достатъчно конкретно, като се има предвид, че тя упреква по същество полските органи, че не са изпълнили наложените им с Директива 2000/60 задължения, а именно да направят всичко необходимо за постигането на установените в тази директива екологични цели в предписаните срокове, като вместо това разчитат на дерогациите, въпреки че не е сигурно, че прилагането им ще бъде допуснато.
133. Що се отнася до изложеното от Чешката република основание по същество, в самото начало е важно да се припомни, че Директива 2000/60 е рамкова директива, приета на основание член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192, параграф 1 ДФЕС). Тя установява общи принципи и цялостна рамка за действия по опазването на водите и осигурява координацията, интеграцията, както и, в дългосрочна перспектива, развитието на общите принципи и структури за опазване и устойчиво използване на водите в Европейския съюз. Установените в нея общи принципи и цялостна рамка за действия трябва да се развиват по-нататък от държавите членки чрез приемане на конкретни мерки в сроковете, предвидени в тази директива. Тя обаче не цели пълна хармонизация на правната уредба на държавите членки в областта на водите(30).
134. Съгласно член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60 държавите членки опазват, разширяват и възстановяват всички водни обекти за повърхностни води, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти с цел постигане на добро състояние на повърхностните и подземните води. Съгласно член 3, параграф 1, буква в) от Директивата за ОВОС част от оценката на въздействието върху околната среда е и оценката за въздействието на проекта върху водите. В това отношение е необходимо заключението от процедурата за ОВОС — тук под формата на решението за ОВОС — да обхваща също и задълженията, произтичащи от Директива 2000/60, която представлява специална правна уредба в областта на водите спрямо Директивата за ОВОС(31).
135. При все това, държа да отбележа, че съгласно член 4, параграф 7 от Директива 2000/60 държавите членки не нарушават тази директива, когато всички условия, предвидени в букви a)—г) от тази разпоредба са спазени. Както Съдът наскоро е постановил в решение Land Nordrhein-Westfalen, когато даден проект може да доведе до отрицателни последици за водите, той може да бъде разрешен само ако са изпълнени посочените условия. Без да се засяга възможността за извършване на съдебен контрол, именно на националните органи, компетентни да издадат разрешение за проект, е възложено да проверят, преди да предоставят такова разрешение, дали тези условия са изпълнени(32). Следователно проверката на всяко основание, което се отнася до нарушение на разпоредбите на Директива 2000/60 от държава членка, по принцип изисква да се установи дали посочените по-горе условия са взети предвид.
136. Изтъкнатото от Чешката република основание обаче се отнася до различен аспект, който трябва да се изясни. Всъщност държавата членка ищец не се позовава на неизпълнение на задължението за съобразяване с посочените в член 4, параграф 7 от Директива 2000/60 условия. Чешката република упреква полските органи за това, че изхождат от предпоставката за продължаване на прилагането на дерогациите, от които се ползва Република Полша на основание на член 4, параграфи 4 и 5 от Директива 2000/60.
137. В това отношение следва да се посочи, че този довод пренебрегва факта, че прилагането на предвидените в член 4, параграфи 4 и 5 от Директива 2000/60 дерогации не се извършва чрез решение за оценка на въздействието върху околната среда, а в рамките на актуализирането на конкретните планове за управление на речен басейн, в приложение на членове 13—15 от Директива 2000/60(33). В тези планове за управление се определят целите за всички водни обекти. За водните обекти, при които не е постигната екологичната цел „добро състояние“ или „добър потенциал“, в плановете за управление трябва да се предвижда срок за постигането ѝ, по силата на член 4, параграф 4 от тази директива. Когато тази цел не може да бъде постигната за воден обект, може да се постави по-малко строга цел, при условие че са изпълнени критериите по член 4, параграф 5(34) от посочената директива.
138. Според предоставената от Комисията и от Република Полша информация, следващият план за управление на речни басейни е трябвало да бъде приет преди 22 декември 2021 г., в съответствие с член 13, параграф 7 от Директива 2000/60. Република Полша посочва, че работите по актуализиране на посочения план са били в ход и са били взети всички необходими административни мерки за запазване на разглежданите дерогации. Полските органи били провели консултации с обществеността във връзка с проектите на план в съответствие с изискванията на Директива 2000/60.
139. Поради това следва да се заключи, че при приемането на решението за ОВОС полските органи не са били длъжни да вземат предвид възможността предвидените в член 4, параграфи 4 и 5 от Директива 2000/60 дерогации да не бъдат запазени. Те обаче са били длъжни да преценят дали е имало опасност от влошаване на състоянието на водните обекти вследствие на миннодобивните дейности, което може да не бъде прието с оглед предвидените в член 4, параграф 7 от тази директива условия.
140. Впрочем струва ми се необходимо да обърна внимание на дадените от Република Полша обяснения, че в полското право са предвидени ефективни механизми, които гарантират съвместимостта с член 4, параграф 1, буква a), подточка ii) и буква б), подточка ii) от Директива 2000/60 в случай на отказ да се разреши прилагането на съответните дерогации. По-конкретно, посочените механизми позволяват на полските органи да извършват проверка или да оттеглят издадените разрешения. Следователно, обратно на твърденията на Чешката република, изглежда, че полските органи разполагат с подходящите средства, за да осигурят изпълнението на произтичащите от правото на Съюза задължения.
141. Поради изложените по-горе съображения предлагам това основание да бъде отхвърлено по същество.
Е. По петото основание — нарушение на член 6, параграфи 2—7, на член 7, параграфи 1, 2 и 5, както и на член 8 от Директивата за ОВОС (изключване на възможността заинтересованата общественост и Чешката република да участват в процедурата по предоставяне на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
142. С петото си основание Чешката република изтъква, че като е изключила възможността заинтересованата общественост и тази държава членка да участват в процедурата по издаване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., Република Полша е нарушила член 6, параграфи 2—7, член 7, параграфи 1, 2 и 5, както и член 8 от Директивата за ОВОС.
143. Както при второто си основание, изведено от нарушението на посочените разпоредби чрез член 33 от Кодекса за минното дело на, Чешката република счита, че процедурата, довела до издаването на това разрешение, е „процедура за вземане на решения“ по член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС, така че задълженията, посочени в член 6, параграфи 2—7, в член 7, параграфи 1, 2 и 5, както и в член 8 от тази директива, се прилагат и по отношение на тази процедура. Всъщност участието на заинтересованата общественост, както и на посочената държава членка, било необходимо, за да се провери дали предвидените в решението за ОВОС условия са включени в това разрешение. Нито едно от тези задължения обаче не е изпълнено в процедурата за издаване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., която била проведена без участието на обществеността.
144. Република Полша счита, че това основание е необосновано, като препраща към доводите си, изложени във връзка с второто основание. Тя подчертава, че задълженията, посочени в относимите разпоредби от Директивата за ОВОС, вече са били изпълнени на етапа на процедурата, приключил с приемането на решението за ОВОС.
145. Освен това тези разпоредби не изискват да има възможност за упражняване на контрол дали при приемането на инвестиционното решение (разрешение) са взети предвид установените в решението за ОВОС условия, като се отчита, че участието на заинтересованата общественост и на заинтересованата държава членка в процедурите за приемане на решения, които оказват въздействие върху околната среда, се изразява, съгласно член 6, параграф 4 от Директивата за ОВОС, в изпращане на мнения и коментари до органите преди приемането на решението относно искането за издаване на разрешение. С оглед на посочената цел, такова участие на етапа на процедурата по издаване на разрешение било излишно, още повече, че провеждащият тази процедура орган бил обвързан от решението за ОВОС.
146. Република Полша поддържа освен това, че поради приемането на решение 2044 и изменението на разпоредбите от полското право, предвиждащо обжалването на решенията, с които се издава разрешение, предшествани от решения за ОВОС, в процедурата по приемането на които обществеността е можела да участва,, петото основание е станало безпредметно.
2. Преценка
147. Петото основание се отнася до неизпълнението на задълженията, произтичащи от член 6, параграфи 2—7, от член 7, параграфи 1, 2 и 5, както и от член 8 от Директивата за ОВОС, като се твърди, че Република Полша е направила невъзможно участието на заинтересованата общественост и на Чешката република в процедурата за издаване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.
148. Като начало считам за необходимо да отхвърля посочения от Република Полша довод, че това основание е с станало без предметно, тъй като полските органи са приели ново решение, довело до удължаване на разрешението до 2044 г. В това отношение е достатъчно да се възрази, че това решение е прието едва на 28 април 2021 г., тоест след референтната дата за преценката на наличието на неизпълнение на задължения в рамките на производството, образувано на основание член 259 ДФЕС(35).
149. Доколкото има сходства с правните въпроси, повдигнати от Чешката република във второто ѝ основание, позволявам си да препратя към анализа в точка 95 и сл. от настоящото заключение, където обясних, че задълженията, предвидени в посочените по-горе разпоредби, са били спазени на етапа на оценката за въздействието на проекта върху околната среда, довел до приемането на решението за ОВОС, и че Директивата за ОВОС допуска правна конструкция, като предвидената в полския правен ред, при която тези задължения са изпълнени на по-ранен етап от процедурата за даване на разрешение за осъществяване на проект, тоест на етапа на оценката за въздействието на проекта върху околната среда, и заключителният етап, тоест етапът на приемането на решението относно проект, протича без участието на заинтересованата общественост и на засегнатата държава членка.
