1.

Амбициозните пределно допустими стойности за качеството на атмосферния въздух съгласно Директива 2008/50 ( 2 ) на много места (все още?) не се спазват в достатъчна степен ( 3 ). Въпреки това през 2022 г. предстои да бъдат взети важни решения в тази област. На политическо равнище Комисията планира предложения за преразглеждане на действащите разпоредби ( 4 ). В същото време са висящи различни производства, по които Съдът може да изясни важни въпроси относно прилагането на разпоредбите. Наред с преюдициалното запитване относно значението на Директивата за разрешаването на проекти ( 5 ) и първото производство за налагане на периодична имуществена санкция в изпълнение на решение относно нарушение на Директивата ( 6 ), настоящото производство поставя въпроса дали частнoправни субекти могат да искат обезщетение за вреди за здравето, които се дължат на нарушение на пределно допустимите стойности.

2.

Настоящото производство се отнася до първото условие за извъндоговорна отговорност на държавите членки поради нарушение на правото на Съюза, а именно до въпроса дали разпоредбите на Директива 2008/50 обосновават права на частноправните субекти. Освен това трябва да се разгледа въпросът за условията, при които евентуално е налице достатъчно съществено нарушение на Директивата, както и въпросът относно доказването на причинно-следствена връзка между нарушението и вредата, за да се дадат насоки на запитващата юрисдикция относно датата, която е релевантна за преценката на нарушението.

3.

За релевантния в главното производство период правилата относно качеството на въздуха първоначално са установени в Директиви 96/62 ( 7 ) и 1999/30 ( 8 ), заменени с Директива 2008/50, считано от 11 юни 2010 г.

4.

Съгласно член 1, първо тире от Директива 96/62 тя цели да формулира основните принципи на една обща стратегия, която „да определи и установи цели за качеството на околния въздух в Общността със съответните срокове за тяхното постигане, разработени с цел избягване, предотвратяване или ограничаване на възможните вредни въздействия върху човешкото здраве и околната среда като цяло“. Това следва и от второто съображение.

5.

Член 2, точка 5 от Директива 96/62 определя понятието „пределно допустима стойност“ като „всяко ниво, определено въз основа на научни познания с цел избягване, предотвратяване или ограничаване на определено вредно въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което следва да бъде постигнато в определен срок и да не бъде превишавано след постигането му“.

6.

Член 7 от Директива 96/62 съдържа основните изисквания за подобряването на качеството на околния въздух:

„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки за осигуряване на съответствие с пределно допустимите стойности.

2.   Мерките, взети за постигане на целите на настоящата директива:

3.   В случаите, когато съществува риск от превишаване на пределно допустимите стойности и/или алармените прагове, държавите членки изготвят планове за действие, указващи мерките, които трябва да бъдат предприети в краткосрочен план, с оглед намаляването на посочения риск и ограничаването на продължителността на подобни явления. Тези планове, според отделния случай, могат да предвиждат мерки за контрол, а при необходимост и спиране на определени дейности, включително движението на моторни превозни средства, които допринасят за превишаването на пределно допустимите стойности“.

7.

Член 8 от Директива 96/62 се отнася до зоните, в които нивата превишават пределно допустимите стойности:

„1.   Държавите членки съставят списък на зоните и агломерациите, в които нивата на един или повече замърсители превишават съответните пределно допустими стойности (плюс допустимото отклонение).

Когато не е определено допустимо отклонение за конкретен замърсител, зоните и агломерациите, в които степента на този замърсител превишава граничната стойност, се третират по същия начин, както зоните и агломерациите съгласно първа алинея и за тях се прилагат параграфи 3, 4 и 5.

2. […]

3.   В зоните и агломерациите съгласно параграф 1 държавите членки вземат мерки за осигуряване на подготовката или изпълнението на план или програма за постигане на пределно допустимата стойност в рамките на конкретен срок от време.

Споменатият план/споменатата програма, до който/която обществеността трябва да има достъп, включва най-малко информацията от списъка в приложение IV.

4.   В зоните и агломерациите съгласно параграф 1, където нивото на повече от един замърсител е по-високо от пределно допустимите стойности, държавите членки предоставят комплексен план, обхващащ всички разглеждани замърсители.

5. […]“.

8.

Съгласно дванадесето съображение от Директива 96/62 тази разпоредба също цели опазването на човешкото здравето и околната среда.

9.

Член 11, параграф 1, буква а), точка iii) от Директива 96/62 определя срок за изпращането на плановете, посочени в член 8:

„[В] зоните по член 8, параграф 1:

i) …

10.

Приложение IV към Директива 96/62 предвижда, че плановете или програмите за постигане на пределно допустимите стойности съдържат по-специално информация за причините за замърсяването и прогнозите относно подобряването на качеството на въздуха във времето, въз основа на предприетите мерки:

3. […]

10. […]“.

11.

Директива 1999/30 установява необходимите за прилагането на Директива 96/62 пределно допустими стойности и алармени прагове на серен двуоксид, азотен двуоксид и азотни оксиди, прахови частици и олово във въздуха. Член 1 потвърждава, че този правен режим цели да бъдат избегнати, предотвратени или намалени вредните въздействия върху човешкото здраве и околната среда като цяло.

12.

Считано от 1 януари 2010 г., за азотния двуоксид (NO2) се прилагат пределно допустимите стойности за опазване на човешкото здраве съгласно член 4 и раздел I от приложение II към Директива 1999/30. Първо, средночасовата пределно допустима стойност от 200 μg/m3 азотен двуоксид не може да бъде превишавана повече от 18 пъти в рамките на една календарна година. Второ, средногодишната пределно допустима стойност е определена на 40 μg/m3.

13.

Считано от 1 януари 2005 г. обаче, за праховите частици (ПЧ10) се прилагат пределно допустимите стойности за опазване на човешкото здраве съгласно член 5 и раздел I, етап 1 от приложение III към Директива 1999/30. 24‑часовата пределно допустима стойност за опазване на човешкото здраве от 50 μg/m3 ПЧ10 не може да бъде превишавана повече от 35 пъти за една календарна година. Средногодишната пределно допустима стойност е определена на 40 μg/m3 ПЧ10.

14.

Първите две съображения от Директива 2008/50 представят общите ѝ цели:

15.

Член 1, точка 1 от Директива 2008/50 съдържа основната ѝ цел:

„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:

2. […]“.

16.

Съгласно член 2, точка 5 от Директива 2008/50 понятието „пределно допустима стойност“ означава „ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано“.

17.

Член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 налага задължение за спазването на различни пределно допустими стойности:

„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.

По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.

Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.

[…]“.

18.

Релевантните в случая пределно допустими стойности за азотен диоксид и прахови частици (ПЧ10) съгласно приложение XI към Директива 2008/50 съответстват на пределно допустимите стойности в Директива 1999/30.

19.

