Съединени дела C‑37/20 и C‑601/20

WM (C‑37/20) и Sovim SA (C‑601/20)

срещу

Luxembourg Business Registers

(Две преюдициални запитвания, отправени от Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Люксембург)

Решение на Съда (голям състав) от 22 ноември 2022 година

„Преюдициално запитване — Предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма — Директива (ЕС) 2018/843 за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 — Изменение на член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от последната директива — Достъп на всеки член на широката общественост до информацията за действителните собственици — Валидност — Членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Зачитане на личния и семейния живот — Защита на личните данни“

Сближаване на законодателствата — Предотвратяване на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм — Директива 2015/849 — Изменение, изискващо от държавите членки да осигурят достъп на всеки член на широката общественост до информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания — Тежка намеса в правата на зачитане на личния живот и в защитата на личните данни — Обосноваване — Спазване на принципа на законоустановеност и зачитане на същественото съдържание на основните права — Наличие на цел от общ интерес — Липса на необходимост и пропорционалност на разглежданата намеса — Невалидност

(членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 30, параграфи 1, 5 и 9 от Директива 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета, съображения 30 и 31 и член 1, точка 15, буква в) от Директива 2018/843 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 37—44, 47—52, 57—59, 66, 67, 71—76, 81—85 и 88 и диспозитива)
Основни права — Зачитане на личния живот — Защита на личните данни — Ограничения — Условия

(членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Харта на основните права на Европейския съюз)

(вж. т. 46, 63—65)
Сближаване на законодателствата — Предотвратяване на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм — Директива 2015/849 — Изменение, изискващо от държавите членки да осигурят достъп на всеки член на широката общественост до информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания — Тежка намеса в правата на зачитане на личния живот и в защитата на личните данни — Обосноваване — Позоваване на принципа на прозрачност като цел от общ интерес, която може да обоснове разглежданата намеса — Недопустимост

(членове 1 и 10 ДЕС, член 15 ДФЕС, член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директива 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета, изменена с Директива 2018/843)

(вж. т. 60—62)

Резюме

За целите на борбата и предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма Директивата относно борбата с изпирането на пари ( 1 ) изисква от държавите членки да водят регистър с информация за действителните собственици ( 2 ) на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания. Съгласно изменение на тази директива с Директива 2018/843 ( 3 ) част от споменатата информация трябва да бъде достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост. Въз основа на изменената Директива относно борбата с изпирането на пари (наричана по-нататък „изменената Директива относно борбата с изпирането на пари“) люксембургското законодателство ( 4 ) създава Регистър на действителните собственици (наричан по-нататък „РДС“), в който следва да се вписва определена информация за действителните собственици на регистрираните субекти, като тази информация става общодостъпна.

В този контекст WM и Sovim SA завеждат дела пред Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург), като обжалват съответните откази на Luxembourg Business Registers, администратор на РДС, да уважи исканията им за спиране на достъпа на широката общественост до информацията, която се отнася, по първото дело, за WM в качеството му на действителен собственик на гражданско дружество за управление и придобиване на недвижими имоти, а по второто дело — за действителния собственик на Sovim SA. Поради съмненията си по двете дела относно по-конкретно валидността на разпоредбите от правото Съюза, с които се установява система за публичен достъп до информацията за действителните собственици, Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург) отправя преюдициални запитвания до Съда.

В решението си Съдът, заседаващ в голям състав, установява невалидност на частта от Директива 2018/843, с която Директивата относно борбата с изпирането на пари се изменя в смисъл, че държавите членки трябва да гарантират, че информацията за действителните собственици на учредените на тяхна територия дружества и други правни образувания е достъпна във всички случаи за всеки член на широката общественост ( 5 ).

Съображения на Съда

На първо място, Съдът констатира, че достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, предвиден в изменената Директива относно борбата с изпирането на пари, представлява тежка намеса в основните права, закрепени съответно в членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), на зачитане на личния живот и на защита на личните данни.