150. Що се отнася до довода на Чешката република, че допълнително участие на етапа на издаване на разрешението било необходимо за последващ „контрол“ за това дали при разрешаването на проекта са взети предвид условията, определени в решението за ОВОС, следва да се уточни, че с член 11 от Директивата за ОВОС на правните субекти се предоставя право на обжалване единствено, за „да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на [тази] директива за участие на обществеността“(36). С член 11 обаче не се предоставя правото да се изисква упражняването на съдебен контрол за отчитането на съображенията, които са в основата на решението за ОВОС.
151. Впрочем държа да подчертая в този контекст, че нито една от разпоредбите, на които се позовава Чешката република в подкрепа на второто си основание, не предоставя такова право. Обратно, както следва от член 6, параграф 4 от Директивата за ОВОС, целта на тези разпоредби по-скоро е да се даде възможност на заинтересованата общественост „да изразява мнения и коментари […] пред компетентния орган или органи“, преди да бъде взето решението по искането за разрешение. Освен това от член 8 от тази директива следва, че „[р]езултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5, 6 и 7, се вземат надлежно под внимание при процедурата за даване на разрешение за осъществяване“ (курсивът е мой). Това задължение, наложено на националните органи, обаче не поражда правото за заинтересованата общественост да „упражнява контрол“ върху решението, както намеква Чешката република. Поради това ми се струва, че второто основание изхожда от неправилно тълкуване на разпоредбите на Директивата за ОВОС.
152. Тези констатации относно приложимостта на Директивата за ОВОС са валидни, без да се засяга възможността на заинтересованата общественост, която според предоставената от Република Полша информация съществува във вътрешното ѝ право, да подава жалби в рамките на административна процедура, както и пред административните съдилища срещу решения, с които се дават разрешения, по-специално за целите на упражняване на контрол за тяхната съвместимост с условията, определени в по-ранните решения относно екологичните условия(37).
153. В светлината на изложените по-горе съображения, считам, че петото основание, свързано с неизпълнение на задълженията, произтичащи от член 6, параграфи 2—7, от член 7, параграфи 1, 2 и 5, както и от член 8 от Директивата за ОВОС, с което се твърди, че Република Полша е направила невъзможно участието на заинтересованата общественост и на Чешката република в процедурата за даване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., е необосновано.
Ж. По шестото основание — нарушение на член 9, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС (непубликуване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. и несъобщаване на същото на Чешката република в разбираем вид)
1. Доводи на страните
154. Според Чешката република в рамките на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. Република Полша не е изпълнила задълженията си за предоставяне на информация по силата на член 9 от Директивата за ОВОС, чиято цел, наред с останалото, е заинтересованата общественост да получи възможност да провери дали установените в решението за ОВОС условия са включени надлежно в това разрешение.
155. Що се отнася до член 9, параграф 1, буква a) от тази директива, съдържанието на решението, с което се дава разрешение, и условията към него не били публикувани. Като се има предвид фактът, че с това разрешение се изменя Разрешение № 65/94, което вече неколкократно е изменяно, за да се изпълнят произтичащите от тази разпоредба задължения било необходимо публикуването на консолидирана версия на разрешението, и в нея трябвало да бъдат посочени всички данни, предвидени в член 8а от същата директива. Съобщеното на обществеността разрешение обаче съдържало, в разпоредителната си част, само информация относно продължаването на първоначалното разрешение. Последващото предаване на Чешката република на всички решения, с които е изменяно това разрешение, не е позволило да се установи ясно коя версия на разрешението е в сила понастоящем. В това отношение разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. не посочвало актуалната площ за добив, нито съдържало в него самото ясно и обвързващо посочване на условията, съдържащи се в решението за ОВОС.
156. Що се отнася до член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС, решението за ОВОС логично би трябвало да представлява основен елемент от „причини[те] и съображения[та], на които се основава решението [за издаване на разрешение]“, но в разрешението нямало никаква оценка за съответствието на разрешените миннодобивни дейности с решението за ОВОС.
157. Що се отнася до член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС, с оглед на нейната цел било необходимо изискваната информация да се предостави възможно най-бързо на засегнатата държава членка. Република Полша обаче била изпратила разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. на Чешката република едва пет месеца след издаването му и предоставеният документ не отговарял на изискванията съгласно член 9, параграф 1 от посочената директива.
158. Република Полша отговаря, че обявления до обществеността относно всички етапи от процедурата за удължаването на срока на Разрешение № 65/94, са били достъпни на интернет страницата на бюлетина за публична информация на службите на съответната община, както и на тази на концедента, което е дало възможност на обществеността, както и на Чешката република, да се запознаят с тях.
159. Що се отнася до твърдението, че е трябвало да бъде изпратена консолидирана версия на това разрешение, приетият в Полша механизъм за актуализиране на разрешенията изключвал подобно изпращане, доколкото такава консолидирана версия би представлявала ново административно решение, чийто обхват би надхвърлил подаденото искане за изменение, което противоречало на полското административно право. В този контекст Република Полша счита, че член 9 от Директивата за ОВОС не налага особена форма за решенията, с които се дават разрешения.
160. Тази държава членка счита, че задължението за предоставяне на обществеността на информацията, посочена в член 8а от тази директива и в член 9, параграф 1, буква б) второ изречение от нея, е било изпълнено чрез публикуването по-специално на официалната интернет страница на министерството на околната среда на Чешката република и в Германия на решението за ОВОС, както и на определението, с което се допуска неговото незабавно изпълнение.
161. Що се отнася до член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС, Република Полша счита, че изискваната информация е била изпратена навреме на Чешката република, така че да се даде възможност на заинтересованата общественост да се възползва от правото на обжалване по съдебен ред на основание на член 11, параграф 1 от тази директива.
162. На последно място, Република Полша счита, че шестото основание е безпредметно, тъй като решение 2044 е било публикувано в съответствие с член 9, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС.
2. Преценка
163. С шестото основание Чешката република упреква Република Полша, първо, че в нарушение на член 9, параграф 1 от Директивата за ОВОС, не е публикувала съдържанието на решението, с което се разрешават миннодобивни дейности до 2026 г. и на условията, приложени към това решение, нито причините и съображенията, на които почива това разрешение, и второ, че в нарушение на член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС, тя е съобщила със закъснение на Чешката република текста на посоченото решение и изпратеният документ не отговарял на предвидените в член 9, параграф 1, букви a) и б) от Директивата за ОВОС изисквания. Това основание се отнася до конкретните мерки с административен характер, а именно за публикуване и съобщаване, които са наложени на националните органи с Директивата за ОВОС.
164. В началото следва да се отхвърли посоченият от Република Полша довод, че това основание е станало безпредметно, тъй като полските органи са приели ново решение, което е довело до удължаване на разрешението до 2044 г. Както вече обясних при анализа на петото основание, това решение е прието едва след референтната дата за преценката на съществуването на неизпълнение(38).
165. От член 9, параграф 1 от Директивата за ОВОС се установява, че когато е взето решение, с което се дава или отказва разрешение за осъществяване, компетентният орган или органи информират незабавно обществеността и органите, които може да бъдат засегнати от проекта поради правомощията си, съгласно националните процедури, и гарантират, че необходимата информация е достъпна за обществеността и за посочените по-горе органи, а именно съдържанието на решението и всички свързани с него условия, както и основните причини и съображения, на които се основава решението, включително информация за процеса на участие на обществеността. Това включва също така обобщение на резултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5—7 от Директивата за ОВОС, и начина, по който посочените резултати са били включени или взети предвид, по-специално коментарите, получени от засегнатата държава членка. По силата на член 9, параграф 2 от тази директива компетентният орган или органи информират всяка държава членка, която е била консултирана съгласно член 7 от посочената директива, като ѝ изпращат посочената по-горе информация.
166. Република Полша твърди, че информацията, изисквана по силата на посочената по-горе разпоредба, е била публикувана, по-специално на официалните интернет страници. Струва ми се обаче, че това, което Чешката република по същество подлага на критика, е неразбираемостта и непълнотата на публикуваната информация. По-специално, като се има предвид, че посоченото разрешение е последното от няколко изменения на разрешение № 65/94, според нея е трябвало да ѝ бъде изпратен консолидирана версия на това разрешение, така, че тя да може да определи кои разпоредби от него са в сила. Оказва се също, че по-ранните решения, с които е изменено разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., не са били достъпни за обществеността.
167. Във връзка с това държа да отбележа, че Република Полша не оспорва съдържанието на публикуваната и изпратена на Чешката република информация. Тя по-скоро твърди само, че поставянето на разположение на консолидирана версия не е необходимо за изпълнение на установените в член 9, параграф 1 от Директивата за ОВОС изисквания. Република Полша изтъква, че начинът, по който административните органи на държавите членки оформят административните решения не е от компетентността на Съюза. Тя обяснява, че в нейната национална административна практика приетият механизъм за актуализиране на разрешенията е аналогичен на механизма за изменение на юридически акт, според който юридическият акт е задължителен в първоначалната си версия, но като се държи сметка за последващите изменения.
168. Република Полша обяснява, че в полското административно право се прилага принципът, че при приемане на административно решение, изменящо прието по-рано решение, компетентният да приеме решението за изменение административен орган не само не е длъжен, но дори не може да повтаря целия текст на изменяното решение в приетото от него решение. Решението за изменение трябва да указва точно елементите от изменяното решение, които са предмет на изменение. Ако останалата част от измененото решение продължава да бъде в сила, приемащият решението за изменение орган не може да повтаря в решението си елементи, които не са изменени. Различна практика фактически би довела до приемане на ново административно решение, въпреки ограничения обхват на искането за изменение на по-ранно решение.