Член 22 от Директива 2008/50 позволява удължаване на крайните срокове за постигане на пределно допустимите стойности при определени условия:

„1.   Когато в дадена зона или агломерация не може да бъде постигнато съобразяване с пределно допустимите стойности за азотен диоксид или бензен в рамките на посочения в приложение XI краен срок, съответната държава членка може да удължи този краен срок максимум с пет години за тази конкретна зона или агломерация, при условие че се състави план за качеството на въздуха, в съответствие с член 23, за зоната или агломерацията, за която се отнася удължаването на срока; този план за качеството на въздуха се допълва от информацията, посочена в раздел Б от приложение XV, за съответните замърсители и посочва как ще се постигне съответствие с пределно допустимите стойности преди новия краен срок.

2.   Когато в определена зона или агломерация не може да се постигне съответствие с пределно допустимите стойности за ПЧ10, посочени в приложение XI, поради специфичните характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии, държавата членка се освобождава от задължението да прилага тези пределно допустими стойности в срок до 11 юни 2011 г., ако са изпълнени условията, предвидени в параграф 1, и държавата членка докаже, че на национално, регионално и местно равнище са взети всички необходими мерки за спазване на крайните срокове.

3. […]

4.   Държавите членки нотифицират Комисията, когато смятат, че параграф 1 или 2 е приложим, и представят плана за качество на въздуха, посочен в параграф 1, включително всякаква свързана с него информация, необходима на Комисията, за да прецени дали са удовлетворени или не съответните условия. В своята оценка Комисията взема предвид очакваното въздействие върху настоящото и бъдещото качество на атмосферния въздух в държавите членки, произтичащо от мерките, които са били предприети от държавите членки, както и очакваното въздействие върху качеството на атмосферния въздух, произтичащо от настоящите мерки на Общността и от планираните мерки на Общността, които се предлагат от Комисията.

Когато Комисията не е направила възражения в рамките на девет месеца след получаване на уведомлението, съответните условия за прилагането на параграф 1 или 2 се смятат за удовлетворени.

Ако бъдат направени възражения, Комисията може да изиска държавата членка да коригира или да представи нови планове за качеството на въздуха“.

20.

Комисията твърди ( 9 ), че Франция действително изпраща уведомления относно удължаването на крайните срокове за ПЧ10 и азотен диоксид за разглежданата в случая зона на агломерацията на Париж, но Комисията прави възражения срещу всяко от тях ( 10 ).

21.

Член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 предвижда изискване в случай на превишаване на пределно допустими стойности в определени зони или агломерации да се изготвят планове за качеството на въздуха, за да се постигнат стойностите.

„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.

В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. […]

Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV […] Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.

[…]“.

22.

Изискванията съгласно раздел А от приложение XV към Директива 2008/50 по същество съответстват на изискванията съгласно приложение IV към Директива 96/62.

23.

Преюдициалното запитване се основава на превишаване на пределно допустимите стойности за качеството на атмосферния въздух в агломерацията на Париж. Така през 2019 г. Съдът постановява, че пределно допустимите стойности за азотен диоксид са превишени, след като е трябвало да се спазват от 2010 г. ( 11 ) Наскоро постанови, че и пределно допустимите стойности за ПЧ10 от 2005 h= до 2019 г. не са спазвани ( 12 ). Френският Conseil d’État (Държавен съвет) също установява по отношение на Париж продължаващо превишаване на пределно допустимите стойности за азотен диоксид до 2020 г., както и превишаване на пределно допустимите стойности за ПЧ10 за годините до 2018 г. и 2019 г. ( 13 )

24.

Жалбоподателят в главното производство иска префектът на департамент Вал д’Оаз, който е подзона на агломерацията на Париж, да вземе мерки за спазването на пределно допустимите стойности съгласно Директива 2008/50. Освен това той иска обезщетение за различните оценени на 21 милиона евро вреди, които претърпява вследствие на замърсяването на въздуха. Вредите настъпили от 2003 г. насам и дори с времето ставали по-тежки.

25.

В подкрепа на иска си за обезщетение жалбоподателят поддържа по-специално, че здравето му е увредено вследствие на влошаването на атмосферния въздух на агломерацията на Париж, където живее. Той счита, че това влошаване се дължи на нарушаването от страна на френските власти на задълженията, произтичащи за тях от разпоредбите на Директива 2008/50. Поради това той изтъква отговорност на държавата и иска да получи обезщетение за твърдяното увреждане на здравето си.

26.

След като Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Административен съд Сержи-Понтоаз, Франция) отхвърля иска му, понастоящем пред Cour administrative d’appel de Versailles (Апелативен административен съд Версай, Франция) се разглежда жалба. Според този съд решението относно правото на обезщетение предполага да се уточни обхватът на разпоредбите на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. Става въпрос за това дали трябва да се предостави право на обезщетение на частноправните субекти за вреди, засягащи здравето им, в случай на достатъчно съществено нарушение от страна на държава членка на Европейския съюз на задълженията, произтичащи от тези разпоредби.

27.

Ето защо Cour administrative d’appel de Versailles (Апелативен административен съд Версай, Франция) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

28.

Писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, Френската република, Ирландия, Италианската република, Полша и Европейската комисия. В съдебното заседание на 15 март 2022 г. участие взимат Френската република, Ирландия, Кралство Нидерландия, Полша и Европейската комисия.

29.

В контекста на изпълнението на разпоредбите на Съюза в областта на опазването на качеството на въздуха Съдът вече припомни принципа на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които носи отговорност държавата ( 14 ). Настоящото преюдициално запитване трябва да изясни до каква степен нарушение на определените в правото на Съюза пределно допустими стойности за опазването на качеството на въздуха действително може да обоснове искове за обезщетение за вреди.

30.

Съгласно постоянната съдебна практика пълното действие на нормите на правото на Съюза би било поставено под съмнение, а защитата на признатите от тях права би била отслабена, ако частноправните субекти нямат възможност да получат обезщетение, когато техните права са засегнати от нарушение на правото на Съюза, за което носи отговорност държава членка ( 15 ).

31.

Поради това увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три условия: предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на тази норма да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда ( 16 ).

32.

Първият преюдициален въпрос предполага, че са налице достатъчно съществено нарушение и пряка причинно-следствена връзка. Той има за цел да определи дали изискванията на Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух предоставят права на частноправните субекти, т.е. дали нарушението на тези изисквания изобщо може да обоснове право на обезщетение (по този въпрос раздел А). Ако това е така, с втория преюдициален въпрос следва да се изяснят условията за наличието на такова право, по-специално по отношение на датата, към която трябва да се прецени дали е налице неизпълнение на задължения от съответната държава членка. За тази цел трябва да се разгледа въпросът при какви условия могат да се установят съществено нарушение и пряка причинно-следствена връзка (по този въпрос раздел Б).

33.

Правото на обезщетение за вреди поради нарушение на правото на Съюза предполага, първо, предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на увредените частноправни субекти ( 17 ).

34.

Действително в контекста на обосноваването на искове за обезщетение за вреди не е от значение дали съответната правна норма има директен ефект ( 18 ). Все пак директният ефект е важен признак за предоставянето на права ( 19 ), защото в този случай може да се определи съдържанието на предоставеното право, което е условие за правото на обезщетение за вреди ( 20 ).