В това отношение Съдът отбелязва, че тъй като съответните данни съдържат информация за идентифицирани физически лица, а именно за действителните собственици на учредените на територията на държавите членки дружества и други правни образувания, достъпът до тях на всеки член на широката общественост засяга основното право на зачитане на личния живот. Освен това предоставянето на такъв достъп на широката общественост представлява обработка на лични данни. Съдът уточнява, че такова предоставяне на достъп на широката общественост представлява намеса в споменатите две основни права, независимо от последващото използване на съобщената информация ( 6 ).

По отношение на тежестта на тази намеса Съдът отбелязва, че доколкото се отнася до действителните собственици, както и до характера и размера на притежаваните от тях права в дружествата или в другите правни образувания, предоставената на широката общественост информация би могла да позволи въз основа на системата от изисквани от съответното национално законодателство повече или по-малко изчерпателни идентификационни данни да се състави профил на благосъстоянието на съответното лице в определени икономически сектори, държави и предприятия, в които то е инвестирало. Освен това посочената информация става достъпна за потенциално неограничен брой лица, така че такова обработване на лични данни може да позволи свободен достъп до тези данни и на лица, които поради причини, чужди на преследваната с тази мярка цел, се стремят да се осведомят по-конкретно за материалното и финансовото положение на действителните собственици. Това е още по-лесно, когато, както е в Люксембург, въпросните данни могат да бъдат намерени в интернет. Потенциалните рискове за съответните лица от евентуална злоупотреба с личните им данни са още по-големи и поради това че след като бъдат предоставени на широката общественост, тези данни могат да бъдат не само свободно преглеждани, но и запаметявани и разпространявани, като при такива последователни обработвания ефективната им защита срещу злоупотреба става още по-трудна и дори немислима.

На второ място, при разглеждането на обосноваността на разглежданата намеса Съдът, първо, отбелязва, че в случая принципът на законоустановеност е спазен. Всъщност ограничаването на упражняването на споменатите основни права, до което води достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици, е предвидено в законодателен акт, а именно в изменената Директива относно борбата с изпирането на пари. Освен това тази директива, от една страна, изисква по-конкретно информацията да е подходяща, точна и актуална, като изрично посочва някои данни, до които трябва да се даде достъп на широката общественост. От друга страна, директивата установява условията, при които държавите членки могат да предвидят изключения от изискването за такъв достъп.

Второ, директивата уточнява, че разглежданата намеса не засяга основното съдържание на гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права. Макар действително изменената Директива относно борбата с изпирането на пари да не съдържа изчерпателен списък на данните, до които всеки член на широката общественост трябва да има достъп, и държавите членки да имат възможност да предвидят достъп до допълнителна информация, факт е, че може да се получава и разполага само с „подходяща“ информация за действителните собственици и притежаваните права, а това изключва по-специално информация, която не е подходящо свързана с целите на изменената Директива относно борбата с изпирането на пари. Ясно е обаче, че предоставянето на така свързана с тези цели информация на широката общественост все по някакъв начин би накърнило основното съдържание на визираните основни права.

Трето, Съдът подчертава, че с предвидения достъп на широката общественост до информацията за действителните собственици законодателят на Съюза иска да предотврати изпирането на пари и финансирането на тероризма, като чрез по-голяма прозрачност създаде среда, която е по-малко вероятно да бъде използвана за тези цели, и че това представлява цел от общ интерес, която може да оправдае дори и тежка намеса в закрепените с членове 7 и 8 от Хартата основни права.

Четвърто, по въпроса дали разглежданата намеса е подходяща, необходима и пропорционална, Съдът приема, че достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици би могъл да допринесе за осъществяването на посочената цел.

Според Съда обаче тази намеса не може да се счита за ограничена до строго необходимото. От една страна, строгата необходимост от тази намеса не може да се установи от факта, че критерият, който Директивата относно борбата с изпирането на пари в редакцията ѝ, преди да бъде изменена с Директива 2018/843, е предвиждала и съгласно който всяко лице, което иска да получи достъп до информацията за действителните собственици, трябва да има „законен интерес“, е трудно приложим и прилагането му може да доведе до произволни решения. Всъщност евентуалното наличие на трудности при точното определяне на случаите и условията, при които обществеността може да има достъп до информацията за действителните собственици, не дава основание на законодателя на Съюза да предвиди достъп на широката общественост до тази информация.