169. При прочит на спорното решение, водещо до удължаване на срока на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., описаната в предходната точка от настоящото заключение административна практика в Република Полша се потвърждава. Всъщност изглежда, че единствено точката, в която се посочва срокът на това разрешение, е изменена, за да се вземе предвид удължаването на срока на разрешението. При все това ми се струва, че в настоящия контекст становището на Република Полша е неотносимо, тъй като изобщо не става въпрос за поставяне под съмнение на определена национална административна практика. Централният въпрос при анализа на шестото основание, по-скоро се отнася до точното съдържание на информацията, която трябва да бъде поставена на разположение на обществеността и да бъде изпратена на държава членка, участвала в предвидените в член 7 от Директивата за ОВОС консултации.
170. Дори полските органи да познават специфичните особености на тяхното административно право, това не се отнася непременно за обществеността изобщо и за органите на другите държави членки. Както вече беше посочено в настоящото заключение между националната правна уредба на различните държави членки може да има съществени различия относно начина на организация на административните процедури за вземане на решения, позволяващи осъществяването на проекти, които може да имат съществени последици за околната среда(39). Поради това струва ми се не само неуместно, но и несъвместимо с духа на солидарност, сътрудничество и взаимопомощ, който е в основата на член 9 от Директивата за ОВОС, да се представя непълна информация, като по този начин се изисква от обществеността изобщо и от органите на съседните държави членки, засегнати от въздействието на определен проект върху околната среда, да проучват сами чуждо национално право, за да се сдобият с информацията, необходима за упражняването на предоставените им от правото на Съюза права.
171. Според мен няма никакво съмнение, че доколкото целта на задълженията за оповестяване е да се позволи ефективно обжалване на съответните решения, информацията, поставена на разположение на обществеността и на органите на съседните държави членки, засегнати от въздействието на определен проект върху околната среда, трябва да бъде пълна и разбираема. С други думи, информацията трябва да бъде представена по достатъчно точен и пригоден за конкретните нужди на адресатите начин, за да осигури действието на оповестяването. Поради това считам, че „съдържанието на решението“, с което се дава разрешение за миннодобивна дейност в рудника в Туров, с предназначение да бъде съобщено на обществеността, както и на посочените национални органи съгласно член 9, параграф 1, буква a) от Директивата за ОВОС, не може да се състои единствено от решението за удължаване, а задължително трябва да включва всички документи, които представляват съществената част от разрешението. Само такава мярка е годна да даде възможност на обществеността и на органите на съседните държави членки да разберат обхвата на това административно решение и евентуално да реагират своевременно и по подходящ начин.
172. В това отношение следва да се добави, че както изрично следва от член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС, съответната информация трябва да включва „главните причини и съображения, върху които се основава решението“, което според мен изключва възможността държава членка като Република Полша да не постави на разположение на обществеността и на органите на съседните държави членки релевантната документация, свързана с разрешението, в която се уточняват мотивите за даване на разрешението и за удължаването му, поради това, че нейния вътрешен правен ред не предвижда такава административна практика. Като се има предвид, че член 9 от Директивата за ОВОС явно има за цел да установи високи стандарти за прозрачност и сътрудничество между държавите — членки на Съюза, в особено деликатна област като опазването на околната среда, която, както впрочем показват обстоятелствата по настоящото дело(40), излиза извън националните граници, считам, че държава членка не може валидно да се позовава на вътрешните си административни правила и практики като претекст, за да се освободи от задълженията си за публикуване и за предоставяне на информация по отношение на заинтересованата общественост.
173. Поради изложените по-горе съображения, считам, че Република Полша е нарушила член 9, параграф 1 от Директивата за ОВОС.
174. Що се отнася по-специално до твърдението за нарушение на член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС, тъй като Република Полша е предоставила посоченото разрешение на Чешката република едва пет месеца след приемането му и то непълно, държа да повторя това, което обясних в предходните точки относно важността за съседна държава членка, засегната от въздействието на определен проект върху околната среда, да разполага с цялата необходима информация относно разрешението на проект, за да бъде в състояние при необходимост да реагира по подходящ начин и своевременно.
175. Това по-специално включва възможността да се упражнява правото на ефективно обжалване на основание на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, което, като се има предвид изтеклото време и факта, че трябва да се спазват сроковете, предвидени в националното процесуално право, може да стане особено трудно и дори невъзможно(41). Ако заинтересована страна е лишена от възможността да предяви правата си пред националните юрисдикции поради просрочване на жалба, дължащо се на поведението националните органи, считам, че следва да се заключи, че е налице нарушение на член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС.
176. Точно такъв изглежда случаят в положението, довело до настоящия спор. Всъщност период от пет месеца за обикновено съобщаване за разглежданото разрешение представлява значително закъснение ако се вземат предвид, от една страна, значимите интереси, за които става въпрос, и от друга страна, чисто административния характер на такава задача, изискваща само обикновено изпращане на документи. Такова положение е още по-сериозно, като се има предвид, че поисканата от Чешката република информация е била предоставена едва след настояването от нейна страна и то непълно. Както посочва Чешката република, тя все още не разполага с консолидиран документ, който би ѝ позволил ясно да се запознае с точния обхват и облик на проекта. Държа да отбележа, че Република Полша не е представила никакво убедително обяснение за това закъснение при предаване на исканата информация.
177. С оглед на изложените по-горе причини считам, че е налице и нарушение на член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС.
178. Поради изложените съображения предлагам да се приеме, че шестото основание е обосновано.
З. По седмото основание — нарушение на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС (изключване на възможността за упражняване на съдебен контрол върху разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
179. Чешката република твърди, че по силата на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, заинтересованата общественост трябва да може да подаде жалба по съдебен ред срещу решението, с което е дадено разрешение за осъществяване на проекта, каквото и да е било по-раното ѝ участие в процедурата, довела до издаването на това разрешение. Тя обаче поддържа, че съгласно полското право заинтересованата общественост не може да поиска да бъде упражнен контрол върху разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., тъй като не е участвала в процедурата по даване на това разрешение.
180. Впрочем, от една страна, липсата на официално публикуване на посоченото разрешение е ограничило също и контрола върху него от страна на заинтересованата общественост. От друга страна, производствата по жалбите, подадени от чешки неправителствени организации до полска юрисдикция, с оглед упражняване на контрол върху същото разрешение, са били спрени, за да се изчака постановяването на решението относно законосъобразността на отказа за участие на посочените организации в самата процедура по издаване на разрешение, така че не е сигурно дали ще има произнасяне по същество. Освен това, забраната за отмяна на разрешението след изтичането на едногодишен срок лишавала член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС от неговото полезно действие.
181. В отговор Република Полша препраща към доводите си във връзка с второто основание, като посочва, че член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС допуска националната процедура да бъде организирана по такъв начин, че възможността за обжалване да бъде гарантирана само на етапа на решението за екологичните условия.
182. Тя счита също, че в доводите на Чешката република е налице противоречие: от една страна, тази държава членка твърдяла, че заинтересованата общественост няма възможност да оспори разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.; от друга страна, признавала, че неправителствени организации са се възползвали ефективно от правата си, произтичащи от посочената разпоредба.
183. В това отношение спирането на производствата по подадените жалби отразявало свободата във връзка с избора на средствата за организиране на процедурата, с която се ползва съответната полска юрисдикция и нямало никакво отражение върху ограничаването на правата на жалбоподателите.
184. Освен това съгласно член 42 от Кодекса за минното дело невъзможността за отмяна на разрешението след изтичане на едногодишния срок се отнасяла само за отмяната на разрешението в резултат на възобновяване на процедурата за издаване на разрешение, което е един от извънредните способи за отмяна на окончателните решения. Следователно тя не се отнасяла за отмяната на разрешение в резултат на обикновен административен контрол, вследствие на подадена в срок жалба.
185. Република Полша изтъква също, че седмото основание е станало безпредметно поради приемането на решение 2044 и измененията в полското право, позволяващи на заинтересованата общественост да подава жалби по административен и по съдебен ред срещу инвестиционните решения.
2. Преценка
186. Със седмото си основание Чешката република поддържа, че Република Полша е нарушила член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, тъй като не е позволила образуването на съдебно производство по обжалване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. Това основание се отнася до практиката на органите, както и до правната уредба в държавата членка ответник.
187. В самото начало следва да се отхвърли изтъкнатият от Република Полша довод, че това основание е станало безпредметно, тъй като полските органи са приели ново решение, в резултат на което срокът на разрешението е удължен до 2044 г. Както вече беше обяснено, това решение е прието едва след референтната дата за преценката за наличие на неизпълнение. Същото се отнася за законодателните изменения, извършени след тази референтна дата, които според Република Полша позволяват занапред на заинтересованата общественост да подава жалби по административен и по съдебен ред срещу инвестиционните решения(42).
188. На следващо място, трябва да се припомни, че що се отнася до целта на член 11 от Директивата за ОВОС, в практиката на Съда тази разпоредба е тълкувана в смисъл, че нейното приложно поле е ограничено до аспектите на спор, състоящи се в изтъкване на правото на заинтересованата общественост да участва в процеса по вземане на решения в съответствие с конкретните норми на директивата в тази област. Жалбите, които се основават на която и да е друга норма от тази директива обаче, и a fortiori, тези, които се основават на което и да е друго законодателство на Съюза или на държавите членки, не попадат в приложното поле на тази разпоредба(43). Следователно трябва да се изхожда от предпоставката, че изложените от Чешката република доводи се отнасят само до контрола за законосъобразност по отношение на зачитането на правото на участие на обществеността.