35.

Ето защо най-напред следва да се установи дали разпоредбите относно пределно допустимите стойности и мерките за подобряване на качеството на въздуха са достатъчно ясни, за да може да се установи съдържанието на евентуалните права. Впоследствие може да се разгледа въпросът дали тези разпоредби целят предоставянето на права на частноправните субекти.

36.

Макар преюдициалното запитване да се отнася само до Директива 2008/50, главното производство засяга вредите, които жалбоподателят търпи от 2003 г. насам. В периода от този момент до изтичането на срока за транспониране на Директива 2008/50 на 11 юни 2010 г. качеството на въздуха по отношение на посочените в преюдициалното запитване замърсители ПЧ10 (прахови частици) и азотен диоксид първоначално се урежда от директиви 96/62 и 1999/30.

37.

Съгласно член 7, параграф 1 от Директива 96/62 държавите членки предприемат необходимите мерки за осигуряване на съответствие с пределно допустимите стойности. Пределно допустимите стойности за азотния диоксид са регламентирани в член 4 във връзка с приложение II към Директива 1999/30 и се прилагат, считано от 1 януари 2010 г.

38.

Пределно допустимите стойности за ПЧ10 са определени в член 5 във връзка с раздел I, етап 1 от приложение III към тази директива и се прилагат от 1 януари 2005 г.

39.

Впоследствие посочените пределно допустими стойности и крайни срокове са включени в непроменен вид в приложение XI към Директива 2008/50.

40.

Следователно задължението за спазване на пределно допустимите стойности съществува от съответно определената дата и съгласно текста на релевантните разпоредби е ясно и безусловно ( 21 ).

41.

Освен това Директива 96/62 съдържа разпоредби относно подобряването на качеството на околния въздух за периода преди изтичането на крайните срокове за прилагането на пределно допустимите стойности и за периода след това.

42.

Задължение за подобряването на околния въздух съществува още преди пределно допустимите стойности да станат задължителни през 2005 г., респективно 2010 г. На този етап държавите членки следва да приемат мерки, така че пределно допустимите стойности да бъдат постигнати най-късно на датата, на която стават задължителни.

43.

Подробностите относно това задължение произтичат от член 8 от Директива 96/62. Съгласно член 8, параграф 1 държавите членки трябва да определят зоните и агломерациите, в които нивата на един или повече замърсители превишават съответните пределно допустими стойности (плюс допустимото отклонение, определено също в Директива 1999/30). Член 8, параграф 3 от Директива 96/62 предвижда, че в определените зони и агломерации държавите членки трябва да подготвят или изпълнят планове или програми за постигане на пределно допустимата стойност в рамките на конкретен срок от време, т.е. до датата, в която тя стане задължителна.

44.

В това отношение допустимото отклонение обозначава определен процент от съответната пределно допустимата стойност, който в периода от определянето на минимално допустимите стойности до датата на прилагането им намалява линейно до 0 %. Следователно колкото повече наближава прилагането на пределно допустимите стойности, толкова по-малко става допустимото отклонение. От момента, в който съответните пределно допустими стойности започнат да се прилагат, допустимото отклонение изцяло отпада.

45.

Това задължение вероятно засяга голям брой зони и агломерации, в които впоследствие, при изтичането на крайния срок за прилагането на пределно допустимите стойности, тоест през 2005 г. или 2010 г., те вече са превишени ( 22 ).

46.

Тези планове и програми трябва да изпълняват изискванията на приложение IV към Директива 96/62, които до голяма степен съвпадат с раздел А от приложение XV към Директива 2008/50. Тези изисквания нямат чисто формален характер, защото въпросната информация документира произхода на замърсяването (т. 5 и 6), анализа на възможните мерки за подобряването на въздуха (т. 6), както и приетите и изпълнени мерки (т. 7—9), включително график и оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха (т. 8). Оценката дали планът или програмата са подходящи за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности при изтичане на крайните срокове за тяхното прилагане логично предполага тази информация.

47.

В допълнение следва да се отбележи, че член 23, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/50 обосновава подобно задължение за по-фини прахови частици ПЧ2,5, чиито пределно допустими стойности следва да се спазват едва след изтичане на срока за транспониране на Директивата.

48.

Освен това член 7, параграф 3 от Директива 96/62 предвижда, че в случаите, когато съществува риск от превишаване на пределно допустимите стойности и/или алармените прагове, държавите членки изготвят планове за действие, указващи мерките, които трябва да бъдат предприети в краткосрочен план, с оглед намаляването на посочения риск и ограничаването на продължителността на подобни явления.

49.

От текста на членове 7 и 8 от Директива 96/62 следва, че не е предвидена възможност за превишаване на пределно допустимите стойности. Съгласно член 8, преди последните да започнат да се прилагат, държавите членки трябва да приемат необходимите мерки, за да осигурят спазването им към датата на влизането в сила. За периода след това член 7, параграф 3 ги задължава да се борят срещу риска от превишаване. Определението на понятието пределно допустима стойност в член 2, точка 5 от Директива 96/62 потвърждава последното, защото съгласно него пределно допустимата стойност следва да бъде постигната в определен срок и да не бъде превишавана след постигането ѝ.

50.

Все пак в решение Janecek Съдът постановява, че държавите членки нямат задължението да вземат такива мерки, които да не допуснат настъпването на никакво превишаване на пределно допустими стойности. Напротив, той прави заключението, че от структурата на Директива 96/62, с която се цели общо намаляване на замърсяването на околната среда, се установява, че държавите членки трябва да вземат мерки, годни да сведат до минимум опасността от превишаване на пределно допустимите стойности и неговата продължителност, с оглед на всички обстоятелства към момента и на засегнатите интереси. В това отношение държавите членки трябва да осигурят равновесие с различните засегнати обществени и частни интереси. Ограниченията на това право на преценка са предмет на съдебен контрол ( 23 ).

51.

Това решение е разбираемо предвид факта, че към този момент вече е известно, че в много държави членки пределно допустимите стойности за ПЧ10 са превишени и постигането им би изисквало значителни усилия. Що се отнася до пределно допустимите стойности за азотен диоксид, приложими през 2010 г., Комисията очаква положението да е подобно ( 24 ). Поради това изразеното в текста на Директива 96/62 очакване пределно допустимите стойности да не бъдат превишавани се оказва нереалистично. Впрочем в резултат от тази констатация малко преди решение Janecek е приета Директива 2008/50, която също следва да се разгледа.

52.

Освен това Съдът правилно подчертава необходимостта от претегляне на противоположните интереси при определянето на плановете за действие. Макар законодателят да е предвидил това претегляне при определянето на пределно допустимите стойности, правото на Съюза не може да изисква от държавите членки мерки за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности, чиито неблагоприятни последици преобладават пред подобряването на опазването на околната среда и здравето в резултат на прилагането на пределно допустимите стойности ( 25 ).

53.

