1.

Директива 2005/36/ЕО ( 2 ) относно признаването на професионалните квалификации е крайъгълен камък при изграждането на вътрешния пазар, тъй като позволява на гражданите на държавите членки да упражняват професия в държава членка, различна от тази, в която са придобили професионалните си квалификации. В тази връзка тя конкретизира разпоредбите на Договора, отнасящи се до свободата на установяване на хората.

2.

Тя е и в основата на настоящото дело, което дава възможност на Съда да очертае границите на нейното прилагане.

3.

Съображения 1, 3, 6, 11 и 17 от Директива 2005/36 имат следното съдържание:

[…]

[…]

[…]

[…]

4.

Член 1 от тази директива е озаглавен „Предмет“ и гласи:

„Настоящата директива установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации (наричана по-нататък в текста „приемаща държава членка“), с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, на професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки (наричана/наричани по-нататък в текста „държава членка по произход“), и който ред позволява на титуляря на споменатите квалификации да упражнява там същата професия.

Настоящата директива установява също така правила относно частичния достъп до регламентирана професия и признаването на стажове за усвояване на професията в друга държава членка“.

5.

Член 2 от посочената директива е озаглавен „Приложно поле“ и параграф 1 от него предвижда:

„Настоящата директива се прилага към всички граждани на държава членка, включително упражняващите свободни професии, които желаят да упражняват регламентирана професия в друга държава членка, различна от държавата, в която са придобили своите професионални квалификации, като самостоятелно заети или като заети лица.

[…]“.

6.

Член 3 от същата директива е озаглавен „Дефиниции“ и параграф 1 от него гласи:

„По смисъла на настоящата директива:

Структурата и равнището на професионалното обучение, пробният или професионалният стаж се определят от законовите, подзаконовите или административните разпоредби на заинтересованата държава членка или се контролират или утвърждават от органа, определен за тази цел;

[…]“.

7.

Член 4 от Директива 2005/36, озаглавен „Последици от признаването“, предвижда:

„1.   Признаването на професионални квалификации от приемащата държава членка предоставя на бенефициерите достъп в тази държава членка до упражняване на същата професия, за която са придобили квалификация в държавата членка по произход, и право да упражняват тази професия в приемащата държава членка при същите условия, които се прилагат за нейните граждани.

2.   За целите на настоящата директива професията, която молителят желае да упражнява в приемащата държава членка, е същата, за която е придобил квалификация в своята държава членка по произход, ако съответните професионални дейности са съпоставими.

[…]“.

8.

Член 13 от посочената директива, озаглавен „Условия за признаване“, гласи:

„1.   Ако достъпът до регламентирана професия или нейното упражняване в приемаща държава членка са обвързани с притежаване на определени професионални квалификации, компетентният орган на тази държава членка разрешава на заявителите достъп до тази професия и нейното упражняване при същите условия, които се прилагат към нейните граждани, ако заявителите притежават удостоверение за правоспособност или удостоверение за професионални квалификации по член 11, изисквани от друга държава членка за получаване на достъп до тази професия и упражняването ѝ на нейна територия.

Удостоверенията за правоспособност или за професионални квалификации се издават от компетентен орган на държава членка, определен за тази цел в съответствие със законовите, подзаконовите или административните разпоредби, действащи в тази държава членка.

2.   Достъпът и упражняването на професия съгласно параграф 1 също така се разрешават на заявителите, които са упражнявали съответната професия при пълно работно време в продължение на една година или с равностойна обща продължителност при непълно работно време през последните десет години в друга държава членка, която не регламентира тази професия, и които притежават едно или повече от удостоверенията за правоспособност или един или повече документи, удостоверяващи професионални квалификации, издадени от друга държава членка, която не регламентира професията.

Удостоверенията за правоспособност или за професионални квалификации трябва да отговарят на следните условия:

Едногодишният професионален стаж по първа алинея не може обаче да се изисква, ако притежаваното от заявителя удостоверение за професионални квалификации удостоверява регламентирано образование и обучение.

[…]“.

9.

Съгласно член 2, първа алинея, точка 2 от Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/194), ammattihenkilölaki (Закон за здравните специалисти (559/194), в приложимата му за фактите по главното производство редакция, за целите на този закон „здравен специалист“ е по-специално лице, което по силата на посочения закон има право да ползва уреденото с наредба на правителството професионално звание здравен специалист (специалист със защитено професионално звание). Съгласно член 2, втора алинея от същия закон одобрен или правоспособен специалист или специалист със защитено професионално звание има право да упражнява съответната професия и да ползва съответното професионално звание. Професията на специалист със защитено професионално звание може се упражнява и от други лица, които разполагат с достатъчно образование, стаж и професионални умения.

10.

Съгласно член 3а, трета алинея от Закона за здравните специалисти компетентен орган по отношение на тези здравни специалисти по смисъла на Директива 2005/36 и на Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) (Закон за признаването на професионалните квалификации (1384/2015) е Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Агенция за издаване на разрешения и упражняване на контрол в областта на социалното дело и здравеопазването, наричана по-нататък „Valvira“).

11.