189. Що се отнася до организацията на правните способи за защита от държавите членки, при разглеждането на второто основание вече беше подробно обяснено, че нито член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС, нито която и да е друга разпоредба от правото на Съюза, с която се предоставя равностойно право, се противопоставя на приемането на национална процедура и на национални разпоредби, предвиждащи възможността за обжалване единствено на етапа на решението относно екологичните условия, при условие че бъде изключена възможността в решението, с което се дава разрешение, да не бъдат взети предвид резултатите от процедурата за оценка на въздействието върху околната среда.
190. Така, когато предвиденото в членове 6—9 от Директивата за ОВОС право на участие на обществеността е гарантирано в хода на процедурата по приемане на решението за ОВОС, достатъчно е да се предвиди способ за защита за този етап. С други думи, държава членка не е длъжна да гарантира евентуалните пороци във връзка с участието на обществеността да могат да бъдат оспорвани още веднъж на етапа на разрешението(44). Считам, че изложените от мен доводи са достатъчно, за да се отхвърли седмото основание по същество.
191. От съображения за изчерпателност бих искал да обърна внимание на известно противоречие в доводите на Чешката република. От една страна, тя твърди, че заинтересованата общественост не е имала възможност да оспори разглежданото разрешение, а от друга страна, сама признава, че три неправителствени организации (Greenpeace ČR, Frank Bold и Eko-Unia) действително са упражнили правата, с които разполагат като заинтересована общественост по силата на член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС. Макар Чешката република да посочва, че производствата са били спрени до окончателното произнасяне по отказа за участие на посочените организации в процедурата по предоставяне на разрешението за миннодобивна дейност до 2026 г., следва да се отбележи, че тя самата не може да изключи възможността за успешно осъществяване на съдебен контрол. Всъщност запитана по този въпрос от Съда в съдебното заседание, Чешката република признава, че жалбите, подадени от чешките сдружения, действащи в областта на опазване на околната среда, все още не са отхвърлени окончателно от полските юрисдикции.
192. В този контекст считам за особено полезни разясненията, дадени от Република Полша в писмената ѝ защита относно възможните решения на Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областния административен съд Варшава), ако той реши да уважи или да отхвърли жалбите, подадени от посочените по-горе организации. Обратно на твърденията на Чешката република в исковата ѝ молба, член 42 от Кодекса за минното дело не изглежда да представлява пречка посоченият административен съд евентуално да отмени разглежданото разрешение. Всъщност, според предоставената от Република Полша информация изглежда, че тази разпоредба не предвижда никакви ограничения във връзка с отмяната, изменението или установяването на недействителността на решение, прието в рамките на други производства, различни от производството за преразглеждане по полското право.
193. При липсата на убедителни доказателства в подкрепа на становището, че в правния ред на Република Полша не се предоставя никакво ефективно средство за защита, за да се гарантира правото на участие на обществеността в процедурите по вземане на решения, по-специално при обстоятелствата по настоящото дело, трудно мога да приема доводите, изложени от Чешката република. Според мен сам по себе си фактът, че посочените по-горе организации за опазване на околната среда не са спечелили делата, образувани по подадените от тях жалби, не е достатъчно доказателство, за да се направи извод за липса на ефективност, още повече че способите за защита все още не са изчерпани.
194. В светлината на изложените по-горе съображения, считам, че седмото основание следва да се отхвърли по същество.
И. По осмото основание — нарушение на член 7 от Директива 2003/4 (непубликуване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
195. Чешката република посочва, че по силата на член 7, параграф 2, буква е) от Директива 2003/4 държава членка е длъжна да постави на разположение на обществеността разрешенията които имат значително въздействие върху околната среда. Като се има предвид, че такова е разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., тъй като то задължително подлежи на процедура за оценка на въздействието върху околната среда на основание на член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС, Република Полша била нарушила член 7 от Директива 2003/4, като не е публикувала самото разрешение, нито е обявила мястото, на което то би могло да бъде поискано.
196. Република Полша възразява, че чрез съобщението му от 20 март 2020 г., публикувано в Бюлетина за публична информация, на неговата интернет страница, обявено на таблото за съобщения на министерството по въпросите на климата и публикувано по обичайния начин в градските и общинските служби в Богатиния (Полша), министърът по въпросите на климата е уведомил обществеността за разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. и за възможностите да се запознае с неговото съдържание и с документацията към него.
197. Поради това тази държава членка счита, че не е имало нарушение на член 7 от Директива 2003/4. Тя добавя, че това основание е безпредметно, доколкото по отношение на решение 2044 са се прилагали новите правила, по-специално във връзка с публикуването, като съдържанието му е подлежало на публикуване на интернет страницата на министъра по въпросите на климата.
2. Преценка
198. С осмото си основание Чешката република поддържа, че непубликуването на посоченото разрешение или необявяването на мястото, където то би могло да бъде поискано, противоречи на член 7 от Директива 2003/4, докато Република Полша настоява, че на интернет страницата на министерството по въпросите на климата е било съобщено за приемането на разрешението, както и за възможностите за запознаване с него.
199. Най-напред следва да се припомни, че както беше посочено при разглеждането на шестото основание, Република Полша е нарушила член 9, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС, тъй като не е публикувала разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. и не го е съобщила на Чешката република в разбираем вид(45). Това нарушение се изразява в пропуска на полските органи да включат всички документи, представляващи съществената част на разрешението, като вместо това са публикували документ, в който се съобщава за удължаването на срока на по-ранното разрешение, без да се разяснява подробно концесията, предоставена на оператора на рудника в Туров.
200. Въпросът, който се поставя конкретно в настоящия контекст, е дали това нарушение на правото на Съюза може да представлява също така и нарушение на разпоредбите на Директива 2003/4. Съгласно член 2, точка 1, буква в) от тази директива, в нейното приложно поле попадат дейностите, които оказват или е възможно да окажат въздействие върху компонентите на околната среда като въздуха и атмосферата, водата, почвата, земите, ландшафта и природните обекти, включително и влажните зони, крайбрежни и морски зони, биологичното разнообразие и неговите компоненти. В рамките на тези дейности държава членка е длъжна по силата на член 7 от Директива 2003/4, да постави на разположение на обществеността разрешенията със значително въздействие върху околната среда или пряко чрез публикуването им, или чрез оповестяване на местата, където това разрешение би могло да бъде поискано.
201. Като се има предвид, че миннодобивните дейности, извършвани в рудника в Туров, спадат към категория дейности, които с оглед на значителното си въздействие върху околната среда, подлежат на задължителна процедура за оценка на въздействието върху околната среда в съответствие с член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС(46), няма съмнение, че става въпрос за дейност, която може да окаже въздействие върху компонентите на околната среда и която следователно попада в приложното поле на Директива 2003/4.
202. Разрешението за миннодобивна дейност до 2026 г. е окончателното разрешение с оглед извършването на тази дейност и като такова представлява „разрешение със значително въздействие върху околната среда“ по смисъла на член 7, параграф 2, буква е) от Директива 2003/4. Следователно към него са приложими посочените по-горе разпоредби, по силата на които държавата членка е длъжна да предостави такова разрешение на разположение на обществеността. При липсата на указания в обратен смисъл, нито една от предвидените в член 4 от Директива 2003/4 дерогации, с които на държавите членки при определени обстоятелства се разрешава да отхвърлят искания за предоставяне на информация за околната среда, не е приложима в конкретния случай.
203. В интерес на еднакво тълкуване на правото на Съюза, считам, че член 9, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС и член 7, параграф 2, буква е) от Директива 2003/4 трябва да се тълкуват в смисъл, че те са насочени към постигане на една и съща цел, тоест да се гарантира правото на обществеността да бъде информирана възможно най-ясно и най-пълно, по-специално когато се продължава срокът на разрешение за миннодобивна дейност.
204. Всъщност следва да се посочи, от една страна, че член 7 от Директива 2003/4 защитава обществения интерес и позволява на всеки гражданин да получи достъп до информация за околната среда, съхранявана от публичните власти независимо от какъвто и да е индивидуален интерес(47) и от друга страна, фактът, че съгласно съображение 16 от тази директива, правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило(48). Очевидно е, че тези цели биха били сериозно застрашени ако при поставянето ѝ на разположение на обществеността информацията, посочена в член 7, параграф 2 от Директива 2003/4е неразбираема и непълна. Поради това считам, че тези съображения също обосновават разпространение на информация за околната среда, при което надлежно се отчитат високите стандарти за прозрачност и сътрудничество, наложени с Директивата за ОВОС в област като опазването на околната среда, която надхвърля националните граници(49).
205. С оглед на това, съм склонен да заключа, подобно на Комисията в мотивираното ѝ становище, че нарушението на член 9, параграфи 1 и 2 от Директивата за ОВОС води до нарушението на член 7, параграф 2, буква е) от Директива 2003/4.
206. Поради изложените по-горе съображения, предлагам осмото основание да бъде уважено.
Й. По деветото основание — нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС (несъобщаване на пълна информация във връзка с процедурата за издаване на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
207. Чешката република припомня, че по силата на принципа за лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, държавите членки са длъжни да си съдействат с оглед постигането на целите, определени от правото на Съюза, включително от вторичното право. Доколкото разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. попада в приложното поле на Директивата за ОВОС и на Директива 2003/4 и като се има предвид разположението на рудника в Туров, от тези директиви произтичат също така някои задължения и в тежест на Чешката република, за чието изпълнение Република Полша е длъжна да ѝ съдейства.