Констатациите в решение Janecek обаче се ограничават до задължението за изготвяне на планове за действие съгласно член 7, параграф 3 от Директива 96/62. Само тези планове не трябва да са разработени така, че да изключват всякакво превишаване на пределно допустимите стойности. Още съгласно Директиви 96/62 и 1999/30 обаче задължението за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности не зависи от това ( 26 ). Държавите членки могат да обосноват превишаване на пределно допустимите стойности — както и други нарушения на правото на Съюза ( 27 ) — само с конкретни доказателства за непреодолими затруднения, респективно форсмажор ( 28 ).

54.

Ето защо се налага изводът, че членове 7 и 8 от Директива 96/62 във връзка с пределно допустимите стойности за азотен диоксид и ПЧ10 съгласно Директива 1999/30 обосновават ясно и безусловно задължение за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности, което за ПЧ10 съществува от 1 януари 2005 г., а за азотен диоксид — от 1 януари 2010 г. Съгласно член 7, параграф 3 от Директива 96/62 обаче държавите членки могат да приемат мерки въз основа на равновесие между противоположни интереси само с цел намаляване до минимум на продължителността на превишаването. Това второ задължение е достатъчно ясно само по отношение на превишаването на границите на съществуващата в това отношение свобода на преценка.

55.

Освен това следва да се разгледа яснотата на съдържанието на разпоредбите на Директива 2008/50, с която са отменени Директиви 96/62 и 1999/30, считано от 11 юни 2010 г.

56.

Съгласно член 13, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/50 държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на различни замърсители на въздуха, по-специално ПЧ10, в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI. Освен това съгласно член 13, параграф 1, второ изречение по отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.

57.

Разликата във формулировката на двете изречения не поставя под въпрос яснотата на задължението за спазване на пределно допустимите стойности. Тя се обяснява с обстоятелството, че както е видно от приложение XI, пределно допустимите стойности за посочените в член 13, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/50 замърсители се прилагат от 2005 г., докато Директивата влиза в сила едва през 2008 г. Пределно допустимите стойности за азотен диоксид и бензен обаче стават задължителни едва през 2010 г., т.е. след влизането в сила на Директивата.

58.

Ето защо държавите членки трябва да гарантират във всички техни зони и агломерации нивата на посочените в член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 замърсители да не превишават пределно допустимите стойности, определени в приложение XI към нея ( 29 ). Само определени места, на които хората обикновено не остават незащитени, не е необходимо да бъдат оценявани в това отношение съгласно раздел А, точка 1 от приложение III ( 30 ).

59.

Разглеждани отделно, член 13, параграф 1 и приложение XI от Директива 2008/50 по този начин изглеждат достатъчно точни ( 31 ). Това е видно и от факта, че Съдът многократно установява нарушение на тази разпоредба от страна на държавите членки ( 32 ).

60.

Наред със задължението за спазване на пределно допустимите стойности съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2008/50, съществува и задължение за подобряване на качеството на въздуха съгласно член 23, параграф 1.

61.

Съгласно тази разпоредба за зони или агломерации, в които нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха, за да се постигнат пределно допустимите стойности или целеви стойности, посочени в приложения XI и XIV. В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Тези планове за качеството на въздуха включват най-малкото информацията, посочена в раздел А от приложение XV.

62.

Следователно член 23 от Директива 2008/50 създава пряка връзка между превишаването на пределно допустимите стойности, приложими за предвидените с член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI към нея пределно допустими стойности на ПЧ10, и задължението за изготвянето на такива планове ( 33 ).

63.

Ето защо участващите в производството държави членки считат, че Директива 2008/50 не изисква предотвратяване на всяко превишаване на пределно допустимите стойности, а член 23, параграф 1 обосновава само задължението за създаване на планове за качеството на въздуха. Полша дори посочва, че с оглед на член 23, параграф 1 задължението за спазване на пределно допустимите стойности не е безусловно.

64.

Това мнение, изглежда, се подкрепя от вече посоченото решение Janecek, в което в контекста на член 7, параграф 3 от Директива 96/62 Съдът постановява, че държавите членки не трябва да предотвратяват всяко превишаване на пределно допустимите стойности ( 34 ). Също както при предшестващата разпоредба плановете за качеството на въздуха съгласно член 23 от Директива 2008/50 могат да бъдат изготвени единствено въз основа на постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси ( 35 ).

65.

Въпреки това още в контекста на Директиви 96/62 и 1999/30 може да се изрази съмнение, че мерките за подобряване на качеството на въздуха са достатъчни, за да се обоснове нарушение на пределно допустимите стойности ( 36 ). Междувременно и във връзка с Директива 2008/50 Съдът многократно отхвърля предположението, че с изготвянето на план за качеството на въздуха държавата членка изпълнява напълно задълженията по член 13, параграф 1 ( 37 ).

66.

Съгласно неотдавна постановено решение на голям състав на Съда подобно тълкуване би оставило постигането на целта за опазване на човешкото здраве, посочена в член 1, точка 1 от Директива 2008/50, единствено на преценката на държавите членки, което противоречи на намеренията на законодателя на Съюза. Според Съда те произтичат от определението на понятието „пределно допустима стойност“ в член 2, точка 5, изискващо спазването ѝ да бъде гарантирано в рамките на определен период и след това да се поддържа ( 38 ).

67.

Освен това в сравнение с Директива 96/62 Директива 2008/50 уточнява задължението за спазване на пределно допустимите стойности чрез разпоредба, която би била подкопана, ако освен това самото изготвяне на планове за качеството на въздуха би било достатъчно за обосноваване на превишаването ( 39 ). Член 22 от Директива 2008/50 позволява удължаването на крайните срокове за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности максимум с пет години за азотен диоксид или бензен и максимум с шест години за ПЧ10. Удължаването на крайните срокове предполага по-специално съставянето на планове за качеството на въздуха от страна на държавите членки, които осигуряват спазването на този удължен краен срок. Плановете за качеството на въздуха съгласно член 23, параграф 1 обаче не са обвързани с този краен срок.

68.

Следователно член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 обосновава точно определено, с директен ефект задължение на държавите членки да предотвратяват превишаване на пределно допустимите стойности на обхванатите замърсители на въздуха.

69.

Освен това от член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 следва ясно, отделно задължение за изготвянето на планове за качеството на въздуха, което се поражда при нарушаване на пределно допустимите стойности ( 40 ).

70.

Действително Полша твърди, че член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 не е достатъчно конкретен по отношение на съдържанието на плановете за качеството на въздуха. Тази разпоредба не определяла конкретен краен срок за прекратяването на превишаването, а само изисквала периодът на неспазване да е възможно най-кратък. Освен това определянето на мерките предполагало претегляне на противоположни интереси, което се подчертава и от Франция и Ирландия.

71.

В отговор на този довод обаче следва да се отбележи, че свързаната с претеглянето на интереси свобода на преценка може да е от значение за това дали нарушението е съществено ( 41 ), а също и за преценката на причинно-следствената връзка ( 42 ). Тя обаче не е предопределяща за въпроса дали въпросната разпоредба е достатъчно конкретна, за да предостави права на частноправните субекти. По-скоро е достатъчно, че частноправните субекти могат да изтъкнат пред националните юрисдикции спазването на ограниченията на това право на преценка ( 43 ).