От друга страна, съдържащите се в Директива 2018/843 разяснения ( 7 ) също не доказват строгата необходимост от разглежданата намеса. С оглед на обстоятелството, че както се посочва в тези разяснения, достъпът на широката общественост до информацията за действителните собственици трябва да позволи засилен контрол на информацията от страна на гражданското общество, и по-специално на печатните издания и организациите на гражданското общество, Съдът отбелязва, че както печатните издания, така и организациите на гражданското общество, свързани с предотвратяването и борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, имат законен интерес от достъп до съответната информация Същото се отнася и за лицата, които желаят да узнаят самоличността на действителните собственици на дружество или друго правно образувание поради намерение да сключат сделки с тях, или за финансовите институции и органите, участващи в борбата срещу изпирането на пари, или престъпленията, свързани с финансирането на тероризма.

Разглежданата намеса не е и пропорционална. В това отношение Съдът констатира, че материалноправните норми, които уреждат тази намеса, не отговарят на изискването за яснота и точност. Всъщност изменената Директива относно борбата с изпирането на пари предвижда, че всеки член на широката общественост има достъп „най-малко“ до посочените в тази разпоредба данни и предоставя на държавите членки възможност да предоставят достъп до допълнителна информация, включваща „най-малко“ датата на раждане или данни за съответния действителен собственик. От употребата на израза „най-малко“ обаче следва, че тази директива разрешава предоставянето на обществеността на данни, които не са достатъчно определени, нито определяеми.

При съпоставянето на сериозността на тази намеса с важността на преследваната цел от общ интерес Съдът установява, че важността на тази цел може да оправдае дори и тежка намеса в предвидените в членове 7 и 8 от Хартата основни права.

При все това обаче, от една страна, борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма е отговорност преди всичко на държавните органи и на правни субекти, като кредитни или финансови институции, които по силата на своята дейност имат специфични задължения в тази област. Поради тази причина изменената Директива относно борбата с изпирането на пари предвижда, че информацията за действителните собственици трябва да бъде достъпна във всички случаи за компетентните органи и звената за финансово разузнаване, без никакви ограничения, както и за задължените субекти в рамките на комплексната проверка на клиента ( 8 ).

От друга страна, в сравнение с предишния режим, който освен достъпа на компетентните органи и на някои правни субекти е предвиждал и достъп на всички лица или организации, които могат да докажат законен интерес, въведеният с Директива 2018/843 режим значително по-тежко засяга гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата основни права, без това утежняване да се компенсира от евентуални предимства на втория режим в сравнение с първия по отношение на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма.

( 1 ) Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73, наричана по-нататък „Директивата относно борбата с изпирането на пари“).

( 2 ) Член 3, точка 6 от Директивата относно борбата с изпирането на пари предвижда, че „действителен собственик“ означава физическо лице или лица, което в крайна сметка притежава или контролира клиента и/или физическо лице, или лица, от чието име се осъществява дадена сделка или дейност.

( 3 ) Директива (ЕС) 2018/843 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за изменение на Директива (ЕС) 2015/849 за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма и за изменение на директиви 2009/138/ЕО и 2013/36/ЕС (ОВ L 156, 2018 г., стр. 43).

( 4 ) Закон от 13 януари 2019 г. за създаване на регистър на действителните собственици (Mémorial A 2019, no 15).

( 5 ) Невалидност на член 1, точка 15, буква в) от Директива 2018/843, с който се изменя член 30, параграф 5, първа алинея, буква в) от Директивата относно борбата с изпирането на пари.

( 6 ) Решение от 21 юни 2022 г., Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, т. 96 и цитираната съдебна практика).

( 7 ) Визират се разясненията в съображение 30 от Директива 2018/843.

( 8 ) Член 30, параграф 5, първа алинея, букви а) и б) от изменената Директива относно борбата с изпирането на пари.