208. Държавата членка ищец упреква последната държава членка за отказа да ѝ предостави в продължение на много месеци и въпреки нееднократни искания по-подробна информация относно процедурата за предоставяне на посоченото разрешение, включително неговия текст, което е направило невъзможно изпълнението на задълженията ѝ за предоставяне на информация по посочените директиви по отношение на собствената ѝ заинтересована общественост. Тя добавя, че действията, от които се оплаква в шестото основание, по-специално късното съобщаване за посоченото разрешение и липсата на консолидирана версия на Разрешение № 65/94, също са ѝ попречили да изпълни тези задължения.
209. Република Полша твърди, че с писма от 13 януари 2020 г., 5 март 2020 г. и от 28 май 2020 г. е отговорила на исканията на Чешката република за предоставяне на информация относно разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. На 28 август 2020 г. тя била предоставила на тази държава членка, документите, поискани на 17 април 2020 г. и отново на 24 юли 2020 г., а именно разрешението до 2026 г., както и Разрешение № 65/94. Като се има предвид развитието на епидемията от COVID‑19 от март 2020 г., която е затруднила още повече обмена на кореспонденция между страните, тя била проявила старание да предостави на Чешката република поисканата информация.
210. Държавата членка ответник подчертава, освен това, че от 2009 г. Чешката република участва в процедурите за оценка на въздействието върху околната среда по отношение на рудника в Туров и електроцентралата към него.
211. На последно място, Република Полша счита, че деветото основание е безпредметно, тъй като Чешката република е била надлежно уведомена за приемането на решение 2044, както и за другите съществени обстоятелства във връзка с посоченото приемане.
2. Преценка
212. С деветото си основание Чешката република изтъква, че като не е предоставила пълна информация относно процедурата за приемане на решението, с което се разрешават миннодобивните дейности до 2026 г., Република Полша не е изпълнила задълженията, които има по силата на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС.
213. Все пак трябва веднага да се отхвърли изложеният от Република Полша довод, че това основание е станало безпредметно тъй като било прието ново решение, в резултат на което разрешението било продължено до 2044 г. и съдържанието на което било съобщено на Чешката република. Както вече обясних в настоящото заключение, тези събития са настъпили едва след референтната дата за преценка на съществуването на неизпълнение на задължение в рамките на производство по реда на член 259 ДФЕС. Поради това те са без значение за целите на разглеждането на това основание.
214. Съгласно закрепения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялното сътрудничество, държавите членки са длъжни да си съдействат взаимно, за да гарантират осъществяването на целите на Съюза. Както следва от член 4, параграф 3, втора и трета алинея ДЕС това предполага по-конкретно задължението да вземат всички общи или специални мерки, необходими за изпълнението на задълженията, произтичащи от вторичното право, но също и да се въздържат от всякакви мерки, които могат да изложат на опасност осъществяването на целите на Съюза.
215. При разглеждането на шестото основание(50), обясних, че задължението, което член 9, параграф 2 от Директивата за ОВОС налага на всички държави членки, които имат намерение да реализират проект, който може да има значителни последици за околната среда и да засегне други държави членки, изразяващо се в информирането на същите за решението да бъде дадено или отказано разрешение, е породено от идеал за солидарност, за сътрудничество и за взаимна подкрепа между държавите членки. Впрочем ще отбележа, че това сътрудничество започва още на един ранен етап с предвиденото в член 7 от Директивата за ОВОС задължение за уведомяване на държавите членки, засегнати от планирането на съответния проект, последвано от задължението да бъдат поканени да участват в процедурите за вземане на решения във връзка с околната среда. Очевидно е следователно, че целта на предвиденото във вторичното право сътрудничество между държавите членки в крайна сметка е опазването на околната среда, с други думи, да се гарантира реализирането на тази цел на Съюза, прогласена наред с останалото в параграф 3, ДЕС, в членове 11 и 191 ДФЕС, както и в член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
216. Този идеал за солидарност, сътрудничество и взаимна подкрепа между държавите членки в интерес на реализирането на тази важна цел на Съюза е и в основата на разпоредбите на Директива 2003/4, гарантиращи достъпа на обществеността до информацията във връзка с околната среда. От една страна, както вече беше посочено при разглеждането на осмото основание(51), член 7, параграфи 1 и 2 от тази директива задължават държавите членки да предприемат мерките, необходими, за да се гарантира разпространението сред обществеността на релевантната информация, включително разрешенията, които имат значително въздействие върху околната среда. От друга страна, член 3 от Директива 2003/4 изисква държавите членки да гарантират, че публичните органи са задължени да предоставят на всеки желаещ, и без той да е задължен да посочва интерес, информацията относно околната среда, с която те разполагат, или която други държат за тяхна сметка.
217. Доколкото засегнатите от даден проект държави членки имат също така правото да изискват всяка свързана с такъв проект релевантна информация, както е предвидено в член 7, параграф 2 от Директива 2003/4, те трябва да се считат за „ползващи се“ от разпоредбите от вторичното право, посочени в предходните точки. Логическата последица от тази констатация е че държавата, адресат на посочените задължения, е обвързана от закрепения в член 4, параграф 3, ДЕС принцип на лоялно сътрудничество, когато друга държава членка иска помощ под формата на искане за информация.
218. Що се отнася до обстоятелствата по делото в настоящия случай, безспорно е, че Република Полша е предала решението, с което се разрешава добива на лигнитни въглища до 2026 г. на Чешката република едва пет месеца след приемането му. Освен това следва да се отбележи, че държавата членка ищец е трябвало да отправи няколко искания за сведения до Република Полша, тъй като получената информация е била непълна, искания, на които последната не е отговорила и досега. Едва след образуването на предвиденото в член 259 ДФЕС производство Република Полша е изпратила на Чешката република исканите документи, а именно конкретно, първоначалната молба за разрешение за миннодобивна дейност от 1994 г. Чешката република обаче все още не разполага с консолидиран документ, който да ѝ даде възможност да разбере ясно и точните мащаби и аспекти на проекта.
219. Късно и непълно предаване от страна на Република Полша на исканата информация, в съчетание с отказ да отговори на исканията за съдействие на Чешката република не отговаря на изискванията за дух на солидарност, на сътрудничество и взаимно подпомагане между държавите членки, наложени от правото на Съюза, за да се осигури постигането на целта за ефективно опазване на околната среда.
220. Ето защо считам, че такова поведение спрямо съседна държава членка, намираща се в същото положение що се отнася до опасностите за околната среда, представлява нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС.
221. С оглед на горните съображения считам, че деветото основание е обосновано.
К. 11. По десетото основание — нарушение на член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС във връзка с член 4, параграф 1 от нея (несъобразяване с решението за ОВОС в разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
222. Чешката република се позовава на нарушение на член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС във връзка с член 4, параграф 1 от същата, тъй като разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. не било съобразено с решението за ОВОС.
223. Тази държава членка припомня, че съгласно посочения член 2, параграф 1, проектите, дефинирани в член 4 от Директивата за ОВОС са предмет на „изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие“ върху околната среда. Това означавало, че разрешенията за тези проекти трябва да съдържат или поне да държат сметка за такава оценка.
224. Полските органи обаче от самото началото не предвиждали извършването на такава оценка за посоченото разрешение. Макар решението за ОВОС да било приложено към искането на оператора, то изобщо не било отразено в процедурата за предоставяне на разглежданото разрешение или в самото разрешение. Освен това посоченото искане било подадено на основание на член 72, параграф 2, точка 2, буква k) от Закона за информацията относно околната среда; въпреки че към него не била приложена оценка на въздействието върху околната среда, компетентният орган го счел за пълно; след последващото прилагане на решението за ОВОС към споменатото искане, този орган не е счел за необходимо да покани заинтересованите лица да допълнят становищата си; в разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. не се споменавал никакъв преглед на съответствието на искането с решението за ОВОС; в това разрешение не се възпроизвеждали, нито се доразвивали поставените с решението за ОВОС условия и нямало никакво уточнение относно границите на площта за добив, така както била наложена с това решение.
225. Въз основа на това Чешката република прави извода, че съдържанието на решението за ОВОС не е отразено в производството за предоставяне на посоченото разрешение. Само фактът, че разрешението попада в обхвата на решението за ОВОС както с оглед на срока на действие на разрешението, така и от гледна точка на площта на рудника не означава, че то се основава действително на решението за ОВОС. Според Чешката република тези два документа представляват самостоятелни решения.
226. Като се позовава на отговора си на първото и на второто основание, Република Полша подчертава отново задължителния характер на решението за ОВОС за оператора, който трябва да изпълни наложените в него задължения, независимо от каквото и да е транспониране в текста на разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., и трябва да предаде информацията и резултатите от проверките по-специално относно концентрацията на фини частици, шума и качеството на водите. Тя счита, че Чешката република не се съобразява с произтичащите от полското право задължения и прави субективни изводи относно поведението и становищата на полските органи.
227. Според Република Полша фактът, че операторът е приложил решението за ОВОС към искането във връзка с продължаването на разрешението за рудника в Туров означава, че той е длъжен да осъществява дейността по добива в съответствие с това решение. От обстоятелствата към този момент ясно следвало, че разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г. се отнася за същия проект, както предхождащото го решение за ОВОС.
228. Що се отнася до критиката относно липсата на посочване на площта на проекта в това разрешение, държавата членка ответник отбелязва, че границите на рудника са определени с решението на министъра по въпросите на климата от 16 март 2020 г., преди приемането на посоченото разрешение и поради това са задължителни, така че включването им в него не било необходимо.
229. Според посочената държава членка това основание също е безпредметно поради приемането на решението 2044, което се основавало на решението за ОВОС.
2. Преценка
230. С десетото си основание Чешката република изтъква нарушение на член 2, параграф 1 във връзка с член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС. По-конкретно Чешката република оспорва факта, че проектът, предмет на решението, с което се разрешава миннодобивната дейност до 2026 г., е бил предхождан от оценка на въздействието върху околната среда, тъй като тя смята, че решението за ОВОС не е било взето предвид нито в рамките на процедурата относно искането за продължаване с шест години на валидността на разрешение № 65/94, нито в самото посочено Решение 2026.
231. Макар да разбирам, че Чешката република има интерес Съдът да разгледа това основание, питам се все пак дали това не е по-скоро от компетентността на полските юрисдикции, които щом бъдат сезирани с жалба, подадена от представителите на заинтересованата общественост, ще имат повод да разгледат формалните аспекти на процедурата, приключила с приемането на решението, с което се разрешава миннодобивната дейност до 2026 г., както и това решение по същество в светлината на произтичащите от решението за ОВОС задължения. Всъщност, тъй като познава фактическата обстановка, както и националната правна уредба, според мен националният съд a priori може най-добре да се произнесе по повдигнатите от Чешката република въпроси. Все пак ще ги разгледам по-долу от съображения за изчерпателност.
232. В самото начало следва да се отхвърли изложеният от Република Полша довод, че това основание е станало безпредметно, тъй като е прието ново решение, в резултат на което срокът на разрешението е продължен до 2044 г. Тъй като тези събития са настъпили едва след референтната дата за преценката за наличие на неизпълнение на задължение в рамките на процедура на основание на член 259 ДФЕС, те нямат значение за разглеждането на това основание(52).
233. Що се отнася до разпоредбите, които Република Полша е нарушила, следва да се отбележи, че член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС изисква проектите, дефинирани в член 4 от Директивата за ОВОС, да бъдат предмет на „изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда“. Както правилно посочва Чешката република, тази формулировка трябва да се разбира в смисъл, че разрешенията за тези проекти трябва да съдържат или поне да държат сметка за оценката на тяхното въздействие върху околната среда.
234. Проект като разрешения с решението за продължаване на миннодобивната дейност до 2026 г. отговаря на критериите по член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС (миннодобивна дейност на площ, надвишаваща 25 ха) (т. 19 от приложение I към тази директива), и същото се отнася за всяко изменение или разширяване на съответните проекти, когато самото то отговаря на определените прагове (т. 24 от приложение I към същата директива)(53). При това положение член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС се прилага по отношение на разрешение като разглежданото.
235. Що се отнася до твърдението на Чешката република, че решението за ОВОС не било взето предвид в решението, с което се разрешава миннодобивната дейност до 2026 г., не е било взето предвид в решението за ОВОС, държа да обърна внимание на информацията, предоставена в това отношение от Република Полша, че съгласно действащото полско законодателство решение относно екологичните условия обвързва наред с останалите, органите, приемащи решение с което се разрешава добивът, както и предприятието, адресат на това решение.
236. Както обяснява Република Полша, фактът че операторът на рудника в Туров е приложил решението за ОВОС в процедурата относно продължаването на разрешението означава, че той е длъжен да осъществява миннодобивните дейности в съответствие с разпоредбите на това решение. От това следва, че решението за ОВОС, както всяко друго административно решение, прието в полския правов ред, е задължително за адресата си, който въз основа на това решение получава правата и е обвързан от определените в това решение задължения. Впрочем Република Полша уверява, че операторът на рудника в Туров действително изпълнява произтичащите от решенията за ОВОС задължения.
237. При липсата на данни в обратен смисъл нямам никаква обективна причина да предполагам че прието от компетентните органи административно решение, като решението за ОВОС, не е задължително за оператор, получил разрешението да продължи миннодобива. Държа да отбележа, че Чешката република не оспорва и обясненията за полската правна уредба, възпроизведени в предходните точки от настоящото заключение.
238. От друга страна, що се отнася до твърденията на Чешката република, че нямало никаква връзка между решението за ОВОС и решението, с което се разрешава миннодобивната дейност да 2026 г., тъй като в тези решения не се посочвала една и съща площ на проекта, следва да се вземат предвид някои важни фактически аспекти, които ще изложа по-долу.
239. Първо следва да се отбележи, че решението за ОВОС е прието за период на добива от двадесет и четири години, докато разрешението е продължено само за шест години. Логично е при това положение тези решения да се различават, като се има предвид че те се отнасят до различни периоди от време. Доколкото решението за ОВОС се отнася за по-дълъг период, последица от него е включването на разрешението за миннодобивни дейности в приложното му поле във времето.
240. Второ, държа да отбележа, че макар между разглежданите решения да има малка разлика в площта, на която могат да се извършват миннодобивни дейности (31 014 698 квадратни метра в разрешението, докато в решението се посочва площ от около 30.9 квадратни километра), не се спори, че на 12 февруари 2020 г. полските органи са приели поправка на решението за ОВОС, в която те изрично определят координатите на зоната, за която става въпрос. Тези документи указват, че разположението на проекта, включен в разрешението за миннодобивна дейност, е в предвидените в решението за ОВОС географски очертания. От това следва, че разрешената от компетентните органи миннодобивна дейност не излиза извън обхвата на решението за ОВОС.
241. От тези бележки следва, че разрешението, предмет на настоящото основание, не се отклонява от предвиденото в решението за ОВОС, що се отнася до продължителността на предвижданата миннодобивна дейност и засегнатата географска зона. Ето защо, поради липсата на доказателства не би могло валидно да се поддържа, че няма никаква връзка между двете административни решения. Поради това считам, че изложените от Чешката република доводи следва да се отхвърлят.
242. С оглед на горните съображения стигам до заключението, че Република Полша не е нарушила член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС във връзка с член 4, параграф 1 от същата директива.
243. От това следва, че десетото основание трябва да се отхвърли по същество.
Л. По единадесетото основание — нарушение на член 8 а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС (непосочване на всички екологично условия в разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г.)
1. Доводи на страните
244. Чешката република твърди, че е налице нарушение на член 8а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС тъй като някои от посочените в него екологични условия не са отразени нито в разрешението за добив на лигнитни въглища до 2026 г., нито в решението за ОВОС, както изисква тази разпоредба, във връзка с параграф 3 от същия член. Това се отнасяло по-специално до площта за добив, която трябвало да се счита за екологично условие.
245. Посоченото разрешение освен това не посочвало условията относно разрешения проект, изложени в решението за ОВОС. Освен това от същото решение следвало, че някои условия трябва да се приложат в перспектива във времето, надхвърляща рамките на валидността на същото разрешение, така че не било ясно по какъв начин прилагането им ще се осъществи по време на неговата валидност.
246. Република Полша изтъква на първо място, че в решението за ОВОС, с поправката му от 12 февруари 2020 г., се съдържат координатите, които очертават точно зоната на проекта и че площта на предвижданата миннодобивна дейност, така както е уточнена в решението на министъра по въпросите на климата от 16 март 2020 г., не превишава зоната, определена в решението за ОВОС.
247. Що се отнася до втората критика на Чешката република, държавата членка ответник е на мнение, че както указва текстът на член 8а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС, той определя минималните изисквания за съдържанието на разрешението за осъществяване на проекта. Поради общия характер на формулираните в него задължения било трудно да се реши предварително каква конкретна информация трябва задължително да бъде включена в него. Не можело да се поддържа, че въпросното разрешение нарушава тази разпоредба, доколкото не конкретизира възможността за прилагане на специалните условия във връзка с определен времеви хоризонт. В това отношение подробната информация относно различните етапи на работата във връзка с напредването на дейността по добива била предмет на последващи констатации, тясно свързани с организацията работата по добива и със средствата за осъществяване на работата и била отразена в плана за функциониране на минното съоръжение, технически документ, уреден в членове 108—111 от Кодекса за минното дело.
248. Въз основа на мотивите, изложени в отговора на други основания, Република Полша счита, че единадесетото основание е безпредметно.
2. Преценка
249. С единадесетото си основание Чешката република изтъква, че като не е взела в достатъчна степен предвид в решението, с което се разрешават миннодобивни дейности до 2026 г., всички изисквания във връзка с околната среда, Република Полша не е изпълнила задълженията, които има по силата на член 8а, параграф 1 от Директивата за ОВОС.
250. Това основание се извежда от две твърдения. Първо, Чешката република счита, че част от изискваната информация относно проекта, обхванат от посоченото решение 2026, не е разгледана нито в това решение, нито в решението за ОВОС, и окачествява площта за добив като основно условие във връзка с околната среда, което изцяло определя въздействието на проекта върху околната среда. Второ, според Чешката република в решението за ОВОС не е конкретизирана възможността за прилагане на специални условия във връзка с проект, който е много по-голям, като се има предвид периодът на функционирането му, по-дълъг с осемнадесет години, и неговите съответстващи стойност и площ на експлоатация.
251. Член 8а, параграф 1 от Директивата за ОВОС определя минималните изисквания за съдържанието на разрешенията що се отнася главно до изводите от оценката на въздействието на проект върху околната среда и условията във връзка с околната среда за неговото осъществяване. В съответствие с член 8а, параграф 3 от Директивата за ОВОС тези изисквания за съдържанието наред с останалото могат да бъдат изпълнени и по повод на друго решение, прието в рамките на така наречената процедура за приемане на решение по смисъла на член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС. По силата на член 8а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС сред тези изисквания са включени и всички възможни екологични условия, приложени към решението, описание на всички характеристики на проекта и/или предвидените мерки за избягване, предотвратяване или намаляване и, ако е възможно, премахване на значителни неблагоприятните последици за околната среда, както и евентуално мерки за наблюдение.
252. Що се отнася до първото твърдение, свързано с твърдения пропуск от страна на полските органи да определят площта за добив в текста на разрешението за миннодобивна дейност до 2026 г., струва ми се, че с него само се възпроизвежда десетото основание. Поради това ще си позволя да препратя към становището ми в рамките на анализа на посоченото основание в точка 240 от настоящото заключение. Както вече обясних подробно, разрешението, като административно решение, не се отклонява от предвиденото в решението за ОВОС що се отнася до продължителността на предвижданата миннодобивна дейност и до съответната географска зона. Поради това посоченото твърдение следва да се отхвърли.
253. Колкото до второто твърдение, изведено от твърдяно неправилно прилагане на член 8а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС, тъй като разрешението за миннодобивна дейност до 2026 г. не уточнявало условията, установени в решението за ОВОС относно разрешения проект, следва да се отбележи, че макар в тази разпоредба да се установяват минимални изисквания („най-малко“) относно информацията, която следва да се предостави за разрешения проект, в нея само се излага, по-скоро общо, задължението тази информация да бъде включена в разрешението („решението за издаване на разрешението трябва да включва […]“.), като по този начин оставя известна свобода на преценка на компетентните органи. Както следва от самия текст на тази разпоредба („приложени“), задължението за включване се прилага и по отношение на евентуалните екологични условия, които са в основата на решението за предоставяне на разрешението.
254. Считам, че такъв подход е подходящ като се има предвид разнообразието на проектите, които могат да попаднат в приложното поле на Директивата за ОВОС. Ето защо според мен е логично тази разпоредба да се тълкува в смисъл, че изобщо не се изисква посочената информация да фигурира в специален документ и още по-малко в основния документ, който е част от решението за издаване на разрешение за проект. Доколкото обикновено става въпрос за информация с много технически характер, може да се окаже необходимо това да се изясни в специално предназначен за целта документ, който да се приложи към разрешението. Така всички документи, които са послужили за основа на приетото от компетентните органи административно решение и са били включени по посочения по-горе начин, представляват „решението за издаване на разрешение“ по смисъла на член 8а, параграф 1 от Директивата за ОВОС.
255. Считам, че точно това е направила в случая Република Полша. От една страна съществува решението за ОВОС, което е приложено към искането за разрешение и което операторът на рудника в Туров е длъжен да спазва в рамките на миннодобивните си дейности, по силата на полското законодателство. В решението за ОВОС се посочва точно зоната на проекта и се определят условията за изпълнението му. От друга страна съществува планът за функциониране на минното съоръжение, на който се позовава Република Полша, в който се уточняват организацията и средствата за осъществяване на миннодобивната дейност. Както обяснява Република Полша, този план е технически документ, в който се определят подробно условията за функциониране на миннодобивните съоръжения, включително експлоатацията на рудната жила и на проекта, необходим за гарантиране наред с останалото на общата безопасност, на защитата на околната среда и на опазването на целесъобразността на добива от рудната жила.
256. Чешката република изтъква освен това, че следваният от полските органи подход не позволява да се установи по какъв начин непрекъснатото прилагане на посочените по-горе условия ща се осигури в рамките на проект, осъществяването на който е с осемнадесет години по-кратко. Обратно на твърдяното от Чешката република, аз обаче не виждам как фактът, че решението за ОВОС предвижда по-дълъг период на експлоатация от самото разрешение за проекта, противоречи на изискванията по член 8а, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС. Според мен тази разпоредба, която впрочем е формулирана твърде общо, не налага непременно задължението за представяне на план, в който с най-големи подробности се уточнява развитието на миннодобивните дейности и по-специално точният начин, по който ще трябва да бъдат изпълнени определените екологични условия. Напротив, считам, че решението за ОВОС по принцип позволява да се изпревари това развитие за периода на валидност, доколкото операторът е задължен да спазва екологичните условия, наложени му с този административен акт по силата на полското право.
257. От друга страна, признавам, че съм склонен да се присъединя към изразената от Република Полша гледна точка що се отнася до сравнително неясните твърдения, изложени от Чешката република в рамките на това основание. Считам, че при липсата на по-точно мотивиране на твърдените нарушения, единадесетото основание следва да се отхвърли по същество.
М. Синтез на анализа
258. Въз основа на анализа на иска стигам до извода, че следва да се приеме, че първото, шестото, осмото и деветото основание са обосновани. В останалата част искът следва да се отхвърли като неоснователен.
VI. По съдебните разноски
259. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. По силата на член 138, параграф 3 от този правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. В случая, тъй като Чешката република и Република Полша са загубили и двете по някои от основанията, те следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
260. В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, съгласно който институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
261. В светлината на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
1) Като е приела правна уредба, позволяваща на компетентните административни органи да продължат за шест години срока на разрешението за добив на лигнитни въглища, без да се направи оценка на въздействието върху околната среда, Република Полша е нарушила член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2011/92/EС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2014/52/EС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. във връзка с член 4, параграфи 4—6, член 5, параграфи 1 и 2 и членове 6—9 от посочената директива.
2) Като не е публикувала съдържанието на решението, с което се разрешават миннодобивни дейности до 2026 г., и приложените към това решение условия, нито, причините и съображенията, на които се основава това разрешение, и като е съобщила това съдържание на Чешката република едва след повече от пет месеца, при това непълно, Република Полша е нарушила член 9, параграфи 1 и 2 от Директива 2011/92, изменена с Директива 2014/52.
3) Като не е публикувала съдържанието на решението, с което се разрешават миннодобивни дейности до 2026 г., или обявила мястото, където то може да бъде поискано, Република Полша е нарушила член 7 от Директива 2003/4/EО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета.
4) Като не е предоставила пълна информация относно процедурата за приемане на решението, с което се разрешават миннодобивни дейности до 2026 г., Република Полша не е изпълнила задълженията, произтичащи принципа на лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС.
5) Отхвърля иска в останалата част.
6) Чешката република, Република Полша и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
1 Език на оригиналния текст: френски.
2 Дълго време международната съдебна практика в областта на околната среда е доста голяма рядкост. Делото за морските котки от Прибиловските острови от 1893 г., последвано от дело Леярната в Трейл от 1941 г. или друг пример, делото Езерото Лану от 1956 г. поставят основите на международното право на околната среда, по-специално във връзка с трансграничните замърсявания и общите природни ресурси. През последните години обаче се наблюдава значително нарастване на броя на съдебните спорове. По делото от 1997 г. за Баража Габчиково-Надмарош на Дунав за първи път околната среда заема централно място в спор, отнесен за разглеждане пред Международния съд в Хага. Това дело дава повод на разглеждащите го съдии да прогласят някои основни принципи на международното право на околната среда, по-специално принципа за предотвратяване на вредите, причинени на околната среда в други държави, принципа на сътрудничество, както и необходимостта от еволюционно тълкуване на договорните правила. Околната среда заема същото централно място по дело Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай) от 2010 г. Делата Някои дейности, осъществявани от Никарагуа в граничната зона (Коста Рика с/у Никарагуа) и Изграждане на път в Коста Рика по протежението на река Сан Хуан (Никарагуа с/у Коста Рика) също са имали силно изразено екологично измерение. Това развитие на съдебната практика в количествено отношение произтича главно от нарасналата концентрация на задълженията на държавите в областта на околната среда.
3 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (ОВ L 327, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193).
4 Директива на Европейския парламенти на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, 2003 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200).
5 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1), изменена с Директива 2014/52/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година (ОВ L 124, 2014 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“).
6 Определение на заместник-председателя на Съда от 21 май 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:420)
7 Определение на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
8 Вж. решения от 6 декември 2007 г., Комисия/Германия (C‑456/05, EU:C:2007:755, т. 25) и от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия (C‑364/10, EU:C:2012:630, т. 67) що се отнася до двата аспекта на предвиденото в членове 258 и 259 ДФЕС производство. Вж. също заключението ми по дело Словения/Хърватия (C‑457/18, EU:C:2019:1067, т. 99).
9 Принципът на предимство на правото на Съюза, който прогласява предимството на правото на Съюза по отношение на правото на държавите членки, налага на всички инстанции на държавите членки да гарантират пълното действие на различните норми на Съюза, като правото на държавите членки не може да засяга действието, признато на тази различни норми на територията на посочените държави (вж. в това отношение решения от 4 декември 2018 г., Minister for Justice and Equality и Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, т. 35—38) и от 24 юни 2019 г., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 53 и 54).
10 Вж. в този смисъл Butler, G., „The Court of Justice as an Inter-State Court“, Yearbook of European Law, 01/2017, Vol. 36, стр. 189.