72.

Обстоятелството дали пределно допустимите стойности и задължението за подобряване на качеството на въздуха съгласно Директиви 96/62, 1999/30 и 2008/50 имат за цел да предоставят права на лицата, които претърпяват вреди, засягащи здравето, в резултат на замърсяването на въздуха, зависи, освен от възможността за точно определяне на евентуалните права, най-вече от целите на тези разпоредби ( 44 ).

73.

Директиви 96/62 и 2008/50, както е видно съответно от второ съображение и член 1 целят избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве ( 45 ). Предвидените в тези директиви правила относно качеството на атмосферния въздух конкретизират поради това задълженията на Съюза в областта на опазването на околната среда и общественото здраве, които произтичат по-специално от член 3, параграф 3 ДЕС и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС. Съгласно посочената разпоредба политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза, и се основава по-конкретно на принципите на предпазните мерки и превантивните действия ( 46 ). Това задължение за защита следва и от членове 2, 3 и 37 от Хартата на основните права ( 47 ).

74.

Обстоятелството, че по-специално пределно допустимите стойности за ПЧ10 и азотен диоксид целят опазването на човешкото здраве, следва от обозначаването им като пределно допустими стойности за опазване на човешкото здраве в приложения I и III към Директива 1999/30, както и в член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея. Изтъкнатото от жалбоподателя определение на понятието „пределно допустима стойност“ в съответния член 2, точка 5 от Директиви 96/62 и 2008/50 също предвижда, че пределно допустима стойност се определя с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло.

75.

Доколкото съответните задължения за подобряването на качеството на въздуха се задействат с превишаването на тези пределно допустими стойности, тези задължения също безспорно целят опазването на здравето.

76.

Както Комисията правилно подчертава, на основание на тази защитна цел Съдът посочва по отношение на предходните директиви за опазването на качеството на въздуха, че частноправните субекти трябва да са в състояние да изтъкват като права задължителните изисквания на тези директиви ( 48 ). Въз основа на това той дава възможност за позоваване на Директиви 96/62 и 2008/50 ( 49 ) и в този контекст посочва съдебната защита на права ( 50 ).

77.

Макар Полша и Ирландия да считат, че целта на опазването на здравето е единствено защитата на обществото, този довод не е убедителен. Именно интересът към здравето има личен, а оттам и индивидуален характер и е в подкрепа на посочената съдебна практика.

78.

Положението би могло да е различно по отношение на разпоредбите на правото в областта на околната среда, които целят предимно защитата на животни, растения и местообитания, а човекът може да се ползва от тях само косвено. В това отношение може да се обмислят критичните нива за опазване на растителността съгласно член 14 от Директива 2008/50 и приложение XIII към нея. В разглеждания случай обаче не е необходимо произнасяне по въпроса дали тези разпоредби целят предоставянето на права на частноправните субекти.

79.

Противно на мнението на Ирландия, принципът „замърсителят плаща“ също не е пречка за признаване на отговорност на държавата за вреди за здравето, причинени от нарушаване на правилата относно качеството на атмосферния въздух.

80.

Действително принципът „замърсителят плаща“ е един от изброените в член 191, параграф 2 ДФЕС принципи на политиката на Съюза в областта на околната среда и поради това следва да се вземе предвид и при тълкуването на правилата относно качеството на атмосферния въздух. Вярно е също, че съгласно този принцип предимно замърсителите на въздуха трябва да поемат разходите, което в текстовете на други езици е изразено още по-ясно отколкото „Verursacherprinzip“ в немския текст, като например на английски език се посочва „that the polluter should pay“ или на френски език — „principe du pollueur-payeur“.

81.

Въпреки това този принцип не може да освободи държавите членки от отговорността им, ако в нарушение на правото на Съюза допускат, респективно не предотвратяват замърсяването на въздуха. Освен това налагането на тази отговорност на държавите членки чрез правилата относно качеството на атмосферния въздух е обосновано, тъй като замърсяването на атмосферния въздух обикновено се дължи на различни източници, поради което държавите членки трябва да решат в каква степен определени замърсители трябва да намалят емисиите си.

82.

Значението на тези съображения за целта на правилата относно качеството на въздуха става особено ясно при сравнение с решение Paul. Това е единственото решение, в което Съдът отхвърля иск за обезщетение за вреди с мотива, че въпросните разпоредби не целят предоставяне на права на частноправни субекти.

83.

Това решение се отнася до действащите към онзи момент задължения за банков надзор, които целят и защита на вложителите ( 51 ). Тези разпоредби имат пряк аналог в опазването на качеството на въздуха. Всъщност и двете функции — банков надзор и опазване на качеството на въздуха — се характеризират с голяма сложност ( 52 ) и правата на частноправните субекти не са изрично посочени ( 53 ), както подчертава Франция в настоящото производство.

84.

Все пак тогавашните разпоредбите относно банковия надзор се различават съществено от опазването на качеството на въздуха. Тези различия не се дължат единствено на различния предмет на разпоредбите.

85.

Всъщност, на първо място, съществува специален режим на закрила на вложителите под формата на гарантиране на депозитите ( 54 ), който не подкрепя идеята да им се предоставят по-широки права за обезщетение ( 55 ). По отношение на вредите за здравето в резултат на замърсяването на въздуха обаче не е видно да е налице такъв специален режим.

86.

Все пак основната цел на действащите към онзи момент разпоредби относно банковия надзор е постигането на взаимното признаване на лицензите и на системите за банков надзор. То позволява държавата членка по произход да издава едно-единствено разрешение на банките, валидно в целия Съюз, и да прилага принципа на надзор от държавата членка по произход ( 56 ). Следователно в съответствие с правното си основание разпоредбите относно банковия надзор следва да реализират свободата на установяване на банките, като хармонизират националните изисквания. За тази цел не се изисква отговорност на държавата в полза на вложителите, която не е предвидена или дори е изключена на национално равнище ( 57 ).

87.

Правилата относно опазването на качеството на въздуха обаче се основават на компетентността на Съюза в областта на околната среда и поради това съгласно член 191 ДФЕС неминуемо целят високо равнище на защита на здравето на хората. Точно тази защита е основната цел, докато целите на вътрешния пазар имат най-много второстепенно и косвено значение.

88.

Възражението на Франция обаче може да се разбира и в смисъл, че правото на обезщетение за вреди предполага нарушение на режим, който предвижда право на частноправните субекти на плащане или на икономически предимства. Правилата относно качеството на въздуха не са такива.

89.

Действително досегашните решения в полза на отговорност на държавата за нарушение на правото на Съюза често се отнасят до обезпечение на вземания, като например обезпечения на възнаграждения и пенсии при несъстоятелност на работодателя ( 58 ) или на вземания на пътниците, закупили туристически пакети, при несъстоятелност на туроператора ( 59 ), гарантиране на депозитите ( 60 ) и защитата на инвеститорите от прекомерно високи цени при поглъщания ( 61 ) или право на обезщетение на жертвите на престъпления ( 62 ).