Съгласно член 5, втора алинея от Закона за здравните специалисти лице, което е завършило във Финландия обучение за регламентирана с наредба на правителството професия, има право да ползва съответното професионално звание.

12.

Съгласно член 1 от Asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) (Наредба за здравните специалисти (564/1994), в приложимата ѝ за настоящия случай редакция, защитените професионални звания за здравните специалисти по смисъла на член 2, първа алинея, точка 2 от Закона за здравните специалисти включват по-специално званието „психотерапевт“.

13.

Съгласно член 2а, първа алинея от тази наредба условие за ползването на защитеното професионално звание „психотерапевт“ е съответното лице да е завършило обучение за психотерапевти, проведено от университет или от университет съвместно с друго учебно заведение.

14.

Съгласно член 6, първа алинея от Закона за признаването на професионалните квалификации признаването на професионална квалификация се извършва въз основа на удостоверение за правоспособност, индивидуално удостоверение за професионална квалификация или съчетание от такъв вид удостоверения, издадени от компетентен орган в друга държава членка. Условие за признаването на професионална квалификация е в държавата членка по произход заинтересованото лице да има право да упражнява професията, за която иска да бъде издадено решение за признаване на професионалната квалификация.

15.

Съгласно член 6, втора алинея от този закон признаването на професионални квалификации се прилага и за заявители, които през последните десет години са упражнявали професията си при пълно работно време в продължение на една година или при непълно работно време за равностоен период от време в друга държава членка, в която въпросната професия не е регламентирана, и които притежават едно или няколко удостоверения за правоспособност или за професионална квалификация. Тези документи трябва да удостоверяват способността на притежателя им да упражнява въпросната професия. Не се изисква обаче едногодишен професионален стаж, ако удостоверенията за професионална квалификация на заявителя удостоверяват регламентирано образование и обучение.

16.

А преминава обучение във Финландия и на фински език, организирано от Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy (наричано по-нататък „HPI“), финландско акционерно дружество, което извършва дейност във Финландия в сътрудничество с University of West England, Bristol (Университет на Западна Англия, Бристол, Обединеното кралство, наричан по-нататък „UWE“).

17.

След получаването на дипломата си по психотерапия, издадена от UWE на 27 ноември 2017 г., А иска от Valvira правото да ползва професионалното звание психотерапевт, което е защитено от действащите национални разпоредби.

18.

През 2017 г. с Valvira се свързват бивши участници в това обучение, които споделят загрижеността си относно редица недостатъци в действителното съдържание на обучението и начините на практическото му провеждане спрямо предвидените цели. Valvira от своя страна се свързва с други лица, участвали в това обучение, които изразяват същото мнение.

19.

С решение от 29 юни 2018 г. Valvira отхвърля молбата на А да му бъде предоставено правото да ползва защитеното от действащите разпоредби професионално звание психотерапевт, главно поради това че А не е предоставил на Valvira достатъчно информация за съдържанието на следваното от него обучение.

20.

С решение от 10 септември 2018 г. Valvira отхвърля и подадената от А жалба по административен ред, като приема, че обучението на А е завършено в чуждестранна образователна система, така че Valvira не е могла да се увери дали това обучение е проведено по такъв начин, че да отговаря на изискванията, на които трябва да отговаря обучението по психотерапия във Финландия.

21.

Първоинстанционната жалба, подадена от А пред Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки, Финландия), е отхвърлена с решение от 25 април 2019 г. Този съд постановява, че макар въпросното обучение на практика да е организирано във Финландия и на фински език, то следва да се счита за завършено в Обединеното кралство. Съгласно предвидената с Директива 2005/36 обща система за признаване на удостоверенията за обучение не се изисквало молбата на заинтересованото лице да бъде уважена, тъй като то не е упражнявало професията психотерапевт нито в Обединеното кралство, където обучението за и професията психотерапевт не са регламентирани, нито в друга държава членка със сходна система.

22.

Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки) приема за установен факта, че при въпросното обучение са налице съществени пропуски и разлики в сравнение с финландското обучение по психотерапия. Според него поради това Valvira е имала основание да приеме, че А не е доказал, че неговите знания и квалификация са равностойни на тези на лицата, завършили обучение по психотерапия във Финландия.

23.

В касационната си жалба срещу това решение, подадена до запитващата юрисдикция, A изтъква, че неговото обучение следва да се счита за завършено във Финландия и че в качеството си на компетентен орган UWE е заявил, че обучението e в съответствие с изискванията на Наредбата за здравните специалисти. Следователно завършеното от него обучение трябвало да бъде признато за обучение, което му дава право да ползва професионалното звание психотерапевт във Финландия.

24.

Според А, ако неговото обучение не бъде признато за завършено във Финландия, неговата равностойност следвало да се прецени въз основа на представените от А и организаторите на обучението документи относно учебните планове и качеството на предвидената учебна програма. Valvira не извършила такава преценка, а за сметка на това се основала на анонимни писма, на становище, получено от конкурентен на UWE университет, както и на проведени от самата нея събеседвания. Принципът на лоялност съгласно правото на Съюза обаче предполагал Valvira да не поставя под въпрос съдържанието на документ, издаден от UWE в качеството му на компетентен орган на друга държава членка.

25.

Valvira счита, че завършеното в друга държава членка обучение по психотерапия трябва да се съпоставя с провежданото от финландските университети. Според Valvira обаче обучението на А не отговаря на предвидените във Финландия условия във връзка със съдържанието и качеството, така че то не може да предостави право на ползване на професионалното звание психотерапевт в тази държава. Valvira добавя, че по принцип признава свидетелствата, издадени от университетите и останалите учебни заведения на другите държави членки, както и информацията, която те предоставят относно съдържанието и начините на практическо провеждане на предлаганите обучения, и че ги проверява само доколкото това е необходимо, за да изясни дали съществуват разлики между финландското и чуждестранното обучение.

26.

Запитващата юрисдикция уточнява, че в друго дело вече е постановила, че разглежданото в главното производство обучение не може да се квалифицира като „обучение, завършено във Финландия“ по смисъла на член 5 от Закона за здравните специалисти.

27.

Тази юрисдикция посочва, че във Финландия професията психотерапевт е регламентирана професия по смисъла на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 2005/36, тъй като само лице, което отговаря на изискванията за професионална квалификация съгласно приложимата финландска правна уредба, има право да ползва въпросното професионално звание. За професията психотерапевт се прилагала общата система за признаване на удостоверения за обучение, предвидена по-специално в членове 10—14 от тази директива. Тъй като в Обединеното кралство професията психотерапевт и обучението за нея не били регламентирани, приложим бил член 13, параграф 2 от посочената директива.

28.

Запитващата юрисдикция посочва, че с оглед на разпоредбите на Директива 2005/36, доколкото А не е упражнявал професията психотерапевт в друга държава членка, в която тази професия не е регламентирана, той няма право на достъп до тази професия.

29.

Тази юрисдикция иска да установи дали независимо от разпоредбите на посочената директива случаят следва да се разглежда и в светлината на гарантираните от членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС основни свободи и постановената в това отношение практика на Съда. В случай че трябва да се вземат предвид основни свободи, според нея би следвало да се разгледа как трябва да се квалифицира дипломата на заинтересованото лице. В това отношение следвало да се определи и дали за да се увери, че чуждестранната диплома удостоверява същите или поне еквивалентни знания и квалификация на притежателя си като националната диплома, компетентният орган на приемащата държава членка може да се основе и на друга получена информация относно начина на провеждане на въпросното обучение или дали, включително при конкретните обстоятелства по делото, трябва да се придържа към информацията, предоставена в това отношение от университет на друга държава членка.

30.

При тези обстоятелства Korkein hallinto oikeus (Върховен административен съд) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

31.

Писмени становища представят A, Valvira, финландското, френското, нидерландското и норвежкото правителство, както и Европейската комисия. С изключение на нидерландското правителство, те вземат участие в проведеното на 2 декември 2021 г. съдебно заседание.

32.

С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС и член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 трябва да се тълкуват в смисъл, че заявление за достъп до регламентирана професия и за упражняването ѝ в приемаща държава членка трябва да се прецени в светлината на разпоредбите на Договора, когато заявителят не отговаря на условията по член 13, параграф 2 от Директива 2005/36, позволяващи такъв достъп.

33.

С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС допускат компетентният орган на приемащата държава членка да основе преценката си относно равностойността на обучението на заявителя на информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на това обучение, когато тази информация му е предоставена от източници, различни от организаторите на обучението или от компетентните органи на държавата членка по произход.

34.

Тези два въпроса се основават на схващането, че заявлението на А за достъп до професията психотерапевт се основава на професионална квалификация, придобита в друга държава членка. От това следвало, че положението на А по принцип попадало в приложното поле на разпоредбите на Директива 2005/36, и по-конкретно на член 13, параграф 2, или, ако случаят не е такъв — на разпоредбите на Договора, отнасящи се до основните свободи.

35.

Запитващата юрисдикция посочва всъщност, че вече е постановила, че разглежданото в главното производство обучение не може да се квалифицира като завършено във Финландия. Въпреки това, като се имат предвид произтичащите от акта за преюдициално запитване фактически констатации, според мен е спорно дали изтъкнатите разпоредби на правото на Съюза са релевантни в положение като разглежданото в главното производство.

36.

Ето защо ще направя някои предварителни бележки относно приложимостта на Директива 2005/36 и на разпоредбите на Договора, отнасящи се до свободното установяване, за положението на гражданин на приемаща държава членка, който е получил диплома, след като е преминал обучение, проведено в сътрудничество с университет на друга държава членка.

37.

Директива 2005/36 допринася за премахването на пречките пред свободното движение на хора и услуги в Съюза, като позволява на гражданите на държавите членки да упражняват професия в държава членка, различна от тази, в която са получили професионалните си квалификации ( 3 ).

38.

Директива 2005/36 установява по-специално реда, по който държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации, признава, с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки ( 4 ).

39.

За тази цел дял III от Директива 2005/36 предвижда три различни системи за признаването на професионалните квалификации, а именно системата за автоматично признаване за професиите, за които минималните квалификационни изисквания са координирани (глава III), системата за признаване въз основа на професионален стаж (глава II) и общата система за признаване на професионалните квалификации (глава I) за всички професии, които не са обхванати от разпоредбите на глави II и III ( 5 ).

40.

Както предвижда член 2, параграф 1 от Директива 2005/36, тези разпоредби се прилагат към всички граждани на държава членка, които желаят да упражняват регламентирана професия в държава членка, различна от държавата, в която са придобили своите професионални квалификации.

41.

Това обстоятелство ми се струва определящо.

42.

В този смисъл Директива 2005/36 се отнася до положения, при които лице е придобило в държава членка определени професионални квалификации, които му предоставят достъп до определена дейност или правото да я упражнява в същата държава членка, и което впоследствие желае тези квалификации да бъдат признати в друга държава членка, за да може да получи достъп до дадена професия или право да я упражнява по същия начин, както гражданите на тази приемаща държава членка.

43.

Следователно става въпрос в държава членка А да се гарантира признаването на професионалните квалификации, придобити в държава членка Б, за да може получилото професионалната квалификация лице да се установи свободно в държавата членка А, въпреки че дипломата му теоретично предполага той да упражнява професия в държавата членка Б.

44.

Разглежданото в главното производство положение обаче се различава от посочените в Директива 2005/36.

45.

Дипломата на заявителя в главното производство е издадена след завършване на обучение, проведено във Финландия на езика на тази държава в сътрудничество с учебно заведение, установено в същата тази държава членка. Запитващата юрисдикция посочва освен това, че издалият дипломата британски университет твърди, че е изготвил проведеното обучение така, че да отговаря на изискванията на финландската наредба за здравните специалисти.

46.

Въз основа на тези данни може да се направи изводът, че единствената цел на проведеното обучение е да позволи упражняването на професията психотерапевт във Финландия. Фактът, че разглежданата диплома е издадена в сътрудничество с учебно заведение на друга държава членка, не се отразява на констатацията, че при такова положение държавата членка по произход съвпада с приемащата държава членка. В действителност не става въпрос заявителят да упражни правото си на свободно установяване на основание на професионалните си квалификации, придобити в държава членка, различна от държавата му членка по произход. При тези обстоятелства според мен Директива 2005/36 не се прилага към такова положение, така че то не може да се анализира в светлината на нейните разпоредби.

47.

От тези обстоятелства следва също, че описаното от запитващата юрисдикция положение на А няма връзка с разпоредбите на Договора, отнасящи се до основните свободи ( 6 ). Само фактът, че дипломата е издадена в сътрудничество с университет на друга държава членка, не позволява да се установи наличието на достатъчна връзка с положението на А, когато дипломата е издадена след завършването на обучение, което е проведено в приемащата държава членка на езика на тази държава и има за цел единствено да предостави достъп до професията психотерапевт във Финландия. От гледна точка на А участието на чуждестранен университет според мен има изцяло второстепенен характер ( 7 ). При тези обстоятелства членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, чиято цел е защитата на лицата, които действително упражняват основни свободи, не могат да предоставят права на А ( 8 ). Последният не може да се позове на тях в своето заявление за достъп до професията психотерапевт и за нейното упражняване.

48.

Такова заключение, разбира се, не означава, че правото на Съюза няма никакво значение в положение като разглежданото в главното производство. Според мен обаче това положение попада единствено в обхвата на разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги или свободното установяване на UWE като учебно заведение на държава членка, сключващо сътрудничество с учебно заведение на друга държава членка, за да проведе обучение в последната държава членка. При това положение евентуалното нарушение на разпоредбите от Договора, отнасящи се до основните свободи, следва да се търси основно по отношение на чуждестранния университет.

49.

Според мен обаче този въпрос излиза извън рамките на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси и изисква различен анализ, който с оглед на представената в акта за преюдициално запитване информация Съдът не може да извърши.

50.

Фактическият контекст, който е в основата на втория преюдициален въпрос, сочи впрочем, че положението на А не попада в обхвата нито на разпоредбите на Директива 2005/36, нито на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до основните свободи. Всъщност целта на втория преюдициален въпрос е да се установи дали Valvira в качеството си на компетентен орган може да извърши задълбочен анализ на професионалните квалификации, на които се позовава заявителят, за да определи дали тези квалификации му предоставят достъп до професията психотерапевт във Финландия.

51.

Самият факт обаче, че се използва информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на следваното обучение, според мен означава, че независимо от тези елементи това обучение на теория наистина предоставя достъп до професията психотерапевт във Финландия. Ако целта на преминатото обучение беше съвсем различна или ако беше видно, че разглежданото обучение отговаря само отчасти на изискванията на финландското право, такава констатация щеше да е достатъчна за отхвърляне на заявлението за достъп до тази професия.

52.

Следователно Valvira извършва такъв задълбочен анализ, за да провери дали обучението на практика отговаря на изискванията на финландското право, именно защото целта на обучението е да се обучават психотерапевти във Финландия.

53.

Ето защо, като се основава на информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на обучението, Valvira няма за цел да провери равностойността между проведено от учебно заведение на друга държава членка обучение и обученията, провеждани във Финландия, а дали проведеното във Финландия обучение отговаря на изискванията, установени от финландското право, за да позволи достъпа до професията психотерапевт.

54.

При тези обстоятелства според мен разглежданото обучение трябва да се счита за проведено във Финландия по смисъла на разпоредбите на правото на Съюза, така че положението на А не може да се разглежда нито в светлината на разпоредбите на Директива 2005/36, нито в светлината на разпоредбите на Договора, отнасящи се до неговата свобода на установяване.

55.

Поради това с оглед на гореизложените съображения считам, че на преюдициалните въпроси следва да се отговори, че заявлението за достъп до професия и за нейното упражняване, подадено от студент, получил диплома, издадена в сътрудничество с университет на друга държава членка след обучение, проведено единствено в приемащата държава членка на езика на тази държава с цел упражняването на съответната професия в същата тази държава, не може да се анализира в светлината на разпоредбите на Директива 2005/36 или на членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС.

56.

Въпреки това с оглед на възможността Съдът да приеме, че Директива 2005/36 и разпоредбите относно свободата на установяване на А са приложими в случай като разглеждания в главното производство, ще анализирам преюдициалните въпроси.

57.

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС и член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 трябва да се тълкуват в смисъл, че заявление за достъп до регламентирана професия и за упражняването ѝ в приемаща държава членка трябва да се прецени в светлината на разпоредбите на Договора, когато заявителят не отговаря на условията, посочени в последната разпоредба, която позволява такъв достъп.

58.

В рамките на предвидената в Директива 2005/36 обща система член 13, параграф 2 от тази директива урежда условията, при които приемащата държава членка разрешава достъпа до регулирана професия и нейното упражняване, когато заявителят притежава удостоверение за професионална квалификация, издадено в държава членка, в която тази професия не е регламентирана.

59.

Както посочва запитващата юрисдикция, професията психотерапевт не е обхваната от системата за автоматично признаване и следователно за нея се прилагат разпоредбите на общата система. Освен това от изложената от запитващата юрисдикция правна и фактическа обстановка е видно, че във Финландия професията психотерапевт е регламентирана професия по смисъла на Директива 2005/36, за разлика от Обединеното кралство, където не е обвързана с притежаването на определени професионални квалификации.

60.

Безспорно е обаче, че жалбоподателят в главното производство не отговаря на условията, предвидени в член 13, параграф 2 от Директива 2005/36. В такъв случай възниква въпросът дали достъпът до професията психотерапевт и нейното упражняване могат въпреки това да бъдат признати на основание на основните свободи, предвидени в Договора за функционирането на ЕС.

61.

Както поддържат френското и финландското правителство, отговорът на този въпрос зависи от равнището на хармонизация, осигурено от Директива 2005/36. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика всяка национална мярка в област, предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите не на първичното право, а на тази хармонизираща мярка ( 9 ). Този ефект на заместване на нормите на Договора с акт от вторичното право обаче се проявява единствено когато нормативният акт на Съюза урежда напълно дадена област ( 10 ).

62.

С други думи, ако се приеме, че извършената с член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 хармонизация е изчерпателна, заявление за достъп до професията психотерапевт в приемаща държава членка въз основа на професионални квалификации, придобити в друга държава членка, вече не би могло да се преценява с оглед на първичното право.

63.

А, както и френското и финландското правителство застъпват тази теза, докато нидерландското правителство и Комисията я считат за неправилна. Според тях фактът, че условията по член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 не са изпълнени, не предполага, че заявлението за достъп до професията психотерапевт не може да бъде разглеждано в светлината на разпоредбите на Договора.

64.

Споделям това становище. Според мен член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 не извършва изчерпателна хармонизация и фактът, че посочените в тази разпоредба условия не са изпълнени, не е пречка заявление за достъп до професия и за нейното упражняване да бъде разгледано с оглед на Договора за функционирането на ЕС.

65.

От практиката на Съда следва, че за да се определи равнището на хармонизация, извършена с разпоредбите на дадена директива, трябва да се вземат предвид не само техният текст, но и контекстът им и целите на правната уредба, от която те са част ( 11 ).

66.

Съдът е постановил, че целта на директивите относно взаимното признаване на дипломи е да улеснят взаимното признаване на дипломи, удостоверения и други доказателства за официални квалификации чрез установяване на общи правила и критерии ( 12 ). Освен това от съображение 40 от Директива 2005/36 е видно, че нейните цели са „рационализиране, опростяване и усъвършенстване на правилата за признаване на професионални квалификации“, за да се позволи на гражданите на държавите членки да упражняват професия в държава членка, различна от тази, в която са получили професионалните си квалификации ( 13 ).

67.

За тази цел Директива 2005/36 предоставя на лицата, придобили своите професионални квалификации в една държава членка, гаранция за достъп до същата професия и възможност за упражняване на тази професия в друга държава членка със същите права, както гражданите на тази държава членка ( 14 ).

68.

Тези цели за опростяване и подобряване на правилата за признаване на професионалните квалификации, съчетани с идеята за гаранция, предоставена с Директива 2005/36, ясно показват волята на законодателя на Съюза да осигури правото на свободно установяване на гражданите на държавите членки в приемащите държави членки, когато са изпълнени посочените в Директива 2005/36 условия. От това обаче не следва, че признаването на професионалните квалификации може да се извърши само при тези условия.

69.

С други думи, с оглед на целите на Директива 2005/36, макар признаването на професионалните квалификации да е улеснено въз основа на разпоредбите на тази директива и изпълнението на предвидените в нея условия да гарантира на придобилото тези квалификации лице правото на достъп до професия и нейното упражняване в друга държава членка, от това не може да се направи изводът, че посоченото право може да бъде признато само в тези случаи.

70.

Текстът на член 13, параграф 2 от Директива 2005/36, озаглавен „Условия на признаване“, също го доказва. Всъщност в този член е посочено, че достъпът до професията и нейното упражняване „се разрешават“ на заявителите, които изпълняват предвидените условия. Такава формулировка предполага, че когато тези условия са изпълнени, приемащата държава членка е длъжна да признае съответните професионални квалификации и да разреши достъп до професията. В този смисъл член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 е израз на гаранцията, предвидена в съображенията на тази директива.

71.

От това обаче не може да се заключи, че тези условия са единствените, които могат да позволят достъп до професия и нейното упражняване. За сметка на това те са единствените условия, които гарантират достъпа до тази професия.

72.

Според мен от тълкуването на целите на Директива 2005/36 и на текста на член 13, параграф 2 от нея е видно, че текстът не извършва изчерпателна хармонизация. Макар член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 да предвижда условията, при които държавите членки са длъжни да признават професионалните квалификации, придобити в друга държава членка, той не може да се тълкува в смисъл, че изисква от държавите членки системно да отказват достъпа до професия и нейното упражняване, когато тези условия не са изпълнени.

73.

Отбелязвам, че съгласно практиката на Съда принципът, присъщ на основните свободи, закрепени в Договора за функционирането на ЕС, не може да изгуби част от правната си стойност поради приемането на директиви относно взаимното признаване на дипломите. Всъщност тези директиви нямат за цел и не могат да водят до затрудняване на признаването на въпросните дипломи, удостоверения и други доказателства за официални квалификации в неуредените от тях случаи ( 15 ).

74.

Трябва да подчертая, че макар да изглежда, че изразът „неуредени случаи“ се отнася до случаите, които не попадат в приложното поле на директивите относно взаимното признаване на дипломи, тази съдебна практика е развита както в контекста на такива положения ( 16 ), така и в този на положения, при които предвидените от тези директиви условия не са изпълнени ( 17 ).

75.

С други думи, Директива 2005/36 хармонизира условията за признаване на професионалните квалификации в съответствие с предвидените в нея условия. За сметка на това тя не предвижда правила за признаване (или непризнаване) на професионалните квалификации за случаите извън нейното приложно поле или за такива, при които предвидените в разпоредбите ѝ условия не са изпълнени.

76.

От това според мен следва, че основните свободи, гарантирани с Договора за функционирането на ЕС, наистина следва да се прилагат към случаите, които попадат в приложното поле на Директива 2005/36, но не отговарят на условията по член 13, параграф 2 от нея.

77.

Струва ми се, че в подкрепа на такова тълкуване е и прочитът на неотдавнашната практика на Съда относно прилагането на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, когато Директива 2005/36 не е приложима, доколкото заявителят не притежава документ, удостоверяващ професионалната му квалификация като фармацевт, тъй като не е завършил обучението си ( 18 ), или когато заявителят, макар да притежава удостоверение за професионална квалификация, не представя свидетелство за професионален опит, придружаващо удостоверението за професионална квалификация, което свидетелство е условие за правото да се упражнява в пълен обем професията лекар в държавата членка по произход ( 19 ).

78.

Струва ми се парадоксално да се приеме, че заявление за достъп може да бъде разгледано въз основа на разпоредби, различни от тези на Директива 2005/36, когато заявителят не притежава удостоверение за придобита пълна професионална квалификация, при положение че случаят не би могъл да е такъв, когато той притежава удостоверение за професионална квалификация, но не отговаря на предвидените в Директива 2005/36 условия. В такъв случай заявител без удостоверение за професионална квалификация би бил в по-изгодно положение от придобило професионална квалификация лице, което обаче не отговаря на условията по член 13, параграф 2 от Директива 2005/36.

79.

Това важи в още по-голяма степен, доколкото във връзка с тези случаи констатирам, че границата между това, което попада в приложното поле на тази директива, и това, което е извън него, може да се окаже много трудна за определяне. Всъщност по същия начин би могло да се поддържа, че що се отнася до положение, при което заявителят не притежава диплома, условията по член 13, параграф 2 от Директива 2005/36, макар да са приложими, не са изпълнени, тъй като заявителят не представя удостоверение за професионална квалификация по смисъла на Директива 2005/36.

80.

При тези обстоятелства ми се струва, че трудно може да се допусне тези две положения да се третират различно. В тези два случая Директива 2005/36 не предвижда конкретни разпоредби и не изисква от държавата да откаже да признае професионалните квалификации на заявителя.

81.

Бих добавил също, че противно на поддържаното от френското правителство, не виждам риска от подобно тълкуване за полезното действие на член 13, параграф 2 от Директива 2005/36.

82.

Условията, предвидени в тази разпоредба, остават единствените, които гарантират на заявителя достъп до професия и нейното упражняване, тъй като, когато те са изпълнени, държавата членка е длъжна да уважи молбата. Обстоятелството, че молбата на заявител, който не отговаря на тези условия, може да бъде разгледана въз основа на Договора за функционирането на ЕС, не поставя под въпрос тази констатация. В този случай няма гаранция, че държавата членка ще уважи молбата на такъв заявител, тъй като разглеждането на неговите професионални квалификации за целите на достъпа до професия зависи от други фактори ( 20 ).

83.

Поради това считам, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС и член 13, параграф 2 от Директива 2005/36 следва да се тълкуват в смисъл, че заявление за достъп до регламентирана професия и за нейното упражняване в приемаща държава членка трябва да се прецени в светлината на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, когато заявителят не отговаря на посочените в последната разпоредба условия, позволяващи такъв достъп.

84.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС допускат компетентният орган на приемащата държава членка да основе преценката си относно равностойността на обучението на заявителя на информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на това обучение, когато тази информация му е предоставена от източници, различни от организатора на обучението или от компетентните органи на държавата членка по произход.

85.

Ще припомня накратко съдебната практика относно разглеждането на заявления за достъп до професия в приемаща държава членка въз основа на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, която установява презумпция за придобити знания и квалификации въз основа на дипломата, на която се позовава заявителят. След това ще разгледам дали и евентуално при какви условия тази презумпция може да бъде оборена.

86.

Съгласно установената съдебна практика при липсата на хармонизация на условията за достъп до дадена професия държавите членки имат право да определят знанията и квалификациите, необходими за упражняването на тази професия, и да изискват представянето на диплома, удостоверяваща притежаването на тези знания и квалификации ( 21 ).

87.

Въпреки това държавите членки трябва да упражняват компетентността си в тази област при спазване на гарантираните от Договора за функционирането на ЕС основни свободи ( 22 ). По-конкретно националните разпоредби, приети във връзка с това, не могат да представляват необоснована пречка пред ефективното упражняване на основните свободи, гарантирани от членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС ( 23 ).

88.

Така съгласно практиката на Съда национални разпоредби, с които се определят условия за квалификация, дори когато са прилагани без основана на гражданството дискриминация, могат да доведат до възпрепятстване на упражняването на основните свободи, ако въпросните национални разпоредби не отчитат вече придобитите от заинтересованото лице в друга държава членка знания и квалификации ( 24 ).

89.

В този контекст, когато разглеждат искане на гражданин на Съюза да му бъде разрешено да упражнява професия, достъпът до която съгласно националното законодателство се обуславя от притежаването на дадена диплома или професионална квалификация, или от определени периоди на практически опит, органите на държавите членки са длъжни да вземат под внимание всички дипломи, удостоверения и други документи, както и релевантния опит на заинтересованото лице, като направят сравнение между, от една страна, удостоверената с тези документи и опит компетентност, и от друга страна, знанията и квалификациите, изисквани от националното законодателство ( 25 ).

90.

Тази процедура по сравнително изследване трябва да позволи на властите на приемащата държава членка да се уверят обективно, че по отношение на притежателя ѝ чуждестранната диплома удостоверява знания и квалификации, които, ако не идентични, са поне равностойни на удостоверяваните с националната диплома. Тази преценка на равностойността на чуждестранната диплома трябва да се направи изключително въз основа на нивото на знанията и квалификациите, които тази диплома позволява да се предположат с оглед на естеството и продължителността на курса на обучение и на свързаната с него практическа подготовка на нейния притежател ( 26 ).

91.

С други думи, органът на приемащата държава членка е длъжен да се довери на знанията и квалификациите, които дипломата, на която се позовава заявителят, позволява да се придобият. В този смисъл тази система, основана на доверието между държавите членки, въвежда презумпция, че заявителят притежава знанията и квалификациите, удостоверени с въпросната диплома, без приемащата държава членка да има право да провери дали тези знания и квалификации действително са придобити от заявителя.

92.

По-конкретно целта на процедурата по сравнително изследване е само да се определи съдържанието на обучението, естеството на курса на обучение и продължителността на обучението, за да се установи дали удостоверените с чуждестранната диплома квалификации съответстват на изискваните с разпоредбите на приемащата държава членка ( 27 ). За сметка на това, както отбелязва Комисията, извършваният от приемащата държава членка сравнителен анализ не може в никакъв случай да доведе до оценка на качеството на проведеното обучение или до проверка дали действително са придобити знанията, удостоверени с дипломата.

93.

Такава проверка не само би противоречала на идеята за презумпция, установена от съдебната практика и основаваща се единствено на дипломата, която притежава заявителят, но и би подкопала доверието между държавите членки и техните компетентни органи и в крайна сметка би възпрепятствала признаването на дипломите.

94.

При тези обстоятелства считам, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС по принцип не допускат компетентният орган на приемащата държава членка да основе преценката си относно равностойността на обучението на заявителя на информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на това обучение, когато тази информация му е предоставена от източници, различни от организаторите на обучението или от компетентните органи на държавата членка по произход. Според мен вземането предвид на такава информация, изглежда, наистина надхвърля позволеното от практиката на Съда и би засегнало системата за взаимно признаване на квалификациите в Съюза.

95.

Макар от съдебната практика ясно да личи, че сравнителното изследване на дипломите, провеждано от компетентния орган на приемащата държава членка, се основава на квалификациите, които дипломата, на която се позовава заявителят, позволява да се предположат, считам все пак, че в ограничени случаи тази презумпция може да бъде оборена и че тогава компетентният орган на приемащата държава членка има право да извърши проверки, надхвърлящи удостоверените с дипломата на заявителя квалификации.

96.

Според мен такава възможност всъщност е присъща на предвидените в Договора основни свободи, които гарантират свободното установяване и признаването на професионалните квалификации, придобити в друга държава членка или вследствие на обучение, проведено от учебно заведение на друга държава членка, като същевременно се предвиждат изключения от тези принципи в някои ограничени случаи.

97.

Ето защо, макар да е ясно, както постановява Съдът, че националните разпоредби, с които се определят условия за квалификация, дори когато са прилагани без основана на гражданството дискриминация, могат да доведат до възпрепятстване на упражняването на основните свободи, ако въпросните национални разпоредби не отчитат вече придобитите от заинтересованото лице в друга държава членка знания и квалификации, все пак ми се струва, че такова възпрепятстване може да бъде обосновано с императивни съображения от общ интерес, при условие че те могат да гарантират постигането на поставената цел и не надхвърлят необходимото за постигането ѝ.

98.

Както отбелязват френското и финландското правителство, разглежданата в главното производство професия е професия на здравен специалист, който се грижи за пациенти. При тези обстоятелства провежданото от компетентния орган сравнително изследване, което надхвърля презумпцията, основана на дипломата, на която се позовава заявителят, има за цел да гарантира безопасността на пациентите и следователно да осигури защитата на общественото здраве, а това е императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничение на свободата на установяване ( 28 ).

99.

Трябва обаче да се провери дали такова изследване може да гарантира целта за защита на общественото здраве и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

100.

Според мен, за да бъдат изпълнени изискванията за пропорционалност и необходимост, сравнително изследване на професионалните квалификации, при което се вземат предвид елементи, различни от професионалните квалификации, които притежаваната диплома позволява да се предположат, за да се гарантира защитата на общественото здраве, може да бъде извършено само в случай че съществува именно реален риск за безопасността на пациентите и общественото здраве, ако заявителят получи достъп до въпросната професия и започне да я упражнява.

101.

Наличието на такъв риск трябва да бъде установено от компетентния орган на приемащата държава членка, който може да се основе на съвкупност от непротиворечиви косвени доказателства за системни пропуски в завършеното от заявителя обучение. За сметка на това компетентният орган не може да се основе единствено на анонимни и изолирани сигнали, без да извърши други проверки, още повече когато обучението в действителност е проведено в тази държава членка и поради това този орган разполага с повече средства за това.

102.

По-конкретно, както отбелязва френското правителство, на органа, издаващ съответната диплома, трябва да се разреши да представи разяснения, когато компетентният орган на приемащата държава членка установи възможен риск за общественото здраве поради завършеното обучение.

103.

С други думи, макар защитата на общественото здраве да може да обоснове сравнително изследване на дипломите, което не се основава само на професионалните квалификации, които дипломата, на която се позовава заявителят, позволява да се предположат, компетентният орган при всички положения е длъжен винаги да взема предвид не само професионалните квалификации, които действително притежава заявителят, а всяка релевантна информация, позволяваща достъпа до професия и нейното упражняване.

104.

Поради това считам, че на втория преюдициален въпрос следва да се отговори, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС допускат компетентният орган на приемащата държава членка да вземе предвид информация за точното съдържание и конкретните начини на провеждане на това обучение, когато тази информация му е предоставена от надеждни източници, различни от организаторите на обучението или от компетентните органи на държавата членка по произход, за да установи наличието на реален риск за безопасността на пациентите. Компетентният орган на приемащата държава членка обаче не може да се основе само на такава информация, за да откаже достъп до професия и нейното упражняване на гражданин на държава членка, получил диплома от университет на друга държава членка.

105.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на поставените от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) въпроси да се отговори по следния начин:

„Заявлението за достъп до професия и за нейното упражняване, подадено от студент, получил диплома, издадена в сътрудничество с университет на друга държава членка след обучение, проведено единствено в приемащата държава членка, на езика на тази държава и с цел упражняването на съответната професия в същата тази държава, не може да се анализира в светлината на Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации, изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. Членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, чиято цел е защитата на лицата, които действително упражняват основните свободи, също не са приложими към случая на такъв студент, така че последният не може да се позове на тях в своето заявление за достъп до дадена професия и за нейното упражняване“.