11 Вж. решения от 11 юли 2013 г., Комисия/Чешка република (C‑545/10, EU:C:2013:509, т. 108); от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария (C‑179/14, EU:C:2016:108, т. 141); от 22 септември 2016 г., Комисия/Чешка република (C‑525/14, EU:C:2016:714, т. 16), от 19 септември 2017 г., Комисия/Ирландия (Регистрационен данък) (C‑552/15, EU:C:2017:698, т. 38); от 31 октомври 2019 г., Комисия/Нидерландия, C‑395/17, EU:C:2019:918, т. 52), както и от 28 май 2020 г., Комисия/България (Разследващ орган във връзка с железопътната система) (C‑33/19, непубликувано, EU:C:2020:405, т. 82).
12 Вж. решения от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия (C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 44); от 28 март 2019 г., Комисия/Ирландия (Система за събиране и пречистване на отпадъчни води) (C‑427/17, непубликувано, EU:C:2019:269, т. 39) и от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидатите за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 112).
13 Вж. в това отношение Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A. et Gellermann, M. (éd.), Munich, 2014, т. 27; Frenz, W., Handbuch Europarecht, Vol. 5, Berlin, 2010,, т. 2685; Karpenstein, U., „Article 259 TFUE“, Das Recht der Europäischen Union, Grabitz, E., Hilf, M. et Nettesheim, M. (éd.), Munich, 2021, т. 9; Pechstein, EU-Prozessrecht, Mohr Siebeck, Tubingue, 2011, т. 312; Schwarze, J., „Article 259 TFUE“, EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019,, т. 4; както и Thiele, A., EU-Prozessrecht, C. H. Beck, Munich, 2014,§ 5, т. 29.
14 Вж. в този смисъл Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A. et Gellermann, M. (éd.), Munich, 2014,, т. 27 и 28; Frenz, W., Handbuch Europarecht, „Article 259 TFUE“, EUV/AEUV, Geiger, R., Khan, D.-E, и Kotzur, M. (éd.), Munich т. 5; Pechstein, M., EU-Prozessrecht, т. 313 и 314, както и Schwarze, J., „Article 259 TFUE“, EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019,т. 5.
15 Що се отнася до изменението на законодателство вж. решение от 4 март 2010 г., Комисия/Франция (C‑241/08, EU:C:2010:114, т. 12 и 13); що се отнася до изменението на административен акт вж. решение от 18 май 2006 г., Комисия/Испания (C‑221/04, EU:C:2006:329, т. 28 и 29).
16 Решение от 29 юли 2019 г. (C‑411/17, EU:C:2019:622).
17 Решение от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 79).
18 Вж. в това отношение Messerschmidt, K., Europäisches Umweltrecht, Munich 2011 г., стр. 535, т. 53; Арабаджиева, K., „Vagueness and Discretion in the Scope of the EIA Directive“, Journal of Environmental Law, 11/2017, том 29, № 3, стр. 417, 425.
19 Вж. решения от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др. (C‑72/95, EU:C:1996:404, т. 50); от 4 май 2006 г., Комисия/Обединено кралство (C‑508/03, EU:C:2006:287, т. 88); от 28 февруари 2008 г., Abraham и др. (C 2/07, EU:C:2008:133, т. 37); от 20 ноември 2008 г., Комисия/Ирландия (C‑66/06, непубликувано, EU:C:2008:637, т. 61); от 28 февруари 2008 г., Abraham и др. (C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 37); от 21 март 2013 г., Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, т. 29 и 30), и от 11 февруари 2015 г., Marktgemeinde Straßwalchen и др. (C‑531/13, EU:C:2015:79, т. 40 и 41).
20 Вж. решение от 16 септември 1999 г., WWF и др. (C‑435/97, EU:C:1999:418, т. 44 и 45).
21 Вж. решение от 2 май 1996 г., Комисия/Белгия (C‑133/94, EU:C:1996:181, т. 42 и 43).
22 Вж. точка 52 от настоящото заключение.
23 Вж. решение от 4 май 2006 г., Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, т. 47).
24 Вж. решение от 4 май 2006 г., Комисия/Обединено кралство (C‑508/03, EU:C:2006:287, т. 104).
25 Вж. решение от 28 февруари 2008 г., Abraham и др. (C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 26).
26 Решение от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 83).
27 Вж. решение от 7 ноември 2019 г. (C‑280/18, EU:C:2019:928, т. 46—49). Държа да отбележа, че Съдът възприема по-ограничителен подход, отколкото генералния адвокат Kokott, която изтъква в заключението си по същото дело, че „ако предвидената в член 11 от Директивата за ОВОС жалба бъде ограничена до въпроси, свързани с участието на обществеността, така че законосъобразността на разрешението за осъществяване да остане незасегната, тя би била лишена действително от смисъл и от всякакво практическо действие“ (EU:C:2019:449, т. 115. Курсивът е мой). Следва да се отбележи обаче, че член 11, параграф 1 от Директивата за ОВОС се отнася изрично за възможността на членовете на заинтересованата общественост „да имат достъп до процедура за преразглеждане за да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на [тази] директива за участие на обществеността“, което по принцип изключва възможността за позоваване на член 11 от Директивата за ОВОС, за да се поиска упражняването на съдебен контрол върху разрешение на основания, различни от нарушаването на правото на участие на обществеността(Курсивът е мой).
28 Република Полша се позовава на член 31, параграфи 1 и 3 от Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Закон за Административнопроцесуален кодекс), от 14 юни 1960 г. (Dz. U. 2020, позиция 256), съответно изменен (наричан по-нататък „Административнопроцесуалният кодекс“), както и на член 50, параграф 1 от Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. —Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Закон относно производството пред административните юрисдикции), от 30 август 2002 г.; (Dz. U. 2019, позиция 2325), съответно изменен.
29 Решение от 15 януари 2013 г., Križan и др. (C‑416/10, EU:C:2013:8, т. 110).
30 Вж. решения от 1 юли 2015 г., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, т. 34) и от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (Влошаване на състоянието на природната зона Доняна) (C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 35).
31 Вж. решение от 28 май 2020 г., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, т. 81, 84 и 85).
32 Решение от 28 май 2020 г. (C‑535/18, EU:C:2020:391, т. 75).
33 Вж. в това отношение Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета от 14 ноември 2012 г. за изпълнението на Рамковата директива за водите (2000/60/ЕО) - Планове за управление на речните басейни, COM(2012) 670 окончателен, стр. 7, от който се установява, че Директива 2000/60 „признава, че за някои водни обекти постигането на добро състояние може да отнеме повече време. Поради тази причина тя позволява на държавите членки да се възползват от дерогация на базата на естествените условия на водния обект, и да удължат крайния срок до 2027 г. или след това“. Съгласно този доклад, в случаите, в които са приложени освобождавания, Директива 2000/60 „изисква от държавите членки да обосноват и обяснят причините в плановете за управление на речните басейни. Това означава да се обясни на каква основа са направени оценките на естествените условия, на несъразмерните разходи и/или на техническата неосъществимост и как да се напредне към целта за добро състояние. Тази обосновка е от основно значение за прозрачността и отчетността на процеса на вземане на решения“(Курсивът е мой).
34 Вж. за различните видове дерогации, предвидени в Директива 2000/60, които трябва да бъдат посочени и обяснени в плана за управление на речните басейни, Quevauviller, P., Protection des eaux souterraines — Législation européenne et avancées scientifiques, Lavoisier, Париж 2010 г., стр. 63.
35 Вж. т. 52 от настоящото заключение.
36 Вж. решение от 7 ноември 2019 г., Flausch и др. (C‑280/18, EU:C:2019:928, т. 46), в което Съдът тълкува член 11 от Директивата за ОВОС в смисъл, че „неговото приложно поле е ограничено до аспектите на даден спор, състоящи се в изтъкване на правото на заинтересованата общественост да участва в процеса на вземане на решения в съответствие с конкретните норми на посочената директива в тази област. Жалбите, които се основават на която и да е друга норма от тази директива и a fortiori на който и да е друг законодателен акт, независимо дали на Съюза или на държавите членки, обаче не са обхванати от този член“, както и т. 104 от настоящото заключение.
37 Вж. точка 108 от настоящото заключение.
38 Вж. т. 148 от настоящото заключение.
39 Вж. т. 97 от настоящото заключение.
40 От решението за ОВОС следва, че миннодобивните дейности в рудника Туров се отразяват върху околната среда на територията на три държави членки, а именно Република Полша, Чешката република и Федерална република Германия.
41 Решение от 7 ноември 2019 г., Flausch и др. (C‑280/18, EU:C:2019:928, т. 50 и 51).
42 Вж. т. 52 от настоящото заключение.
43 Решения от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 36 и 39) и от 7 ноември 2019 г., Flausch и др. (C‑280/18, EU:C:2019:928, т. 46). Вж. също и точки 104 и 150 от настоящото заключение.
44 Вж. т. 105 от настоящото заключение.
45 Вж. т. 163—178 от настоящото заключение.
46 Вж. т. 69 от настоящото заключение.
47 Вж. в това отношение заключение на генералния адвокат Sharpston по дело East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:234, т. 52).
48 Решения от 28 юли 2011 г., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, т. 22) и от 20 януари 2021 г., Land Baden-Württemberg (Вътрешно съобщение) (C‑619/19, EU:C:2021:35, т. 33).
49 Вж. т. 172 от настоящото заключение.
50 Вж. т. 170 от настоящото заключение.
51 Вж. т. 200 и сл. от настоящото заключение.
52 Вж. т. 52 от настоящото заключение.
53 Вж. т. 62—67 от настоящото заключение.