90.

В същия смисъл изглеждат твърденията на Съда, че нарушението на съответната разпоредба пряко засяга правното положение („situation juridique“) на увредения частноправен субект ( 63 ). Това се отнася до правно защитените имуществени интереси във връзка с гарантирането на депозитите и защитата на инвеститорите.

91.

Неизпълнението на задължението на държава членка да гарантира постигането на съответствие с пределно допустимите стойности обаче не би могло да се определи като промяна на правното положение на лицата, които търпят вреди, свързани със здравето, в резултат на това. По-скоро става въпрос за нарушаване на правно защитено благо, което има много по-голямо значение отколкото посочените имуществени интереси. Всъщност всеки има право на физическа и психическа неприкосновеност, което е закрепено в член 3 от Хартата на основните права, и в сравнение с другите правни блага заема първо място ( 64 ).

92.

Независимо и от последиците за правното положение на увредените частноправни субекти обаче следва да се подчертае, че съдебната практика относно отговорността на държавата не се основава на защитата на финансови интереси на засегнатите лица, а има за цел да осигури пълна ефективност на правото на Съюза чрез защитата на правата, които правото на Съюза предоставя на частноправните субекти ( 65 ). Ето защо принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договорите, на които се основава Съюзът ( 66 ).

93.

В съответствие с тази цел Съдът признава също, че Директивата за ОВОС ( 67 ) има за цел да предостави права на частноправните субекти ( 68 ), въпреки че исковете за обезщетение за вреди по принцип не би трябвало да бъдат уважавани поради липсата на пряка причинно-следствена връзка ( 69 ).

94.

Освен това вредите за здравето са свързани и с икономически вреди, например разходи за лечение или пропуснати доходи. Поради това в предложението за Директива 2008/50 Комисията подчертава не само последиците за здравето в резултат от замърсяването на въздуха, а и финансовите вреди, които се оценяват между 189 и 609 милиарда евро годишно до 2020 г. ( 70 ) Най-малкото тези вреди са обхванати от защитната цел на правилата относно опазването на качеството на въздуха.

95.

Дали обаче Съюзът действително е възнамерявал да предостави на трудно определим кръг от потенциално засегнати лица право на определено качество на атмосферния въздух, чието нарушаване може да обоснове искове за обезщетение за вреди?

96.

Междувременно по дванадесет производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка Съдът постановява, че десет държави членки не изпълняват стандартите за качеството на атмосферния въздух ( 71 ). В деветте по-нови решения дори се установява системно и постоянно нарушаване на стандартите. Понастоящем все още са висящи седем производства, които засягат по-специално три други държави членки ( 72 ). Най-малкото в Белгия ( 73 ), Германия ( 74 ), Франция ( 75 ) и Обединеното кралство ( 76 ) стандартите за качество на въздуха са предмет на спорове и пред националните съдилища.

97.

Следователно, ако предоставят съответните права, държавите членки трябва да очакват голям брой искове за обезщетение за вреди поради нарушение на стандартите за качество на въздуха. Независимо от свързаните с това финансови рискове, споровете по такива искове могат да бъдат значителна тежест за съдилищата на държавите членки.

98.

Тези аспекти обаче не подкрепят идеята за признаването на права, които могат да обосноват искове за обезщетение за вреди, тъй като големият брой потенциално засегнати лица показва преди всичко значението, което има подходящото качество на въздуха.

99.

Разходите, свързани с исковете за обезщетение за вреди, също очевидно не са непропорционални на тежестта на този проблем. Пределно допустимите стойности за качеството на въздуха не се отнасят до незначителни неудобства, а до сериозни вреди за здравето, които могат да доведат до преждевременна смърт ( 77 ).

100.

В същото време кръгът на действително засегнатите лица не е толкова широк, че да бъде обхванат почти всеки жител на съответните държави членки, а жителите би трябвало по някакъв начин да се обезщетяват взаимно чрез данъци. Действително превишаването на пределно допустимите стойности обременява предимно определени групи, които живеят или работят в силно засегнати райони ( 78 ). Това често са хора с нисък социално-икономически статут ( 79 ), които са особено зависими от съдебната защита.

101.

И поради това ( 80 ) е неправилно да се приеме становището на Ирландия и Полша, че правилата относно качеството на въздуха целят единствено защита на обществото. Макар да е необходимо да се опазва качеството на въздуха като цяло, конкретните проблеми възникват на определени места и засягат определени кръгове от хора, които могат да бъдат идентифицирани. Ето защо само лицата, които са пряко засегнати от превишаването на пределно допустимите стойности или от опасността от превишаване, могат да се позовават на член 23, параграф 1 Директива 2008/50 ( 81 ).

102.

В съответствие с изложените съображения Съдът вече е отбелязал възможността за право на обезщетение за вреди съгласно правото на Съюза в контекста на прилагането на правилата относно качеството на въздуха ( 82 ).

103.

В обобщение следва да се приеме, че пределно допустимите стойности за замърсители в атмосферния въздух и задълженията за подобряване на качеството на въздуха съгласно членове 7 и 8 от Директива 96/62 във връзка с Директива 1999/30 и членове 13 и 23 от Директива 2008/50 целят предоставяне на права на частноправните субекти.

104.

Вторият въпрос се отнася до условията, от които зависи предоставянето на право на обезщетение за вреди, свързани със здравето. В това отношение особен интерес за запитващата юрисдикция представлява датата, към която следва да се прецени дали е налице нарушение на правилата относно опазването на околния въздух.

105.

В тази връзка следва да се припомнят другите две условия за право на обезщетение за вреди: нарушението на правото на Съюза трябва да е достатъчно съществено (по този въпрос раздел 1) и между това нарушение и вредата трябва да е налице причинно-следствена връзка (по този въпрос раздел 2) ( 83 ).

106.

За да се определи дали е налице достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, националният съд, който е сезиран с иск за обезщетение, следва да се отчете всички особености на случая, който е отнесен за разглеждане до него. Сред тях са степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на органите, умишленият или неумишлен характер на нарушението или причиняването на вредата, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, обстоятелството дали с поведението си институция на Европейския съюз може да е допринесла за бездействие, за приемане или за запазване в разрез с правото на Съюза на национални мерки или практики ( 84 ).

107.

Освен това от съдебната практика следва, че при всички положения нарушението на правото на Съюза е явно съществено, когато е продължило въпреки постановяването на съдебно решение, установяващо твърдяното неизпълнение на задължение, на решение по преюдициално запитване или на трайно установена практика на Съда в конкретната област, от които е видно, че въпросното поведение съставлява нарушение ( 85 ).

108.

Задължението за спазване на пределно допустимите стойности за ПЧ10 (от 2005 г.) и азотен диоксид (от 2010 г.), което първоначално следва от член 7, параграф 1 от Директива 96/62, както и от член 4 във връзка с приложение II и член 5 във връзка с раздел I, етап 1 от приложение III към Директива 1999/30, а от 11 юни 2010 г. от член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея, е ясно и не дава на държавите членки свобода на преценка. От това би могло да се заключи, че по естеството си това нарушение е съществено.

109.

В решение Janecek обаче по отношение на Директиви 96/62 и 1999/30 Съдът постановява, че държавите членки нямат задължението да вземат такива мерки, които да не допуснат настъпването на никакво превишаване на пределно допустими стойности ( 86 ). Макар постановените впоследствие решения относно тези директиви да подкрепят идеята, че превишаването на пределно допустимите стойности представлява самостоятелно нарушение на правото на Съюза ( 87 ), към тази дата обаче вече е приложима Директива 2008/50. Поради това превишаването на пределно допустимите стойности само по времето, когато са приложими Директиви 96/62 и 1999/30, все още не следва да се счита за съществено нарушение.

110.

Все пак решение Janecek потвърждава ясното и безусловно задължение за изготвянето на планове за действие съгласно член 7, параграф 3 от Директива 96/62 ( 88 ). Това задължение е тясно свързано с превишаването на пределно допустимите стойности, защото то не настъпва или най-малкото е сведено до минимум, ако държавата членка приеме достатъчни мерки за намаляването на замърсяването на въздуха, било то преди или по време на прилагането на пределно допустимите стойности.

111.

Тази връзка е ясно изразена и в Директива 2008/50, защото задължението за създаване на планове за качеството на въздуха съгласно член 23 се поражда с превишаването на пределно допустимите стойности съгласно член 13 и приложение XI.

112.

Ето защо стигам до извода, че както съгласно действащите преди директиви, така и съгласно Директива 2008/50 превишаване на пределно допустимите стойности за качеството на атмосферния въздух без съответния план за преодоляване на превишението представлява съществено нарушение на правото на Съюза, което може да обоснове искове за обезщетение за вреди.

113.

Противно на мнението на Полша обаче, за изключването на съществено нарушение не е достатъчно да има някакъв общ план. Както посочва Италия, планът по-скоро не трябва да има очевидни недостатъци, за да се изключи същественото нарушение на пределно допустимите стойности.

114.

В това отношение от значение, на първо място, е дали компетентните органи спазват изискванията на раздел А от приложение XV към Директива 2008/50, респективно приложение IV към Директива 96/62. Само ако планът е свързан с предвидената в тях информация, може да се разглежда дали изобщо е подходящ за прекратяване на превишаването, респективно докога трябва да се прекрати превишаването ( 89 ).

115.

Дори обаче всички формални изисквания да бъдат изпълнени, може да е налице съществено нарушение, ако планът очевидно не изпълнява изискванията по същество, поради това че компетентните органи нарушават границите на свободата си на преценка ( 90 ). Такива недостатъци могат да се състоят по-специално в това, че предвидената продължителност на превишението очевидно не е „възможно най-кратка“ или в това, че е доказано, че средствата за отстраняването са неподходящи. Възможно е също така плановете да се основават на очевидно грешно разположени пунктове за вземане на проби ( 91 ) или на сериозно погрешни методи за моделиране, поради което да не е възможно да се отчете действителният размер на превишението.

116.

В главното производство националните съдилищата имат задължение да извършат проверка на тези изисквания. В тази връзка те трябва да вземат предвид факта, че при проверката на удължаването на крайните срокове съгласно член 22 от Директива 2008/50 Комисията вече е отхвърлила представените от Франция по-специално за агломерацията на Париж планове ( 92 ). Съдът дори вече е постановил, че в периода от 11 юни 2010 г. до 16 април 2017 г. Френската република явно не е приела за тази агломерация своевременно подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за азотен диоксид ( 93 ) и ПЧ10 ( 94 ) да бъде възможно най-кратък.

117.

Връзката между същественото нарушение на пределно допустимите стойности и плана за преодоляване на превишението предполага периодите, които следва да се вземат предвид при разглеждането на иска за обезщетение за вреди, да се определят съгласно този план. Всъщност всеки период, през който пределно допустима стойност е превишена, без да е налице достатъчен план, е период, в който съответната държава членка съществено нарушава правилата относно качеството на въздуха.

118.

Що се отнася до разглеждания в главното производство случай, т.е. до агломерацията на Париж, при липсата на релевантно удължаване на крайните срокове съгласно член 22 от Директива 2008/50, съответната дата, от която се прилагат пределно допустимите стойности, следва от приложение XI, което в това отношение е идентично с действащата преди това Директива 1999/30. Следователно пределно допустимите стойности за ПЧ10 се прилагат от 1 януари 2005 г., а пределно допустимите стойности за азотен диоксид — от 1 януари 2010 г.

119.

Задължението за създаване на планове за качеството на въздуха съгласно член 23 от Директива 2008/50 обаче се поражда с изтичането на срока за транспониране на 11 юни 2010 г.

120.

Съгласно член 23, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване. От него различни участващи в производството държави членки правят заключението, че задължението за създаването на планове за качество на въздуха влиза в сила едва след изтичането на този допълнителен срок.

121.

Това схващане евентуално важи за превишаването на която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, настъпило за първи път след изтичането на срока за транспониране на Директива 2008/50.

122.

Превишения, които вече са налице към датата на изтичането на крайния срок за транспониране, обаче са предмет на действащите преди това задължения съгласно член 7, параграф 3 и член 8 от Директива 96/62 във връзка с пределно допустимите стойности и допустимите отклонения съгласно Директива 1999/30. Тези разпоредби обосновават задължение, което е сходно с член 23 от Директива 2008/50, но във времево отношение е още по-всеобхватно ( 95 ). То се прилага още преди пределно допустимите стойности, доколкото същите плюс съответното допустимо отклонение са превишени.

123.

Съгласно член 11, параграф 1, буква а), точка iii) от Директива 96/62 е предвиден и срок от две години за предаването на тези планове. Всъщност тези планове трябва да гарантират, че пределно допустимите стойности са спазени към датата, на която започват да се прилагат и следователно вече са действащи към тази дата.

124.

Следователно държавите членки са длъжни вече да са изготвили съответно необходимите планове, ако преди изтичането на срока за транспониране на Директива 2008/50 пределно допустимите стойности са превишени. Изглежда, случаят в главното производство е такъв, доколкото Франция е поискала удължаване на крайните срокове за ПЧ10 и азотен диоксид за агломерацията на Париж, което е отказано от Комисията ( 96 ), т.е. Франция приема, че е налице превишаване. Това обаче следва да се провери от националния съд.

125.

Същественото нарушение на правилата относно опазването на качеството на въздуха по отношение на ПЧ10 и азотния диоксид съгласно членове 7 и 8 от Директива 96/62, Директива 1999/30 и членове 13 и 23 от Директива 2008/50, в случай на превишаване на пределно допустимите стойности към момента на изтичането на крайния срок за постигането им, обхваща всички периоди, през които съответните пределно допустими стойности са превишени, без да е налице план за подобряване на качеството на околния въздух, който да изпълнява изискванията на приложение IV към Директива 96/62 или раздел А от приложение XV към Директива 2008/50 и да няма други очевидни недостатъци.

126.

Действителните трудности при реализирането на исканията за обезщетение за вреди се състоят в доказването на пряка причинно-следствена връзка между същественото нарушение на правилата относно качеството на въздуха и конкретните вреди за здравето.

127.

Задължението на увредените частноправни субекти надлежно да установят обхвата на вредата от нарушаването на правото на Съюза по принцип е условие за ангажиране на отговорността на държавата за тези вреди ( 97 ).

128.

Определянето на точната степен на доказване е задължение на националните съдилища. Те трябва да проверят дали твърдяната вреда произтича достатъчно пряко от нарушаването от държавата членка на правото на Съюза ( 98 ), като при това обаче трябва да спазват принципите на равностойност и ефективност ( 99 ). За да е полезен със своя отговор, Съдът може да предостави на запитващата юрисдикция указанията, които счита за необходими ( 100 ).

129.

Действие или — както при недостатъчните мерки за подобряване на качеството на въздуха — бездействие е причина за вреди само ако претърпяната вреда може да се припише пряко на това действие. Не е налице необходимата причинно-следствена връзка, ако вредата е настъпила дори при липсата на въпросното действие или бездействие ( 101 ).

130.

Действително пределно допустимите стойности за ПЧ10 и азотен диоксид се основават на предположението за сериозни вреди, по-специално преждевременна смърт поради замърсяване на въздуха ( 102 ). Това обаче не доказва, че страданията на определени хора се дължат на превишаването на пределно допустимите стойности и на пропуски в плановете за качеството на въздуха. Всъщност е възможно тези страдания да се дължат на други причини, като предразположеност или лично поведение, например тютюнопушене. Поради това че междувременно Световната здравна организация препоръчва по-строги пределно допустими стойности ( 103 ), не е изключено въпреки спазването на Директива 2008/50 въздухът да е достатъчно замърсен, за да причини тези заболявания.

131.

Ето защо за доказването на пряката причинно-следствена връзка увреденото лице трябва, първо, да докаже, че е пребивавал достатъчно дълго в среда, в която съществено са нарушени пределно допустимите стойности съгласно правото на Съюза за качеството на атмосферния въздух. Продължителността на този период е медицински въпрос, който изисква научен отговор.

132.

Такова пребиваване при всички положения може да се дължи по-специално на работното място и жилището, но и на други места, на които често се пребивава по-дълго.

133.

Не е достатъчно обаче да се пребивава в агломерация или зона, в която пределно допустимите стойности на един или няколко пункта за вземане на проби са превишени. Всъщност определени пунктове за вземане на проби трябва да се разполагат по такъв начин, че да предоставят информация за замърсяването в най-замърсяваните райони ( 104 ). Поради това в такива агломерации и зони има много места, на които въздухът е по-малко замърсен и отговаря на стандартите на правото на Съюза.

134.

Поради това увреденото лице трябва конкретно да докаже, че на посоченото място на пребиваване и през посочените периоди пределно допустимите стойности са превишени. Ако обаче на въпросното място на пребиваване няма пункт за вземане на проби, трябва да е възможно да се определи нивото на замърсяване с помощта на методите на моделиране, доколкото и държавите членки могат да използват този инструмент ( 105 ). Така Европейската агенция за околната среда приема, че тази част от градското население, която живее на разстояние от 100 метра от основните пътища, е изложена на прекомерно замърсяване, ако пределно допустимите стойности в съответната агломерация са превишени ( 106 ).

135.

Второ, всеки, който иска да получи обезщетение за вреди, причинени от замърсяване на въздуха, трябва да докаже, че вредите могат да се свържат със съответното замърсяване на въздуха.

136.

И трето, увреденото лице трябва да докаже пряка причинно-следствена връзка между посоченото пребиваване на място, където е съществено нарушена пределно допустимата стойност за качеството на атмосферния въздух, и твърдяната вреда.

137.

За тази цел обикновено са необходими медицински становища, които със сигурност трябва да отчитат и научната обосновка за определянето на пределно допустимите стойности и отчасти още по-строгите препоръки на Световната здравна организация.

138.

Възможно е това доказване да се облекчи чрез оборима презумпция, че в случай на достатъчно дълго пребиваване в среда, в която е превишена дадена пределно допустима стойност, типичната вреда за здравето се дължи на това превишаване. Така при очевидно много по-сериозно замърсяване на въздуха ЕСПЧ извежда презумпция за вреда от превишаването на пределно допустимите стойности и други сериозни косвени доказателства ( 107 ). Увреденото лице може да се позове на принципа на ефективност с цел такова облекчаване на доказването, ако пълното доказване, при изключване на всяко основателно съмнение, би затруднило прекомерно получаването на обезщетение.

139.

Аз обаче не считам за уместно в настоящото производство Съдът да се произнесе по въпроса дали от правото на Съюза, и по-специално от правилата относно качеството на въздуха, следва такава презумпция. Всъщност досега нито преюдициалното запитване, нито страните повдигат този въпрос. За да се приеме подобна презумпция обаче, е необходимо интензивно обсъждане на научната обосновка за определянето на причинно-следствена връзка между замърсяването на въздуха и вредите за здравето.

140.

Освен това някои от страните, които участват в производството, подчертават, че жалбоподателят се жалва от увреждане на здравето още през 2003 г., т.е. преди да започне да се прилага пределно допустимата стойност за ПЧ10. Това обаче не изключва възможността поради замърсяването на въздуха той да претърпи допълнителни вреди — било то влошаване на състоянието му, било то възпрепятстване или забавяне на лечението. При всички положения подобни последици от нарушение на пределно допустимите стойности биха могли да се очакват, тъй като замърсяването на въздуха често засилва последиците от съществуващи здравословни проблеми ( 108 ). Този въпрос също е от научно естество и трябва да бъде разгледан от националния съд за всеки отделен случай.

141.

Накрая следва да се посочи, че въпросът не се изчерпва с доказването на пряката причинно-следствена връзка между съществено нарушение на пределно допустимите стойности и увреждане на здравето. Държавата членка по-скоро може да се освободи от отговорност, като докаже, че тези превишения са щели да настъпят дори ако своевременно е приела планове за качеството на въздуха, които отговарят на изискванията на Директивата.

142.

В обобщение, правото на обезщетение за вреди, свързани със здравето, в резултат от превишаване, след изтичане на съответния срок, на пределно допустимите стойности за ПЧ10 или азотен диоксид в атмосферния въздух съгласно членове 7 и 8 от Директива 96/62 във връзка с Директива 1999/30 или член 13 от Директива 2008/50 предполага увреденото лице да докаже пряка причинно-следствена връзка между тази вреда и пребиваването си на място, на което съответните приложими пределно допустими стойности са превишени, без да е налице план за подобряване на качеството на околния въздух, който да изпълнява изискванията на приложение IV към Директива 96/62 или раздел А от приложение XV към Директива 2008/50 и да няма други очевидни недостатъци.

143.

С оглед на гореизложеното предлагам на преюдициалното запитване да се отговори, както следва: