Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 14 ноември 2023 година(1)
Съединени дела C‑541/20—C‑555/20
Република Литва (C‑541/20 и C‑542/20)
Република България (C‑543/20—C‑545/20)
Румъния (C‑546/20—C‑548/20)
Република Кипър (C‑549/20 и C‑550/20)
Унгария (C‑551/20)
Република Малта (C‑552/20)
Република Полша (C‑553/20—555/20)
срещу
Европейски парламент,
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Пакет от мерки за мобилност — Регламент (ЕС) 2020/1054 — Максимално дневно и седмично време на управление — Минимални прекъсвания и дневни и седмични почивки — Задължение за връщане на водачите — Забрана за прекарване на нормалните седмични почивки и почивките от повече от 45 часа в превозното средство — Срок за монтиране на интелигентни тахографи от второ поколение (V2) — Дата на влизане в сила — Регламент (ЕС) 2020/1055 — Условия, които трябва да бъдат спазени за упражняване на професията автомобилен превозвач — Условия, свързани с изискването за установяване — Задължение за връщане на превозните средства в експлоатационния център в държавата членка на установяване — Задължение относно броя превозни средства и водачи, които обичайно се намират в експлоатационния център в държавата членка на установяване — Каботажни превози — Четиридневен период на прекъсване за каботажа — Дерогация за каботажа като част от дейности по комбиниран транспорт — Директива (ЕС) 2020/1057 — Специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт — Срок за транспониране — Вътрешен пазар — Специален правен режим на транспорта — Основни свободи — Принцип на пропорционалност — Оценка на въздействието — Принцип на недопускане на дискриминация — Опазване на околната среда — Член 11 ДФЕС — Член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Принцип на правната сигурност — Член 91 ДФЕС — Отчитане на икономическото положение на превозвачите — Член 94 ДФЕС“
Съдържание
I. Правна уредба
А. Регламент 2020/1054 (Пакет за мобилност, част „Продължителност на работното време“)
Б. Регламент 2020/1055 (Пакет за мобилност, част „Установяване“)
В. Директива 2020/1057 (Пакет за мобилност, част „Командироване на работниците“)
II. Обстоятелства, предхождащи спора
III. Исканията на страните и производството пред Съда
IV. Анализ
А. Предварителни бележки
1. По специалния правен режим на транспорта във вътрешния пазар
2. По принципа на пропорционалност
а) По принципа на пропорционалност, широкото право на преценка на законодателя и съдебния контрол
б) Относно данните, които трябва да се вземат предвид в законодателния процес и в оценката на въздействието
3. По принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
4. По разпоредбите на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда
Б. По Регламент 2020/1054 (дела C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 и C553/20)
1. По основанията относно задължението за връщане на водачите
а) По допустимостта на жалбата по дело C543/20 в частта ѝ относно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По нарушаването на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По нарушаването на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По нарушението на принципа на пропорционалност
1) По основанията относно пропорционалността на задължението за връщане на водачите
i) Доводи на страните
ii) Анализ
– По целите на разглежданата правна уредба
– По отрицателните последици за водачите
– По отрицателните последици за превозвачите
– По отрицателните последици за околната среда
– По наличието на по-малко обременяващи алтернативи
2) По основанията относно проверката от законодателя на Съюза на пропорционалността на задължението за връщане на водачите
i) Доводи на страните
ii) Анализ
д) По нарушаването на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
i) По обхвата на член 91, параграф 2 ДФЕС и на член 94 ДФЕС
ii) По твърденията за нарушаване на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
е) По нарушаването на разпоредбите на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
2) Анализ
ж) По нарушаването на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
2) Анализ
з) Заключение по основанията относно задължението за връщане на водачите
2. По основанията относно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината
а) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
i) Предварителни бележки
ii) По решение Vaditrans и неговия обхват
iii) По пропорционалността на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054
б) По нарушаването на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По нарушаването на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По нарушението на разпоредбите на правото на Съюза относно свободното предоставяне на транспортни услуги и на единния пазар
1) Доводи на страните
2) Анализ
д) Заключение относно основанията, свързани със забраната за ползване на седмичната почивка в кабината
3. По основанията относно член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054
а) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По нарушаването на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По нарушаването на член 151, втора алинея ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
4. По основанието, свързано с член 3 от Регламент 2020/1054
а) По относимостта на основанията, свързани с член 3 от Регламент 2020/1054
б) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По неизпълнението на задължението за мотивиране
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По нарушаването на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
5. Заключение по жалбите относно Регламент 2020/1054
В. По Регламент 2020/1055 (дела C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20, C552/20 и C554/20)
1. Относно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици (член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта му, с която се изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009)
а) По основанията за нарушение на член 91, параграф 1 ДФЕС поради липса на консултация с ЕИСК и с КР
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По основанията за нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
2) Анализ
i) По твърдяното нарушаване на член 3 ДЕС, на членове 11 и 191 ДФЕС и на член 37 от Хартата
ii) По твърдяното нарушаване на международните ангажименти на Съюза и на държавите членки в областта на опазването на околната среда
iii) По твърдяното нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда поради противоречието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици с вторичното право в областта на околната среда, със заключенията на Европейския съвет и с Европейския зелен пакт
iv) Заключение от анализа
в) По основанията за нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По основанията за нарушение на принципа на пропорционалност
1) По проверката от законодателя на Съюза дали е пропорционално задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици
i) Доводи на страните
ii) Анализ
2) По проверката на пропорционалността на мярката
д) По основанията за нарушение на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
е) По основанията за нарушение на основните свободи, гарантирани с Договора за функциониране на ЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
ж) Заключение
2. По задължението да се държат определен брой превозни средства и водачи, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози (член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта, в която член 5, параграф 1 от Регламент № 1071/2009 се допълва с буква ж)
а) По първото основание, в което се твърди нарушаване на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По основанието, в което се твърди нарушение на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По основанието за нарушаване на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) Заключение
3. По четиридневния срок на прекъсване между два периода на каботаж (член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, с който в член 8 от Регламент № 1072/2009 се въвежда параграф 2а)
а) По основанията за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По основанията за нарушение на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
i) По проверката от законодателя на Съюза дали е пропорционален периодът на прекъсване между два каботажни периода
ii) По пропорционалността на четиридневния период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж
в) По основанията за нарушение на член 91 параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По основанията за нарушение на принципите на равно третиране и за недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
2) Анализ
д) По основанията за нарушение на членове 26, 34—36 и член 58, параграф 1 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
е) Заключение
4. По възможността да се въведе период на прекъсване за дейностите по комбиниран транспорт (член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055, с който член 10 от Регламент № 1072/2009 се допълва с параграф 7 или „предпазната клауза“)
а) По основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По основанията, изведени от нарушение на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
в) По основанието за нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) Заключение
5. Заключение по жалбите относно Регламент 2020/1055
Г. По Директива 2020/1057
1. Предварителни бележки
а) По Директива 2020/1057 и предвидената в нея правна уредба относно командироването на водачите
б) По обхвата на жалбите на Република България и на Република Кипър съответно по дела C544/20 и C550/20
2. По основанията относно специфичните правила за командироването на водачи
а) Предварителни бележки
б) По практиката на Съда в областта на командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт
в) По основанието за неприложимост на Директива 96/71 спрямо водачите в сектора на автомобилния транспорт
1) Доводи на страните
2) Анализ
г) По нарушението на член 91, параграф 1 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
д) По нарушението на принципа на пропорционалност
1) По основанията, свързани с нарушаването на принципа на пропорционалност
i) Доводи на страните
– По неподходящия характер на критерия, основан на вида на превозите
– По неподходящия и ненужен характер на „хибридния модел“ за постигане на преследваните цели
– По непропорционалните отрицателни последици
ii) Анализ
– Предварителни бележки
– По целите на специфичните правила за командироването на водачи, предвидени в Директива 2020/1057
– По неподходящия характер на критерия, основан на вида на превозите
– По неподходящия и ненужен характер на „хибридния модел“, за постигане на преследваните цели
– По непропорционалните отрицателни последици
2) По основанията, свързани с проверката на пропорционалността от законодателя на Съюза
i) Доводи на страните
ii) Анализ
– Предварителни бележки
– По липсата на допълнителна оценка на въздействието що се отнася до окончателната редакция на разпоредбите относно командироването на водачи от Директива 2020/1057
е) По нарушението на член 90 ДФЕС (във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС), на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
ж) По нарушаването на принципа на равно третиране
1) Доводи на страните
2) Анализ
i) Предварителни бележки
ii) По твърдението, че е нарушен принципът на равно третиране на двустранните превози и транспорта между трети страни (Република Литва, Република България, Румъния и Република Кипър)
iii) По твърдяното нарушение на принципа на равно третиране между комбинирания и двустранния транспорт (Унгария)
iv) Заключение
з) По нарушението на свободното движение на стоки и на свободното предоставяне на услуги
1) Доводи на страните
2) Анализ
и) По нарушението на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
2) Анализ
3. По основанията, свързани с член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057
а) По нарушението на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
2) Анализ
б) По нарушаването на принципа на пропорционалност и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
2) Анализ
4. Заключение по жалбите относно Директива 2020/1057
V. По съдебните разноски
VI. Заключение
1. Настоящото заключение се отнася до петнадесет жалби, подадени от седем държави членки — Република Литва, Република България, Румъния, Република Кипър, Унгария, Република Малта и Република Полша, с които се иска отмяната на някои разпоредби или, в част от случаите и при условията на евентуалност, на три законодателни акта в тяхната цялост, които са част от „Пакет от мерки за мобилност“, наречен също „Пакет за мобилност“ („Mobility Pack“).
2. Тези три законодателни акта, които се отнасят до правния режим на автомобилния транспорт, са първо, Регламент (ЕС) 2020/1054 по отношение по-специално на максималното дневно и седмично време на управление и минималните прекъсвания и дневните и седмичните почивки, както и по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи(2), второ, Регламент (ЕС) 2020/1055, който изменя по-специално общите правила относно условията, които трябва да бъдат спазени за упражняване на професията автомобилен превозвач, и тези за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари(3), и трето, Директива (ЕС) 2020/1057, определяща специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт(4) (наричани по-нататък заедно „трите обжалвани акта“).
3. Тези петнадесет съединени дела имат наистина изключително измерение. Рядко законодателно начинание е предизвиквало на равнището на Съюза такава реакция на съдебно оспорване, едновременно групова и интензивна. Тя се очакваше с оглед на разискванията и понякога на противопоставянето, изразявано от много държави членки в хода на законодателната процедура, довела до приемането на трите акта, съставляващи Пакета за мобилност. По въпрос, който е от основно значение за вътрешния пазар, тя показва ясно риска от разцепление между две визии за Съюза. Ето защо освен правните предизвикателства, в тези жалби стои в известен смисъл и въпросът за стремежа да живеем заедно върху общи икономически и социални основи. Ето защо, независимо от техния резултат, е важно да им бъде отделено вниманието, което заслужават. Именно предвид тази отговорност представям настоящия анализ на Съда.
I. Правна уредба
А. Регламент 2020/1054 (Пакет за мобилност, част „Продължителност на работното време“)
4. Член 1, точка 6, букви в) и г) и точки 8 и 11 от Регламент 2020/1054 гласи:
„Регламент (ЕО) № 561/2006 се изменя, както следва:
[…]
6) Член 8 се изменя, както следва:
[…]
в) параграф 8 се заменя със следния текст:
„8. Нормалните седмични почивки и всяка седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация за предишни намалени седмични почивки, не се ползва в превозно средство. Тя се ползва при подходящо, съобразено с особеностите на пола настаняване в подходящи условия за спане и санитарни съоръжения.
Всички разходи за настаняване извън превозното средство се покриват от работодателя“;
г) вмъква се следният параграф:
„8а. Транспортните предприятия организират работата на водачите по такъв начин, че те да могат да се върнат в експлоатационния център на работодателя, където са нормално базирани и където започва седмичната им почивка, в държавата членка на установяване на работодателя, или да се върнат на мястото си на пребиваване в рамките на всеки период от четири последователни седмици, за да ползват поне една нормална седмична почивка или една седмична почивка от повече от 45 часа като компенсация за намалена седмична почивка.
Когато обаче водачът е ползвал две последователни намалени седмични почивки в съответствие с параграф 6, транспортното предприятие организира работата на водача по такъв начин, че той да може да се върне още преди началото на нормалната седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация.
Предприятието документира начина, по който изпълнява това задължение, и съхранява документацията в своите помещения, за да я предостави при поискване от контролните органи“.
[…]
8) Член 9 се изменя, както следва:
[…]
б) параграф 2 се заменя със следния текст:
„2. Всяко време, прекарано в пътуване до мястото на поемане на управлението на превозното средство, попадащо в обхвата на настоящия регламент, или при завръщане от такова място, когато превозното средство не се намира в дома на водача, нито в експлоатационния център на работодателя, където водачът нормално е базиран, не се отчита за почивка или прекъсване, освен ако водачът не е на ферибот или влак и има достъп до спална кабина, койка или кушетка“.
[…]
11) В член 12 се добавят следните параграфи:
„При условие че безопасността на движението по пътищата не е застрашена, при извънредни обстоятелства водачът може да се отклони от разпоредбите на член 6, параграфи 1 и 2 и член 8, параграф 2, като превиши дневното и седмичното време на управление с до един час, за да стигне до експлоатационния център на работодателя или до мястото на пребиваване на водача за ползване на седмична почивка.
При същите условия водачът може да превиши дневното и седмичното време на управление с до два часа, за да стигне до експлоатационния център на работодателя или до мястото на пребиваване на водача за ползване на нормална седмична почивка, при условие че непосредствено преди допълнителното управление е ползвано непрекъснато прекъсване от 30 минути.
[…]“.
5. Член 2 от Регламент 2020/1054 гласи следното:
„Регламент (ЕС) № 165/2014 се изменя, както следва:
[…]
2) В член 3 параграф 4 се заменя със следния текст:
„4. Не по-късно от три години след края на годината на влизане в сила на подробните разпоредби, посочени в член 11, втора алинея, които определят спецификации за вписването на преминаването на границите и допълнителните дейности, следните категории превозни средства, извършващи дейност в държава членка, различна от държавата членка на регистрация, се оборудват с интелигентен тахограф съгласно членове 8, 9 и 10 от настоящия регламент:
a) превозни средства, оборудвани с аналогов тахограф;
б) превозни средства, оборудвани с дигитален тахограф, отговарящ на спецификациите в приложение IБ към Регламент (ЕИО) № 3821/85, приложими до 30 септември 2011 г.;
в) превозни средства, оборудвани с дигитален тахограф, отговарящ на спецификациите в приложение IБ към Регламент (ЕИО) № 3821/85, приложими от 1 октомври 2011 г.; и
г) превозни средства, оборудвани с дигитален тахограф, отговарящ на спецификациите в приложение IБ към Регламент (ЕИО) № 3821/85, приложими от 1 октомври 2012 г.
4а. Не по-късно от четири години след влизането в сила на подробните разпоредби, посочени в член 11, втора алинея, превозните средства, които са оборудвани с интелигентен тахограф, отговарящ на изискванията на приложение IВ към Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/799 на Комисията [от 18 март 2016 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 165/2014 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на определянето на изискванията за конструкцията, изпитването, монтирането, експлоатацията и ремонта на тахографите и техните компоненти (ОВ L 139, 2016 г., стр. 1)], и които извършват дейност в държава членка, различна от държавата членка на регистрация, се оборудват с интелигентен тахограф съгласно членове 8, 9 и 10 от настоящия регламент.“
[…]
8) Член 11 се изменя, както следва:
a) първата алинея се заменя със следния текст:
„За да се гарантира съответствието на интелигентните тахографи с принципите и изискванията, установени в настоящия регламент, Комисията приема чрез актове за изпълнение подробните разпоредби, необходими за еднаквото прилагане на членове 8, 9 и 10, с изключение на разпоредби, които биха предвидили регистрирането на допълнителни данни от тахографа.
До 21 август 2021 г. Комисията приема актове за изпълнение, с които определя подробни разпоредби за еднаквото прилагане на задължението за вписване и съхраняване на данните, свързани с всяко преминаване на границите от превозното средство и дейностите, посочени в член 8, параграф 1, първа алинея, второ и трето тире и в член 8, параграф 1, втора алинея.
[…]“.
6. Член 3 от Регламент 2020/1054 предвижда:
„Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.
При все това член 1, точка 15) и член 2, точка 12) се прилагат, считано от 31 декември 2024 г.“.
Б. Регламент 2020/1055 (Пакет за мобилност, част „Установяване“)
7. Съгласно текста на съображения 6—8 и 20—22 от Регламент 2020/1055:
„(6) За да се противодейства на явлението на т.нар. дружества „пощенски кутии“ и да се гарантират лоялна конкуренция и равнопоставени условия на вътрешния пазар, е необходимо да се гарантира, че автомобилните превозвачи, установени в дадена държава членка, имат действително и трайно присъствие в тази държава членка и осъществяват транспортната си дейност оттам. Поради това и с оглед на натрупания опит е необходимо да бъдат пояснени и засилени разпоредбите по отношение на действителното и трайното установяване, като същевременно се избягва налагането на прекомерна административна тежест.
(7) Действителното и трайно присъствие в държавата членка на установяване следва по-специално да изисква предприятието да извършва превози с подходящото техническо оборудване, разположено в тази държава членка.
(8) Регламент (ЕО) № 1071/2009 изисква предприятията да осъществяват ефективно и непрекъснато своите превози със съответното техническо оборудване и съоръжения в експлоатационен център, разположен в държавата членка на установяване, и позволява да се установят допълнителни изисквания на национално равнище, най-честото изискване от които е изискването да се осигурят места за паркиране в държавата членка на установяване. При все това тези неравномерно прилагани изисквания не са достатъчни, за да се осигури действителна връзка с тази държава членка, за да се противодейства ефикасно на дружествата „пощенски кутии“ и да се намали рискът от системни каботажни превози и водачи номади, организирани от предприятие, в което превозните средства не се връщат. Като се има предвид, че за да се осигури правилното функциониране на вътрешния пазар в областта на транспорта могат да бъдат необходими специфични правила относно правото на установяване и предоставянето на услуги, е целесъобразно да се хармонизират допълнително изискванията за установяването и да се засилят изискванията, свързани с присъствието на превозните средства, използвани от превозвача в държавата членка на установяване. Определянето на ясен минимален интервал от време, през който превозното средство трябва да се върне, също допринася за осигуряване на правилното поддържане на превозните средства с техническото оборудване, намиращо се в държавата членка на установяване, и улеснява контрола.
Цикълът на тези връщания следва да бъде синхронизиран с установеното в Регламент (ЕО) № 561/2006 на Европейския парламент и на Съвета [от 15 март 2006 г. за хармонизиране на някои разпоредби от социалното законодателство, свързани с автомобилния транспорт, за изменение на Регламенти (ЕИО) № 3821/85 и (ЕО) № 2135/98 на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета (ОВ L 102, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 214)] задължение на транспортното предприятие да организира превозите си по начин, който дава възможност на водача да се връща у дома най-малко на всеки четири седмици, така че двете задължения да могат да бъдат изпълнени чрез връщането на водача заедно с превозното средство най-малко на всеки втори цикъл от четири седмици. Това синхронизиране укрепва правото на водача да се връща и намалява риска превозното средство да трябва да се връща, само за да се изпълни това ново изискване за установяване. При все това изискването за връщане в държавата членка на установяване следва да не изисква провеждането на определен брой превози в държавата членка на установяване или по друг начин да ограничава възможността за предоставяне на услуги от страна на превозвачите в рамките на вътрешния пазар.
[…]
(20) Правилата за вътрешен превоз, извършван временно в дадена приемаща държава членка от превозвачи, установени извън съответната държава членка („каботаж“), следва да бъдат ясни, прости и лесни за прилагане, като същевременно следва да се запази степента на либерализация, постигната досега.
(21) Каботажните превози следва да спомогнат за увеличаване на коефициента на натоварване на тежкотоварните превозни средства и намаляване на празните курсове и следва да бъдат разрешени, при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в рамките на съответната държава членка. За да се гарантира, че каботажните превози не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност, на превозвачите следва да не се разрешава да извършват каботажни превози в същата държава членка в рамките на известно време след края на даден период каботажни превози.
(22) Макар че по-нататъшното либерализиране, съдържащо се в член 4 от Директива 92/106/ЕИО на Съвета [от 7 декември 1992 година относно създаването на общи правила за някои видове комбиниран транспорт на товари между държавите членки(5)], в сравнение с каботажните превози по силата на Регламент (ЕО) № 1072/2009 се оказа полезно при насърчаването на комбинирания транспорт и по принцип следва да се запази, необходимо е да се гарантира, че с него не се злоупотребява. Опитът показва, че в някои части на Съюза тази разпоредба се използва системно за заобикаляне на временния характер на каботажа и като основа за трайното присъствие на превозни средства в държава членка, различна от тази, в която е установено предприятието. Съществува риск подобни нелоялни практики да доведат до социален дъмпинг и да изложат на опасност спазването на правната уредба в областта на каботажните превози. Поради това следва да бъде възможно държавите членки да се отклонява от член 4 от Директива 92/106/ЕИО и да прилага разпоредбите относно каботажа, съдържащи се в Регламент (ЕО) № 1072/2009, за разрешаването на такива проблеми, като въведе пропорционално ограничение на непрекъснатото присъствие на превозни средства на своя територия“.
8. Член 1 от Регламент 2020/1055 предвижда:
„Регламент (ЕО) № 1071/2009 се изменя, както следва:
[…]
2) В член 3 параграф 2 се заличава.
3) Член 5 се заменя със следното:
„Член 5
Условия, свързани с изискването за установяване
1. За да спази изискването, предвидено в член 3, параграф 1, буква а), в държавата членка на установяване предприятието трябва:
a) да разполага с помещения, в които да може да има достъп до оригиналите на основните си търговски документи, независимо дали са в електронен формат или в друга форма, по-специално своите договори за превоз, документи за превозните средства, с които разполага предприятието, счетоводни документи, документи, свързани с управлението на персонала, трудови договори, документи за социално осигуряване, документи, съдържащи данни за разпределението и командироването на водачите, документи за каботажните превози, времето за управление и за почивка, както и всякакви други документи, които трябва да се предоставят на компетентния орган при проверки дали предприятието спазва условията, предвидени в настоящия регламент;
б) да организира дейността на своя автомобилен парк по начин, който гарантира, че превозните средства, които са на разположение на предприятието и се използват за международен превоз на товари, се връщат в един от експлоатационните центрове в съответната държава членка най-малко в рамките на осем седмици след напускането ѝ;
в) да бъде вписано в регистъра на търговските дружества на съответната държава членка или в друг подобен регистър, винаги когато това се изисква от националното право;
г) да подлежи на данъчно облагане върху приходите и, когато това се изисква от националното право, да разполага с валиден регистрационен номер по ДДС;
д) след получаване на разрешението, да разполага с едно или повече превозни средства, които са регистрирани или са пуснати в движение и чието използване е разрешено в съответствие със законодателството на съответната държава членка, независимо дали тези превозни средства са изцяло негова собственост или се ползват например съгласно договор за покупко-продажба на изплащане, наем или лизинг;
е) да извършва ефективно и постоянно своите административни и търговски дейности със съответното оборудване и съоръжения в помещения, както е посочено в буква а), разположени в съответната държава членка, и да управлява ефективно и постоянно превозите си с помощта на превозните средства, посочени в буква ж), с подходящо техническо оборудване, разположено във въпросната държава членка;
ж) постоянно да има на редовно разположение такъв брой превозни средства, който да съответства на условията по буква д), и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, и в двата случая, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози.
[…]“.
9. Член 2 от Регламент 2020/1055 гласи:
„Регламент (ЕО) № 1072/2009 се изменя, както следва:
[…]
4) Член 8 се изменя, както следва:
a) вмъква се следният параграф:
„2а. На превозвачите не се разрешава да извършват каботажни превози с едно и също превозно средство или — при състав от превозни средства, с моторното превозно средство от същия този състав — в същата държава членка в рамките на четири дни след приключването на каботажния превоз в тази държава членка.“;
б) в параграф 3 първата алинея се заменя със следното:
„3. Счита се, че вътрешните автомобилни превози на товари, извършвани в приемащата държава членка от превозвач, установен извън тази държава членка, са в съответствие с настоящия регламент единствено ако превозвачът може да представи ясни доказателства за предшестващ ги международен превоз и за всеки извършен последващ каботажен превоз. Когато превозното средство е било на територията на приемащата държава членка за период от четири дни преди международния превоз, превозвачът представя и ясни доказателства за всички превози, извършени в този период.“;
[…]
5) Член 10 се изменя, както следва:
[…]
б) добавя се следният параграф:
„7. В допълнение към параграфи 1—6 от настоящия член и чрез дерогация от член 4 от Директива 92/106/ЕИО държавите членки могат, когато е необходимо да се избегне злоупотреба с последната разпоредба чрез предоставянето на неограничени и непрекъснати услуги, състоящи се от начални или крайни отсечки с автомобилен превоз в приемаща държава членка, които представляват част от дейности по комбиниран транспорт между държави членки, да предвидят, че член 8 от настоящия регламент се прилага за превозвачите, които извършват превоз по такива начални или крайни отсечки в рамките на тази държава членка. По отношение на тези отсечки с автомобилен превоз държавите членки могат да предвидят по-дълъг срок от седемдневния срок, установен в член 8, параграф 2 от настоящия регламент, както и по-кратък срок от четиридневния срок, установен в член 8, параграф 2а от настоящия регламент. Прилагането на член 8, параграф 4 от настоящия регламент за такива превози не засяга изискванията, произтичащи от Директива 92/106/ЕИО. Държавите членки, които се възползват от дерогацията, предвидена в настоящия параграф, уведомяват Комисията за това преди прилагането на съответните национални мерки. Те правят преглед на тези мерки най-малко на всеки пет години и уведомяват Комисията за резултатите от този преглед. Те оповестяват мерките, включително продължителността на съответните срокове, публично по прозрачен начин“.
В. Директива 2020/1057 (Пакет за мобилност, част „Командироване на работниците“)
10. Член 1 от Директива 2020/1057 е озаглавен „Специфични правила за командироването на водачи“ и в параграфи 1—7 гласи следното:
„1. С настоящия член се установяват специфични правила по отношение на някои аспекти от Директива 96/71/ЕО във връзка с командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт и от Директива 2014/67/ЕС във връзка с административните изисквания и мерките за контрол относно командироването на тези водачи.
2. Тези специфични правила се прилагат спрямо водачи, чиито работодатели са предприятия, установени в държава членка, която предприема транснационалната мярка, посочена в член 1, параграф 3, буква а) от Директива 96/71/ЕО.
3. Независимо от член 2, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО, даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71/ЕО, когато извършва двустранни превози на товари.
За целите на настоящата директива двустранен превоз на товари означава движението на товари въз основа на договор за превоз от държавата членка на установяване съгласно определението в член 2, параграф 8 от Регламент (ЕО) № 1071/2009 до друга държава членка или до трета държава или от друга държава членка или трета държава до държавата членка на установяване.
От 2 февруари 2022 г., която е датата, от която водачите са длъжни да записват ръчно данните за преминаване на граници по силата на член 34, параграф 7 от Регламент (ЕС) № 165/2014 [на Европейския парламент и на Съвета от 4 февруари 2014 г. относно тахографите в автомобилния транспорт, за отмяна на Регламент (ЕИО) № 3821/85 на Съвета относно контролните уреди за регистриране на данните за движението при автомобилен транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 на Европейския парламент и на Съвета за хармонизиране на някои разпоредби от социалното законодателство, свързани с автомобилния транспорт (ОВ L 60, 2014 г., стр. 1)], държавите членки прилагат освобождаването за двустранни превози на товари, предвидено в първа и втора алинея от настоящия параграф, също когато в допълнение на осъществяването на двустранен превоз, водачът осъществява една дейност по товарене и/или разтоварване в държавите членки или в третите държави, които водачът пресича, при условие че водачът не товари и разтоварва товари в една и съща държава членка.
Ако двустранен превоз, който започва от държавата членка на установяване и по време на който не е извършена допълнителна дейност, е последван от двустранен превоз до държавата членка на установяване, освобождаването за допълнителни дейности, предвидено в третата алинея, се прилага за максимално две допълнителни дейности по товарене и/или разтоварване, при условията, посочени в трета алинея.
Освобождаванията за допълнителни дейности, предвидени в трета и четвърта алинея от настоящия параграф, се прилагат само до датата, от която се изисква интелигентните тахографи, отговарящи на изискването да регистрират преминаванията на граници и допълнителните дейности, посочени в член 8, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕС) № 165/2014, да бъдат монтирани в превозните средства, регистрирани за първи път в държава членка съгласно член 8, параграф 1, четвърта алинея от посочения регламент. От тази дата освобождаванията за допълнителни дейности, предвидени в трета и четвърта алинея от настоящия параграф, се прилагат единствено за водачи, които управляват превозни средства, оборудвани с интелигентен тахограф, както е предвидено в членове 8, 9 и 10 от посочения регламент.
4. Независимо от член 2, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО, даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71/ЕО, когато осъществява двустранни превози на пътници.
За целите на настоящата директива двустранен превоз в рамките на международен случаен или редовен превоз на пътници, по смисъла на Регламент (ЕО) № 1073/2009, е когато водачът извършва някой от следните превози:
a) взема пътници в държавата членка на установяване и ги оставя в друга държава членка или трета държава;
б) взема пътници в държава членка или трета държава и ги оставя в държавата членка на установяване; или
в) взема и оставя пътници в държавата членка на установяване с цел извършване на местни екскурзии в друга държава членка или в трета държава в съответствие с Регламент (ЕО) № 1073/2009.
От 2 февруари 2022 г., която е датата, от която водачите са длъжни да записват ръчно данните за преминаване на граници съгласно член 34, параграф 7 от Регламент (ЕС) № 165/2014, държавите членки прилагат освобождаването за двустранни превози на пътници, предвидено в първа и втора алинея от настоящия параграф, също когато в допълнение на осъществяването на двустранен превоз, водачът взема пътници веднъж и/или оставя пътници веднъж в държавите членки или третите държави, които пресича, при условие че водачът не предлага превоз на пътници между две точки в рамките на пресичаната държава членка. Същото се отнася за пътуването на връщане.
Освобождаването за допълнителни дейности, предвидено в трета алинея от настоящия параграф се прилага само до датата, от която интелигентните тахографи, отговарящи на изискването да регистрират преминаванията на граници и допълнителните дейности, посочени в член 8, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕС) № 165/2014, се изисква да бъдат монтирани в превозните средства, регистрирани за първи път в държава членка съгласно член 8, параграф 1, четвърта алинея от посочения регламент. От тази дата освобождаването за допълнителни дейности, предвидено в трета алинея от настоящия параграф, се прилага единствено за водачи, които управляват превозни средства, оборудвани с интелигентни тахографи, както е предвидено в членове 8, 9 и 10 от посочения регламент.
5. Независимо от разпоредбите на член 2, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО, даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71/ЕО, когато водачът преминава транзитно през територията на държава членка, без да товари или разтоварва товари и без да взема или оставя пътници.
6. Независимо от член 2, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71/ЕО, когато осъществява началната или крайната отсечка от комбиниран транспорт съгласно определението в Директива 92/106/ЕИО на Съвета [от 7 декември 1992 година относно създаването на общи правила за някои видове комбиниран транспорт на товари между държавите членки (ОВ L 368, 1992 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 183)], ако отсечката с автомобилен превоз сама по себе си се състои от двустранни превози по смисъла на параграф 3 от настоящия член.
7. Водач, който извършва каботажни превози съгласно определението в регламенти (ЕО) № 1072/2009 и (ЕО) № 1073/2009, се счита за командирован съгласно Директива 96/71/ЕО“.
II. Обстоятелства, предхождащи спора
11. На 31 май 2017 г. Европейската комисия приема няколко предложения, които са част от „Пакет от мерки за мобилност“, чиято цел е да се изменят някои аспекти на законодателството на Съюза в областта на транспорта. Сред тях по-специално са Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и за определяне на специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС (COM(2017) 278 final, наричано по-нататък „предложението за директива за командироването“), Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 по отношение на минималните изисквания за максималното дневно и седмично време на управление, минималните почивки по време на работа и периодите на дневна и седмична почивка, и на Регламент (ЕС) № 165/2014 по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи (COM (2017) 277 final, наричано по-нататък „предложение за регламент за работното време“) и Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и Регламент (ЕО) № 1072/2009 с оглед на адаптирането им към развитието в сектора на автомобилния транспорт (COM (2017) 281 final, наричано по-нататък „предложение за регламент за установяването“). Тези предложения са придружени от две оценки на въздействието(6).
12. След дълги обсъждания както в Европейския парламент и в Съвета на Европейския съюз, така и между тези две институции, е постигнат компромис по трите обжалвани акта по време на преговорите, проведени на 11 и 12 декември 2019 г. в рамките на междуинституционалната тристранна среща между Съвета, Парламента и Комисията.
13. На 7 април 2020 г. при гласуването в Съвета за приемането на тези актове те получават подкрепата на квалифицирано мнозинство от държавите членки, като девет от тях обаче, а именно Република България, Република Кипър, Република Естония, Унгария, Република Латвия, Република Литва, Република Малта, Република Полша и Румъния, се противопоставят на това приемане.
14. На 15 юли 2020 г. Парламентът и Съветът приемат окончателния текст на трите обжалвани акта.
III. Исканията на страните и производството пред Съда
15. По дело C‑541/20 Република Литва, подкрепяна от Република Латвия и Румъния(7), иска от Съда, първо, да отмени преди всичко член 1, точка 6, буква г) и член 3 от Регламент 2020/1054, или при условията на евентуалност, Регламента в неговата цялост, и второ, да отмени преди всичко член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057, или при условията на евентуалност, тази директива в нейната цялост.
16. По дело C‑542/20 Република Литва, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Румъния(8), иска от Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент № 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б), и да отмени член 2, точка 4, буква a) от Регламент 2020/1055.
17. По дело C‑543/20 Република България, подкрепяна от Румъния и Република Латвия(9), иска от Съда да отмени преди всичко член 1, точка 6, букви в) и г) от Регламент 2020/1054, или при условията на евентуалност, Регламента в неговата цялост.
18. По дело C‑544/20 Република България, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Румъния(10), иска от Съда да отмени Директива 2020/1057.
19. По дело C‑545/20 Република България, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия, Република Литва и Румъния(11), иска от Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент № 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б), или при условията на евентуалност, да отмени изцяло член 1, точка 3; да отмени член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 или, при условията на евентуалност, да отмени изцяло посочения член 2, точка 4, а при условията на евентуалност спрямо предходното, да отмени изцяло Регламент 2020/1055 в неговата цялост.
20. По дело C‑546/20 Румъния, подкрепяна от Република Латвия(12), иска от Съда да отмени преди всичко член 1, точка 6, букви в) и г) от Регламент 2020/1054, или при условията на евентуалност, Регламента в неговата цялост.
21. По дело C‑547/20 Румъния, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Република Литва(13), иска от Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент № 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б); да отмени член 2, точка 4, букви а), б) и в) от Регламент 2020/1055 или, при условията на евентуалност, да отмени изцяло Регламент 2020/1055.
22. По дело C‑548/20 Румъния, подкрепяна от Република Естония и Република Латвия(14), иска от Съда да отмени преди всичко член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057, или при условията на евентуалност, да я отмени в нейната цялост, ако Съдът приеме, че тези разпоредби са неотделими от останалите разпоредби на посочената директива.
23. По дело C‑549/20 Република Кипър, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия, Република Литва и Румъния(15), моли Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент № 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б) или, при условията на евентуалност, да отмени изцяло този член 1, точка 3, а при условията на евентуалност спрямо предходното, да отмени изцяло Регламент 2020/1055.
24. По дело C‑550/20 Република Кипър, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Румъния(16), иска от Съда да отмени Директива 2020/1057.
25. По дело C‑551/20 Унгария, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия, Република Литва и Румъния(17), иска от Съда, първо, да отмени член 1, точка 6, буква в) и член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054, а ако е необходимо, и всички разпоредби от този регламент, които образуват неразделно цяло с посочените разпоредби; второ, да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б), а ако е необходимо, и всички разпоредби от този регламент, които образуват неразделно цяло с посочената разпоредба; и трето, да отмени преди всичко член 1 от Директива 2020/1057 или, при условията на евентуалност, член 1, параграф 6 от нея, а ако е необходимо, и всички разпоредби от тази директива, които образуват неразделно цяло с посочената разпоредба.
26. По дело C‑552/20 Република Малта, подкрепяна от Кралство Белгия, Република Естония, Република Латвия, Република Литва и Румъния(18), иска от Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него в член 5 от Регламент 1071/2009 се въвежда параграф 1, буква б), и да отмени член 2, точка 4 от Регламент 2020/1055(19).
27. По дело C‑553/20 Република Полша, подкрепяна от Румъния и Република Латвия(20), иска от Съда да отмени преди всичко член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, или при условията на евентуалност, Регламента в неговата цялост.
28. По дело C‑554/20 Република Полша, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия, Република Литва и Румъния(21), иска от Съда да отмени член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта, в която тази разпоредба добавя параграф 1, букви б) и ж) в член 5 от Регламент 1071/2009; да отмени член 2, точка 4, буква a) от Регламент 2020/1055; да отмени член 2, точка 5, буква б) от този регламент или, при условията на евентуалност, да отмени изцяло Регламент 2020/1055.
29. По дело C‑555/20 Република Полша, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Румъния(22), иска от Съда да отмени член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 и член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 или, при условията на евентуалност, да отмени тази директива изцяло.
30. По всички тези дела подалите жалби държави членки искат от Съда да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
31. Парламентът и Съветът искат от Съда да отхвърли посочените по-горе жалби и да осъди подалите жалби държави членки да заплатят съдебните разноски.
32. С решения от 13, 21, 22, 26, 27 и 29 април 2021 г., както и от 12 май 2022 г. председателят на Съда допуска съответно Федерална република Германия, Република Австрия, Кралство Швеция, Великото херцогство Люксембург, Република Гърция, Кралство Нидерландия, Френската република, Кралство Дания и Италианската република да встъпят в подкрепа на исканията на Парламента и на Съвета.
33. Устните становища на Република България, Република Кипър, Република Литва, Унгария, Република Малта, Република Полша, Румъния, Република Естония, Република Латвия, от една страна, и на Съвета, Парламента, Френската република, Италианската република и Кралство Швеция, от друга страна, са изслушани в съдебното заседание, проведено пред Съда на 24 и 25 април 2023 г.
34. С решение на председателя от 13 октомври 2023 г. дела C‑541/20—C‑555/20 са съединени в съответствие с член 54, параграф 2 от Процедурния правилник.
IV. Анализ
А. Предварителни бележки
35. Петнадесетте жалби, подадени от седемте държави членки жалбоподателки срещу трите обжалвани акта, засягат на различни нива определен брой разпоредби и основни принципи на правото на Съюза.
36. В този контекст считам за уместно най-напред да изложа общи съображения относно тези разпоредби и принципи в светлината на практиката на Съда. Въз основа на тези съображения след това ще анализирам посочените жалби за всеки от трите обжалвани акта.
37. В следващите параграфи преди всичко ще анализирам специалния правен режим, към който спада транспортът в рамките на правната уредба на Съюза в областта на вътрешния пазар. След това ще анализирам съответно принципа на пропорционалност и принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, развити в практиката на Съда. Всъщност различните държави членки многократно се позовават на тези принципи в своите жалби. Накрая ще изложа някои съображения относно разпоредбите на правото на Съюза в областта на околната среда, чието нарушение също е изтъкнато на различни нива от няколко подали жалби държави членки.
1. По специалния правен режим на транспорта във вътрешния пазар
38. Транспортът, по-специално автомобилният транспорт, е ключов сектор за обществото, икономиката и европейската интеграция. Нито правото на Съюза, нито Съдът дават цялостно и всеобхватно определение на понятието „транспорт“(23). Въпреки това, в практиката си Съдът посочва транспортната услугата като „физическо действие на придвижване чрез превозно средство на хора или стоки от едно място на друго“(24).
39. Транспортът се характеризира с някои специфични за този икономически сектор особености, които обосновават подчиняването му на специален правен режим в рамките на вътрешния пазар(25).
40. В първичното право на Съюза необходимостта да се вземат предвид особеностите на транспортния сектор се изразява, на първо място, в изискването, наложено изрично и общо на законодателя на Съюза с член 91, параграф 1 ДФЕС — който е правното основание за прилагането на общата транспортна политика — да взема предвид „специалните аспекти“ на превозите при прилагането на тази обща политика.
41. Освен това други разпоредби от част трета, дял VI от Договора за функционирането на ЕС (членове 90—100), отнасящи се до общата транспортна политика — разпоредби, на чието нарушаване подалите жалби държави членки многократно се позовават — конкретизират някои аспекти, които законодателят трябва конкретно да вземе предвид при прилагането на тази политика. Така съгласно член 91, параграф 2 ДФЕС при приемането на мерки в рамките на посочената обща политика се взема предвид сериозното засягане на жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, както и експлоатацията на транспортното оборудване, а съгласно член 94 ДФЕС, при приемането на мерки по отношение на тарифите и условията за транспорт, се взема предвид икономическото положение на превозвачите.
42. Освен това в постоянната си практика Съдът е приел, че Договорите оставят на законодателя на Съюза широка свобода на преценка по отношение на целта и средствата на общата транспортна политика(26), както и за приемането на подходящи мерки с оглед на тази обща политика(27).
43. В този контекст следва още да се подчертае, че в член 91, параграф 1, букви а) и б) ДФЕС се прави разграничение, от една страна, между международния и националния транспорт, и от друга страна, между местните превозвачи и превозвачите, които не пребивават в държава членка. По-конкретно, докато буква а) от същия параграф предвижда приемането на „общи правила“, приложими към международния транспорт, буква б) от посочения параграф предвижда единствено установяването на „условията, при които превозвачите, които не пребивават в държава членка, могат да извършват транспортни услуги в тази държава“. Следователно правото на Съюза предвижда на равнището на първичното право различен подход в рамките на общата транспортна политика към уредбата на международния транспорт и уредбата на националния транспорт.
44. На второ място, изискването да се вземат предвид специфичните аспекти на транспорта е накарала авторите на Договора да предоставят на този сектор специален статут в рамките на правилата на вътрешния пазар, по-специално по отношение на свободното предоставяне на услуги(28).
45. В този смисъл в областта на транспорта свободното предоставяне на услуги е уредено не с разпоредбата на член 56 ДФЕС, която се отнася най‑общо до свободното предоставяне на услуги, а със специалната разпоредба на член 58, параграф 1 ДФЕС, съгласно която „[с]вободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла, отнасящ се до транспорта“(29).
46. От това следва, както Съдът многократно е признавал в практика си, че съгласно ДФЕС прилагането на принципите на свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта трябва да се осъществява посредством изпълнението на общата транспортна политика(30). Следователно свободното предоставяне на услуги, гарантирано от членове 56 и 57 ДФЕС, може да се приложи по отношение на транспортните услуги само доколкото вторичното право го е направило приложимо(31). Така нелиберализираните транспортни услуги трябва да бъдат изключени от приложното поле на член 56 ДФЕС(32).
47. Авторите на Договорите обаче не са наложили по отношение на транспорта никакъв специален режим, що се отнася до свободата на установяване. В действителност, както Съдът е имал възможност изрично да подчертае, разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободата на установяване са пряко приложими към транспорта(33).
48. От изложените по-горе съображения следва, че специалният статут на транспорта в рамките на правилата на първичното право на вътрешния пазар се различава по това, че правото на установяване във всяка държава членка, основано на Договора за функционирането на ЕС, е комбинирано с правото на превозвачите на свободно предоставяне на услуги в областта на транспорта, което е гарантирано само доколкото това право е предоставено посредством мерки на вторичното право, приети от законодателя на Съюза в рамките на общата транспортна политика.
49. Що се отнася по-специално до областта на автомобилния транспорт, действията на законодателя на Съюза за осъществяване на общата транспортна политика, от една страна, имат за цел да либерализират сектора и да подкрепят завършването на вътрешния пазар на автомобилния транспорт, неговата ефективност и конкурентоспособност. Докато международните превози бяха либерализирани изцяло, вътрешните превози все още са частично ограничени за чуждестранните превозвачи, чрез ограничения по отношение на каботажните превози в съответствие със специалния статут на транспорта съгласно първичното право, установен в член 58, параграф 1 ДФЕС(34).
50. Така този специален статут ограничава възможността за временно предоставяне на услуги за автомобилен превоз в държава членка, различна от държавата членка на установяване, като същевременно оставя напълно отворена възможността гражданите на всички държави членки да се установяват за постоянно в друга държава членка и да упражняват там професията автомобилен превозвач при същите условия като гражданите на въпросната държава членка.
51. От друга страна, законодателят на Съюза е разработил широка рамка от социални правила за автомобилните превозвачи и превозвачите на пътници с автомобилен транспорт, по-специално с цел подобряване на условията на труд на мобилните работници в сектора на автомобилния транспорт (т.е. водачите), подобряване на безопасността за всички участници в движението по пътищата и гарантиране на лоялна конкуренция между автомобилните превозвачи на единния пазар(35).
2. По принципа на пропорционалност
а) По принципа на пропорционалност, широкото право на преценка на законодателя и съдебния контрол
52. Съгласно постоянната практика на Съда този принцип на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за осъществяването на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(36). Този принцип е припомнен в член 5, параграф 4 ДЕС, както и в член 1 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложен към Договорите.
53. Що се отнася до съдебния контрол за спазването на тези условия, Съдът е признал на законодателя на Съюза, в рамките на упражняването на възложената му компетентност, широко право на преценка в области като общата транспортна политика(37), в които неговите действия предполагат той да направи избор както от политическо, така и от икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Затова не е необходимо да се установява дали една мярка, приета в такава област, е била единствената възможна или най-добрата сред възможните мерки, тъй като само нейният явно неподходящ характер с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на тази мярка(38).
54. Освен това широкото право на преценка на законодателя на Съюза, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да бъдат приети, но в определена степен и до установяването на основните данни(39).
55. Все пак дори при наличието на широко право на преценка законодателят на Съюза е длъжен да основе своя избор на обективни критерии и да провери дали преследваните с избраната мярка цели могат да оправдаят наличието на негативни, дори тежки икономически последици за някои оператори. Всъщност по силата на член 5 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложен към Договорите, проектите на законодателни актове отчитат необходимостта всяко задължение, възложено на стопанските субекти, да бъде възможно най-малко натоварващо и да бъде съобразено с поставената цел(40).
56. Що се отнася до предмета на съдебния контрол, който трябва да се извърши, Съдът е уточнил, че той не може да замени преценката на законодателя на Съюза със собствената си преценка при упражняването на правомощия, които включват избор от политическо, икономическо и социално естество и комплексни преценки(41). Всъщност съгласно съдебната практика, посочена в точки 53—55 по-горе, Съдът трябва да провери дали законодателят на Съюза явно е превишил широкото си право на преценка, що се отнася до комплексните преценки и оценки, които е трябвало да направи, като е избрал мерки, които са явно неподходящи по отношение на преследваната цел(42).
57. В този смисъл Съдът би могъл да осъществи съдебен контрол над нормативния избор на законодателя само ако изборът изглежда явно погрешен или ако неудобствата, които причинява на някои икономически оператори, са несъизмерими с предимствата, които иначе притежава(43).
58. Освен това от постоянната съдебна практика следва, че дори съдебният контрол с ограничен обхват изисква институциите на Съюза, автори на разглеждания акт, да бъдат в състояние да докажат пред Съда, че при приемането на акта действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира. Следователно тези институции трябва поне да могат да представят и изложат ясно и недвусмислено изходните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид, за да се обосноват оспорваните мерки от този акт, и от които е зависело упражняването на правото им на преценка(44).
59. Жалбоподателят обаче трябва да докаже, че произтичащите от направения нормативен избор от законодателя на Съюза неудобства са несъразмерни спрямо предимствата, които той иначе притежава(45).
60. Освен това законодателят на Съюза не е длъжен да отчита особеното положение на държава членка, ако разглежданият акт на Съюза има последици във всички държави членки и предполага гарантиране на баланс между различните налични интереси, като се вземат предвид преследваните от този акт цели. Ето защо търсенето на подобен баланс, като се отчете не особеното положение на една-единствена държава членка, а това на всички държави — членки на Съюза, само по себе си не може да се счита за противоречащо на принципа на пропорционалност(46).
б) Относно данните, които трябва да се вземат предвид в законодателния процес и в оценката на въздействието
61. В няколко жалби подалите ги държави членки твърдят, че Комисията не е извършила оценки на въздействието(47) по отношение на трите обжалвани акта или на някои от техните разпоредби, или че извършените оценки са непълни. Принципът на пропорционалност се отнася до въпроса дали законодателят е взел предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което актът има за цел да регламентира, и дали е трябвало да извърши или да допълни оценка на въздействието(48).
62. Правилата за оценките на въздействието са определени в Междуинституционалното споразумение между Парламента, Съвета и Комисията за по-добро законотворчество от 13 април 2016 г.(49) (наричано по-нататък „междуинституционалното споразумение“), и по-специално в част III от него.
63. От това споразумение следва, че Комисията ще извършва оценки на въздействието на своите законодателни инициативи, за които се очаква да окажат значително икономическо, екологично или социално въздействие(50). Така изготвянето на оценки на въздействието представлява етап от законодателния процес, който по правило трябва да бъде осъществен, когато дадена законодателна инициатива може да окаже такова въздействие(51).
64. Както следва от съдебната практика, разпоредбите на междуинституционалното споразумение нямат обаче задължителен характер(52). Въпреки че оценките на въздействието са важен и полезен инструмент в законодателния процес, тъй като улесняват процеса за добре обосновано и прозрачно законотворчество, междуинституционалното споразумение не ги поставя като предварително условие за предлагане или приемане на законодателство при всякакви обстоятелства(53). В това отношение Съдът изрично е констатирал, че от междуинституционалното споразумение не произтича задължение за извършване на оценка на въздействието при всички положения(54).
65. В този контекст Съдът е посочил, че неизвършването на оценка на въздействието не може да се квалифицира като нарушение на принципа на пропорционалност, когато законодателят на Съюза се намира в особено положение, което налага да се спести нейното извършване, и той разполага с достатъчно данни, позволяващи му да прецени пропорционалността на приета мярка(55).
66. Що се отнася до обхвата на оценката на въздействието, макар от междуинституционалното споразумение и от съдебната практика да е видно, че при разглеждането на законодателните предложения на Комисията Парламентът и Съветът вземат изцяло предвид извършените от Комисията оценки на въздействието(56), все пак Съдът изрично е изяснил, че дадена оценка на въздействието не обвързва Парламента и Съвета(57). В това отношение от междуинституционалното споразумение следва, че Парламентът и Съветът могат сами, когато решат, че това е целесъобразно и необходимо, да извършват оценки на въздействието, ако внасят съществени изменения на предложение на Комисията(58).
67. От това следва, че законодателят на Съюза може по принцип да действа и при липса на оценка на въздействието(59) и че липсата на оценка на въздействието не води автоматично до невалидност на приетия впоследствие законодателен акт на Съюза(60).
68. Изложените по-горе съображения, които се отнасят до случая на пълна липса на оценка на въздействието във връзка с приемането на законодателен акт, важат a fortiori за приемането на конкретна разпоредба от акт, която като такава не е била предмет на оценката на въздействието, придружаваща предложението за акт на Комисията.
69. Всъщност, що се отнася до въведените от законодателя на Съюза мерки, които не са били част от мерките, първоначално включени от Комисията в предложението ѝ за законодателен акт, Съдът изрично се е произнесъл, че посоченият законодател е свободен да приеме други мерки, различни от анализираните в оценката на въздействието и че сам по себе си фактът, че е въведена различна мярка, евентуално по-ограничителна от разгледаната от Комисията в оценката на въздействието не доказва, че законодателят на Съюза явно е превишил границите на необходимото за постигането на търсената цел(61).
70. Доколкото, както следва от точки 64 и 66 по-горе, оценките на въздействието са документи на Комисията, които излагат предпочитаното от тази институция решение в политически план и не обвързват Парламента и Съвета, последните, в качеството си на съзаконодатели, са свободни, в съответствие с член 294 ДФЕС и в границите, наложени от зачитането на правото на инициатива на Комисията, да стигнат до различна оценка на положението и следователно да възприемат различна политическа позиция. От това следва, че дори когато, отклонявайки се от предложението на Комисията и от оценката на въздействието, на която то се основава, Парламентът и Съветът изменят съществени елементи от това предложение, обстоятелството че не са актуализирали оценката на въздействието, не води автоматично и задължително до невалидност на приетия законодателен акт на Съюза(62).
71. Както обаче става ясно от точки 58 и 65 по-горе, ефективното упражняване на правото на преценка от законодателя на Съюза предполага да е взел предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира.
72. В този контекст от съдебната практика следва, че няма значение в каква форма са събрани основните данни, взети предвид от законодателя на Съюза, поради което той може да вземе предвид не само оценката на въздействието, но и всеки друг източник на информация(63).
73. При все това от съдебната практика следва, че за да упражнят ефективно правото си на преценка, съзаконодателите трябва да вземат предвид в хода на законодателната процедура научните данни и други налични констатации, включително научните документи, които са използвани от държавите членки по време на срещите на Съвета, с които последният сам не разполага(64). Законодателят може също да вземе предвид данните, които са публични и са достъпни за всяко лице или предприятие, което има интерес към този въпрос(65).
74. Освен това от постоянната практика на Съда следва, че валидността на акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на данните, с които законодателят на Съюза е разполагал към момента на приемане на съответната правна уредба(66).
3. По принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
75. По няколко дела част от държавите членки твърдят, че редица разпоредби на трите обжалвани акта са приети в нарушение на принципа на равно третиране и на принципа на недопускане на дискриминация.
76. В това отношение от практиката на Съда следва, че принципът на равно третиране представлява общ принцип на правото на Съюза, който вече е залегнал в член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)(67), а принципът на недопускане на дискриминация, прогласен в член 21, параграф 1 от Хартата, е негово особено проявление(68).
77. Съгласно постоянната практика на Съда посоченият общ принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(69).
78. Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, тоест когато е свързана с допустима от закона цел на съответната правна уредба и е съразмерна на целта на съответното третиране(70).
79. Сходният характер на различните положения се преценява по отношение на всички характеризиращи ги елементи. Тези елементи трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася разглежданият акт(71).
80. Както става ясно от точка 53 по-горе, при преценката на пропорционалността на мерките, приети в области, в които законодателят разполага с широко право на преценка, като областта на транспортната политика(72), Съдът също така е признал, що се отнася до спазването на принципа на равно третиране, ограничен съдебен контрол по отношение на тези мерки, като уточнява, че в такъв контекст съдът на Съюза не може да заменя преценката на законодателя на Съюза със своята собствена, а трябва само да провери дали тази преценка е опорочена от явна грешка или злоупотреба с власт, или дали въпросният орган явно е превишил границите на нормотворческите си компетенции(73).
4. По разпоредбите на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда
81. Някои от подалите жалби държави членки многократно твърдят в тях, че някои от разпоредбите на трите обжалвани акта били приети в нарушение на разпоредбите на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда. Тези държави членки се позовават конкретно на нарушения на член 3, параграф 3 ДЕС, на член 11 ДФЕС и на член 191, параграф 1 ДФЕС, както и на член 37 от Хартата.
82. Най-напред следва да се отбележи, че съдебната практика постоянно припомня значението на целта за защита на околната среда, определена като „основна“(74), както и многостранния ѝ и основополагащ характер(75).
83. В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 191, параграф 1 ДФЕС политиката на Съюза в областта на околната среда трябва да допринася за осъществяването на целта за опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, защита на здравето на хората, разумно и рационално използване на природните ресурси, както и за насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално за борбата с изменението на климата.
84. Член 191, параграф 2 ДФЕС гласи, че политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на „високо равнище на защита“, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза. В същия смисъл член 3, параграф 3 ДЕС предвижда, че Съюзът работи по-специално за „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“(76).
85. Освен това съгласно член 191, параграф 3 ДФЕС при разработването на своята политика в областта на околната среда Съюзът отчита наличните научни данни за съотношението между разходите и ползите от действието или от бездействието, както и икономическото и социалното развитие на Съюза като цяло и балансираното развитие на неговите региони. Член 192 ДФЕС урежда по-подробно условията, при които Съюзът може да предприема действия за постигане на целите на политиката на Съюза в областта на околната среда.
86. Член 11 ДФЕС от своя страна предвижда, че „[и]зискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност, за да се насърчи устойчивото развитие“. Що се отнася до обхвата на член 11 ДФЕС, страните често цитират и коментират заключението на генерален адвокат Geelhoed(77), който предлага тълкуване на член 6 ДЕО, заменен с член 11 ДФЕС, към което ще се върна по-нататък.
87. Член 37 от Хартата пък предвижда, че „[в]исокото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие“.
88. Член 52, параграф 2 от Хартата гласи, че признатите от нея права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници. Такъв е случаят с член 37 от Хартата, който по същество се основава на член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС. Поради това доводите на подалите жалби държави членки, що се отнася до член 37 от Хартата, трябва да се анализират с оглед на условията и границите, които произтичат от член 191 ДФЕС(78).
Б. По Регламент 2020/1054 (дела C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 и C‑553/20)
89. Пет държави членки, а именно Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20), Румъния (дело C‑546/20), Унгария (дело C‑551/20) и Република Полша (дело C‑553/20), искат от Съда да отмени няколко разпоредби от Регламент 2020/1054 или, при условията на евентуалност, този регламент в неговата цялост. Техните жалби се отнасят до четири разпоредби от посочения регламент.
90. Първо, жалбите на Република България, Румъния и Унгария се отнасят до член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, който изменя член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006. Тази разпоредба забранява на водачите в автомобилния транспорт да ползват нормалните седмични почивки и седмична почивка от повече от 45 часа в превозно средство (наричана по-нататък „забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината“).
91. Второ, жалбите на Република Литва, Република България, Румъния и Република Полша се отнасят до член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, с който в член 8 от Регламент № 561/2006 въвежда нов параграф 8а. Тази разпоредба предвижда задължение за предприятията за автомобилен транспорт да организират работата на водачите по такъв начин, че те да могат да се върнат, обикновено на всеки четири седмици в експлоатационния център на работодателя, където са нормално базирани, намиращ се в държавата членка на установяване на работодателя им, и където започва седмичната им почивка, или да се върнат в мястото си на пребиваване (наричано по-нататък „задължението за връщане на водачите“).
92. Трето, подадената от Унгария жалба се отнася и до член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054, който изтегля напред датата на влизане в сила на задължението за монтиране на интелигентни тахографи от второ поколение (наричани по-нататък „тахографите V2“).
93. Четвърто, жалбата на Република Литва се отнася и до член 3 от Регламент 2020/1054. Тази разпоредба определя като дата на влизането му в сила двадесетия ден след публикуването му (а именно 20 август 2020 г.), без да предвиди преходен период за влизането в сила на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината и на задължението за връщане на водачите.
94. Ще започна анализа си с разглеждането на основанията, с които се оспорва разпоредбата на Регламент 2020/1054 относно задължението за връщане на водачите. След това ще анализирам основанията за оспорване на останалите разпоредби от този регламент.
1. По основанията относно задължението за връщане на водачите
95. Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20), Румъния (дело C‑546/20) и Република Полша (дело C‑553/20) оспорват член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, който предвижда задължението за връщане на водачите. Четирите държави членки изтъкват няколко основания срещу тази разпоредба.
96. Преди да бъдат анализирани отделните основания, следва да се разгледа възражението за недопустимост, повдигнато от Съвета по дело C‑543/20.
а) По допустимостта на жалбата по дело C‑543/20 в частта ѝ относно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054
1) Доводи на страните
97. По дело C‑543/20 Съветът повдига възражение за недопустимост на подадената от Република България жалба в частта ѝ относно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054. Всъщност според Съвета жалбата на тази държава членка целяла не да се оспори валидността на посочената разпоредба, а да се изясни точното ѝ тълкуване. Освен това посочената държава членка твърдяла, че ако разглежданата разпоредба трябва да се тълкува по определен начин, Съдът не следвало да разглежда основанията, с които тя се оспорва. Република България използвала привилегированото си положение по член 263 ДФЕС, за да атакува актовете единствено с цел да изясни значението им, което противоречало на ratio legis на последната разпоредба. Както Съдът постановява по отношение на член 267 ДФЕС, член 263 ДФЕС не следва да се използва и за поставяне на хипотетични въпроси.
98. Република България счита, че повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
2) Анализ
99. В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика целта на жалбата за отмяна, предвидена в член 263 ДФЕС, е да гарантира спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договора(79).
100. Освен това, съгласно член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и член 120, буква в) от Процедурния правилник исковата молба или жалбата трябва да посочва предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на основанията. От съдебната практика следва, че това посочване трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни своя контрол, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин(80).
101. В случая от исканията и текста на жалбата изрично следва, че с жалбата си по дело C‑543/20 Република България иска по-специално да се отмени член 1, параграф 6, буква г) от Регламент 2020/1054, или при условията на евентуалност, да се отмени посоченият регламент в неговата цялост. Тази държава членка изтъква няколко основания в подкрепа на искането си за отмяна.
102. Както обаче подчертава Съветът, във встъпителна част от жалбата си Република България изтъква две възможни тълкувания на разглежданата разпоредба. Всъщност посочената държава членка твърди, от една страна, че ако Съдът приеме член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 да се тълкува в смисъл, че водачите са длъжни да се върнат в мястото си на пребиваване или в експлоатационния център на работодателя, където са нормално базирани, намиращ се в държавата членка на установяване на работодателя им, тази разпоредба би нарушила основните им свободи, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, както и редица принципи на правото на Съюза. От друга страна, Република България твърди, че ако Съдът все пак приеме, че посочената разпоредба не създава задължение за водачите да се завърнат на посочените две места и следователно те са свободни да изберат да прекарат почивките си, където пожелаят, то няма да е необходимо да се разглеждат основанията, изведени от посочените нарушения.
103. При тези обстоятелства считам, че както изрично личи от направените от Република България искания, целта на подадената от тази държава членка жалба действително е да се оспори законосъобразността на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 на основание член 263 ДФЕС.
104. Освен това при прочита на жалбата според мен няма съмнение, че Република България посочва ясно и точно основанията и доводите, които изтъква в подкрепа на това искане за отмяна, както и кратко изложение на изтъкнатите за тази цел основания. Според мен от това следва, че изискванията, предвидени в член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и в член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда, са спазени.
105. Само по себе си обстоятелството, че в този контекст посочената държава членка иска да се изясни тълкуването на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, според мен не може да доведе до обявяването на жалбата за недопустима. Всъщност в съответствие с целта на жалбата за отмяна, посочена в точка 2 от настоящото заключение, контролът за законосъобразност на основание член 263 ДФЕС по необходимост предполага съдът на Съюза, упражнявайки тълкувателната си компетентност(81), да тълкува разпоредбите, чиято отмяна се иска, и евентуално да изясни техния обхват.
106. Така, противно на онова, което личи от доводите на Съвета, определянето на точния обхват на задължението за връщане на водачите, предвидено с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, засяга не допустимостта на жалбата, а по-скоро нейната основателност.
107. Според мен от тези съображения следва, че жалбата, подадена от Република България по дело C‑543/20 в частта ѝ относно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, трябва да се приеме за допустима.
108. От твърдението в жалбата на тази държава членка, посочено в точка 102 по-горе обаче следва, че ако Съдът възприеме тълкуване на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, съгласно което тази разпоредба не създава задължение за водачите да се върнат в мястото си на пребиваване или в експлоатационния център, където са нормално базирани и който се намира в държавата членка по установяване на работодателя им, вече не би било необходимо да се анализират по същество изтъкнатите от Република България основания по отношение тази разпоредба.
109. При тези условия считам, че най-напред следва да се анализират изтъкнатите от някои държави членки основания, а именно че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушавал принципа на правната сигурност. Всъщност с този анализ ще може да се определи точният обхват на задължението за връщане на водачите, предвидено в тази разпоредба.
б) По нарушаването на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
110. В жалбите си Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20) и Република Полша (дело C‑553/20) твърдят, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на правната сигурност.
111. Република Литва(82) изтъква, че законодателят не е уточнил по какъв начин би трябвало да се прилага на практика разпоредбата, предвиждаща задължението за връщане на водачите. В този смисъл не били уточнени нито правилата за връщане на водача, като разходите и доказателствата за връщането, нито тези при отказ за връщане и последиците от него с оглед на санкции за работодателя и евентуално за работника. Освен това не бил ясно определен изразът „място на пребиваване“ на водача. По-специално не било ясно дали водач от трета страна трябва да се върне в нея или в мястото на временно пребиваване в съответната държава членка, и по-общо, било несигурно дали този израз се отнася до съответната държава членка или до конкретен адрес в мястото на пребиваване. Всички тези съмнения правели невъзможно еднаквото прилагане на Регламент 2020/1054.
112. Република България поддържа, че е налице съществена неяснота относно точното тълкуване на посочената разпоредба и на задълженията, които поражда за водачите и превозвачите. На първо място, не било ясно дали задължението за връщане на водачите остава ограничено до двете посочени в същата разпоредба местонахождения (т.е. експлоатационният център на предприятието или мястото на пребиваване на водача), или водачите могат да изберат друго местонахождение; второ, дали това задължение възниква за водачите или за превозвачите; и на трето място, в последния случай, дали това задължение е за средство, или за резултат. Тълкуването на разглежданата разпоредба, предложено от Съвета и Парламента в писмените им становища, противоречало на позициите, изразени в предходни документи както от тези институции, така и от Комисията. Липсата на правна сигурност се доказвала и от тълкуването на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 на национално равнище. Така от доклад на белгийската полиция било видно, че санкции били наложени само защото водачът не се е върнал след 13 седмици, без да се прецени дали е избрал да прекара почивката си другаде(83).
113. Република Полша поддържа, на първо място, че самото естество на предвиденото в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 задължение за превозвача не било ясно определено. Не било ясно дали предприятието е длъжно само да предостави на водача някакъв вид транспорт, за да може той да ползва почивката си на едно от посочените места, или — както според нея, изглежда, се предполага в съображение 14 от този регламент — то трябвало да гарантира, че водачът действително отива на едно от тези места. В последния случай не било ясно по какъв начин превозвачът трябва да задължи водача да се възползва от възможността за връщане, която му предлага, нито кое превозно средство трябва да се използва за тази цел. Така тази разпоредба рискувала да наложи на превозвачите задължения, които те няма да са в състояние могли да изпълнят, без да се наруши личната свобода на работниците.
114. На второ място, според Република Полша въпросът дали връщането в мястото на пребиваване не трябва да се предхожда от връщане в експлоатационния център, пораждал съмнения. Не било ясно дали, позволявайки на водачите да се върнат директно в мястото си на пребиваване, предприятието би изпълнило задължението да им гарантира почивка, като се има предвид, че водачите „започват седмичната си почивка“ в експлоатационния център.
115. На трето място, според Република Полша третата алинея от разглежданата разпоредба също пораждала съмнения. Така не било ясно дали тахографът, чиито записи представляват изискваните от тази разпоредба доказателства, е този на превозното средство, с което водачът се е върнал в експлоатационния център или в мястото си на пребиваване, или е тахографът на превозното средство, което обикновено се използва от водача. Обжалваната разпоредба не уточнявала срока за съхраняване на документите, които съгласно съображение 14 от Регламент 2020/1054 предприятието може да използва, за да докаже спазването на задължението. Република Полша счита, че липсата на точност около съдържащата се в тази алинея разпоредба е пречка за изпълнението ѝ. Регламентите би следвало да определят достатъчно точно съдържанието на националните мерки за прилагане. Настоящият случай не бил такъв, тъй като разглежданата разпоредба предоставяла твърде широко право на преценка за националните органи. Уточненията, направени от тези органи относно разпоредбите на Регламент 2020/1054, щели да доведат до различно прилагане, засилвайки положението на правна несигурност, което противоречало на целта на този регламент да повиши правната сигурност по отношение на задълженията на превозвачите, за да се гарантира еднакво прилагане във вътрешния пазар.
116. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
117. Съгласно постоянната съдебна практика принципът на правната сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато могат да имат неблагоприятни последици. Посоченият принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, като те трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях(84), по-специално когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и предприятията(85).
118. Все пак не може да се счита, че изискванията за правна сигурност не допускат при приемането на дадена норма законодателят на Съюза да използва абстрактно правно понятие или че налагат в такава норма да се посочват различните конкретни хипотези, при които то може да бъде приложено, доколкото е невъзможно всички такива хипотези да бъдат предварително определени от законодателя(86).
119. Освен това не е необходимо самият законодателен акт да съдържа уточнения от техническо естество, като законодателят на Съюза може да въведе обща правна уредба, която по-нататък да подлежи евентуално на уточняване(87).
120. Следователно фактът, че законодателен акт предоставя право на преценка на органите, отговарящи за прилагането му, сам по себе си не нарушава изискването за предвидимост, при условие че обхватът и редът за упражняване на това право са определени достатъчно ясно, с оглед на преследваната законна цел, за да се осигури подходяща защита срещу произвол(88).
121. В случая в рамките на жалби като разглежданите в настоящия случай не трябва да се преценява нито едно конкретно положение, а се разглеждат само хипотетични положения. В този контекст, в приложение на посочената в предходните точки съдебна практика, за да се прецени съответствието на дадена разпоредба с принципа на правната сигурност, според мен следва да се провери дали двусмислеността на тази разпоредба е такава, че може да попречи на нейните адресати с достатъчна сигурност да отхвърлят евентуалните съмнения относно нейния обхват или смисъл, така че да не са в състояние да определят по недвусмислен начин своите права и задължения, произтичащи от посочената разпоредба(89).
122. Най-напред следва да се разгледат доводите, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не позволявал да се разбере, от една страна, дали задължението за връщане на водачите възниква за водачите или за превозвачите, и от друга страна, дали водачите са свободни да изберат място, което се различава от експлоатационните центрове на предприятието или от мястото им на пребиваване, за да започнат своята почивка.
123. В това отношение следва да се припомни, че член 1, точка 6, буква г), първа алинея от Регламент 2020/1054 предвижда, че „[т]ранспортните предприятия организират работата на водачите по такъв начин, че те да могат да се върнат в експлоатационния център на работодателя, където са нормално базирани и където започва седмичната им почивка, в държавата членка на установяване на работодателя, или да се върнат на мястото си на пребиваване в рамките на всеки период от четири последователни седмици, за да ползват поне една нормална седмична почивка или една седмична почивка от повече от 45 часа като компенсация за намалена седмична почивка“.
124. Освен това, съгласно втората алинея на тази разпоредба във връзка с член 1, точка 6, буква а) от посочения регламент, когато е ползвал две последователни намалени седмични почивки, водачът трябва да може да се върне на третата седмица, за да ползва като компенсация нормалната седмична почивка от повече от 45 часа.
125. Според мен обаче от текста на посочената разпоредба ясно следва, че тя се отнася не до водачите, а до транспортните предприятия, като ги задължава да организират работата на водачите така, че те да могат, в зависимост от случая, на всеки три или четири седмици, да започнат нормалната седмична почивка било в експлоатационния център на работодателя, било в мястото на пребиваване на водача.
126. От това следва, че задължението, произтичащо от разглежданата разпоредба, несъмнено е задължение за превозвачите. Става въпрос за организационно задължение, в смисъл че превозвачът е длъжен да организира връщането на водача на едно от двете посочени места, а именно в експлоатационния център на предприятието или в мястото на пребиваване на водача. Освен това от текста на тази разпоредба следва, че наложеното на транспортното предприятие задължение е ограничено до това да се организира връщането до едно от тези две места и следователно не обхваща други места.
127. При тези условия задължението, наложено на превозвача от разглежданата разпоредба, няма никакво отражение върху свободата на водача да избере мястото, където възнамерява да започне и да прекара почивката си. Съгласно съдържанието на тази разпоредба водачът трябва да има възможност да започне нормалната си седмична почивка на едно от тези две места, но със сигурност не е длъжен да го прави. Следователно водачите са свободни да започнат и да прекарат нормалната си седмична почивка там, където желаят, което обаче не се отразява на наложеното на транспортното предприятие организационно задължение.
128. Впрочем обхватът на разглежданата разпоредба, така както е описан в предходните две точки, не произтича само изрично от нейния текст, но се потвърждава и от съображение 14 от Регламент 2020/1054. Всъщност от това съображение изрично следва, от една страна, че именно „[т]ранспортните предприятия [са тези, които] организират“ работата на водача и имат „[задължения] във връзка с организацията на редовното връщане“. Така това съображение потвърждава, че посоченото задължение е наложено на превозвача. От друга страна, от това съображение следва, че „организирането на връщането следва да позволява достигане до експлоатационен център на транспортното предприятие в неговата държава членка на установяване или до мястото на пребиваване на водача, а водачите да могат свободно да избират къде да прекарат почивката си“(90). Използването на думата „позволява“ също потвърждава, че посочена разпоредбата предвижда само възможност, а не задължение за водачите.
129. Въз основа на изложените по-горе съображения може да се да се отговори и на доводите на държавите членки за твърдяната липса на яснота относно естеството на задължението. Всъщност, от една страна, в отговор на изразените от Република България съмнения, от изложеното по-горе следва, че задължението за връщане на водачите е задължение за постигане на определен резултат по отношение на организирането на връщането на водача, но не и по отношение на самото връщане, като водачът остава свободен да избере да не се върне на едно от двете посочени места и да започне почивката си, където желае.
130. От друга страна, в отговор на първото оплакване на Република Полша, от тези съображения следва, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 по никакъв начин не задължава превозвачите да задължат водача да използва предоставената му възможност за връщане и следователно не налага задължения, които те не биха могли да изпълнят, без да се наруши основното право на водачите на лична свобода.
131. От посочените съображения следва също, че противно на твърдяното от Република Литва, на водача не могат да се налагат санкции, в случай че откаже да се върне. Не би могло да има и санкция за превозвача, в случай че водачът не се върне, ако съответният превозвач е изпълнил възложеното му организационно задължение.
132. Освен това, както отбелязват Република Литва и Република Полша, в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не се уточняват нито условията за връщане на водача, нито транспортните средства, които той използва за връщането. Този избор на законодателя обаче не създава правна несигурност, а цели да предостави на превозвачите необходимата гъвкавост, за да организират връщането на водача по най-разумния от гледна точка на разходите начин, като се отчетат нуждите на предприятието и неговите организационни правила.
133. С второто си оплакване Република Полша поддържа също, че не било ясно дали връщането в мястото на пребиваване трябва да се предхожда от връщане в експлоатационния център. В това отношение следва да се отбележи, че предвид съдържанието на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 е възможно работодателят да изпълни задължението си за връщане на водача, като поиска от него да се върне в експлоатационния център в държавата членка на установяване. В рамките на трудовия договор транспортното предприятие, в качеството си на работодател, може винаги да задължи водача да се върне в експлоатационния център в работно време(91), преди да започне да ползва почивката си.
134. В това отношение следва да се отбележи, първо, че отношението на контрол и подчинение между превозвач и водач се урежда от националното трудово право, приложимо към посочения трудов договор. Именно в съответствие с това право следва да се определят правилата за този контрол и подчинение. Второ, Регламент 2020/1054 не забранява на работодателя да задължи водача да се върне в експлоатационния център, при условие че такова задължение е наложено в рамките на работното време и не засяга почивките на водача. Това задължение обаче не накърнява правото на водача да избере мястото, където желае да ползва почивката си. Трето, член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не изисква от превозвача да задължи водача да се върне в експлоатационния център, за да може да изпълни задължението за връщане на водачите. Посочената разпоредба използва съюза „или“, а не „и“. Тя оставя на превозвача гъвкавостта да избере едната или другата от посочените в него дестинации.
135. Що се отнася до оплакването на Република Литва, че изразът „място на пребиваване“ не бил ясно определен, достатъчно е да се отбележи, че от постоянната съдебна практика следва, че мястото на пребиваване съответства на мястото, където се намира обичайният център на интересите на съответното лице(92). От това определение следва, че понятието „пребиваване“ се отнася до конкретно място, а не до територията на дадена държава членка в нейната цялост, както приема тази държава членка. Що се отнася до специфичното положение на водачите от трети страни, с оглед на съдебната практика, припомнена в точка 118 по-горе, и на съображенията, изложени в точки 142 и 143 по-долу, не може да се твърди, че фактът, че разглежданата разпоредба не урежда това положение, би довел до нарушаване на принципа на правната сигурност. Това положение може да бъде уредено на национално равнище. Във всеки случай не изглежда разумно обхватът на наложеното на превозвачите задължение за връщане да се разшири до там от тях да се изисква връщане извън Европейския съюз. В това отношение припомням, че както отбелязах в предходната точка, транспортното предприятие може да избере между двете места, посочени в разглежданата разпоредба, така че ако връщането в мястото на пребиваване се окаже икономически неработещо, посоченото предприятие винаги ще може да изпълни задължението си, като организира връщането в експлоатационния център.
136. В третото си оплакване Република Полша изтъква липсата на яснота в член 1, точка 6, буква г), трета алинея от Регламент 2020/1054 относно начина, по който превозвачите трябва да докажат, че изпълняват задължението си да върнат водачите, предвидено в предходните алинеи.
137. В това отношение припомням, че съгласно третата алинея от посочената разпоредба „предприятието документира начина, по който изпълнява това задължение, и съхранява документацията в своите помещения, за да я предостави при поискване от контролните органи“.
138. По този въпрос съображение 14 от Регламент 2020/1054 уточнява, че „[з]а да докаже транспортното предприятие, че изпълнява задълженията си във връзка с организацията на редовното връщане, то следва да може да използва записите от тахографа, графиците на дежурствата на водачите или други документи. Тези доказателства следва да бъдат на разположение в помещенията на транспортното предприятие, за да бъдат представени на контролните органи при поискване“.
139. Република Полша изтъква по същество, че липсата на точност около съдържащата се в тази трета алинея разпоредба е пречка за транспортните предприятия да я изпълнят. Посочената държава членка изтъква по-специално съмненията относно записите на тахографа, които могат да се използват, за да се документира изпълнението на задължението за връщане на водача, както и че не е определен срокът за съхранение на документите, които могат да докажат това изпълнение.
140. От прочита на въпросната разпоредба, тълкувана в светлината на относимата част от съображение 14 от Регламент 2020/1054, обаче следва, че законодателят на Съюза е искал да предостави на превозвачите известна гъвкавост, като им даде възможност да докажат, че са изпълнили задължението да върнат водачите, използвайки всички подходящи за тази цел документи. Впрочем тази гъвкавост относно начина, по който се доказва спазването на посоченото задължение, е в съответствие с гъвкавостта, която, както личи от точка 132 по-горе, законодателят на Съюза е предоставил на превозвачите, за да организират връщането на водача по най-разумния от икономическа и организационна гледна точка начин.
141. В това отношение обстоятелството, че в член 1, точка 6, буква г), трета алинея от Регламент 2020/1054 не се уточнява начинът, по който превозвачите трябва да докажат, че изпълняват задължението си да върнат водачите, не означава, че тази разпоредба нарушава принципа на правната сигурност.
142. В действителност, първо, както следва от практиката на Съда, посочена в точки 118—120 по-горе, изискванията на принципа на правната сигурност не могат да се разбират в смисъл, че изискват в такава норма да се посочват винаги различните конкретни хипотези, при които може да се прилага, доколкото е невъзможно всички тези хипотези да бъдат предварително определени от законодателя. Разпоредба като тази на член 1, точка 6, буква г), трета алинея от Регламент 2020/1054, която се прилага към множество различни хипотези, не може и не трябва да уточнява подробно всички хипотези, към които се прилага.
143. Второ, от съдебната практика следва, че държавите членки могат да приемат мерки за прилагане на даден регламент, въпреки че той не ги оправомощава изрично за това, ако не създават пречки за пряката му приложимост, не прикриват неговото естество на акт на правото на Съюза и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент(93). Следователно в тези граници, ако счетат за необходимо да включат тази разпоредба и да дадат повече указания на превозвачите, държавите членки ще могат да го направят, като все пак съблюдават гъвкавостта, която тя им дава по отношение на начина, по който доказват спазването на задължението за връщане на водачите.
144. Трето, при липсата на конкретна правна уредба на равнището на Съюза или на национално равнище по отношение на начина, по който превозвачите трябва да докажат, че изпълняват задължението си да върнат водачите, самите превозвачи, в рамките на предоставената им от законодателя на Съюза гъвкавост, следва да изберат надежден метод, осигуряващ изпълнението на изискването за доказване, което произтича от посочената разпоредба(94).
145. По-нататък, що се отнася до довода на Република България, че тълкуването, предложено от Съвета и Парламента в писмените им становища пред Съда, се различавало от предложеното от тях в предходни актове, посочената държава членка се позовава на междинни актове, приети от тези институции в хода на законодателната процедура, чиято цел е единствено да подготвят приемането на окончателен акт, без да определят окончателно позицията на въпросната институция(95) и които следователно не биха могли да създадат никаква правна несигурност. Също така документът, озаглавен „Въпроси и отговори относно прилагането на Пакета за мобилност“, публикуван от Комисията на уебсайта на ГД „Мобилност и транспорт“ на тази институция, на който се позовават както Република България, така и Република Полша, няма правнообвързващ характер(96) и поради това не може да докаже, че спорната разпоредба не отговаря на изискванията за правна сигурност.
146. Накрая, що се отнася до тълкуването на разглежданата разпоредба на национално равнище, на което се позовават Република Литва и Република България, както и докладът на белгийската полиция, представен от Република България като доказателство за липсата на правна сигурност, следва да се отбележи, от една страна, че при липсата на други данни предоставената от посочените държави членки информация, и по-конкретно последният документ, не може да се установи дали в посочените случаи глобите са били наложени въз основа на правилно или неправилно тълкуване на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054. От друга страна, дори в посочените случаи глобите да са били наложени въз основа на неправилен прочит на тази разпоредба, възможното неправилно прилагане на разглежданата разпоредба по никакъв начин не би могло само по себе си да докаже липса на правна сигурност. Всъщност би могло да става въпрос за обикновени грешки, допуснати от националните органи при прилагането на тази разпоредба, които биха могли да бъдат поправени, като се използват правните средства за защита, предоставени на разположение във въпросните национални правни системи.
147. Според мен от всичко изложено по-горе следва, че основанията на Република Литва, Република България и Република Полша, че с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 е нарушен принципът на правната сигурност, трябва да бъдат отхвърлени.
148. От тълкуването на задължението за връщане на водачите, предвидено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, което тълкуване бе възприето в точки 125—129 по-горе, следва също, че в съответствие с посоченото в точки 102 и 108 по-горе, според мен няма да е необходимо Съдът да анализира по същество останалите основания, изтъкнати от Република България с оглед на тази разпоредба от Регламент 2020/1054.
149. Също така Република Литва, както в писмената си реплика(97), така и в съдебното заседание, изглежда, е ограничила обхвата на жалбата си срещу посочената разпоредба само ако Съдът приеме, че тя налага задължение за връщане на водачите, което, както бе отбелязано в предходните точки от настоящото заключение, не е така. При тези условия считам, че Съдът не следва да анализира по същество и останалите основания, изтъкнати от Република Литва по отношение на същата разпоредба от Регламент 2020/1054.
150. Ето защо по-нататък в това заключение ще анализирам основанията, изтъкнати от тези две държави членки срещу разглежданата разпоредба, само при условията на евентуалност.
в) По нарушаването на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС
1) Доводи на страните
151. В жалбите си Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20) и Румъния (дело C‑546/20), подкрепяни в това отношение от Република Латвия, твърдят, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушава няколко основни свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС.
152. На първо място, Република Литва поддържа, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушава свободното движение на работници, предвидено в член 45 ДФЕС, и правото на водачите да разполагат свободно със своето време за почивка, доколкото налага задължително връщане на водачите в мястото им на пребиваване или в експлоатационния център на предприятието, без да предвижда възможност те сами да изберат къде искат да прекарат почивката си. Освен това Република Литва твърди, че е налице нарушение на член 26 ДФЕС. В същия смисъл Република България твърди, че са нарушени член 21, параграф 1 ДФЕС, член 45 ДФЕС и член 45, параграф 1 от Хартата.
153. На второ място, Румъния, подкрепяна в това отношение от Република Латвия, твърди, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 ограничава неоправдано свободата на установяване и по този начин нарушава член 49 ДФЕС.
154. Според Румъния тази разпоредба води, от една страна, до нови административни задължения за автомобилните превозвачи, свързани с доказването на редовното връщане на водачите, и от друга страна, до увеличаване на разходите и намаляване на приходи. Всъщност освен допълнителните разходи, които пораждало спазването на новите изисквания за доказване, превозвачите трябвало да понесат разходите за придвижване на водачите, както и намаляване на приходите вследствие на периодите, през които водачите няма да упражняват никаква стопанска дейност поради завръщането си, обикновено без товар. Тъй като по-голямата част от автомобилните превозвачи били малки или средни предприятия (МСП), необходимостта от спазване на тази разпоредба щяла да има още по-голямо отражение.
155. Следователно създаването на предприятие в държава, разположена в географската периферия на Съюза, би се оказало по-нерентабилно от създаването на предприятие в държава от Централна и Западна Европа, като се имат предвид разходите за изминаване на допълнителни хиляди километри на всеки четири седмици, за да се организира връщането от страните, в които се съсредоточава търсенето на превози, както и посочените допълнителни административни разходи и споменатата по-горе загуба на приходи.
156. Така член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, по-специално доколкото води до диференцирани разходи в зависимост от съответната държава членка, от една страна, насърчавал превозвачите, установени в държавите членки в географската периферия на Съюза, да създават дъщерни дружества или клонове и дори да преместват дейността си в държавите членки от Централна и Западна Европа. Това преместване обаче не било резултат от действителен избор на предприятията. Последните били принудени да се преместят с оглед на новите условия. От друга страна, тази разпоредба имала възпиращ ефект върху операторите, установени в държавите членки от Централна и Западна Европа, относно учредяването на дружества в държавите членки от географската периферия на Съюза. Така, макар да се прилага без разлика, посочената разпоредба засягала достъпа до пазара на предприятията от други държави членки.
157. В рамките на доводите си относно нарушаването на принципа на пропорционалност Румъния твърди също, че задължението на превозвачите да организират дейността си по такъв начин, че почивките да се ползват в съответствие с изискванията, произтичащи от член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, би могло да доведе до необосновани ограничения на свободното предоставяне на услуги.
158. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
159. В самото начало следва да се посочи, че Съдът е приел, че забраната за ограничаване на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, се отнася не само за националните мерки, но и за мерките, постановени от институциите на Съюза(98).
160. От това следва, че разглежданата мярка, а именно задължението за връщане на водачите, предвидено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, трябва да спазва разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, на които се позовават подалите жалби държави членки.
161. Най-напред, що се отнася до основанията на Република Литва за нарушаване на членове 26 и 45 ДФЕС, и на изтъкнатите от Република България основания за нарушаване на член 21, параграф 1 ДФЕС, на член 45 ДФЕС и на член 45, параграф 1 от Хартата, всички те изрично се основават на тълкуване на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 в смисъл, че тази разпоредба налага на водачите задължително да се върнат в мястото си на пребиваване или в експлоатационния център на предприятието, без да предвижда възможност те сами да избират къде искат да прекарат почивката си. От точки 125—129 по-горе обаче е видно, че не такъв е обхватът на посочената разпоредба. Следователно, тъй като се основават на неправилен прочит на разглежданата разпоредба, всички посочени основания трябва да бъдат отхвърлени по същество.
162. По-нататък, що се отнася до изтъкнатото от Румъния основание за нарушаване на член 49 ДФЕС, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика за ограничения на свободата на установяване трябва да се считат всички мерки, които забраняват, възпрепятстват или правят по-слабо привлекателно упражняването на гарантираната от член 49 ДФЕС свобода(99).
163. По-специално понятието за ограничение (или пречка) излиза извън рамките на дискриминация, основана на националност и обхваща мерките, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на стопанските субекти от държавите членки и следователно възпрепятстват търговията в рамките на Общността(100). Подобно ограничение е налице по-специално ако въпросната мярка затруднява достъпа до пазара в приемащата държава членка(101) или ако стопанските субекти са лишени от възможността за достъп до пазара на приемащата държава членка при нормални и ефикасни условия на конкуренция(102).
164. Освен това съгласно практиката на Съда свободата на установяване се отличава от свободното предоставяне на услугите най-напред и преди всичко по трайността и продължителността на съответната дейност, за разлика от дейност с временен характер(103).
165. Понятието „установяване“ по смисъла на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободата на установяване включва действителното упражняване на икономическа дейност посредством трайно поместване на дейността в приемащата държава членка за неопределен срок. Следователно то предполага действително установяване на съответния оператор в тази държава членка и ефективно упражняване на икономическа дейност там(104).
166. Накрая, съгласно трайно установената съдебна практика ограничение върху свободата на установяване е допустимо само ако, на първо място, е обосновано от императивно съображение от общ интерес, и ако, на второ място, спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с него може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел(105).
167. В случая е безспорно, че разпоредбата, предвиждаща задължението за връщане на водачите, се прилага без разлика към всяко транспортно предприятие, което извършва автомобилни превози, попадащи в приложното поле на Регламент № 561/2006(106).
168. Тази разпоредба сама по себе си не урежда, нито ограничава по някакъв начин свободата на икономическите оператори, установени в една държава членка, да се установят в друга държава членка, например чрез създаване на агенции или други обекти на тази територия.
169. Напротив, правото да се установи евентуално чрез създаването на дъщерни дружества във всяка избрана от него държава членка, за да организира оптимално работата в съответствие със задължението за връщане на водачите, е гарантирано на всяко транспортно предприятие с член 49 ДФЕС, който, както следва от точка 47 по-горе, се прилага пряко в сектора на автомобилния транспорт и е въведен в този сектор с Регламент № 1071/2009.
170. Освен това самата Румъния потвърждава, че тази разпоредба не ограничава възможността транспортните предприятия от една държава членка да се установят в друга държава членка, когато в доводите си тя твърди, че това задължение ще накара установените в Румъния транспортни предприятия да създадат дъщерни дружества и клонове в други държави членки.
171. Посочената държава членка обаче поддържа, че въпросното задължение може да наложи на превозвачите различни разходи в зависимост от държавите членки, което, от една страна, принуждавало превозвачите, установени в периферните държави — членки на Съюза, да се преместят в държавите членки от Централна и Западна Европа, и от друга страна, щяло да разубеди установените в последните държави членки оператори да се установят в периферните държави членки. От това следвало, че самото задължение затруднявало достъпа на тези обекти до пазара на други държави членки.
172. В това отношение отбелязвам, че макар да се прилага без разлика към предприятията, извършващи автомобилни превози в посочения в точка 167 по-горе смисъл, няма съмнение, че задължението за връщане на водачите може да има по-сериозно отражение върху транспортните предприятия, чиито водачи извършват дълги пътувания далече от мястото си на работа или на пребиваване.
173. Според мен обаче тази констатация изобщо не означава, че разглежданата разпоредба нарушава свободата на установяване на тези предприятия съгласно член 49 ДФЕС, лишавайки ги от възможността за достъп до пазарите на други държави членки при нормални и ефикасни условия на конкуренция, както е посочено в съдебната практика, упомената в точка 163 по-горе.
174. Всъщност, както правилно отбелязва Съветът, неблагоприятните организационни, административни и икономически последици, произтичащи от задължението за връщане на водачите, на които Румъния се позовава в доводите си — а именно извършените от водачите пътни разходи за връщането им, евентуалните загуби на приходи и допълнителните административни тежести и разходи — са по-скоро последица от факта, че дадено транспортно предприятие е избрало поради присъщи за него търговски съображения да се установи в държава членка в периферията на Съюза, като същевременно обаче осъществява постоянно или предимно дейността си в други отдалечени държави членки, където предоставя основната част от транспортните си услуги.
175. Разглежданата разпоредба обаче по никакъв начин не ограничава свободата на това предприятие да се установи в посочените държави членки, като се базира и действително упражнява там дейността на превозвач чрез постоянен обект за неопределен период от време. Всъщност въпреки посоченото задължение тези предприятия винаги са свободни, ако желаят, да се установят във всяка избрана от тях държава членка. Тази разпоредба може най-много да направи по-слабо привлекателен икономически модел като посочения в предходната точка.
176. Дори да се приеме обаче, че посочената разпоредба може да направи по-слабо привлекателно предоставянето на транспортни услуги в контекста на споменатия по-горе икономически модел, това не би довело до нарушение на правилата относно основните свободи на Договора за функционирането на ЕС. Всъщност, както бе посочено подробно в точка 44 и сл. по-горе, свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта е подчинено на специален режим. Превозвачите имат право да предоставят свободно услуги в областта на транспорта (в случая, автомобилен) само доколкото това право е предоставено чрез мерки на вторичното право, приети от законодателя на Съюза в рамките на общата транспортна политика.
177. При това положение законодателят на Съюза е напълно в правото си, като адаптира законодателен акт, за да увеличи социалната закрила на съответните работници, да промени условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги в областта на автомобилния транспорт, тъй като степента на либерализация съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС се определя не пряко от член 56 ДФЕС, а от самия законодател на Съюза при осъществяването на общата транспортна политика, както бе посочено в точки 45 и 46 по-горе.
178. В това отношение отбелязвам, че Съдът вече е изтъкнал, че във връзка със свободата на движение, по-специално на услуги, приетите от законодателя на Съюза мерки имат за цел не само да улеснят упражняването на тази свобода, но и евентуално да осигурят защитата на други признати от Съюза основни интереси, които тази свобода може да засегне(107).
179. В този контекст отбелязвам по-конкретно член 9 ДФЕС, съгласно който при определянето и осъществяването на своите политики и дейности законодателят взема предвид осигуряването на адекватна социална закрила.
180. Следователно, в рамките на мерките, приети за осъществяване на общата транспортна политика, за да противодейства на влошаването на условията на труд за водачите в резултат на модел на икономическа организация като посочения в точка 174 по-горе, законодателят на Съюза може действително да приеме мерки за осигуряване на адекватна социална закрила на тези водачи, като се има предвид, че законодателят на Съюза има право да претегли наличните интереси при спазване на принципа на пропорционалност. Въпросът за спазването на този принцип е разгледан в следващия раздел.
181. От всички изложени по-горе съображения според мен следва, че противно на поддържаното от Румъния, член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не нарушава нито член 49 ДФЕС, нито разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободното предоставяне на услуги. Следователно всички основания, повдигнати от подалите жалби държави членки, за нарушаване на гарантираните с Договора за функционирането на ЕС основни свободи, трябва да бъдат отхвърлени.
г) По нарушението на принципа на пропорционалност
182. В жалбите си Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20), Румъния (дело C‑546/20) и Република Полша (дело C‑553/20) поддържат, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, определени в член 5, параграф 4 ДЕС.
183. Тези четири държави членки, от една страна, оспорват самата пропорционалност на предвиденото в тази разпоредба задължение за връщане на водачите. Те изтъкват по-специално, че тази мярка е явно неподходяща за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, и надхвърля необходимото за осъществяването на заявените цели.
184. От друга страна, Румъния и Република Полша оспорват също така извършената от законодателя на Съюза проверка на пропорционалността, и по-специално твърдят липсата на оценка на въздействието на окончателния текст на разпоредбата така, както тя е приета в крайна сметка.
185. Тези два аспекта следва да се анализират поотделно.
1) По основанията относно пропорционалността на задължението за връщане на водачите
i) Доводи на страните
186. На първо място, според Република Литва, Република България, Румъния и Република Полша задължението за връщане на водачите не е в съответствие с принципа на пропорционалност, като се имат предвид отрицателните му последици за водачите.
187. Първо, тези четири държави членки изтъкват, че задължението за връщане на водачите нарушавало принципа на пропорционалност, понеже, като ограничава правото им сами да изберат къде искат да прекарат почивката си и по този начин засяга свободата им на движение, то било явно неподходяща мярка, надхвърляща необходимото за постигане на целта да се подобрят условията за почивка на работниците. В този контекст Република Полша поддържа, че въпросното задължение противоречало на член 4, буква е) от Регламент № 561/2006, съгласно който „почивка“ означава „всеки непрекъснат период, през който водачът може свободно да разполага със своето време“. По-нататък Република Полша изтъква също, че в разглежданата разпоредба законодателят на Съюза определил произволно местата, на които водачите са длъжни да ползват почивките си.
188. Второ, четирите държави членки изтъкват, че задължението за връщане на водачите предполагало повече придвижвания, което водело до умора у водачите, които били длъжни да се върнат в държавите членки, разположени в географската периферия на Съюза. Създаденият с това задължение дисбаланс за водачите засягал здравето и работоспособността им с оглед на изтощението, причинено от интензивния ритъм на връщанията. Това би имало отрицателни последици и за безопасността на движението по пътищата. От това следвало, че разглежданата мярка не била подходяща за постигане на целите на Регламент 2020/1054 за подобряване на условията на труд на водачите в Съюза и на безопасността на движението по пътищата.
189. Трето, Румъния изтъква, че макар една от целите на Регламент 2020/1054, както е видно от съображение 1 от него, да е привличането на квалифицирани работници в областта на автомобилния транспорт, поради принудителното преместване на транспортните предприятия в резултат на разходите, свързани с новото задължение, много от тях на практика рискували да загубят работата си или да се наложи да се преместят в друга държава членка, за да могат да продължат да вършат дейността, за която са квалифицирани. Според информацията, с която разполага Румъния, повече от 45 % от транспортните предприятия в Румъния предвиждат да създадат дружества или филиали или да преместят дейността си в други държави от Западна Европа, с цел да смекчат отрицателните последици от първия пакет от мерки за мобилност. Тези отрицателни последици щели да настъпят в сектор от решаващо значение за националната икономика, тъй като услугите за автомобилен превоз на товари са сред секторите, които генерират най-голям дял от румънския износ и чувствително допринасят за уравновесяване на националния търговски баланс.
190. На първо място, според Република България, Румъния и Република Полша задължението за връщане на водачите не било в съответствие с принципа на пропорционалност, като се имат предвид отрицателните му последици за превозвачите. Тези държави членки поддържат, че въпросното задължение пораждало значителни финансови разходи за превозвачите. От една страна, посоченото задължение щяло да доведе до текущи разходи, свързани с организиране на връщането, и до загуба на приходи във връзка с времето за връщане в държавата членка на установяване, през което водачите, тъй като пътуват с празни превозни средства, няма да упражняват никаква стопанска дейност, а това щяло да доведе до ограничаване на търговската дейност и намаляване на приходите. От друга страна, изискването, наложено на превозвачите с третата алинея на разглежданата разпоредба, да документират начина, по който изпълняват задължението си да върнат водачите, водело и до значителни допълнителни тежести. Превозвачите обаче били предимно МСП, за които всички тези тежести били особено обременяващи. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) подчертал необходимостта от ограничаване на процедурите, а Европейският комитет на регионите (КР) също предупредил, че държавите членки, намиращи се в периферията на Съюза, ще се сблъскат с повече трудности по пътя към сърцевината на вътрешния пазар. Освен това обжалваната разпоредба била приета в период на икономическа криза в резултат на пандемията от COVID‑19, което увеличавало неблагоприятните ѝ последици.
191. На трето място, според Република България, Румъния и Република Полша задължението за връщане на водачите не било в съответствие с принципа на пропорционалност, като се имат предвид отрицателните му последици за околната среда. Тези три държави членки изтъкват, че въпросното задължение означавало да се планират допълнителни курсове за отпътуване и връщане на хиляди водачи на ден. От водачите от държави от географската периферия на Съюза обективно би се изисквало да изминават много дълги разстояния, много над изминаваните от техните колеги от Централна и Западна Европа, където се осъществява основната част от превозите в Съюза. Освен това било вероятно тези връщания да се извършват с товар под оптималния или дори без товар, което щяло да принуди хиляди превозни средства да пътуват празни. Това значително увеличение на броя на придвижванията би довело до увеличаване на емисиите на CO2 и би имало значително въздействие върху околната среда.
192. На четвърто място, Република България, Румъния и Република Полша твърдят, че съществували по-малко обременяващи за водачите и превозвачите алтернативи. Тези държави членки твърдят, че свободата на водачите можела да се запази, като се предвиди задължение за превозвачите да организират връщането само в случаите, когато водачите искат да се върнат. Така превозвачите нямало да понесат допълнителни излишни разходи. Тази алтернатива гарантирала по-голяма гъвкавост и следователно подходяща защита на правата на водачите. Република Полша се позовава конкретно на мярка в този смисъл, предложена от комисията по заетост и социални въпроси на Парламента.
193. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
ii) Анализ
194. От посочената в точка 52 и сл. по-горе съдебна практика следва, че в случая, за да може да отговори на основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, Съдът трябва да провери дали законодателят на Съюза, като е предвидил задължение, което принуждава транспортните предприятия да организират работата на водачите по такъв начин, че те да могат да се върнат или в експлоатационния център, където са нормално базирани и който се намира в държавата членка по установяване на работодателя им, или в мястото им на пребиваване, явно е превишил широкото си право на преценка, с което разполага в областта на общата транспортна политика(108), като е избрал мярка, явно неподходяща по отношение на целите, които възнамерява да преследва или която би породила неудобства, несъразмерни с тези цели.
195. При тези условия в самото начало следва да се определят целите, преследвани от разглежданата правна уредба, и по-специално от член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 — цели, чиято легитимност не се оспорва от подалите жалби държави членки — за да може след това да се пристъпи към анализ на основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност.
– По целите на разглежданата правна уредба
196. Регламент 2020/1054 е приет в рамките на Пакета за мобилност с цел адаптиране на законодателната рамка в областта на автомобилния транспорт към развитието на сектора(109), като се отчита специфичното му естество, и по-специално, силно мобилният му характер.
197. В този контекст Регламент 2020/1054 внася изменения в Регламент № 561/2006, насочени към постигането на три цели, определени като „стратегически“. Така от съображения 1, 6 и 36 от този регламент следва, че той има за цел, първо, да се подобрят условията на труд за водачите, второ, да се осигури лоялна конкуренция без нарушения и справедливи условия за стопанска дейност на предприятията за автомобилен транспорт, и трето, да се допринесе за безопасността за всички участници в движението по пътищата.
198. Тези цели са тясно свързани помежду си, защото социалните въпроси и въпросите относно конкуренцията очевидно са взаимосвързани, тъй като търговските практики, които позволяват на операторите да получат несправедливо конкурентно предимство, често лишават водачите от основните им права на социална закрила и на подходящи условия на труд, а незаконните практики също така възпрепятстват правилното функциониране на вътрешния пазар(110).
199. Както е видно от оценката на въздействието — социални аспекти, законодателните изменения, съдържащи се в предложението за регламент за работното време, са имали за цел да допринесат за постигането на следните политически цели, произтичащи от Договора за функционирането на ЕС: устойчивото развитие на вътрешния пазар, основано на силно конкурентна социална пазарна икономика (член 3 ДЕС); свободното предоставяне на услуги отвъд границите (член 56 ДФЕС); подобряването на условията на живот и труд (член 151 ДФЕС) и установяването на общи справедливи и сигурни правила, приложими към извършвания международен транспорт (член 91 ДФЕС)(111).
200. В този контекст разпоредбата, която предвижда задължение в тежест на превозвачите да организират работата на водачите по такъв начин, че те да могат да се връщат редовно в експлоатационния център, където нормално са базирани, или в мястото си на пребиваване, е насочена, както следва от съображение 14 от Регламент 2020/1054, към специфичната цел да се гарантира, че времето, прекарано от водачите извън дома, няма да бъде прекомерно продължително.
201. Тази разпоредба има за цел по-специално да преодолее липсата в предходната правна уредба на правила за връщането на водачите на мястото си на пребиваване. Тази липса, от една страна, е определена като един от факторите, допринасящи за влошаването на социалните условия за водачите. Всъщност в оценката на въздействието Комисията отбелязва, че дългото време, прекарано от водачите извън дома, допринася за техния стрес и умора и в крайна сметка за влошаването на здравословното им състояние и за дисбаланс между професионалния и личния им живот(112).
202. От друга страна, липсата на правила за връщането на водачите е идентифицирана и като един от елементите, довели до различия в тълкуването и в практиката по правоприлагането в държавите членки(113).
203. Така предвиждането на задължението за връщане на водачите, наложено на превозвачите, се вписва в по-общата стратегическа цел на Регламент 2020/1054 да се гарантират добри условия на труд за водачите и да се подобрят тези условия — цел, която от своя страна е свързана с изискването за осигуряване на адекватна социална закрила, предвидена в член 9 ДФЕС, посочено в точка 179 по-горе.
204. В този контекст целта на разглежданата мярка да подобри равновесието между професионалния и личния живот на водачите, и в резултат на това тяхното жизнено равнище, допринася и за целта да се привличат квалифицирани работници(114), предвид общия недостиг на квалифицирани водачи в Съюза. Както е видно от оценката на въздействието, този недостиг се дължи поне отчасти на влошаването на условията на труд, което вреди на имиджа и привлекателността на професията на водача(115).
205. Накрая, като се има предвид пряката връзка между осигуряването на подходяща почивка на водачите и безопасността на движението по пътищата, задължението за връщане на водачите е част и от стратегическата цел на Регламент 2020/1054 „да се допринесе за безопасността за всички участници в движението по пътищата“(116). Тази стратегическа цел е в съответствие с посочената в член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС цел за подобряване на безопасността на транспорта.
206. Ето защо основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност, повдигнати от Република Литва, Република България, Румъния и Република Полша, следва да се анализират в светлината на изложените по-горе съображения. Тези държави членки твърдят, че разглежданата разпоредба не е в съответствие с принципа на пропорционалност с оглед на отрицателните последици, които тя би имала, на първо място, върху водачите, на второ място, върху превозвачите, на трето място, върху околната среда, и на четвърто място, поради наличието на по-малко обременяващи алтернативи.
– По отрицателните последици за водачите
207. Що се отнася, първо, до оплакването, че задължението за връщане на водачите нарушава принципа на пропорционалност, тъй като ограничавало правото им да изберат къде да прекарат почивките си, то се основава на погрешната предпоставка, че разглежданата разпоредба ограничава свободата на водачите да прекарат почивката си в избраното от тях място. Всъщност от точки 125—129 по-горе следва, че тази разпоредба няма никакво отражение върху свободния избор на водачите относно мястото, където искат да прекарат почивките си. Следователно това оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно(117).
208. В допълнение считам, че трябва да се отхвърли и оплакването на Република Полша относно произволно избраните от законодателя в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 две алтернативни места, а именно експлоатационният център, където нормално са базирани водачите в държавата членка по установяване на работодателя, и мястото на пребиваване на водача.
209. Най-напред следва да се отбележи, както подчертава Съветът, че тези две места вече са споменати в Регламент № 561/2006, по-конкретно в член 9, параграфи 2 и 3, още в редакцията преди въведените с Регламент 2020/1054 изменения, като две места, които обикновено имат връзка с началото или с края на почивката на водача(118). Следователно фактът, че тези две места са посочени в разглежданата разпоредба като места, в които започва почивката, не е новост, а се основава на вече съществуващата правна уредба.
210. По-нататък, конкретно за това, че се препраща към експлоатационния център, където нормално са базирани водачите, от постоянната съдебна практика следва, че той съответства на мястото, където водачът се явява редовно при обичайното изпълнение на трудовите си задължения, за да приеме и управлява оборудвано с контролен уред превозно средство(119). Съдът е уточнил, че конкретното място на зачисляване на водача са съоръженията на транспортното предприятие, откъдето той редовно започва своето дежурство и където се връща при приключването му, когато изпълнява обичайните си трудови задължения и не следва особени инструкции на своя работодател(120). Това място съответства и на мястото, посочено в член 5, параграф 1, букви б) и ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, където водачите са нормално базирани и в което превозните средства редовно се връщат.
211. Не изглежда обаче, че законодателят произволно е избрал конкретното място на базиране на водача, където той се връща редовно при обичайното изпълнение на трудовите си задължения, като едно от местата, на които той следва да има право да се върне, за да започне почивката си. Всъщност, независимо от това че работата на водачите се характеризира с изключителна мобилност и поради това те трябва да предоставят услуги на различни места в различни моменти, това по никакъв начин не променя факта, че тези работници са трайно свързани с експлоатационен център, в който обикновено се явяват, за да приемат и за да върнат превозното средство. Следователно това място несъмнено е място, което има реална връзка с началото и с края на услугите, предлагани от водача в рамките на трудовото му правоотношение с неговия работодател, т.е. превозвача.
212. Що се отнася до това, че се препраща към мястото на пребиваване на водача, то също не изглежда да е резултат от произволен избор. От определението на понятието „пребиваване“ в съдебната практика, спомената в точка 135 по-горе, личи, че става въпрос за постоянно място, в което по всяка вероятност водачът ще отива редовно, за да прекарва почивките си. Ако водачът понякога желае да отиде на други места за отдих или с друга цел, той може да направи това, без предприятието да е длъжно да му разрешава да ходи на такива места, които могат често да се променят. Това обаче не променя констатацията, че мястото на пребиваване несъмнено е и място, което има реална връзка с почивката.
213. Следователно изборът на законодателя на експлоатационния център и на мястото на пребиваване на водача като места, на които превозвачът е длъжен да организира връщането на водачите в рамките на възложеното му организационно задължение, не е нито произволен, нито явно неподходящ.
214. Що се отнася, второ, до оплакването, че задължението за връщане на водачите е неподходящо да постигне целите на Регламент 2020/1054 с оглед на изтощението и умората, които увеличеният брой придвижвания с цел връщане пораждали у водачите, следва да се приеме, както бе посочено в точка 201 по-горе, че разглежданата разпоредба е приета именно с цел да се подобрят социалните условия за водачите, и то точно за да се избегне възможността дългите периоди далече от мястото на пребиваване да допринасят за стреса, умората и следователно за влошаването на здравословното им състояние.
215. В това отношение в самото начало следва да се отбележи, че почивката ще започне едва след като водачът стигне до мястото си на пребиваване или до експлоатационния център на работодателя, видно от самото съдържание на разглежданата разпоредба, която изрично посочва началото на почивката. Освен това от член 9, параграфи 2 и 3 от Регламент№ 561/2006 следва, че времето на управление, необходимо на водача, за да стигне до мястото на поемане на управлението на превозното средство или при завръщане от такова място, по принцип не се отчита за почивка. Така времето, прекарано в управление на превозното средство, ако това е средството, използвано за връщането на водача в експлоатационния център или в мястото на пребиваване, се счита за време на управление, а следователно за работно време по същия начин, както всяко друго време, прекарано в управление на превозното средство на всяко друго място. Следователно задължението за връщане по никакъв начин няма да включва допълнително време на управление, така че то не може да доведе до допълнителна умора за водачите. От това следва и че тази мярка няма също да има отрицателни последици за безопасността на движението по пътищата.
216. Трето, що се отнася до доводите на Румъния относно отрицателните последици за водачите и за румънската икономика поради евентуалната загуба на работни места в Румъния в резултат на твърдяното принудително преместване на транспортните предприятия към държавите членки от Западна Европа, в точки 172 и 174 по-горе отбелязах, че задължението за връщане на водачите, макар да е приложимо без разлика, все пак може да окаже по-голямо въздействие върху някои транспортни предприятия, чийто модел на икономическа организация предвижда водачите да извършват дълги пътувания далече от мястото си на работа или пребиваване.
217. От една страна обаче, от оценката на въздействието следва, че повечето водачи, и по-специално от държавите членки, наречени „от ЕС‑13“(121), още преди приемането на разглежданата разпоредба са прекарвали по-малко от четири седмици далече от мястото си на пребиваване(122), така че може да се приеме, че броят на избралите такъв икономически модел предприятия е значителен, но не и преобладаващ. От това следва, че евентуалното отражение върху заетостта, произтичащо от твърдяната принудителна промяна на модела на икономическа организация, изглежда, има по-скоро ограничен характер.
218. От друга страна, както отбелязах в точка 201 по-горе, от оценката на въздействието е видно, че е била счетена за необходима законодателна намеса в това отношение, за да се противодейства на влошаването на условията на труд за водачите, прекарващи дълги периоди извън дома. Също така вече бе отбелязано, че предвиждането на задължение на превозвачите за връщане на водачите е част от по-общата стратегическа цел да се гарантират добри условия на труд за водачите и да се подобрят тези условия в съответствие с общата цел на член 9 ДФЕС(123).
219. От практиката на Съда следва обаче, че законодателят на Съюза не може да бъде лишен от възможността да адаптира законодателен акт, по специално в областта на общата транспортна политика, към всяка промяна в обстоятелствата или към развитието на познанията, като се има предвид възложената му задача да следи за защитата на общите интереси, признати с Договора за функционирането на ЕС, и да взема под внимание хоризонталните цели на Съюза, прогласени в член 9 ДФЕС, сред които са изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост и с осигуряването на адекватна социална закрила(124).
220. По-конкретно Съдът вече е признал в това отношение, че предвид значителни промени, които е претърпял вътрешният пазар, сред които, на първо място, последователните разширявания на Съюза, законодателят на Съюза е имал право да адаптира законодателен акт, за да установи нов баланс на съществуващите интереси с цел повишаване на социалната закрила на водачите чрез промяна на условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги(125).
221. Според мен от това произтича, че в рамките на широката свобода на преценка, с която разполага в областта на общата транспортна политика, като претегля различните засегнати цели и интереси, законодателят може да реши, че следва да се приеме конкретна мярка, насочена към подобряване на условията на труд на водачите въпреки евентуалните отрицателни последици в една или повече държави членки и въпреки по-високите разходи, които мярката би могла да предизвика за малък, макар и не пренебрежим брой установени в тези държави членки предприятия, които набират водачи номади, за да предоставят повече или по-малко постоянни услуги в други държави членки и които следователно може да се наложи да сменят модела на икономическа организация, с потенциално ограничено въздействие върху заетостта. Подобен подход изглежда в съответствие със социалните амбиции на Съюза, прогласени по-специално в член 9 ДФЕС, и не изглежда да е резултат от явно превишаване на широкото право на преценка, с което разполага законодателят на Съюза.
222. Освен това, видно от припомнената в точка 60 по-горе съдебна практика, ако разглежданият акт на Съюза има последици във всички държави членки и предполага гарантиране на баланс между различните налични интереси, като се вземат предвид преследваните с този акт цели, законодателят на Съюза не е длъжен да отчита особеното положение на всяка държава членка. Ето защо търсенето на подобен баланс, като се отчетат не само особеното положение на отделните държави членки, но това на всички държави — членки на Съюза, само по себе си не може да се счита за противоречащо на принципа на пропорционалност.
223. Според мен от изложените по-горе съображения следва, че всички оплаквания във връзка с твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност с оглед на отрицателните последици, които задължението за връщане на водачите имало по отношение на водачите, трябва да бъдат отхвърлени.
– По отрицателните последици за превозвачите
224. Три от подалите жалби държави членки твърдят, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушава принципа на пропорционалност с оглед на отрицателните последици, които предвиденото в него задължение за връщане на водачите имало за превозвачите с оглед на увеличаването на разходите и загубата на приходи, които това задължение би им причинило.
225. Тези държави членки посочват два вида разходи, свързани със спазването на това задължение: от една страна, допълнителните разходи и загубата на приходи, произтичащи от организирането на връщането на водача; от друга страна, разходите, произтичащи от наложеното с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 изискване към превозвачите да документират начина, по който изпълняват задължението си за връщане.
226. Първо, що се отнася, до допълнителните разходи, които трябва да направят превозвачите, за да организират връщането на водачите, в самото начало следва да се отбележи, че законодателят е гарантирал на превозвачите известна степен на гъвкавост при изпълнението на задължението за връщане на водачите. От една страна, както бе посочено в точка 134 по-горе, при организирането на връщането на водача превозвачите могат да избират между две места, едното от които е експлоатационният център на предприятието и следователно място, което има пряка връзка със самия превозвач. От друга страна, както вече отбелязах в точка 132 по-горе, като не е конкретизирал точно начина за изпълнение на задължението за връщане на водачите, законодателят е оставил свобода на действие на предприятието, като му е позволил да избере начина, който счита за най-подходящ за изпълнение на посоченото задължение. Освен това отбелязвам също, че посоченият в разглежданата разпоредба период на редовното връщане на водачите не изглежда явно непропорционален и всъщност не се оспорва от нито една държава членка.
227. Освен това законодателят е обвързал задължението за връщане на водачите с мерки, които го улесняват. Той добавя в член 12 от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент 2020/1054, четири нови алинеи, които позволяват на водача да превиши дневното и седмичното време на управление с до един час, за да стигне до експлоатационния център на работодателя или до мястото на пребиваване на водача за ползване на нормална седмична почивка. Ако са изпълнени допълнителни условия, тази продължителност може да бъде увеличена на два часа, що се отнася до нормалната седмична почивка. От оценката на въздействието е видно, че обосновката за това изменение е да се позволи на водачите, по-специално на тези, които осъществяват продължителни международни пътувания, да достигнат до местопребиваването или до базата си, за да ползват нормална седмична почивка на мястото си на пребиваване (или до друго конкретно място по техен избор)(126).
228. От тези съображения следва, че като е оставил значителна гъвкавост относно реда и условията за изпълнение in concreto на задължението за връщане на водачите, законодателят е възнамерявал, в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 55 по-горе, да направи така, че всяка възложена на икономическите оператори тежест да бъде възможно най-малка и съобразена с поставената цел.
229. Освен това, както отбелязах в точка 217 по-горе, от оценката на въздействието следва, от една страна, че повечето водачи, по-специално от държавите членки от ЕС‑13, още преди приемането на разглежданата разпоредба са прекарвали по-малко от четири седмици далече от дома си(127). При тези условия може разумно да се приеме, че въздействието на мярката по отношение на допълнителните разходи спрямо съществуващото преди това положение е по-скоро ограничено.
230. В това отношение отбелязвам, че противно на твърденията на Република Полша, тази констатация не може да постави под въпрос необходимостта от разглежданата мярка. Всъщност, от една страна, както бе посочено в точки 201 и 203 по-горе, мярката е била необходима за борба с явлението „номадство на водачите“, което засяга немалък брой водачи, макар и да не е преобладаващ, и е било определено като един от факторите, допринасящи за влошаването на социалните условия на водачите, но също и като един от аспектите, довели до различия в тълкуването и в практиката за контрол в държавите членки. Освен това оценката на въздействието показва увеличение на периодите, прекарани далече от мястото на пребиваване, и следователно тенденция към увеличаване на това явление „номадство“(128).
231. От друга страна, оценката на въздействието също така показва, че поради повишаването на ефективността в организацията на труда е възможно дори да има намаляване на разходите(129). От тази гледна точка, що се отнася до довода относно загубата на приходи, отбелязвам, че задължението за връщане на водачите представлява организационно задължение. В допълнение към съображенията, които ще изложа в точка 234 по-долу, изобщо не е очевидно, а още по-малко доказано, че операторите не могат да организират работата по икономически рентабилен начин, като същевременно позволяват на водачите да упражнят правото си на връщане.
232. Второ, що се отнася, до разходите, произтичащи от посоченото в член 1, точка 6, буква г), трета алинея от Регламент 2020/1054 изискване за документиране на начина, по който превозвачите изпълняват задължението за връщане, следва да се подчертае, както бе посочено в точка 140 по-горе, че и тук законодателят на Съюза е оставил свобода на действие на предприятията. Всъщност той е решил да не конкретизира точно необходимата документация за изпълнение на изискването да се докаже, че е спазено задължението за връщане на водачите, като по този начин е позволил и на държавите членки да приемат евентуални мерки за изпълнение. В съображение 14 от Регламент 2020/1054 обаче се посочват два документа, които заедно с всички „други документи“ могат да се използват от транспортното предприятие, за да се докаже, че изпълнява задълженията си във връзка с организацията на редовното връщане: записите от тахографа и графиците на дежурствата на водачите.
233. Съгласно законодателството, което е било в сила още преди приемането на Регламент 2020/1054(130), транспортните предприятия вече са били длъжни да съхраняват в помещенията си записи на тахографите и на графиците на дежурствата за водачите си. Следователно по принцип не е необходима нова процедура, за да се съобразят с изискванията да се докаже спазването на задължението за връщане на водачите. Точно обратното, законодателят е въвел допълнителна степен на гъвкавост, като е предоставил на предприятията възможността да се съобразят с посочените изисквания по всякакъв друг начин, а държавите членки при необходимост да предвидят допълнителни ред и условия за прилагане, като вземат предвид евентуалните особености на националния контекст. При това положение не може да се приеме, че разглежданата разпоредба е породила в това отношение явно непропорционални последици за превозвачите.
234. Накрая, и при всички положения, отбелязвам още с оглед на двете посочени по-горе категории разходи, както вече многократно бе споменато, че разпоредбата на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 е приета именно за да се защитят и насърчат социалните права на водачите, както и за да се гарантира, че времето, прекарано извън дома, няма да бъде прекомерно продължително. Всяко предоставяне на социални права обаче води до разходи. Така не изглежда изненадващо, че задължението за връщане на водачите може евентуално да породи допълнителни разходи за предприятията, които са длъжни да го спазват. Както следва обаче от съдебната практика, посочена в точки 57 и 60 по-горе, Съдът може да осъществи съдебен контрол над нормативния избор на законодателя само ако изборът изглежда явно погрешен или ако неудобствата, които причинява на някои икономически оператори, са несъизмерими с предимствата, които иначе притежава, което жалбоподателят следва да докаже. Подалите жалби държави членки обаче не са представили никакви доказателства, че задължението за връщане на водачите би довело до такива неудобства за превозвачите.
– По отрицателните последици за околната среда
235. Република България, Румъния и Република Полша твърдят също, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушава принципа на пропорционалност с оглед на отрицателните последици за околната среда от предвиденото в него задължение за връщане на водачите.
236. Що се отнася до довода, че това задължение предполага да се планират допълнителни курсове за връщане на хиляди водачи на ден, следва да се отбележи, както посочих в точки 217 и 229 по-горе, че видно от оценката на въздействието повечето водачи, и по-специално от държавите членки от ЕС‑13, още преди приемането на разглежданата разпоредба са се връщали в мястото си на пребиваване в рамките на период от по-малко от четири седмици. Следователно въздействието на мярката върху околната среда, дължащо се на увеличаването на емисиите на CO2, би било сведено до допълнителните връщания, произтичащи от прилагането на разглежданата мярка.
237. Към това съображение следва също да се добави, че противно на това, което, изглежда, приемат посочените три държави членки, не е неизбежно шофьорите да използват празни превозни средства, за да упражнят правото си на връщане, доколкото в рамките на гъвкавостта, която разглежданата разпоредба предоставя на превозвачите, за да организират връщането на водача(131), за водачите е напълно възможно да използват други транспортни средства за връщане, като например обществен транспорт, чието използване не води до допълнителни емисии. Освен това не е изключено правото на връщане да бъде съчетано с връщането на превозните средства на предприятието в експлоатационния център в рамките на обичайната търговска дейност. Следователно става въпрос по-скоро за организиране на връщането, като емисиите се увеличават евентуално само в зависимост от направения от превозвачите организационен избор.
238. По същата логика от факта, че разглежданата мярка може да окаже по-голямо въздействие върху някои транспортни предприятия — които са избрали модел на икономическа организация като посочения в точки 172 и 174 по-горе, без да упражнят гарантираното си от правото на Съюза право(132) да се установят в държавите членки, в които предлагат по-голямата част от транспортните си услуги — следва, че евентуалното увеличаване на емисиите няма пряка връзка с разглежданата мярка, а е по-скоро резултат от организационния избор на предприятията.
239. В този контекст считам, че съгласно съдебната практика(133), в рамките на широката свобода на преценка, с която разполага в областта на общата транспортна политика и след като претегли различните засегнати цели и интереси, законодателят може, без явно да превишава тази широка свобода на преценка, да приеме конкретна мярка, насочена към подобряване на условията на труд на водачите въз основа на заключението, че евентуално относително умерено увеличение на емисиите, свързано с разглежданата разпоредба, може да бъде компенсирано от предимствата, предлагани от мярката на водачите в социален план.
240. Всъщност законодателят — без Съдът да може да замени преценката му със собствената си преценка(134) — трябва да намери баланс по-специално между социалните и екологичните цели, като същевременно отчита факта, както ще бъде изложено по-подробно в точки 317 и 318 по-долу, че правото на Съюза, и по-конкретно член 11 ДФЕС, чиято цел е устойчивото развитие, не предвижда системно задължение при приемането на всяка отделна разпоредба винаги да се отдава предимство на изискванията, свързани с опазването на околната среда, пред други изисквания, които законодателят трябва също да вземе предвид и които произтичат от разпоредбите на първичното право, като изискването за осигуряване на адекватна социална закрила, предвидено в член 9 ДФЕС(135).
– По наличието на по-малко обременяващи алтернативи
241. Някои от държавите членки изтъкват наличието на по-малко обременяващи алтернативи от налагането на задължение за връщане като предвиденото в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054. Тези държави членки се позовават по-специално на възможността да се въведе задължение за превозвачите да организират връщането само в случаите, когато водачите искат да се върнат.
242. В това отношение най-напред следва да се отбележи, че както някои от тези държави членки сами са посочили и както е видно от преписката, тази алтернатива е била разглеждана по време на законодателния процес, но в крайна сметка е била отхвърлена. Предложението на комисията по заетост и социални въпроси на Парламента, споменато от Република Полша в жалбата ѝ, е доказателство за това.
243. По-нататък, както правилно подчертава Съветът, водачът е по-слабата страна по договорното правоотношение между работодателя (превозвача) и служителя (водач). Съществува опасност обаче законодателно разрешение като предлаганото от същите тези държави членки да доведе до положение, при което изборът на работника като по-слабата страна по трудовото правоотношение с превозвача да не е напълно свободен и той да бъде подложен на натиск, за да направи избор, който обслужва интересите на работодателя. Освен това в оценката на въздействието се изтъква трудността да се докаже действителната свобода на избор, упражнена от водачите(136).
244. Следователно посочената от някои държави членки алтернатива не изглежда подходяща мярка за постигане на конкретните цели, преследвани с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054.
245. В заключение, с оглед на всички изложени по-горе съображения считам, че следва да се отхвърлят всички основания, в които се твърди, че задължението за връщане на водачите е явно неподходящо за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, и надхвърля необходимото за постигането им.
2) По основанията относно проверката от законодателя на Съюза на пропорционалността на задължението за връщане на водачите
i) Доводи на страните
246. Румъния и Република Полша изтъкват, че законодателят на Съюза не анализирал редица обстоятелства от значение за положението, което член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 има за цел да уреди, тъй като не извършил подходяща оценка на въздействието. Всъщност не било оценено въздействието на окончателната редакция на разглежданата разпоредба и следователно не били взети предвид последиците от тази окончателна редакция, което представлявало нарушение на междуинституционалното споразумение.
247. Първо, Република Полша изтъква, че законодателят не е извършил подходяща оценка по въпроса за въздействието, което би имало задължението за връщане на водачите върху тяхната безопасност. Законодателят пренебрегнал становище на ЕИСК, който изразява съжаление, че предложените промени не са били придружени от задълбочена оценка на безопасността на пътниците или водачите по пътищата във връзка с умората на водачите(137). Румъния твърди, че отражението, което имат върху работниците дългите пътувания, повтарящи се през кратки периоди, не е било взето предвид при приемането на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054.
248. Второ, Република Полша изтъква, че законодателят не е анализирал въпроса дали изпълнението на задължението за връщане на водачите няма да допринесе за засилването на трафика. На практика това задължение се изпълнявало чрез автомобилен транспорт, така че спазването му щяло да доведе до 8 880 000 пътувания в рамките на една година. Освен това законодателят не взел предвид значителните разстояния, които водачите от периферните държави на Съюза трябва да изминат, за да изпълнят посоченото задължение.
249. Трето, Република Полша изтъква, че за разлика от първоначалната ѝ редакция, окончателният текст на разглежданата разпоредба задължавал в третата си алинея превозвачите, без в това отношение да е извършена оценка на въздействието, да документират начина, по който изпълняват предвиденото в нея задължение, и да съхраняват тази документация, за да могат да я представят в случай на проверка. Този вид тежести следва да се предхождат от изчерпателен анализ на въздействието, като се вземе предвид фактът, че превозвачите в по-голямата си част са МСП.
250. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
ii) Анализ
251. В самото начало следва да се отбележи, че в случая е безспорно, че законодателят на Съюза действително е разполагал с оценка на въздействието, когато е приел Регламент 2020/1054, и че разпоредбата, предвиждаща задължението за връщане на водачите, е обхваната от тази оценка на въздействието.
252. Законодателят на Съюза обаче е приел окончателна редакция на тази разпоредба, която е различна от съдържащата се в предложението за регламент за работното време(138) и не е била предмет на конкретна оценка на въздействието.
253. Този окончателен вариант съдържа основно три разлики спрямо предложената от Комисията разпоредба.
254. Първо, предложението за регламент за работното време задължава транспортните предприятия да организират работата по начин, който позволява на водача да се върне само и единствено „у дома“. Окончателната редакция на посочената разпоредба, приета с Регламент 2020/1054, предвижда възможността транспортните предприятия да избират между две места, за да организират връщането на водача, а именно мястото на пребиваване на водача и експлоатационния център, разгледани подробно в точки 210—212 по-горе.
255. Второ, това предложение на Комисията е изисквало предприятието да позволява връщането на водача в рамките на всеки период от три последователни седмици. За сметка на това окончателната редакция на разглежданата разпоредба позволява връщането на водача обичайно(139) в рамките на всеки период от четири последователни седмици.
256. Трето, окончателният текст на разглежданата разпоредба добавя трета алинея, която не е предвидена в предложението на Комисията, съгласно която предприятието документира начина, по който изпълнява задължението за връщането на водачите, и съхранява документацията в своите помещения, за да я предостави при поискване от контролните органи.
257. Следователно, като изключим въвеждането на третата алинея, окончателната редакция на тази разпоредба, приета от законодателя, до голяма степен съответства на предвидената от Комисията в предложението ѝ, изготвено въз основа на оценката на въздействието. Както подчертава Съветът, въпросната окончателна редакция създава обаче по-малко ограничения за транспортните предприятия. Всъщност, като предвижда второ място, където да се осъществява връщането, и по-дълъг период, окончателната редакция предлага на посочените предприятия по-голяма степен на гъвкавост при изпълнението на възложеното им задължение за връщане.
258. Именно в този контекст следва да се провери в светлината на изтъкнатите от държавите членки оплаквания дали в случая законодателят е нарушил принципа на пропорционалност с оглед на обстоятелството, че окончателната редакция на разглежданата разпоредба не е била подложена на актуализирана оценка на въздействието и че добавената трета алинея не е била предмет на специална оценка на въздействието.
259. Що се отнася, на първо място, до оплакването, че законодателят не е извършил подходящ анализ по въпроса какво въздействие има задължението за връщане на водачите върху тяхната безопасност във връзка с допълнителната умора, която биха им причинили пътуванията за връщане, препращам към съображенията, които изложих в точки 214 и 215 от настоящото заключение. От тези съображения следва, че задължението за връщане по никакъв начин няма да включва допълнително време на управление, така че то не може да доведе до допълнителна умора за водачите, а следователно и до рискове за тяхната безопасност. Напротив, както вече многократно беше отбелязано, посочената разпоредба има за цел именно да подобри социалното им положение.
260. Освен това, както бе посочено в точки 217 и 229 по-горе, оценката на въздействието показва, че повечето водачи, и по-специално от държавите членки от ЕС‑13, още преди приемането на разглежданата разпоредба са прекарвали по-малко от четири седмици далече от дома, така че още въз основа на посочената оценка на въздействието разумно е можело да се очаква, че приемането на задължението за връщане на водачите ще се отрази на ограничен, макар и не незначителен брой водачи.
261. Що се отнася до това, че Република Полша се позовава на становището на ЕИСК, отбелязвам, че макар този комитет да играе много важна роля в законодателната процедура, от член 13, параграф 4 ДЕС и член 300, параграф 1 ДФЕС все пак личи, че той изпълнява консултативни функции. От това следва, че законодателят във всички случаи не е длъжен да следва препоръките, съдържащи се в становище на този комитет, особено ако счита, че разполага с достатъчно информация, за да извърши несъществени промени в разпоредба в сравнение с редакцията, предвидена в предложението на Комисията въз основа на оценка на въздействието.
262. На второ място, държавите членки се оплакват, че законодателят не анализирал въпроса дали изпълнението на задължението за връщане на водачите няма да допринесе за засилване на трафика, което би било вредно, по-специално за околната среда(140).
263. В това отношение следва, първо, да се отбележи, че в оценката на въздействието изрично се заключава, че „не е установено въздействие върху околната среда“(141). При липсата на други разяснения обаче подобно твърдение не изглежда достатъчно, за да подкрепи преценка на въздействието на разглежданата разпоредба върху околната среда, въз основа на която в контекста на необходимото претегляне на различните засегнати цели и интереси би могло да се заключи, че посочената мярка е пропорционална с оглед на въздействието ѝ върху околната среда. Според мен от преписката е видно обаче, че въз основа на друга информация, с която законодателят е разполагал към момента на приемане на разглежданата разпоредба, той е можел да извърши такава оценка.
264. Всъщност, и второ, както многократно отбелязах(142), оценката на въздействието показва, че повечето водачи, както в държавите членки, от т.нар. „ЕС‑15“, така и в тези от ЕС‑13, още преди приемането на разглежданата разпоредба са прекарвали по-малко от четири седмици далече от мястото си на пребиваване, така че въздействието на мярката върху околната среда поради увеличаването на емисиите на CO2 би било сведено до допълнителните връщания, произтичащи от прилагането на разглежданата мярка.
265. Трето, от информацията, с която разполага законодателят, е видно също, без тя действително да е била оспорена от заинтересованите държави членки, че прилагането на разглежданата мярка може да доведе до увеличаване на трафика на камиони с под 0,1 %(143).
266. При тези условия считам, че законодателят не може да бъде упрекнат, че не е основал анализа си на фактори и обстоятелства от значение за положението, което разглежданата разпоредба има за цел да регламентира.
267. На трето място, Република Полша изтъква липсата на оценка на въздействието, що се отнася до член 1, точка 6, буква г), трета алинея от Регламент 2020/1054, която задължава превозвачите да документират начина, по който изпълняват задължението за връщане на водачите.
268. В това отношение обаче отбелязвам, първо, че в своята оценка на въздействието Комисията изрично изтъква, като предоставя точни данни, че неспазването на законодателството на Съюза в социалната, търговската и трудовата област, както и трудността да се наложи спазването на приложимите правила, са сред основните проблеми в областта на автомобилния транспорт(144). Целта на разпоредбата на посочената трета алинея е да задължи дадено предприятие да докаже, че е изпълнило законовите си задължения. Ето защо въвеждането на такава разпоредба отговаря на ясно посочен проблем в оценката на въздействието.
269. Второ, от точки 232 и 233 по-горе следва, че посочената разпоредба не въвежда никаква нова процедура за изпълнение на изискванията да се докаже спазването на задължението за връщане на водачите, а напротив, законодателят е въвел значителна степен на гъвкавост за предприятията.
270. При това положение според мен не може да се приеме, че законодателят на Съюза е нарушил принципа на пропорционалност, като не е извършил конкретна оценка на въздействието по отношение на разпоредба, която само изисква от предприятието да докаже, че е изпълнило законовите си задължения, без да въвежда нова процедура за спазване на изискванията за доказване. Този извод важи в още по-голяма степен в положение, при което въвеждането на разпоредбата отговаря на проблем, изрично посочен в оценката на въздействието.
271. В заключение, от всички изложени по-горе съображения според мен следва, че всички основания, с които се твърди, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, трябва да бъдат отхвърлени.
д) По нарушаването на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
272. В жалбите си Република Полша (дело C‑553/20) и Румъния (дело C‑546/20) твърдят, че с приемането на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 законодателят на Съюза не е спазил изискванията, произтичащи от член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС.
273. Що се отнася до нарушаването на член 91, параграф 2 ДФЕС, Република Полша изтъква, че повърхностният характер на оценката на въздействието и липсата на такава оценка относно разглежданата разпоредба не позволявали да се приеме, че е взето предвид нейното въздействие както върху жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, така и върху експлоатацията на транспортното оборудване. Въпреки свободата на преценка на законодателя задължението да се вземат предвид посочените в член 91, параграф 2 ДФЕС фактори не можело да се ограничи до запознаване с тези обстоятелства, тъй като в противен случай посочената разпоредба би била лишена от ефективност.
274. Що се отнася, на първо място, до въздействието върху експлоатацията на транспортното оборудване, оценката на въздействието по-специално не взела предвид последиците, произтичащи от увеличаването на броя на пътуванията по основните направления на транзитно преминаване на Съюза в резултат от задължението да се извършат 8 880 000 пътувания за връщане в рамките на една година. Тези допълнителни пътувания обаче увеличавали задръстванията по пътищата и така утежнявали вече установеното от Комисията влошаване на състоянието на пътната инфраструктура. В този контекст следвало да се вземе предвид „законът за четвъртата степен“(145), съгласно който ефектът на износване на пътищата се увеличава експоненциално с увеличаването на теглото на превозното средство, повдигнато на четвърта степен. Поради това, въпреки че тежкотоварните автомобили са по-малко от пътническите превозни средства, тяхното въздействие върху инфраструктурата било много по-голямо.
275. Що се отнася, на второ място, до въздействието върху заетостта и жизненото равнище, увеличаването на пътния трафик щяло да навреди и на качеството на живот в зоните, разположени в близост до основните транспортни възли, както и на безопасността на движението по пътищата. Не били взети предвид и тежките последици за водачите и предприятията, установени в периферните държави от Съюза, за които средната продължителност на пътуването за връщане в експлоатационния център била значително по-голяма, нито допълнителните административни и организационни тежести, наложени на транспортните предприятия, повече от половината от които са МСП, така че е много вероятен рискът да се стигне до фалит на множество транспортни предприятия или до прехвърлянето им в държави, намиращи се в центъра на Съюза. Преценката, включена в оценката на въздействието, била ограничена, синтезирана и твърде повърхностна, за да могат да се направят изводи за последиците от разглежданата разпоредба върху заетостта в някои региони.
276. Що се отнася до нарушаването на член 94 ДФЕС, Република Полша твърди, че с приемането на разглежданата мярка законодателят не взел предвид икономическото положение на превозвачите и че в оценката на въздействието последиците от предложената правна уредба върху МСП били разгледани твърде повърхностно. Увеличаването на броя на километрите, което неизбежно произтича от задължението за връщане на водачите, трябвало да се преценява в контекста на Пакета за мобилност като цяло, част от който е и Регламент 2020/1055. Според Република Полша обаче прилагането на разпоредбите на този регламент водело до пътувания от 2 035 200 000 километра годишно само за превозните средства, които се връщат в експлоатационните центрове в Полша. Ако се предположи, че 60 % от тези курсове се извършват без товар, тези превозни средства изминавали годишно 1 221 120 000 километра без товар. Република Полша счита, че сред многобройните възможни мерки, целящи да гарантират, че работниците упражняват правото си на почивка, законодателят на Съюза избрал най-тежката за предприятията мярка.
277. Една от последиците от това положение би била оттеглянето от пазара на част от транспортните дружества от сектора на МСП, установени в периферните държави от Съюза, за които, поради отдалечеността им от географския център на Съюза, ще е особено трудно да изпълнят организационните изисквания, свързани със задължението за връщане на водачите в експлоатационния център или в мястото им на пребиваване. Част от дружествата можели също да решат да прехвърлят експлоатационните си центрове в държавите, намиращи се в центъра на Съюза. Тезата, че търговското решение за преместване на предприятието не би могло да им навреди, не можела да бъде споделена. Преместването на седалището на предприятието представлявало много голяма тежест за неговата дейност. Освен това, за разлика от многонационалните предприятия, спецификата на МСП се изразявала по-специално в това, че те са свързани с мястото, от което предоставят услугите си.
278. Фактът, че обжалваната разпоредба е приета по време на пандемията от COVID‑19 също показвал, че икономическото положение на превозвачите не е било взето предвид. Икономическите последици от пандемията обаче се усещали особено отчетливо в транспортния сектор, тъй като той бил изложен на намаляване на търсенето и на ограниченията за преминаване на вътрешните граници, въведени отново от държавите членки. Тези последици вече били налице в хода на законодателната процедура, тъй като Пакетът за мобилност бил приет през юли 2020 г.
279. Румъния също твърди, че възприетото законодателно решение противоречи на изискванията на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС, тъй като засяга положението на превозвачите. Всъщност, като се има предвид, че организацията на връщането на водачите би довела до по-големи загуби за предприятията, установени в държави членки от географската периферия на Съюза, за да намалят разходите си, тези предприятия щели да бъдат принудени да пренасочат дейността си към западноевропейските държави, като създадат дъщерни дружества или клонове и дори да преместят дейността си там. Транспортният сектор обаче представлявал отрасъл от основно значение за националната икономика, по-специално за Румъния, както и за други държави членки в географската периферия на Съюза, особено що се отнася до износа.
280. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
i) По обхвата на член 91, параграф 2 ДФЕС и на член 94 ДФЕС
281. Както член 91, параграф 2, така и член 94 ДФЕС са включени в част трета, дял VI от Договора за функционирането на ЕС относно общата транспортна политика и предвиждат, че при приемането на мерки в рамките на тази политика се вземат предвид някои посочени в тях аспекти.
282. Що се отнася, на първо място, до член 91, параграф 2 ДФЕС, тази разпоредба предвижда, че при приемането на мерките за осъществяване на общата транспортна политика, посочени в параграф 1 от същия член, се вземат предвид случаите, при които тяхното прилагане би могло сериозно да засегне жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, както и експлоатацията на транспортното оборудване.
283. Тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС е преразгледана съществено с Договора от Лисабон. Докато предходната разпоредба, а именно член 71, параграф 2 ЕО, е предвиждала специална законодателна процедура, която изисква единодушие за мерките, засягащи сериозно жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, както и експлоатацията на транспортното оборудване, член 91, параграф 2 ДФЕС вече предвижда само „да се вземат предвид“ случаите, при които прилагането на мярката засяга сериозно тези параметри.
284. Нито Договорът за функционирането на ЕС, нито съдебната практика дефинират понятията „жизнено равнище и ниво на заетост в определени региони“ или „експлоатация на транспортното оборудване“. В това отношение обаче може да се отбележи, че „регионите“, в които трябва да се преценява дали има сериозно засягане на жизненото равнище и нивото на заетост, могат да се състоят от една или повече държави членки. Също така понятието „експлоатация на транспортното оборудване“ според мен може да се разбира като включващо инфраструктурата за сухопътен, морски и въздушен транспорт, която се експлоатира като отворени за ползвателите съоръжения.
285. Във всеки случай, както произтича от употребата на думата „сериозно“, последиците от прилагането на разглежданата мярка върху параметрите, посочени в разпоредбата, трябва да бъдат доста съществени. Само обстоятелството, че дадена мярка засяга тези параметри, не е достатъчно, за да задейства прилагането на посочената разпоредба.
286. Що се отнася, на второ място, до член 94 ДФЕС, тази разпоредба предвижда, че всички мерки, предприети в рамките на Договорите по отношение на тарифите и условията за транспорт, вземат предвид икономическото положение на превозвачите. Целта на тази разпоредба е дадена мярка в областта на тарифите и условията за транспорт да не преследва единствено интересите на участниците в движението по пътищата или други обществени интереси(146), като по този начин напълно пренебрегне икономическото положение на транспортните предприятия.
287. Що се отнася до съдържанието на задължението, предвидено в член 94 ДФЕС, Съветът изтъква, че определянето на тарифите в областта на автомобилните превози на товари е либерализирано(147) и че разглежданата разпоредба, а именно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, не се отнася до транспортните тарифи като такива. В това отношение обаче възниква въпросът дали посоченото задължение, предвидено в член 94 ДФЕС, се отнася само до мерките, които са непосредствено насочени към тарифите и условията за транспорт, или и до тези, които увеличават разходите и оказват въздействие върху рентабилността на транспортните предприятия, т.е. които оказват непряко влияние върху цените(148). Ако трябва да се следва това тълкуване, дори мярка с непряко въздействие върху тарифите за превоз би попаднала в приложното поле на член 94 ДФЕС.
288. Както член 91, параграф 2, така и член 94 ДФЕС предвиждат само задължения за „вземане предвид“ и следователно нямат абсолютен характер(149).
289. Тези разпоредби задължават законодателя на Съюза при приемането на мерки в областта на общата транспортна политика да взема предвид посочените в тях конкретни параметри и цели. Те създават същата степен на правно задължение като хоризонталните клаузи на член 8 и сл. от Договора за функционирането на ЕС, които също установяват задължение за законодателя да „вземе предвид“ някои политически цели при определянето и осъществяването на всички свои политики и действия(150).
290. Разпоредбите на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС изискват, а следователно и предполагат законодателят да претегли преследваните с дадена мярка цели и засегнатите интереси(151).
291. Както обаче правилно отбелязват Парламентът и Република Германия, предвиденото в тези две разпоредби задължение да се вземат предвид упоменатите в тях обстоятелства, по никакъв начин не означава ограничаване на дискреционните правомощия, с които разполага законодателят в рамките на предоставената му компетентност в области като общата транспортна политика(152), в които неговите действия предполагат той да направи избор от политическо, икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки и оценки, като същевременно се стреми да постигне баланс между различните засегнати интереси.
292. Следователно необходимостта от постигане на този баланс по никакъв начин не изключва възможността законодателят да приема актове, които имат отрицателни последици върху параметрите, посочени в тези две разпоредби. Произтичащото от същите тези разпоредби задължение на законодателя е да вземе предвид неблагоприятните последици върху тези параметри — в хипотезите по член 91, параграф 2 ДФЕС, само в случаите на „сериозно“ засягане на посочените параметри — при претеглянето на преследваните с дадена мярка цели и засегнатите интереси, което в крайна сметка е въпрос на преценка на пропорционалността на мярката.
293. В този контекст поради необходимостта от претегляне на тези различни цели и интереси, а също и поради сложното прилагане на тези критерии, съдебният контрол по необходимост трябва да се ограничи до проверка дали законодателят на Съюза е допуснал явна грешка в преценката относно условията за прилагане на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС(153).
294. Именно в светлината на тези съображения следва да се анализират основанията, в които се твърди, че са нарушени член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС.
ii) По твърденията за нарушаване на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
295. Що се отнася, първо, до изтъкнатото от Република Полша нарушаване на предвиденото в член 91, параграф 2 ДФЕС изискване да се вземе предвид сериозното засягане на транспортното оборудване, следва да се констатира, че тази държава членка не е доказала нито че прилагането на задължението за връщане на водачите, предвидено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, би довело до такова сериозно засягане, нито че законодателят е допуснал явна грешка в преценката в това отношение, приемайки разглежданата мярка.
296. Република Полша изтъква значително увеличаване на броя на пътуванията по основните направления на транзитно преминаване в Съюза, но в действителност не оспорва твърдението на Съвета, че от информацията, с която разполага законодателят, е видно, че прилагането на разглежданата мярка може да доведе до увеличаване на трафика на камиони с по-малко от 0,1 %(154). Дори обаче да се предположи, че тази цифра трябва да бъде коригирана, като се приложи споменатият от Република Полша „закон за четвъртата степен“, налага се изводът, че при тези условия няма как да се твърди, че разглежданата разпоредба може да има сериозни последици за пътната инфраструктура.
297. За останалото Република Полша само изтъква, че посоченото увеличение на броя на пътуванията би влошило състоянието на транспортната инфраструктура, което вече било незадоволително. Тя обаче не представя доказателства, че последиците от прилагането на разглежданата мярка върху посочената инфраструктура са дотолкова значителни, че да обосноват констатацията за „сериозно“ засягане по смисъла на член 91, параграф 2 ДФЕС.
298. Второ, що се отнася до твърдяното нарушение на предвиденото в член 91, параграф 2 ДФЕС изискване да се вземе предвид сериозното засягане на жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, с оглед на съображенията и стойностите, посочени в точка 265 по-горе, не може да се твърди и че разглежданата разпоредба би имала сериозни последици върху качеството на живот в районите, разположени в близост до основните пътни маршрути на автомобилния транспорт, и върху безопасността на движението по пътищата.
299. Що се отнася до оплакването, че не са взети предвид тежките последици за водачите, препращам към точка 201 и сл., както и към точки 214 и 215 по-горе, от които е видно, че напротив, разглежданата разпоредба е приета именно за да се подобрят социалните условия на водачите. Освен това, макар в член 91, параграф 2 ДФЕС да става въпрос за заетостта и жизненото равнище в определени региони, които, както посочих(155), може да се отнасят до една или повече държави членки, това по никакъв начин не променя факта, че законодателят на Съюза не може да пренебрегва други региони или положението на Съюза като цяло(156).
300. Що се отнася до оплакването, че не били взети предвид последиците, възникващи за транспортните предприятия, установени в намиращите се в периферията на Съюза държави членки поради увеличаването на разходите им, препращам към точки 224—234 и точка 216 и сл. от настоящото заключение, от които следва, че при претеглянето на интересите, извършено от законодателя на Съюза в рамките на неговата широка свобода на преценка в областта на общата транспортна политика — претегляне, което се изисква от член 91, параграф 2 ДФЕС(157), евентуалните отрицателни последици, произтичащи от разглежданата разпоредба за предприятията, избрали икономически модел като описания в точка 174 по-горе, не могат да доведат до нарушаване на принципа на пропорционалност.
301. Освен това следва да се отбележи, че структурата на търсенето и предлагането на работна ръка също е разгледана в оценката на въздействието(158). Структурата на пазара, включително големият дял на МСП, също е изрично взета предвид в оценката на въздействието, която показва, че въпросната мярка ще има различно въздействие върху различните части на Съюза(159).
302. Трето, що се отнася до твърдяното нарушаване на член 94 ДФЕС, доводите, че не е отчетено икономическото положение на превозвачите и критиките към оценката на въздействието, че не е взела предвид МСП, бяха разгледани в предходните точки от настоящото заключение.
303. В останалата част ще отбележа, че доводите, изведени от Регламент 2020/1055, ще бъдат разгледани в частта от настоящото заключение, посветена на жалбите срещу този регламент. В това отношение следва да се посочи, че макар Регламенти 2020/1055 и 2020/1054 да са част от пакет от мерки, приети координирано, преследваните с тях цели не съвпадат изцяло. Докато в рамките на общите цели на Регламент 2020/1054 задължението за връщане на водачите е насочено към целите от принципно социално естество, посочени подробно в точки 196—205 по-горе, Регламент 2020/1055 преследва различните цели, посочени в точки 578 и 693 по-долу. Ето защо анализът относно претеглянето на интересите, извършен от законодателя, и пропорционалността на мерките, приети в тези два регламента, не са непременно едни и същи и следователно по принцип не могат да се черпят доводи от един регламент, за да се постави под съмнение законосъобразността на другия регламент.
304. Що се отнася до оплакването, че законодателят на Съюза избрал по-тежката алтернатива за транспортните предприятия, налага се изводът, че освен разгледаната в точки 241—244 алтернатива Република Полша не уточнява кои други по-малко обременителни алтернативи биха били възможни.
305. Що се отнася до доводите относно рисковете от оттегляне от пазара или от преместване на част от транспортните дружества от сектора на МСП, установени в периферните държави от Съюза, препращам към съображенията, изложени в точки 172—180, в точка 216 и сл., както и в точка 234 от настоящото заключение.
306. Накрая, що се отнася до доводите на Република Полша във връзка с пандемията от COVID‑19, отбелязвам, че макар тя да имаше сериозни последици за редица икономически отрасли, сред които и секторът на автомобилния транспорт, все пак става въпрос за изключително и временно положение, което не може да попречи на законодателя на Съюза да приеме подходящи социални правила, които се прилагат в дългосрочен план. От това следва, че пандемията от COVID‑19 не може да бъде изтъкната, за да се твърди наличието на предполагаемо нарушение на член 94 ДФЕС.
307. Според мен от всичко изложено дотук следва, че основанията, в които се твърди нарушаване на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени.
е) По нарушаването на разпоредбите на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
308. В жалбите си Република Литва (дело C‑541/20) и Република Полша (дело C‑553/20) твърдят, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушавал различни разпоредби на правото на Съюза относно политиката в областта на околната среда и изменението на климата. Република Литва изтъква нарушение на член 3, параграф 3 ДЕС и на членове 11 и 191 ДФЕС. Република Полша изтъква нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата.
309. Република Литва твърди, че като налага задължението за редовно връщане на водачите на превозни средства, член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушава член 3, параграф 3 ДЕС, членове 11 и 191 ДФЕС, както и политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата, тъй като бил несъвместим с нея и със задължението да се гарантира съвместимостта на мерките на транспортната политика на Съюза с другите политики на Съюза. Опазването на околната среда е една от основните цели на Съюза и изискванията в тази област следвало да бъдат включени при осъществяването на общата транспортна политика. Освен това, докато е била в ход процедурата за приемане на Регламент 2020/1054, Комисията вече изготвила Европейски зелен пакт(160), в който Съюзът си поставил за цел постигането на неутралност по отношение на климата до 2050 г. Според данните на Комисията транспортният сектор представлявал една четвърт от всички емисии на парникови газове в Съюза и този дял продължавал да расте. За да се постигне неутралност по отношение на климата, до 2050 г. било необходимо намаляване на емисиите в транспортния сектор с 90 %(161). На 12 декември 2019 г. Европейският съвет приел тази цел и изрично поискал от Съвета да продължи работата в тази област(162). С приемането на член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 обаче законодателят на Съюза не съобразил тези цели. Всъщност, като се има предвид, че според данните на Комисията по-голямата част от търсенето на автомобилни превози на товари идва от държави членки, намиращи се в центъра на Съюза или около този център, докато по-голямата част от търсенето на работна ръка в областта на транспорта произхожда от периферни държави — членки на Съюза, тази разпоредба налагала задължение, което изкуствено щяло да увеличи движението по пътищата, броя на камионите, които се движат без стоки, или броя на други превозни средства, предназначени за превоз на работници, разхода на гориво и изхвърлянето на CO2 в околната среда, като по този начин се намалявала ефективността на транспортната система и се увеличавало замърсяването и задръстванията. Проблемите, които посочената разпоредба ще породи за околната среда и климата, несъмнено ще бъдат широкомащабни, тъй като по данни на Комисията в транспортния сектор са заети около 2,9 милиона работници.
310. От своя страна по дело C‑553/20 Република Полша поддържа, че са нарушени член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата, тъй като не били взети предвид изискванията за опазване на околната среда. От тези две разпоредби следвало, че институциите на Съюза били длъжни да се въздържат от приемане на мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите за опазване на околната среда, и това изискване не било свързано само с мерките по членове 191 и 192 ДФЕС. Произтичащият от посочените разпоредби принцип за включване на изискванията относно околната среда в другите политики на Съюза позволявал да се съгласуват целите и изискванията за защита на околната среда с другите интереси и цели, които си поставя Съюзът, както и с преследването на устойчиво развитие. Такъв принцип сам по себе си представлявал основание за отмяна на акт на Съюза, когато интересите в областта на околната среда явно не са били взети предвид или са били напълно пренебрегнати. Предвид широкия хоризонтален характер на член 11 ДФЕС, когато се проверява дали дадена мярка допринася в достатъчна степен за опазването на околната среда, тя не трябвало да се разглежда изолирано от другите мерки на Съюза, приети за тази цел и свързани със съответната дейност, а да се преценява в контекста на всички приети от Съюза в тази област мерки. Съдебният контрол относно преценката дали действията на законодателя на Съюза съответстват на този принцип за включване на изискванията относно околната среда следвало да е аналогичен на контрола, упражняван от Общия съд, когато преценява дали действията на Комисията зачитат принципа на енергийна солидарност. Тълкуване на член 11 ДФЕС в смисъл, че той се отнася само до правни области, но не и до конкретни мерки, водело до съществено омаловажаване на значението му. Изискванията за опазване на околната среда следвало да бъдат взети предвид, включително при определянето на различните мерки в съответната област на правото на Съюза. При тези условия законодателят трябвало да вземе предвид изискванията в областта на околната среда, преди да приеме задължението за връщане, което предполага по-специално да се анализира въздействието на предвижданите правила върху околната среда и да се гарантира, че те няма да навредят на постигането на целите, определени в другите актове на вторичното право, приети в областта на околната среда. След това Парламентът и Съветът били длъжни да претеглят противоположните интереси и евентуално да внесат съответните изменения.
311. Общоизвестно било, че замърсяването на въздуха от емисиите от транспорта предизвиква множество здравословни проблеми, за които основен принос имал автомобилният транспорт. Задължението за връщане, установено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, водело до допълнителни пътувания, в резултат на които се увеличавали емисиите на CO2 и на атмосферните замърсители — емисии, които могат да окажат значително въздействие върху постигането на целите на Съюза в областта на околната среда, произтичащи по-специално от Европейския зелен пакт, от целта за неутрален по отношение на климата Съюз до 2050 г. чрез намаляване с 90 % на общите емисии от транспорта в сравнение с нивата от 1990 г., и от целите, възложени на държавите членки от законодателството на Съюза в тази област. Допълнителните емисии на азотен оксид и на прах, генерирани при прилагането на тази разпоредба и на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, предвидени в Регламент 2020/1055, можели да поставят под въпрос ефективността на действията, определени от държавите членки в националните планове за опазване на околната среда. Тези отрицателни последици били документирани в анализите на въздействието върху околната среда на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, предоставени в хода на законодателната процедура, и по-специално от държавите членки, в писмото на IRU, в доклада на KPMG, поръчан от българска асоциация, и в докладната записка на European Centre for International Political Economy (ECIPE). Чрез комисаря Вълян(163) Комисията поставила под въпрос съответствието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици с амбициите на Европейския зелен пакт и със заключенията на Европейския съвет от 2019 г. Въпреки това Парламентът и Съветът не извършили подходящ анализ на въздействието на задължението за връщане на водачите върху постигането на целите на Съюза в областта на околната среда и изпълнението на задълженията на държавите членки съгласно актовете в областта на околната среда. Тази липса на анализ на въздействието представлявала явно неизпълнение на задължението им да извършат такава оценка, произтичащо от член 11 ДФЕС(164).
312. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
313. Въпросът за нарушаването на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата ще бъде предмет на изчерпателен преглед в рамките на жалбите срещу член 1, точка 3, буква а) от Регламент 2020/1055, който задължава превозвачите да предвидят връщане на превозните средства в държавата по установяване на всеки осем седмици — преглед, към който си позволявам да препратя до голяма степен, предвид сходството на доводите, изтъкнати от Република Литва и Република Полша в съответните им успоредно подадени жалби(165).
314. В това отношение само ще посоча, че тъй като член 52, параграф 2 от Хартата гласи, че признатите от нея права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници, правото на високото равнище на опазване на околната среда, закрепено в Хартата, трябва да се разбира и тълкува при условията и в границите, определени евентуално в член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС(166). Следователно член 37 от Хартата не представлява самостоятелна правна норма, независима от тези други разпоредби на първичното право.
315. Що се отнася до член 3, параграф 3 ДЕС, неговият програмен характер го изключва от параметрите, въз основа на които може да се прецени дали дадена разпоредба от вторичното право съответства на първичното право. Според мен той не може да се прилага независимо от специалните разпоредби на Договора, с които се конкретизират изброените в него общи цели(167).
316. Що се отнася до член 11 ДФЕС, въпреки че е формулиран императивно, не съм убеден, че тази разпоредба може да породи за законодателя на Съюза задължения, толкова точни като изтъкнатите от жалбоподателите, тъй като той е длъжен само да включи изискванията за защита на околната среда, без допълнителни подробности. От тази неуточненост следва, че твърдението на Република Полша за нарушение на член 11 ДФЕС поради твърдяната липса на оценка на въздействието — за която впрочем не е известно дали се отнася до самото задължение за връщане на водачите или отделно за задължението за връщане на превозните средства — не може да бъде прието(168).
317. Освен това, макар член 11 ДФЕС действително да се отнася до политиките и действията на Съюза, подобно позоваване не би могло да се тълкува като системно задължение при приемането на всяка отделна разпоредба да се включват изискванията за защита на околната среда, и дори да им се дава предимство. Предвид хоризонталния характер на член 11 ДФЕС, в крайна сметка именно начинът, по който Съюзът включва и взема предвид в своите политики тези изисквания, позволява да се определи дали той действа в съответствие с предписаното в тази разпоредба и дали законодателят е упражнил правомощията си при спазване на целта, която му е поставена с посочената разпоредба.
318. Струва ми се, че подобно тълкуване се подкрепя от самото естество на законодателната дейност, която трябва да отсъжда измежду различаващи се интереси в дадена област и да претегля често противоречиви цели. Така дори задължението за връщане на водачите, разглеждано самостоятелно, да има отрицателни последици за околната среда(169), тази констатация сама по себе си не е достатъчна, за да се приеме, че е налице нарушение на член 11 ДФЕС, тъй като законодателят на Съюза освен това е предприел различни действия, за да ограничи отрицателните последици от автомобилния превоз на товари(170), а твърдените последици представляват екологичната цена на социалния напредък.
319. Отбелязвам също, че целта на цитираните от Република Полша различни проучвания и анализи в частност е да опишат и оценят твърдените отрицателни последици върху околната среда, които произтичали от приемането от законодателя на Съюза на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици в държавата членка на установяване. Те са същите като цитираните и обсъдени надълго и нашироко в контекста на жалбите срещу член 1, точка 3, буква а) от Регламент 2020/1055, към които препращам. Задължението за връщане на водачите обаче не съвпада с това за връщане на превозните средства(171).
320. Що се отнася до член 191 ДФЕС, отбелязвам, че Регламент 2020/1054 не е мярка, приета в рамките на политиката на Съюза в областта на околната среда, и не се твърди, че институциите ответници са допуснали грешка в правното основание. Освен това дадена мярка не може да бъде разглеждана като акт в областта на околната среда само защото трябва да се съобразява с изискванията за опазване на околната среда(172). При тези условия позоваването на член 191 ДФЕС изглежда ирелевантно.
321. Накрая, що се отнася до твърдението, че задължението за връщане противоречи на целите, определени също от Европейския съвет в Европейския зелен пакт и в другите актове на вторичното право, трябва да се припомни следното. Първо, материалната законосъобразност на даден акт на Съюза не бива да се преценява от гледна точка на друг акт на Съюза от същия нормативен ранг(173), освен ако е приет в приложение на последния или ако в единия от двата акта изрично е предвидено, че единият от тях има предимство пред другия(174), какъвто не е случаят с Регламент 2020/1054. Освен това евентуално напрежение у държавите членки между целите, които са им възложени с приложимите към тях различни разпоредби на правото на Съюза, би могло да доведе само до установяване на нарушение от страна на държава членка на нейните задължения по едната или другата от тези уредби, без обаче една от посочените уредби да може да бъде обявена за противоречаща на другата от същия нормативен ранг(175). Второ, предвид главно политическия им характер и липсата на законодателни правомощия, предоставени на Европейския съвет, не може да се направи никакъв полезен извод относно произнасянето по настоящите жалби, ако твърдяното противоречие със заключенията на Европейския съвет бъде потвърдено(176). Трето, Европейският зелен пакт е резултат от съобщение на Комисията, което не е сред параметрите, с които законодателят на Съюза е трябвало непременно да се съобрази при приемането на задължението за връщане на водачите.
322. Следователно основанията за нарушаване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата трябва да бъдат отхвърлени.
ж) По нарушаването на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
323. В жалбите си Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑543/20) и Румъния (дело C‑546/20) твърдят, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на недопускане на дискриминация, предвиден в член 18 ДФЕС. Република България се позовава и на членове 20 и 21 от Хартата, на принципа на равенство на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 2 ДЕС, както и на член 95, параграф 1 ДФЕС и на свободното предоставяне на услуги.
324. На първо място, тези три държави членки изтъкват, че член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 нарушавал принципа на недопускане на дискриминация, тъй като позволявал дискриминация между превозвачите, установени в държавите членки, намиращи се в географската периферия на Съюза, и превозвачите, установени в държавите членки, намиращи се в центъра на Съюза. Всъщност организацията на работата на тежкотоварните превозни средства по такъв начин, че да могат да се връщат у дома си или в държавата членка на установяване най-малко веднъж на всеки четири седмици, създавала значително по-малко ограничения за превозвачите, установени в държави членки с голям национален пазар, чиито водачи извършват превози в държавата членка по установяване на превозвача в близост до мястото им на пребиваване, отколкото за установените в периферни държави членки превозвачи, чийто национален пазар е ограничен и които съсредоточават дейността си върху международните превози. По-специално Румъния твърди, че задължението да се осигури връщането на водачите водело до значителни загуби за дружествата, установени в държавите членки в периферията на Съюза, които във всички случаи били чувствително по-високи от разходите на дружествата, установени в Централна или Западна Европа.
325. Освен това Република Литва изтъква, че дискриминацията, създадена с разглежданата разпоредба по отношение на предприятия от държавите членки, намиращи се в периферията на Съюза, възпрепятствала упражняването на свободите на вътрешния пазар, тъй като тези предприятия се намирали в по-неблагоприятно положение в сравнение с предприятията от центъра на Съюза и регионите, разположени около този център. Така член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 бил протекционистична мярка, с която предприятията от периферните държави са изместени от транспортния пазар на част от територията на Съюза, и с която се цели намаляване на обема на тяхната дейност, тъй като те трябвало не само да осигуряват на водачите условия на труд, които ограничават тяхното свободно движение, но и да организират дейността си по такъв начин, че част от курсовете на превозните средства да не са рентабилни или превозните средства да остават празни, докато бъдат сменени водачите или до завръщането им от експлоатационния център или от държавата на пребиваване след периода на тяхната почивка.
326. На второ място, Република България и Република Литва изтъкват, че обжалваната разпоредба водела до дискриминация между водачите, които работят за превозвачи, установени в държави членки, намиращи се в географската периферия на Съюза, и водачите, които работят за превозвачи от държави членки, намиращи се в центъра на Съюза, тъй като завръщането в държавата на пребиваване налага пътуване на дълги разстояния през кратки периоди от време, които може да не са желани и да влошат положението на водача. В рамките на една и съща държава членка разглежданото изискване създавало дискриминация между водачите от тази държава и водачите от други държави членки. Освен това работниците от държавите членки, намиращи се в периферията на Съюза, били поставени в обективно по-сложно положение, тъй като, за да упражнят правото си на отпуск, трябвало да изминат по-големи разстояния и да губят повече време, отколкото работниците от регионите, разположени около центъра на Съюза.
327. На трето място, Република България твърди, че задължението за връщане на водачите нарушавало и принципа на равенство на държавите членки поради значително по-неизгодната позиция на държавите членки в периферията на Съюза.
328. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
329. Република Литва, Република България и Румъния твърдят, че задължението за връщане на водача нарушавало принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация от три гледни точки: първо, то създавало дискриминация между превозвачите, второ, водело до дискриминация между водачите, и трето, създавало дискриминация между различните държави членки.
330. В самото начало следва да се припомни, че както личи от посочената в точка 79 по-горе съдебна практика, сходният характер на различните положения се преценява в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие. Целите на разглежданата разпоредба са изложени в точка 196 и сл. по-горе, към които препращам.
331. Що се отнася, на първо място, до дискриминацията между превозвачите, която се твърди, че създава задължението за връщане на водачите, веднага следва да се отбележи, че както бе посочено в точка 167 по-горе, задължението за връщане на водачите се прилага без разлика и по един и същ начин за всяко транспортно предприятие, което извършва автомобилни превози, попадащи в приложното поле на Регламент № 561/2006. Разпоредбата се прилага независимо от гражданството/националността на работодателя (а също и на водача).
332. От това следва, че само по себе си това задължение не въвежда изрично разграничение между транспортните предприятия.
333. Посочените три държави членки обаче по същество твърдят, че независимо от факта, че се прилага без разлика към всички транспортни предприятия, задължението за връщане на водачите засягало в по-голяма степен транспортните предприятия, установени в държавите членки, намиращи се в географската периферия на Съюза, което водело до забранена от правото на Съюза дискриминация.
334. В това отношение в точка 174 по-горе посочих, че задължението във връзка с водачите може да засегне в по-голяма степен транспортните предприятия, които поради присъщи за тях търговски съображения са избрали да се установят в държава членка в периферията на Съюза, като същевременно обаче осъществяват постоянно или предимно дейността си в други отдалечени държави членки, където предоставят основната част от транспортните си услуги, без обаче да упражняват правото си да се установят в тези държави членки, което им е гарантирано от правото на Съюза(177).
335. Освен това от оценката на въздействието следва, както бе посочено в точка 229 по-горе, че голяма част от транспортните предприятия, включително намиращите се в периферията на Съюза, вече са упражнявали дейността си по начин, съвместим със задължението за връщане на водачите.
336. При това положение, както бе отбелязано в точка 230 по-горе, именно тези практики на „номадство на водачите“ — които засягат немалък брой водачи и са определени като един от факторите, допринасящи за влошаването на социалните условия на водачите — е възнамерявал да регулира законодателят на Съюза, за да постигне стратегическите цели на Регламент 2020/1054, а именно да се подобрят условията на труд за водачите, да се осигури лоялна конкуренция без нарушения на превозвачите, и да се допринесе за безопасността за всички участници в движението по пътищата(178).
337. Както обаче отбелязах в точка 220 по-горе, Съдът вече е признал, че законодателят на Съюза има право да адаптира законодателен акт, за да установи нов баланс на съществуващите интереси с цел повишаване на социалната закрила на водачите чрез промяна на условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги.
338. Мярката на Съюза за хармонизация обаче неизбежно има различни последици в различните държави членки(179). Законодателят не може да бъде задължен да компенсира разликите в разходите между икономическите оператори, произтичащи от избора им на бизнес модел и от нееднаквите условия, в които те са поставени(180) поради този избор, като разликите, произтичащи от географските реалности(181).
339. По-нататък, в рамките на ограничения съдебен контрол, който Съдът е признал в област като транспортната политика и по отношение на спазването на принципа на равно третиране(182), съдът на Съюза не може да заменя преценката на законодателя на Съюза със своята собствена, като поставя под съмнение избора на законодателя чрез приемането на приложима без разлика към всяко транспортно предприятие разпоредба да противодейства на някои практики, за които е установено, че допринасят за влошаването на социалните условия на водачите, дори този избор да предполага, че някои предприятия, избрали определен вид икономически модел, ще трябва да понесат по-високи разходи.
340. Що се отнася до доводите на Република Литва, че твърдяната дискриминация, създадена с разглежданата разпоредба по отношение на намиращите се в периферията на Съюза предприятия от държавите членки, възпрепятствала упражняването на свободите на вътрешния пазар, препращам към съображенията, изложени в точки 167—180 по-горе, в които посочих причините, поради които задължението за връщане на водачите не нарушава разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на основните свободи.
341. Що се отнася, на второ място, до дискриминацията между водачите, която според Република Литва и Република България би създало задължението за връщане на водачите, отбелязвам при условията на евентуалност(183), че положението на водачите, наети от транспортни предприятия, установени в разположени в географската периферия на Съюза държави членки, и това на водачите, работещи за превозвачи, установени в намиращи се в центъра на Съюза държави членки, са сравними, що се отнася до правото да могат да се върнат в мястото си на пребиваване в разумен срок.
342. При това положение е трудно да се приеме, че законодателят на Съюза е допуснал явна грешка или очевидно е превишил пределите на правото си на преценка, като не е провел разграничение между различните работници в зависимост от по-голямото или по-малкото разстояние, което те трябва да изминат, за да се върнат у дома си или в експлоатационния център на работодателя си, и по този начин е отказал или ограничил правото на връщане на дадена група работници поради избрания от техния работодател икономически модел.
343. В това отношение споделям становището на Съвета, че всички водачи в сектора на автомобилния транспорт се намират в сходно положение, що се отнася до правото им на връщане, и следователно трябва да им бъдат предоставени същите права въпреки различната тежест, която упражняването на това право поражда за съответните им работодатели в зависимост от избрания от тях икономически модел.
344. Що се отнася, на трето място, до дискриминацията между различни държави членки, за която се твърди, че произтича от задължението за връщане на водачите, дори да се предположи, че някои държави членки са непряко засегнати повече от други от разглежданата разпоредба, както току-що отбелязах, Съдът вече е постановил, че акт на Съюза, който има за цел да уеднакви нормите на държавите членки, доколкото се прилага еднакво за всички държави членки, не може да се счита за дискриминационен, тъй като такъв акт на хармонизация неизбежно поражда различни последици в зависимост от предходното състояние на различните национални законодателства(184).
345. С оглед на изложеното по-горе считам, че основанията, повдигнати срещу член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, за нарушаване на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, трябва да бъдат изцяло отхвърлени.
з) Заключение по основанията относно задължението за връщане на водачите
346. Според мен, предвид всички изложени по-горе съображения следва да се отхвърлят всички основания, изтъкнати от Република Литва по дело C‑541/20, от Република България по дело C‑543/20, от Румъния по дело C‑546/20 и от Република Полша по дело C‑553/20 срещу член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, който предвижда задължение за връщане на водачите.
2. По основанията относно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината
347. Република България (дело C‑543/20), Румъния (дело C‑546/20) и Унгария (дело C‑551/20) оспорват член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, който предвижда забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината(185). Тези три държави членки изтъкват няколко основания срещу тази разпоредба.
а) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
348. Република България, Румъния и Унгария твърдят, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност.
349. Тези три държави членки, от една страна, оспорват самата пропорционалност на предвидената в посочената разпоредба забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината. Те изтъкват по-специално, че тази мярка е явно неподходяща за постигане на легитимните цели, преследвани с разглежданата правна уредба, не е необходима за тяхното осъществяване и надхвърля необходимото за постигане на заявените цели. От друга страна, Румъния и Унгария оспорват и извършената от законодателя на Съюза проверка на пропорционалността. Тези държави членки изтъкват по-конкретно, че при приемането на разглежданата разпоредба законодателят на Съюза не е взел предвид съществени обстоятелства.
350. Що се отнася, на първо място, до основанията, свързани с пропорционалността на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, Република България, Румъния и Унгария твърдят, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 нарушава принципа на пропорционалност, тъй като поради актуалното състояние на европейската инфраструктура спазването на предвидената в него забрана било прекомерно трудно и дори невъзможно задължение. Всъщност предвид недостатъчния брой на безопасни зони за паркиране и на разположени в близост до тях подходящи места за настаняване водачите и транспортните предприятия често били изправени пред изисквания, чието спазване е невъзможно. При тези условия тази мярка не би могла да се приложи, така че да се постигнат преследваните цели, което доказвало, че е явно неподходяща. Освен това тя явно натоварвала непропорционално водачите и транспортните предприятия. Следователно, като предвидил такова на практика неприложимо изискване, законодателят на Съюза допуснал явна грешка в преценката.
351. Република България и Унгария отбелязват, че още в оценката на въздействието — социални аспекти — Комисията на няколко места посочва, че в Съюза като цяло имало недостиг на подходящи съоръжения за почивка и безопасни зони за паркиране(186). Недостатъчната наличност на съоръжения в Съюза личала и от проучване, публикувано от Комисията през февруари 2019 г. относно безопасните и сигурни места за паркиране (наричано по-нататък „проучването от 2019 г.“)(187), на което се позовават трите посочени по-горе държави членки. Според това проучване от 300 000 места за паркиране в Съюза, предназначени за тежкотоварни автомобили, само около 47 000 били частично сигурни и само 7 000 имали сертифицирано ниво на безопасност. Тъй като средното търсене на места за паркиране през нощта се оценява на близо 400 000 места, това щяло да доведе до недостиг на около 100 000 места, а освен това много малко съществуващи зони гарантирали подходящо равнище на безопасност и сигурност. В допълнение, въпросното проучване показвало неравномерно разпределение на безопасните и сигурни места за паркиране спрямо европейските транзитни коридори, тъй като 7 000‑те сертифицирани места за паркиране се намирали само в някои държави членки. Освен това ЕИСК, както и редица държави членки подчертали това положение в хода на законодателната процедура.
352. Въпросите за зоните за паркиране и за подходящите места за настаняване, макар и различни, били тясно свързани, в смисъл че единственото подходящо място за настаняване за шофьора било мястото, което се намира в близост до подходяща и безопасна зона за паркиране, за която той знае, че там товарът му ще бъде в безопасност. Ограниченият брой на такива зони за паркиране намалявал още повече броя на потенциалните обекти за настаняване, които шофьорът може да използва, за да прекара седмичната си почивка.
353. Република България отбелязва също, че от задължението на Комисията по член 1, точка 7 от Регламент 2020/1054 да докладва на Парламента и на Съвета за наличието на подходящи съоръжения за почивка за водачите до 31 декември 2024 г. ясно личи недостатъчният брой съоръжения. Румъния добавя, че този член задължавал Комисията да публикува списък на всички зони за паркиране. Все още не е създаден обаче съответният уебсайт.
354. Румъния изтъква също, че за да спазят разглежданата разпоредба, водачите на превозни средства, които се намират на маршрути без безопасни и сигурни зони за паркиране, не биха имали друг избор, освен да използват места за паркиране, които не са безопасни, където да оставят превозните средства без наблюдение през почивките си, ползвани в подходящо място за настаняване, излагайки по този начин превозното средство на престъпни посегателства. Съгласно Конвенцията за договора за международен автомобилен превоз на стоки (CMR), подписана в Женева на 19 май 1956 г., превозвачът бил отговорен за цялостната или частична липса или повреда на стоката от момента на приемането ѝ за превоз до този на доставянето ѝ, както и за забавата при доставянето ѝ. Следователно при актуалното състояние на инфраструктурата приетото законодателно решение не подобрявало условията на труд на водачите, а напротив, можело да доведе до увеличаване на тяхната умора и стрес, както и на рисковете за тяхната безопасност, и за безопасността на товара им и на превозното им средство. В същия смисъл Република България твърди, че липсата на безопасни зони за паркиране на тежкотоварните автомобили в Съюза увеличавала риска от кражби и пораждала застрахователни проблеми за превозвачите.
355. Република България добавя също, че невъзможността за спазване на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината ще изложи водачите и превозвачите на риска да им бъдат наложени санкции, които биха могли да доведат до загуба на добрата репутация, а оттам и на достъп до пазара на автомобилни превози на Съюза. В това отношение било без значение, че списъкът с най-тежките нарушения на правилата на Съюза не включва нарушение на забраната за прекарване на седмичната почивка в превозното средство.
356. В този контекст Румъния и Унгария се позовават на Регламент (ЕС) № 1351/2013(188), и по-специално на член 38, параграф 3 и член 39, параграф 2, буква в) от него, както и на установените в него преработени насоки за развитието на трансевропейската транспортна мрежа, посочени в съображение 19 от Регламент 2020/1054. Тези разпоредби доказвали също недостиг при актуалното състояние на европейската инфраструктура.
357. Освен това Унгария отбелязва, че член 8а, параграфи 3 и 4 от Регламент 2020/1054 съдържа повторни призиви за създаването на безопасни и сигурни зони за паркиране(189). Освен това мерките за създаване на безопасни и сигурни зони за паркиране можели да породят действие едва в бъдеще, при положение че не бил предвиден никакъв подходящ преходен период, и тъй като разглежданата забрана освен това била абсолютна, Република България оспорва и липсата на преходен период за влизането в сила на разглежданата разпоредба.
358. По-нататък Република България поддържа, че държавите членки нямали каквото и да било задължение да гарантират, поне към определен момент, достатъчно подходящи места за настаняване, както и безопасни и сигурни зони за паркиране. Така една държава членка би имала стимул да не създава допълнителна инфраструктура, за да ограничи предоставянето на своя територия на транспортни услуги от чуждестранни превозвачи.
359. Република България изтъква също, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината щяла да доведе до значително повишени разходи за превозвачите, които са предимно МСП, тъй като те трябвало да платят подходящо място за настаняване за седмичните почивки на водачите, когато са далеч от дома си(190). Така щели да възникнат също разходи за възможни отклонения и празни курсове единствено с цел намиране на подходящо място за настаняване. Прогнозните разходи за българските превозвачи, породени от тази мярка, възлизали на 143 милиона евро. В същия смисъл Румъния твърди, че посочената мярка е явно неподходяща с оглед на целта да се намали административната и финансовата тежест за транспортните предприятия.
360. Освен това Република България твърди, че тълкуването на понятието „подходящо място за настаняване“ било източник на правна несигурност, което според самата Комисия щяло да доведе до проблеми по отношение на прилагането(191). От своя страна Румъния поддържа, че разликата между държавите членки с оглед на санкциите за нарушаване на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, подчертана в оценката на въздействието — социални аспекти(192), не е решена в Регламент 2020/1054, така че държавите членки щели да продължат да прилагат различни санкции, запазвайки по този начин правната несигурност за превозвачите и водачите. Така законодателното разрешение било неподходящо и от тази гледна точка, като се има предвид, че то противоречи на целта на Регламент 2020/1054 да уеднакви тълкуването и прилагането на правилата и да улесни последователното трансгранично прилагане на социалното законодателство.
361. След това трите посочени по-горе държави членки поставят под съмнение релевантността на решение Vaditrans(193). Така според Унгария и Румъния това решение е без значение за настоящите дела. Прочитът му по-скоро показвал, че в хода на съдебното производство пред Съда не е била представена никаква информация относно наличните съоръжения за почивка в държавите членки, и поради това той не я взел предвид. Следователно можело да се предположи, че Съдът не е разгледал въпроса за пропорционалността, тъй като не е преценил релевантно обстоятелство за прилагането на въпросната правна уредба, а именно че забраната за седмична почивка в кабината често не може да се приложи на практика поради недостатъчния брой на наличните съоръжения за почивка в държавите членки. Съдът отговорил на въпрос за тълкуване, докато в случая ставало въпрос да се определи дали с оглед на наличните данни законодателят е упражнил правилно правото си на преценка и е спазил изискването за пропорционалност.
362. Румъния отбелязва и че след същото това решение Регламент № 561/2006 във всички случаи трябва да се тълкува в смисъл, че забранява нормалната седмична почивка в кабината на превозното средство. Член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 обаче закрепвал тази забрана, като същевременно внасял допълнителни уточнения. Република България също така твърди, че Регламент 2020/1054 не се ограничавал до изпълнение на решение Vadritans, а добавял изискването почивките да се ползват в подходящо, съобразено с особеностите на пола място за настаняване в подходящи условия за спане и санитарни съоръжения.
363. Накрая, Република България и Румъния поддържат, че съществуват подходящи алтернативни мерки, които създавали по-малко ограничения. В този смисъл, първо, според самата Комисия било подходящо да се позволи на водачите да ползват нормалната си седмична почивка в кабината, при условие че това е свободен избор на водача или е оправдано с оглед на обстоятелствата(194). Второ, друга възможна мярка би било въвеждането на дерогация от забраната за почивка в кабината, в случай че липсват подходящи места за настаняване, например в рамките на предварително определен радиус от местонахождението на водача. Трето, друг възможен подход като предложения от КР бил забраната за почивка в кабината да не се прилага, ако седмичната почивка от 45 часа се пада на място, което е достатъчно безопасно и с подходящи санитарни съоръжения, а кабината на водача отговаря на спецификациите, които ще бъдат определени от Комитета за автомобилен транспорт. Четвърто, можело да се въведе преходен период, докато Комисията установи, че са налице достатъчно подходящи места за настаняване и безопасни и сигурни зони за паркиране навсякъде в Съюза. Този преходен период можел да е съпроводен със задължение за държавите членки да гарантират, че предприемат необходимите мерки да осигурят подходяща инфраструктура.
364. Що се отнася, на второ място, до основанията, свързани с проверката от законодателя на Съюза дали забраната за почивка в кабината е пропорционална, Румъния и Унгария твърдят, че законодателят на Съюза не е взел предвид съществени обстоятелства при приемането на разглежданата разпоредба.
365. Тези две държави членки поддържат, че видно от наличната информация към момента на приемане на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, законодателят на Съюза е знаел за актуалното състояние на недостиг на европейската инфраструктура. В оценката на въздействието обаче недостигът на подходящи зони за паркиране и места за настаняване се посочвал като фактор, благоприятстващ практиката времето за почивка да се ползва в кабината на превозното средство. Комисията дори уточнила, че поради това положение водачите имат по-добри условия за почивка в кабината, отколкото ако използват другите налични решения(195). Освен това в проучването от 2019 г. Комисията отбелязала мащаба на този недостиг. В допълнение член 8а, параграфи 3 и 4 от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент 2020/1054, отново съдържа призиви за създаването на безопасни и сигурни зони за паркиране, което показва, че законодателят е приел оспорваното изискване, съзнавайки недостатъчния брой зони за паркиране с подходящо качество. От това следвало, че законодателят на Съюза е допуснал явна грешка, като не е взел предвид съществени обстоятелства, а именно данните за недостига на безопасни и сигурни места за паркиране, и не е преценил относимите доказателства.
366. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
i) Предварителни бележки
367. Член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, чиято пропорционалност се оспорва от Република България, Румъния и Унгария, изменя член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006.
368. В предишната си редакция член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006 предвижда, че „[п]о желание на водача дневните почивки[(196)] и намалените седмични почивки[(197)] извън базата могат да бъдат ползвани в превозното средство, доколкото то разполага с подходящи условия за спане за всеки водач и превозното средство е неподвижно“.
369. Както личи от текста ѝ, тази разпоредба се отнася само до дневните почивки и намалените седмични почивки, като при определени условия позволява на водачите да ползват тези почивки в превозното средство. За сметка на това тя не посочва изрично нормалната седмична почивка.
370. В решение Vaditrans обаче Съдът постановява, че тъй като съгласно текста ѝ посочената разпоредба допуска изрично ползването само на дневните почивки и намалените седмични почивки в превозното средство (доколкото то разполага с подходящи условия за спане за всеки водач и превозното средство е неподвижно), тя трябва да се тълкува в смисъл, че забранява ползването на нормалните седмични почивки в превозното средство(198).
371. Вследствие на това решение член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 — разпоредба, чиято законосъобразност се оспорва по настоящите дела — изменя член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, като вече изрично предвижда забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината. Така новата изменена редакция на тази разпоредба гласи, че „нормалните седмични почивки и всяка седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация за предишни намалени седмични почивки, не се ползва в превозно средство“, а „се ползва при подходящо, съобразено с особеностите на пола настаняване в подходящи условия за спане и санитарни съоръжения“. Уточнено е също, че „всички разходи за настаняване извън превозното средство се покриват от работодателя“.
372. Именно в този контекст Република България, Румъния и Унгария оспорват пропорционалността на тази разпоредба. В това отношение от посочената в точка 52 и сл. по-горе съдебна практика следва, че за да прецени пропорционалността на дадена мярка, Съдът трябва да провери дали при приемането на такава мярка законодателят на Съюза явно е превишил широкото право на преценка, с което разполага в областта на общата транспортна политика(199), като е избрал мярка, която е явно неподходяща по отношение на целите, които възнамерява да преследва или която би породила неудобства, несъразмерни с тези цели.
373. Що се отнася до целите на разглежданата разпоредба, безспорно е, че тя е насочена към постигане на стратегическите цели на Регламент 2020/1054, които вече посочих в точка 197 по-горе. По-специално, както следва от съображение 13 от Регламент 2020/1054(200), тази разпоредба има за цел да насърчи социалния напредък чрез подобряване на условията на труд на водачите, което също допринася за подобряване на безопасността на движението по пътищата и за хармонизиране на условията на конкуренция в автомобилния транспорт.
374. Трите посочени по-горе държави членки не поставят под въпрос легитимността на тези цели. За сметка на това според тях тази мярка не е подходяща и необходима, и изтъкват също, че тя надхвърля необходимото за осъществяването на посочените заявени цели.
375. Съветът и Парламентът обаче възразяват, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 в действителност не въвежда в правния ред на Съюза забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, тъй като тази забрана вече съществува на основание предходната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкувана от Съда в решение Vaditrans. Следователно законодателят на Съюза само е кодифицирал това тълкуване.
376. Посочените три държави членки обаче оспорват релевантността на решение Vaditrans за настоящото дело. При тези условия считам, че преди да се анализират подробно доводите за нарушаване на принципа на пропорционалност, повдигнати от същите тези държави членки, е необходимо преди това да се анализира посоченото решение и да се изясни неговата релевантност за настоящите дела.
ii) По решение Vaditrans и неговия обхват
377. По дело Vaditrans белгийският Conseil d’État (Държавен съвет) отправя преюдициални въпроси до Съда в рамките на висящ пред него спор, в който транспортното предприятие Vaditrans иска отмяна на кралски указ, предвиждащ възможността да се наложи глоба, когато водачът на камион ползва нормалната седмична почивка в превозното средство.
378. В този контекст белгийският Conseil d’État пита Съда дали член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006 в предишната му редакция, посочена в точка 368 по-горе, трябва да се тълкува в смисъл, че нормалните седмични почивки не могат да се ползват в превозното средство.
379. Както отбелязах в точка 370 по-горе, в решението си Съдът постановява, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че забранява ползването на нормалните седмични почивки в превозното средство(201). След като посочва, че това тълкуване се потвърждава от генезиса на посочената разпоредба и контекста, в който тя се вписва, Съдът подчертава, че това тълкуване „явно е насочено към постигане на целите на [Регламент № 561/2006] и води до подобряване на условията на труд на водачите и на безопасността по пътищата“(202). В това отношение той уточнява по-нататък, че макар проектирането на превозните средства и кабините да се е усъвършенствало значително, кабината на камиона все пак „не изглежда подходящо място за почивки, които са по-дълги от дневните почивки и от намалените седмични почивки“ и че водачите трябва да имат възможността да ползват нормалните седмични почивки „на място, което предлага подходящи и адекватни условия за настаняване“(203).
380. Съдът е посочил също, че тълкуване в обратен смисъл би означавало, че водачът може да ползва всички почивки в кабината на превозното средство и че така той би ползвал почивките си на място, което не предлага подходящи условия за настаняване, което обаче не може да допринесе за постигане на целта за подобряване на условията на труд на водачите(204).
381. След това Съдът е добавил, че евентуалното влошаване на условията, при които водачите ползват седмичните си почивки, или трудността да се представят доказателства за спазването на това изискване не биха могли да обосноват неспазването на предвидените в Регламент № 561/2006 императивни разпоредби, уреждащи почивките на водачите(205).
382. Трите държави членки, които оспорват пропорционалността на разглежданата разпоредба, изтъкват обаче редица доводи, за да оспорят релевантността на решение Vaditrans за настоящите дела.
383. На първо място, Унгария и Румъния поддържат, че дело Vaditrans не е релевантно, тъй като по това дело, което се отнася до преюдициално запитване за тълкуване, Съдът не разгледал въпроса за пропорционалността на въведеното с Регламент № 561/2006 задължение спрямо конкретните възможности за прилагане на тази разпоредба. Съдът не преценил невъзможността да се приложи забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината.
384. Считам обаче, че този довод по същество се свежда до това да постави под въпрос решението на Съда и дори цели да оспори ex post валидността на посочената разпоредба от Регламент № 561/2006, която Съдът тълкува в това решение. Всъщност с този довод посочените държави членки в крайна сметка поддържат, че предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкувана от Съда в решение Vaditrans, е невалидна поради противоречие с принципа на пропорционалност, предвид факта че в анализа си Съдът не взел предвид невъзможността или прекомерната трудност да се спази забраната за ползване на нормалната седмична почивка в превозното средство, произтичаща от възприетото от него тълкуване на тази разпоредба в решението.
385. Според мен обаче доводът, изтъкнат в рамките на жалба за отмяна на разпоредба и изведен от невалидността на предходната редакция на тази разпоредба, както тя е тълкувана от Съда в предходно решение, несъмнено е недопустим. В случая предмет на жалбите, подадени от посочените държави членки, е искането за отмяна на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, а не искане за отмяна на предходната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, която е заменена с посочената разпоредба.
386. Освен това и от аналогична гледна точка, в рамките на жалба за отмяна, подадена срещу разпоредба от акт на правото на Съюза, според мен държава членка също не би могла да се опитва да оспори тълкуването на предходната редакция на тази разпоредба, възприето от Съда в решение по преюдициално запитване.
387. В това отношение е важно да се подчертае, че съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз правителствата на държавите членки имат възможност да участват в преюдициалното производство, и по-специално да представят становища в това производство. Ако държава членка иска да поддържа, че разпоредба на Съюза, предмет на преюдициално запитване, не е валидна или желае да подкрепи определено нейно тълкуване, тази държава членка може да встъпи в преюдициалното производство и да изложи доводите си. Тя обаче не би могла да направи това в последваща жалба с предмет искане за отмяна на нова разпоредба, която изменя посочената предходна разпоредба.
388. От това следва, че ако според въпросните държави членки предходната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006 не е била валидна или е трябвало да бъде тълкувана по определен начин, те са могли и е трябвало да изтъкнат доводите си в производството по дело Vaditrans. В рамките на настоящите жалби, чийто предмет е искане за отмяна, по-специално на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, тези държави членки не могат да поставят под съмнение нито валидността на посочената разпоредба, нито възприетото от Съда в това решение тълкуване.
389. На второ място, Република България и Румъния изтъкват също, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 не само кодифицира решение Vaditrans, а добавял допълнителни изисквания.
390. В това отношение обаче от текста на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 следва, че в сравнение с предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкувана от Съда в решение Vaditrans, новата разпоредба, изглежда, добавя три допълнителни изисквания. Първо, новата редакция на тази разпоредба се отнася не само до „нормалните седмични почивки“, но също и до „всяка седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация за предишни намалени седмични почивки“. Второ, в нея се уточнява, че тези седмични почивки трябва да се ползват „при подходящо, съобразено с особеностите на пола настаняване в подходящи условия за спане и санитарни съоръжения“. Трето, в нея се конкретизира, че „всички разходи за настаняване извън превозното средство се покриват от работодателя“.
391. Що се отнася до първото изискване, трябва да се констатира, че то е обхванато от тълкуването на предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, възприето от Съда в решение Vaditrans. Всъщност, както вече посочих в точка 379 по-горе, в това решение Съдът изрично е постановил, че кабината на камиона не е подходящо място за почивки, които са по-дълги от дневните почивки и от намалените седмични почивки(206). От това следва, че дори преди приемането на Регламент 2020/1054 период на седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация за предишни намалени седмични почивки, не би могла да се ползва в превозното средство.
392. Освен това второто изискване, посочено в точка 390 по-горе, произтича пряко от решение Vaditrans. Всъщност в това решение Съдът изрично постановява, че водачите трябва да имат възможността да ползват нормалните седмични почивки „на място, което предлага подходящи и адекватни условия за настаняване“(207). Това имплицитно, но несъмнено включва изискването това място да е съобразено с особеностите на пола, а също така, понеже става въпрос за подходящо настаняване, въпросното място трябва да има подходящи условия за спане и санитарни съоръжения.
393. Що се отнася, трето, до изискването всички разходи за настаняване извън превозното средство да се покриват от работодателя, според мен то произтича, също имплицитно, от забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, произтичаща от решение Vaditrans, тълкувана във връзка с целта на разглежданата разпоредба. В действителност, от една страна, „мястото, подходящо за по-дълги почивки“, посочено от Съда в това решение, следва да замени кабината на камиона за нормалните седмични почивки. Кабината обаче по принцип е предоставена на разположение от работодателя, но Съдът я признава за място, което не предлага подходящи условия за настаняване за такива периоди(208). Ето защо, логично е „подходящото място за почивка“, което трябва да я замени, да бъде предоставено на разположение от работодателя. От друга страна, според мен би било в противоречие с целите на посочената разпоредба — които според признатото от Съда се състоят в подобряване условията на труд на работниците и служителите в сектора на автомобилния транспорт и подобряване на общата безопасност по пътищата — водачът да бъде натоварен с разходите за настаняване в „място, подходящо за по-дълги почивки“(209).
394. От всичко изложено по-горе следва, че с приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 законодателят не е въвел в правния ред на Съюза предвидената в тази разпоредба забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, а само кодифицира съществуващото право, произтичащо от предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкуван от Съда в решение Vaditrans.
395. При това положение в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 52 и сл., и в точка 372 по-горе, с проверката на повдигнатите от Република България, Румъния и Унгария основания за нарушаване на принципа на пропорционалност трябва да се установи дали с кодифицирането на съществуващото право законодателят на Съюза явно е превишил широкото право на преценка, с което разполага в областта на общата транспортна политика, като е избрал мярка, явно неподходящи по отношение на преследваните с нея цели, или която би породила неудобства, несъразмерни с тези цели. Следователно в тази светлина трябва да се обсъдят различните доводи, изтъкнати от тези три държави членки, за да поставят под въпрос пропорционалността на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054.
iii) По пропорционалността на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054
396. Тези три държави членки изтъкват в самото начало доводи относно неподходящия и непропорционален характер на разглежданата мярка поради актуалното състояние на европейската инфраструктура, и по-специално относно недостатъчния брой безопасни зони за паркиране и подходящи места за настаняване в близост до тях, които правели прекомерно трудно, дори невъзможно, спазването на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината.
397. В това отношение, що се отнася до въпроса дали тази мярка е подходяща за постигане на преследваните цели, чиято законосъобразност не се оспорва, това вече е потвърдено в точка 43 от решение Vaditrans, в която Съдът приема, че забраната за ползване на нормалните седмични почивки в превозното средство явно е насочена към постигане на целите на Регламент № 561/2006, а именно, подобряване на условията на труд на водачите и на безопасността по пътищата.
398. Що се отнася до евентуално непропорционалния характер на избора на законодателя да кодифицира съществуващото право, следва да се отбележи, че всеки друг подход, различен от този да се запази забраната за ползване на нормалните седмични почивки в превозното средство, би довел до намаляване на социалната закрила на водачите и по този начин до влошаване на условията им на труд в сравнение със съществуващите, което би противоречало както на целите на разглежданата правна уредба, така и на решение Vaditrans.
399. В това отношение следва да се припомни, че Съдът изрично е постановил, че кабината на превозното средство е място, което не предоставя условия за настаняване, подходящи за периоди на почивка, по-дълги от дневните почивки и от намалените седмични почивки(210). Следователно всяко нормативно разрешение, което би позволило такива периоди на почивка да се прекарат в кабината, би било несъвместимо с тази преценка.
400. Според мен обаче евентуалната липса на подходяща инфраструктура към момента не може да служи за оправдание да се позволи (или дори да се изисква) по законодателен път водачите да ползват нормалните седмични почивки в превозното средство, което не е място, подходящо за прекарване на такива дълги периоди на почивка. Евентуалните проблеми с инфраструктурата не следва да бъдат разрешени в ущърб на социалните права на водачите и в крайна сметка на тяхното здраве. Ето защо според мен законодателят не може да бъде упрекван, че е нарушил принципа на пропорционалност, тъй като не е изменил съществуващото право, като намали социалните права на водачите, позволявайки им да ползват нормалните си седмични почивки на неподходящо място.
401. Освен това следва също да се подчертае, че разглежданата разпоредба не забранява на водачите да ползват всякаква почивка в превозното средство, а се прилага единствено за нормалните седмични почивки. Тези почивки се ползват едва на всеки две или три седмици(211). Освен това те са видът почивка, която съгласно член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054 водачите трябва да могат да вземат в мястото си на пребиваване в съответствие със задължението за връщането им, което намалява натиска, предполагаемо упражняван от въпросната мярка върху пространствата за паркиране.
402. Впрочем никое от споменатите от съответните държави членки алтернативни нормативни решения не е подходящо за постигане на целите за социална закрила, предвидени в разглежданата правна уредба, а предполагат намаляване на тази социална закрила за водачите. Що се отнася, първо, до възможността на водачите да имат право свободно да изберат да ползват нормалната си седмична почивка в кабината, считам, че тя не е подходяща въз основа на аналогични на изложените в точка 243 по-горе съображения, свързани с риска изборът на работника като по-слабата страна в трудовото правоотношение с превозвача да не е напълно свободен и да е подложен на натиск да направи избор, обслужващ интересите на работодателя. Второ, въвеждането на дерогации като предвидените във второто и третото алтернативни решение, посочени в точка 363 по-горе, би означавало на водачите да бъде позволено да ползват нормалната седмична почивка на неподходящо място, което би предполагало намаляване на социалните им права. Трето, предвиждането на преходен период също не изглежда подходящо предвид причините, подробно изложени в точка 499 и сл. от настоящото заключение в контекста на анализа на основанията за обжалване на член 3 от Регламент 2020/1054 относно до датата на влизането му в сила.
403. При това положение останалите доводи, изтъкнати от трите засегнати държави членки, за да поставят под въпрос пропорционалността на мярката, според мен не могат да бъдат приети.
404. Доводите, изведени, първо, от рисковете за безопасността на товара и съответно от отговорността на превозвачите за загубата му, второ, от риска за превозвачите и водачите да им бъдат наложени санкции, и трето, от твърдените допълнителни разходи за превозвачите, произтичащи от разглежданата разпоредба, също не могат да докажат нарушаване на принципа на пропорционалност от законодателя на Съюза. Всъщност, от една страна, след като член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 само кодифицира вече съществуващото право, приемането му по никакъв начин не е могло да доведе до увеличаване на подобни рискове и разходи. При тези условия не може да се поддържа, че приемането на разпоредбата би имало неблагоприятни последици за заинтересованите оператори в сравнение с предходното положение. От друга страна, въпросните държави членки не са доказали, че в съответствие с посочената в точка 57 по-горе съдебна практика неудобствата за транспортните предприятия от приемането на посочената разпоредба биха били несъизмерими, така че изборът на законодателя да кодифицира съществуващото право явно е бил погрешен.
405. Освен това, що се отнася по-специално до санкциите, от член 1, точка 16 от Регламент 2020/1054 следва, че законодателят изрично е предвидил, че те трябва да бъдат съразмерни(212). В това отношение, макар да е вярно, както отбелязва Румъния, че Регламент 2020/1054 не хармонизира санкциите, това не означава, че този избор на законодателя би довел до такава правна несигурност, че да се наруши принципът на пропорционалност. Всъщност, както личи от посочената в точка 119 по-горе съдебна практика, законодателят на Съюза може наистина да въведе обща правна уредба, която по-нататък да подлежи евентуално на уточняване, по-специално от държавите членки.
406. Въз основа на аналогични съображения според мен следва да се отхвърли и доводът на Република България, изведен от правната несигурност на понятието „подходящо място за настаняване“, тъй като законодателят не е длъжен да определя подробно всяко понятие от дадена правна уредба. Освен това, като не е дал точно определение на това понятие, законодателят на Съюза е оставил известна гъвкавост при прилагането на разпоредбата, що се отнася до вида място на настаняване, което водачите могат да използват, а това позволява да се намалят възможните последици от евентуално състояние на недостиг на европейските инфраструктури.
407. Най-напред, що се отнася до довода, че Комисията не е публикувала списъка на всички сертифицирани зони за паркиране, който била длъжна да публикува съгласно новия член 8а, параграф 1 от Регламент № 561/2006, изменен с член 1, точка 7 от Регламент 2020/1054, дори подобен довод да може да подкрепи твърдението за евентуално неизпълнение на задължения от страна на Комисията, той по никакъв начин не може да докаже, че законодателят на Съюза явно е превишил пределите на широкото си право на преценка с приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054.
408. Що се отнася до специалното задължение на Комисията за докладване, предвидено в член 8а, параграф 4 от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент 2020/1054, по силата на което най-късно до 31 декември 2024 г. тя ще представи на Парламента и на Съвета доклад, по-специално относно наличието на подходящи условия за почивка на водачите и на безопасни условия за паркиране, то по никакъв начин не доказва непропорционалния характер на разглежданата мярка. Това задължение само показва, че законодателят е посочил, че става въпрос за област, по отношение на която той държи да бъде информиран за всяко положение, което може да налага нова оценка.
409. По-нататък, що се отнася до довода на Република България, че държава членка би имала стимул да не създава допълнителна инфраструктура, за да ограничи предоставянето на своя територия на транспортни услуги от чуждестранни превозвачи, отбелязвам, че този довод е явно хипотетичен и не се основава на никакво доказателство, което да подсказва, че такова положение би могло да възникне. Във всеки случай посоченият довод се отнася до евентуално поведение на държавите членки, а не до явно превишаване от страна на законодателя на Съюза на неговото широко право на преценка.
410. Накрая, що се отнася до основанията, свързани с проверката от законодателя на Съюза на пропорционалността, отбелязвам, че Съветът и Парламентът не отричат, че при приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 законодателят е бил наясно с общия проблем с липсата на подходяща инфраструктура в целия Съюз. Както отбелязват Румъния и Унгария, този проблем всъщност е бил изтъкнат в хода на законодателната процедура както в оценката на въздействието, така и в други изследвания, като например това от 2019 г.
411. Следва обаче да се отбележи, че въпреки този проблем, в предложението си за регламент за работното време, основано на резултатите от оценката на въздействието, Комисията е предвидила разпоредба, еквивалентна на приетата в крайна сметка като член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, която предвижда и забрана за ползване на по-дълги почивки, а следователно и на нормалната седмична почивка в превозното средство(213).
412. Междувременно Съдът постановява решение Vaditrans, което премахва всякаква несигурност относно обхвата на предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006 и тълкува ex tunc(214) тази разпоредба в посочения в точка 370 по-горе смисъл, като пояснява, че забрана като предвидената в това предложение на Комисията, която в крайна сметка е възприета в Регламент 2020/1054, вече съществува в правото на Съюза.
413. При това положение считам, че не може да се твърди, че като е приел член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 и по този начин е кодифицирал съществуващото право, при това в съответствие с предложението за регламент за работното време, основаващо се на оценка на въздействието, законодателят на Съюза не е взел предвид съществени обстоятелства, а именно данните относно недостига на безопасни и сигурни места за паркиране, които са били изтъкнати в хода на законодателната процедура.
414. От изложените по-горе съображения според мен следва, че всички основания, с които се твърди, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, трябва да бъдат отхвърлени.
б) По нарушаването на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
415. Румъния твърди, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 нарушавал изискванията на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, тъй като тази разпоредба накърнява сериозно интересите на превозвачите и на водачите.
416. Най-напред, що се отнася до превозвачите, разходите им значително надхвърляли разходите за осигуряване на място за настаняване на водачите. Всъщност тези разходи трябвало да покриват и промените в маршрутите в зависимост от наличието на подходящи места за настаняване и зони за паркиране, повишаването на застрахователните премии поради нарастването на рисковете, свързани с безопасността на превозваните товари, необходимостта водачите да изминават допълнителни разстояния, за да намерят подходяща зона, както и разходите за прехвърлянето на водача от зоната за паркиране към мястото за настаняване, което би могло да се намира на значително разстояние, като се има предвид ситуацията, описана в проучването от 2019 г. Освен това приходите на превозвачите щели да намалеят, тъй като недостигът на инфраструктура се отразявал върху конкретната възможност за планиране на по-дълги пътувания и за извършване на превози по определени маршрути при пълна безопасност.
417. На следващо място, що се отнася до водачите, понасяните от превозвачите последици водели до загуба на работни места и до необходимостта да емигрират към държавите от Западна Европа. Освен това поради липсата на инфраструктура разглежданата разпоредба увеличавала умората и стреса за водачите.
418. Съветът, Парламентът и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
419. Що се отнася до анализа на разпоредбите на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС и на техния обхват, препращам към съображенията, които изложих в точки 281—293 по-горе.
420. По отношение на оплакванията на Румъния в точка 394 по-горе отбелязах, че с приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 законодателят не е въвел в правния ред на Съюза забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, а само кодифицира съществуващото право, произтичащо от предишната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкуван от Съда в решение Vaditrans.
421. При тези условия, тъй като забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината вече е била в сила преди приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, не може да се поддържа, че приемането на тази разпоредба би довело до увеличаване на разходите или до намаляване на приходите за превозвачите или до неблагоприятни последици за водачите.
422. От това следва, че основанието, в което се твърди, че приемането на член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 нарушава изискванията, произтичащи от член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, тъй като засяга сериозно интересите на превозвачите и водачите, трябва да се отхвърли.
в) По нарушаването на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
423. В жалбите си Република България (дело C‑543/20) и Румъния (дело C‑546/20) твърдят, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 не отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на недопускане на дискриминация, предвиден в член 18 ДФЕС. Република България се позовава и на членове 20 и 21 от Хартата, на принципа на равенство на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 2 ДЕС и на член 95, параграф 1 ДФЕС.
424. Република България и Румъния твърдят, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината нарушава принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация както за транспортните предприятия, разположени в географската периферия на Съюза, така и за водачите, работещи за тези предприятия. Всъщност за транспортните предприятия, установени в намиращи се в центъра на Съюза държави членки, и за техните водачи било много по-лесно да спазват тази забрана, отколкото за превозвачите, установени в намиращи се в периферията на Съюза държави членки, и за техните водачи. В рамките на една държава членка забраната създавала дискриминация между водачите от тази държава и водачите от други държави членки. Липсата на подходящи места за настаняване и на сигурни и безопасни зони за паркиране не засягала местните водачи, тъй като те могат да спят в домовете си и да паркират камионите си в експлоатационния център на превозвача. Не бил такъв случаят с водачите, наети от превозвачи, установени в разположени в периферията на Съюза държави, които поради липсата на подходящи места за настаняване и безопасни и сигурни зони за паркиране били принудени да не спазват посочената забрана, увеличаваща разходите на превозвачите, повечето от които са МСП.
425. Освен това не можело да се оцени въздействието на разпоредбите на Регламент 2020/1054 върху транспортния пазар, без да се вземат предвид Регламент 2020/1055 и Директива 2020/1057, които също са част от Пакета за мобилност. По този начин цялостната преценка на първия пакет от мерки за мобилност показвала, че правната уредба дискриминира последните с оглед на конкретната възможност за предоставяне на транспортни услуги в Съюза.
426. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
427. Република България и Румъния твърдят, че като е приел член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 и съответно като е запазил забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, законодателят на Съюза нарушил принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, тъй като тази забрана предполагала дискриминация както между водачите, така и между превозвачите.
428. В това отношение отбелязвам най-напред, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината се прилага без разлика и по един и същ начин за всяко транспортно предприятие, което извършва автомобилни превози от приложното поле на Регламент № 561/2006, и за всеки водач от обхвата на този регламент(215). Разпоредбата се прилага независимо от гражданството на водача или националността на работодателя. От това следва, че само по себе си това задължение не въвежда изрично разграничение нито между водачите, нито между транспортните предприятия.
429. По-нататък, според мен водачите, извършващи международни превози между различни държави членки, и водачите, извършващи вътрешни превози в държавата членка по установяване на своя работодател, не са непременно в сходно положение, особено във връзка с целите на разпоредбата, предвиждаща забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината.
430. В това отношение припомням, от една страна, че както следва от посочената в точка 79 по-горе съдебна практика, сходният характер на различните положения се преценява в светлината на предмета и целта на оспорвания акт на Съюза. От друга страна, от точка 373 по-горе следва, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината се отнася основно до целта да се подобрят условията на труд на водачите, което допринася и за подобряване на безопасността на движението по пътищата.
431. Забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината обаче очевидно има за цел да защити водачите, които прекарват дълги периоди извън дома си и така поради работата си са длъжни да прекарат седмичната си почивка далеч от това място. В случай че водачът може да ползва седмичните почивки в дома си, посочената забрана няма значение. Следователно от тази перспектива двете категории водачи, посочени в точка 429 по-горе, не са в сходно положение.
432. Освен това припомням, че както бе отбелязано в точка 43 по-горе, разграничението между международните и вътрешните превози, от една страна, и местните превозвачи и превозвачите, които не пребивават в държава членка, от друга страна, е изрично предвидено по-специално в член 91, параграф 1, букви а) и б) ДФЕС. Следователно правото на Съюза предвижда на равнището на първичното право различен подход в рамките на общата транспортна политика към уредбата на международните и на вътрешните превози.
433. Освен това, следвайки логиката на двете посочени по-горе държави членки, да се позволи на водачите, извършващи международни превози, да ползват нормалните си седмични почивки в превозното средство, би довело до още по-висока степен на дискриминация между местните водачи, които могат да ползват нормалната седмична почивка у дома си, и водачите от други държави членки, които ще трябва да ползват нормалната седмична почивка в кабината, т.е. на място, което не е подходящо за прекарване на такива дълги периоди на почивка(216).
434. Накрая, от изтъкнатите от двете посочени по-горе държави членки доводи следва, че твърдяната от тях дискриминация произтича не от самата забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, а по-скоро от евентуалното актуално състояние на европейската инфраструктура, и по-специално от недостатъчния брой сигурни зони за паркиране и разположени в близост до тях подходящи места за настаняване.
435. При все това в рамките на ограничения съдебен контрол, който в област като транспортната политика Съдът е признал и по отношение на спазването на принципа на равно третиране(217), съдът на Съюза не може да заменя преценката на законодателя на Съюза със своята собствена, като постави под съмнение — поради евентуална липса на подходяща инфраструктура към момента — избора на законодателя да не изменя съществуващото право и да не ограничава социалните права на водачите, като им позволи да ползват нормалната си седмична почивка на място, което не е пригодено за толкова дълга почивка.
436. С оглед на изложеното по-горе считам, че основанията, повдигнати срещу член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, за нарушаване на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, трябва да бъдат отхвърлени.
г) По нарушението на разпоредбите на правото на Съюза относно свободното предоставяне на транспортни услуги и на единния пазар
1) Доводи на страните
437. Румъния твърди, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 нарушава разпоредбите на правото на Съюза в областта на свободното предоставяне на транспортни услуги и на единния пазар. Тази държава членка поддържа, че що се отнася до свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта, предвидено в член 58, параграф 1 ДФЕС, прилагането на забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината водело до ограничаване на тази свобода, тъй като транспортните маршрути ще бъдат сведени за неопределено време до пътувания, които могат да се извършват за срок, който не задължава водача да ползва седмична почивка, или ще се определят в зависимост от наличието на безопасни и сигурни зони за паркиране. Поради това ограничение мярката de facto водела до фрагментиране на вътрешния пазар. Резултатът от това било отстъпление от постигането на целта за устойчиво развитие на този пазар, предвидена в член 3 ДЕС, която също е една от целите, определени от Комисията в оценката ѝ на въздействието(218).
438. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
439. Както следва от точка 44 и сл. по-горе, съгласно Договора за функционирането на ЕС прилагането на принципите на свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта трябва да се извършва посредством осъществяването на общата транспортна политика и свободното предоставяне на транспортни услуги е гарантирано само доколкото това право е предоставено чрез мерки на вторичното право, приети от законодателя на Съюза в рамките на тази обща политика.
440. От това следва, че дори да се предположи, че член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 води, както твърди Румъния, до ограничаване на свободното предоставяне на услуги, при положение че в рамките на широкото си право на преценка законодателят на Съюза е свободен да постигне, посредством осъществяването на общата транспортна политика, либерализация на този сектор до степен, която счита за подходяща, това обстоятелство по никакъв начин не би представлявало нарушение на разпоредбите на правото на Съюза в областта на свободното предоставяне на транспортни услуги и на единния пазар. Според мен от това следва, че и това основание трябва да се отхвърли.
д) Заключение относно основанията, свързани със забраната за ползване на седмичната почивка в кабината
441. От изложеното по-горе следва, че всички основания, изтъкнати от Република България (дело C‑543/20), Румъния (дело C‑546/20) и Унгария (дело C‑551/20) срещу член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, според мен трябва да бъдат отхвърлени.
3. По основанията относно член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054
442. В жалбата си по дело C‑551/20 Унгария иска отмяна на член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054, в който изтегля напред датата на влизане в сила на задължението за монтиране на тахографи V2, а именно интелигентните тахографи от второ поколение.
443. Докато съгласно действащата преди приемането на Регламент 2020/1054 правна уредба задължението за монтиране на тахографите V2 можеше да бъде изпълнено до 15 юни 2034 г.(219), от член 2, точка 2 във връзка с точка 8 от този член, определящ сроковете за приемане от Комисията на спецификациите относно тахографите V2, следва, че ако тази институция приеме и приложи в предвидените срокове регламента за изпълнение, съдържащ посочените спецификации, превозните средства, оборудвани с дигитални или аналогови тахографи, трябва да бъдат оборудвани с тахографи V2 най-късно до 31 декември 2024 г., а тези, които са оборудвани с интелигентни тахографи, трябва да бъдат оборудвани с интелигентни тахографи V2 най-късно до 2025 г. Комисията приема техническите спецификации относно интелигентните тахографи на 16 юли 2021 г.(220) и ги изменя на 16 май 2023 г.(221).
444. В подкрепа на искането си за отмяна на член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 Унгария изтъква три основания, първото, за нарушаване на принципа на пропорционалност, второто, за нарушаване на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност, и третото, за нарушаване на член 151, втора алинея ДФЕС.
а) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
445. С първото си основание Унгария, подкрепяна от Румъния, Република Латвия и Република Естония, твърди, че с приемането на член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 законодателят на Съюза нарушил принципа на пропорционалност и допуснал явна грешка в преценката, като не преценил икономическите последици от значителното изтегляне за по-ранна дата на срока за монтиране на тахографите V2. Тъй като тази разпоредба не се съдържа в предложението за регламент за работното време, по този въпрос не била извършена оценка на въздействието. Разпоредбите, с които се изменя срокът за монтиране на тахографа, били включени в проекта на текста по силата на споразумението, сключено от Парламента и Съвета, без да е извършена никаква оценка на въздействието от страна на тези институции.
446. От съдебната практика обаче следвало, че е възможно да не се извършва оценка на въздействието, когато законодателят разполага с обективни данни, които му позволяват да прецени пропорционалността на мярката. Унгария обаче твърди, че не знае да има такива данни, нито извършен от законодателите анализ.
447. Унгария изтъква също, че предложените от Парламента и Съвета разпоредби представляват съществени изменения на посоченото предложение на Комисията по смисъла на междуинституционалното споразумение, споменато в точка 62 и сл. по-горе, и че следователно било оправдано да се извърши допълнителна оценка на въздействието или да се възложи на Комисията да я извърши. В две проучвания, проведени през февруари и март 2018 г., били разгледани разходите за привеждане в съответствие, но в тях не се засягал изрично въпросът за пропорционалността, макар във второто проучване да се споменавала възможната несъразмерност. Освен това Унгария счита, че в това отношение е особено проблематичен фактът, че новата технология (V2) все още не е на пазара, без да е известно със сигурност кога ще се появи.
448. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
449. С това основание Унгария основно упреква законодателя на Съюза, че е приел член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 и така съществено е съкратил срока за монтиране на тахографите V2, без да е поискал оценка на въздействието и без да е разполагал с достатъчно данни, за да може да прецени пропорционалността на окончателно приетата мярка.
450. В това отношение следва в самото начало да се отбележи, че между страните е безспорно, че оценката на въздействието — социални аспекти, извършена от Комисията с цел да преразгледа Регламенти № 561/2006 и № 165/2014, не обхваща срока за монтиране на тахографите V2, тъй като в предложението си за изменение на последния регламент тази институция не е предвидила изтеглянето за по-ранна датата на влизане в сила на задължението за монтиране на тахографи V2.
451. От посочената в точки 65 и 72 по-горе съдебна практика обаче следва, от една страна, че пропускът да се извърши оценка на въздействието не може да се квалифицира като нарушение на принципа на пропорционалност, когато законодателят на Съюза разполага с достатъчно данни, позволяващи му да прецени пропорционалността на приета мярка, и от друга страна, че при ефективното упражняване на правото си на преценка законодателят на Съюза може да вземе предвид не само оценката на въздействието, но и всеки друг източник на информация.
452. В случая обаче, както изтъкват Съветът и Парламентът, макар разглежданата мярка да не е била включена в предложението на Комисията, нито в оценката на въздействието — социални аспекти, през март 2018 г. Комисията е публикувала окончателния доклад на проучване относно мерките за насърчаване на въвеждането на интелигентния тахограф. Унгария не оспорва, че целта на това проучване е да се оценят различни варианти на стратегия, за да се ускори въвеждането на интелигентния тахограф, и по-специално да се оценят икономическите, социалните и свързаните с безопасността на движението ефекти от привеждането в съответствие на регистрираните преди юни 2019 г. превозни средства(222). Това проучване на Комисията включва подробен анализ на разходите и ползите, като се вземат предвид икономическите последици за превозвачите и националните органи, въздействието върху безопасността на движение по пътищата, социалните последици и отражението върху вътрешния пазар.Освен това през 2018 г. Парламентът също извършва проучване, за да оцени разходите и предимствата от оборудването с интелигентен тахограф на тежкотоварните автомобили в международния транспорт до януари 2020 г.(223). От преписката е видно също, че законодателят е разгледал и взел предвид тези проучвания в хода на законодателната процедура, довела до приемането на Регламент 2020/1054.
453. При тези условия считам, че институциите на Съюза, автори на разглеждания акт, са установили пред Съда, че при приемането на разглежданата мярка действително са упражнили правото си на преценка и са представили и изложили ясно и недвусмислено изходните данни, които са взели предвид, за да се обосноват оспорваните мерки.
454. Останалите доводи на Унгария не могат да поставят под въпрос тази преценка.
455. Всъщност, първо, твърденият от Унгария факт, че двете посочени по-горе изследвания не са разгледали конкретно спазването на принципа на пропорционалност, е ирелевантен. Всъщност законодателят е този, който въз основа на наличните данни трябва да направи необходимото претегляне на различните налични интереси, за да гарантира баланс между тях, като се вземат предвид преследваните с тази мярка цели. При това положение не може да се изисква основните данни, на които се опира упражняването на правото на законодателя на преценка, да бъдат представени в рамките на конкретна оценка на пропорционалността. В това отношение припомням също, че както личи от съдебната практика, посочена в точка 72 по-горе, няма значение в каква форма са събрани основните данни, взети предвид от законодателя на Съюза.
456. Второ, твърдяното от Унгария обстоятелство, че технологията (V2) все още не е на пазара, дори да се предположи, че е доказано — което не е така — не може да постави под въпрос пропорционалността на разглежданата мярка.
457. Всъщност, от една страна, следва да се припомни, че както следва от постоянната практика на Съда, посочена в точка 74 по-горе, валидността на акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на данните, с които законодателят на Съюза е разполагал към момента на приемане на разглежданата правна уредба. Институциите на Съюза обаче са доказали, без това да е опровергано от Унгария, че в хода на законодателната процедура информацията, с която е разполагал законодателят, е била, че въпросната технология ще бъде готова през 2022 г. и че монтирането на тахографите V2 би могло да приключи до края на 2024 г.(224).
458. От друга страна, крайният срок за монтиране на тахографите V2 е определен в Регламент 2020/1054 доста необичайно, тъй като е установен чрез посочване не на определена дата, а на срок, който започва да тече от приемането от Комисията на необходимите подробни технически разпоредби, за да се гарантира, че е налице достатъчно време за разработването на тези нови тахографи. Както обаче отбелязах в точка 443 по-горе, на 16 юли 2021 г. Комисията е приела техническите спецификации относно интелигентните тахографи и дори наскоро ги е изменила, за да гарантира общото функциониране на тези интелигентни тахографи от версия 2, въпреки някои закъснения поради технически причини. Според мен тези съображения показват, че е правилен изборът на законодателя относно начина на определяне на крайния срок за монтиране на тахографите V2, чиято цел е да се гарантира гъвкавост при прилагането на това задължение.
459. Според мен, видно от изложените по-горе съображения, основанието, в което се твърди, че с приемането на член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 законодателят на Съюза е нарушил принципа на пропорционалност, трябва да се отхвърли.
б) По нарушаването на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност
1) Доводи на страните
460. С второто си основание Унгария поддържа, че изтеглянето за по-ранна дата на срока за монтиране на тахографи V2 нарушава оправданите правни очаквания на икономическите оператори и следователно принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. Всъщност съгласно действащата правна уредба преди приемането на Регламент 2020/1054(225) икономическите оператори можели основателно да считат, че разполагат с петнадесетгодишен срок след приемането на правилата за прилагане, за да изпълнят изискването за монтиране на интелигентни тахографи. Операторите не просто са имали очаквания да се запази съществуващо положение, но при упражняване на правото си на преценка самият законодател определил срок, въз основа на който са можели да вземат икономическите си решения. Следователно този срок можел да се измени само по императивни съображения от общ интерес. В Унгария поради съкратените срокове задължението за монтиране на тахограф V2 засягало около 60 % от автомобилния парк при единични разходи, оценени приблизително на 2 000 евро.
461. Тъй като законодателят е приел Регламент 2020/1054 на 15 юли 2020 г., новата дата на задължението за привеждане в съответствие можела да бъде известна със сигурност именно от този момент нататък. Следователно само тази дата можела да определи началния момент на срока, с който разполагат икономическите оператори, за да се съобразят с изискванията, а не датата на публикуване на проучванията, които са разгледали за първи път този въпрос. Дори да са знаели за тези проучвания, икономическите оператори не са могли да знаят със сигурност какво разрешение ще бъде възприетото.
462. Нито една от причините, посочени в съображение 27 от Регламент 2020/1054 като основание за изменение на сроковете за въвеждане на тахографите V2, не представлявала императивно съображение от общ интерес. Що се отнася, първо, до ефективността на контрола върху прилагането на социалните правила с оглед на разходите, той не бил реално разгледан в хода на законодателния процес. Второ, бързото развитие на новите технологии и цифровизацията в икономиката като цяло не представлявали императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват накърняване на оправданите правни очаквания на икономическите оператори. Освен това тахографите V2 все още не били разработени и датата на пускането им на пазара била неизвестна. Трето, що се отнася до необходимостта от равнопоставени условия на конкуренция за предприятията от сектора на международния автомобилен транспорт, било трудно да се разбере защо международните предприятия от трети страни не са обвързани от това задължение. Всъщност Европейската спогодба за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международни автомобилни превози (наричана по-нататък „Спогодбата AETR“), понастоящем предвиждала задължението за монтиране на дигитален тахограф.
463. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
464. В точка 117 и сл. по-горе от настоящото заключение, към които препращам, вече анализирах принципите, изложени от Съда в неговата практика от гледна точка на принципа на правната сигурност.
465. Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, който е следствие от принципа на правната сигурност, от постоянната съдебна практика следва, че възможност да се позовава на този принцип има всеки икономически оператор, у който институция е създала основателни надежди. По смисъла на тази съдебна практика уверения, които могат да породят такива очаквания, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници(226).
466. За сметка на това, когато един предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания, ако мярката бъде приета(227).
467. Що се отнася до позоваването на принципа на защита на оправданите правни очаквания по повод на действията на законодателя на Съюза, трябва да се припомни, че Съдът е признал широко право на преценка на този законодател, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и когато е призван да извършва комплексни преценки и оценки(228).
468. Съдът е постановил също, че икономическите оператори не бива да имат правни очаквания за пълната липса на законодателни изменения, а могат само да оспорят правилата за прилагане на тези изменения(229).
469. Също така принципът на правната сигурност не изисква да няма законодателни изменения, а по-скоро националният законодател да взема предвид особеното положение на икономическите оператори и при необходимост да предвижда адаптиране към прилагането на новите правни разпоредби(230).
470. Освен това съгласно постоянната практика на Съда приложното поле на принципа на защита на оправданите правни очаквания не може да се разшири дотолкова, че да препятства изобщо прилагането на новата правна уредба спрямо бъдещите последици на положения, възникнали при действието на предходната уредба(231), и то по-специално в области, чийто предмет предполага необходимост от постоянно адаптиране(232).
471. В случая според мен не може да се приеме, че съответните икономически оператори са получили конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения по смисъла на посочената по-горе съдебна практика, въз основа на които те биха могли да имат оправдани правни очаквания, че нормативната среда ще остане непроменена и че така те във всеки случай ще разполагат със срок от петнадесет години след приемането на правилата за прилагане, за да изпълнят изискването за монтиране на интелигентни тахографи.
472. Всъщност по никакъв начин не следва, че законодателят е поел безусловен ангажимент приложимата към тахографите правна уредба да остане непроменена в продължение на петнадесет години. В това отношение следва да се отбележи, че изобщо не е необичайно регулаторната рамка да се адаптира неколкократно, особено в области, които се занимават с бързо развиващи се технически и/или технологични въпроси и за които е характерен бърз и непрекъснат технически прогрес.
473. Освен това споделям становището на институциите, че в светлината на двата документа, посочени в точка 452 по-горе, изготвени след консултации с представителите на съответния икономически сектор и със заинтересованите страни, няма как предпазливият и съобразителен автомобилен превозвач, най-малкото след публикуването на тези изследвания, да не е запознат с факта, че законодателят на Съюза е възнамерявал да промени правната уредба относно тахографите. Следователно такъв оператор действително е бил в състояние да вземе предвид тази възможност в рамките на икономическите си решения.
474. Освен това не може да се приеме и че разглежданата разпоредба е премахнала с незабавно действие и без предупреждение конкретно предимство, което правната уредба е предоставяла на заинтересованите оператори. Точно обратното, съгласно Регламент 2020/1054 икономическите оператори разполагат със срок от четири до пет години, за да се съобразят с новите правила относно интелигентните тахографи.
475. С оглед на всичко изложено по-горе считам, че трябва да се отхвърли и изтъкнатото от Унгария основание, с което се твърди, че член 2, параграф 2 от Регламент 2020/1054 е бил приет в нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност.
в) По нарушаването на член 151, втора алинея ДФЕС
1) Доводи на страните
476. Унгария поддържа, че член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 нарушава задължението за поддържане на конкурентоспособността на икономиката на Съюза, предвидено в член 151, втора алинея ДФЕС. Въпреки че този регламент бил приет в рамките на транспортната политика и е с правно основание член 91, параграф 1 ДФЕС, той несъмнено попадал в обхвата на социалната политика. Подобряването на условията на труд чрез сближаване на законодателствата обаче не можело да бъде постигнато, без едновременно с това да се вземе предвид необходимостта от запазване на конкурентоспособността на икономиката на Съюза. Подобни изисквания относно тахографа V2 понастоящем нямало обаче да се прилагат за превозните средства на предприятия, които не са установени в държава членка, докато съгласно Споразумението AETR превозните средства на предприятията, установени в държавите, за които то се прилага, трябва да разполагат единствено с дигитален тахограф, което им предоставяло конкурентно предимство. Макар самият законодател да е признал необходимостта от поддържането на конкурентоспособността на предприятията на Съюза в съображение 34 от Регламент 2020/1054, законодателният текст не налагал на Комисията никакво конкретно задължение, нито точен срок в това отношение, така че нищо не гарантирало, че споразумението AETR ще бъде съответно изменено или поне че свързаните с него преговори могат да започнат в близко бъдеще. Въпреки че законодателят няма задължение за постигане на определен резултат, той имал задължение за полагане на дължимата грижа, в смисъл че би трябвало да направи всичко, което е в рамките на неговите правомощия, за да гарантира, че Съюзът няма да се окаже в по-неблагоприятно конкурентно положение. За да се изпълни това задължение, не било достатъчно да се приеме съображение, което няма обвързващо действие.
2) Анализ
477. Член 151 ДФЕС, за който Унгария твърди, в рамките на настоящото основание, че е нарушен, е първият член от част трета, дял X от Договора за функционирането на ЕС, посветен на „Социалната политика“. Съгласно втора алинея от този член с оглед на целите на социалната политика, посочени в първа алинея от същия член, „Съюзът и държавите членки прилагат мерки, които отчитат разнообразието от национални практики, по-специално в областта на договорните отношения, както и необходимостта от поддържането на конкурентоспособността на икономиката на Съюза“.
478. От самия текст на тази разпоредба е видно, че тя предвижда само задължение да се „вземе предвид“. Както следва от точка 288 и сл. по-горе — и какъвто впрочем е случаят и с член 91, параграф 1 и член 94 ДФЕС — това задължение няма абсолютен характер, а само задължава законодателя на Съюза, когато приема мерки в областта на социалната политика, да отчете посочените в тях конкретни параметри и цели, и по-специално необходимостта от поддържане на конкурентоспособността на икономиката на Съюза.
479. Унгария обаче упреква законодателя, че не е взел предвид тази необходимост във връзка с обстоятелството, че съгласно Споразумението AETR превозните средства на предприятията, установени в трети страни, за които се прилага това споразумение, не са длъжни да разполагат с тахограф V2, което би им предоставило конкурентно предимство.
480. При все това, от съображение 34 от Регламент 2020/1054 следва, че законодателят на Съюза е преценил, че „[е важно] транспортните предприятия, установени в трети държави да се подчиняват на правила, еквивалентни на правилата на Съюза, когато извършват автомобилни превози на територията на Съюза“ и че „Комисията следва да извърши оценка на изпълнението на този принцип на равнището на Съюза и да предложи подходящи решения, които да бъдат договорени в рамките на [AETR]“.
481. При тези условия не може да се поддържа, че законодателят не е „отчел“ съществуващите различия в правната уредба, включително отнасящите се до тахографите, приложими съответно за транспортните предприятия от Съюза, от една страна, и за транспортните предприятия от трети държави, когато извършват автомобилни превози на територията на Съюза, от друга страна.
482. Според мен от изложените по-горе съображения следва, че и третото основание, изтъкнато от Унгария срещу член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054, трябва да се отхвърли, и то без да е необходимо да се проверява дали по-специално член 151 ДФЕС, който се съдържа в дял X „Социална политика“, е приложим към законодателен акт, приет в рамките на общата транспортна политика, предвидена в дял IV, чието правно основание е член 91, параграф 1 ДФЕС.
483. С оглед на всичко изложено по-горе считам, че искането на Унгария по дело C‑551/20 за отмяна на член 2, точка 2 от Регламент 2020/1054 трябва да се отхвърли изцяло.
4. По основанието, свързано с член 3 от Регламент 2020/1054
484. В жалбата си по дело C‑541/20 Република Литва иска отмяна на член 3 от Регламент 2020/1054, който предвижда, че този регламент, освен две неотносими към този контекст изключения(233), влиза в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. Посоченият регламент е публикуван в Официален вестник на 17 юли 2020 г. и следователно влиза в сила на 20 август 2020 г.
485. В подкрепа на жалбата си Република Литва изтъква три основания. Преди да ги анализирам, в самото начало следва да се провери дали те са относими.
а) По относимостта на основанията, свързани с член 3 от Регламент 2020/1054
486. С трите си основания Република Литва оспорва член 3 от Регламент 2020/1054, който предвижда 20‑дневен срок за влизане в сила на този регламент. Съветът и Парламентът обаче изтъкват, че дори този член да бъде отменен, във всички случаи съгласно член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС датата на влизане в сила би продължила да се прилага за посочения регламент(234).
487. В това отношение припомням, че съгласно член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС законодателните актове „влизат в сила на датата, посочена в тях, или при липса на такава дата, на двадесетия ден след тяхното публикуване“.
488. Както обаче отбелязва заместник-председателят на Съда в образуваното от Република Литва обезпечително производство, член 3 от Регламент 2020/1054 е само прилагане на член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС(235).
489. Това обстоятелство обаче не означава автоматично, че отмяната на посочения член 3 би довела при всички случаи до прилагане на този 20‑дневен срок за влизане в сила по член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС. Тази разпоредба на Договора за функционирането на ЕС предвижда също, че законодателят може, ако счете за уместно, да реши да приложи друг срок за влизането в сила на даден законодателен акт. В основанията си обаче Република Литва повдига спор именно за избора на законодателя на Съюза да възприеме този срок „по подразбиране“ от 20 дни от публикуването в Официален вестник за влизането в сила на Регламент 2020/1054, без напротив, да предвиди по-дълъг срок за влизане в сила, както изрично се допуска от посочената разпоредба на Договора за функционирането на ЕС. Република Литва поддържа, че всъщност е необходим достатъчно дълъг преходен период, за да могат държавите членки и заинтересованите оператори да се приспособят към новите правила, предвидени в посочения регламент, по-специално към разпоредбите, свързани със забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината и задължението за връщане на водачите.
490. От това следва, че противно на поддържаното от посочените две институции на Съюза, ако Съдът уважи основанията на Република Литва и отмени член 3 от Регламент 2020/1054, като приеме, че прилагането на предвидения в него 20‑дневен срок не е в съответствие с правото на Съюза, подобна отмяна по никакъв начин не би могла да включва прилагането на този срок, счетен за незаконосъобразен, и следователно въпросната дата на влизане в сила съгласно член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС. Напротив, би било поставено под въпрос влизането в сила на целия посочен регламент.
491. Ето защо според мен повдигнатите от Република Литва основания относно член 3 от Регламент 2020/1054 не са неотносими.
б) По нарушаването на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
492. С първото си основание Република Литва поддържа, че като е предвидил в член 3 от Регламент 2020/1054 задължението разпоредбите относно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината и относно задължението за връщане на водачите (предвидени в член 1, точка 6, съответно букви в) и г) от Регламент 2020/1054) да се прилагат, считано от определения срок от 20 дни, законодателят на Съюза не е взел предвид факта, че при липсата на преходен период държавите членки и превозвачите няма да могат да се адаптират към тези задължения, и не е изложил съображения, от които да личи какво налага да влязат в сила толкова спешно. Така, като са избрали неподходящ механизъм за прилагане на Регламент 2020/1054 (без да предвидят нито да се отложи прилагането му, нито преходен период), институциите на Съюза създали неустойчиво законодателство, чието спазване било особено трудно по различни обективни причини и по този начин са нарушили принципа на пропорционалност.
493. Първо, законодателят на Съюза не взел предвид факта, че понастоящем не съществуват достатъчно подходящи и безопасни зони за паркиране, в които водачите биха могли да ползват подходящи условия за почивка извън кабината. От това следвало, че транспортните предприятия трябва да поемат необосновани и прекомерни рискове, като дават указания на водачите да оставят камиона на места, където безопасността на товара не е гарантирана. Освен това в оценката на въздействието самата Комисия потвърдила трудностите, произтичащи от недостига на места за настаняване и безопасни зони за паркиране. Член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 не бил просто кодификация на решение Vaditrans, тъй като задължението почивките да се ползват при подходящо, съобразено с особеностите на пола настаняване в подходящи условия за спане и санитарни съоръжения, е ново задължение. Във всеки случай, дори за да кодифицира разпоредба, законодателят бил длъжен да следва обикновената законодателна процедура, в хода на която трябвало по-специално да прецени пропорционалността на предложената мярка и да провери дали тя е лесно приложима.
494. Второ, Република Литва се позовава на проучването от 2019 г. и на данните, посочени в точка 351 по-горе.
495. Трето, Република Литва поддържа, че макар да е информиран за трудностите при прилагането на Регламент 2020/1054 от ЕИСК, комисиите по заетост и социални въпроси и по транспорт и туризъм на Парламента, законодателят на Съюза не взел предвид тази информация.
496. Четвърто, Република Литва изтъква, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината повдигала и други важни правни въпроси, например относно предпазните мерки и застрахователното покритие, тъй като в повечето случаи водачът ще трябва да оставя товара без наблюдение на несигурно място за паркиране.
497. Пето, Република Литва поддържа, че необосноваността на член 3 от Регламент 2020/1054 се доказвала и от липсата на тълкувателен документ, съгласно който транспортните предприятия можели да организират връщането на водачите в мястото им на пребиваване или в експлоатационния център на предприятието. При липсата на тези документи задължението за връщане на водачите било трудно изпълнимо, което би довело до различни практики между държавите членки и между транспортните предприятия.
498. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
499. В съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 52 и сл. по-горе, целта на разглеждането на изтъкнатото от Република Литва основание за нарушаване на принципа на пропорционалност трябва да е да се провери дали като е предвидил в член 3 от Регламент 2020/1054 срок за влизане в сила на този регламент на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз, и като не е предвидил преходен период конкретно за влизането в сила на разпоредбите относно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината и относно задължението за връщане на водачите, законодателят на Съюза явно е превишил широкото право на преценка, с което разполага в областта на общата транспортна политика, избирайки мярка, явно неподходяща по отношение на преследваните цели или която би породила неудобства несъразмерни с тези цели.
500. Най-напред, що се отнася до целите, преследвани с Регламент 2020/1054, и по-специално с разпоредбите относно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината и относно задължението за връщане на водачите, препращам към точка 196 и сл. и точка 373 от настоящото заключение.
501. По-нататък, що се отнася, на първо място, до срока за влизане в сила на задължението, предвидено в член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, в точка 394 по-горе отбелязах, че с приемането на тази разпоредба законодателят на Съюза не е въвел в правния ред на Съюза забрана за ползване на нормалната седмична почивка в кабината, а само кодифицира съществуващото право, произтичащо от предходната редакция на член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, както е тълкуван от Съда в решение Vaditrans.
502. Поради това с оплакването си Република Литва по същество упреква законодателя, че не е предвидил преходен период за норма, която вече е била в сила в правния ред на Съюза и която следователно заинтересованите оператори вече са били длъжни да спазват.
503. При все това споделям становището на Република Литва, че дори когато кодифицира съществуващото право, законодателят не е освободен от задължението си да прецени пропорционалността на предложената мярка. От съображенията, които изложих в точка 398 и сл., следва обаче, от една страна, че всеки друг подход, дори временен, който е различен от запазването на забраната за ползване на нормалните седмични почивки в кабината, би довел до разрешаване по законодателен път на водачите да ползват тези почивки на място, което — както Съдът изрично е признал(236) — е неподходящо за прекарване на такива дълги периоди на почивка. Това би довело до намаляване на социалната закрила на водачите и следователно до влошаване на условията им на труд, което противоречи на целите на разглежданата правна уредба, както и на решение Vaditrans.
504. От друга страна, в точка 400 по-горе вече посочих, че според мен евентуалната липса на подходящи съоръжения към момента не може да бъде оправдание по законодателен път да се позволи на водачите да ползват нормалните си седмични почивки в превозното средство, а именно на място, което не е подходящо за прекарване на дълги периоди на почивка.
505. Що се отнася до доводите относно информацията, предоставена от ЕИСК и от комисиите на Парламента в хода на законодателната процедура във връзка със състоянието на инфраструктурата в Европа, препращам към съображенията, изложени в точки 261 и 410 по-горе. Също така, що се отнася до доводите относно предпазните мерки и застрахователното покритие, както посочих в точка 404 по-горе, тъй като член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054 само кодифицира вече съществуващото право, приемането му по никакъв начин не би могло да доведе до увеличаване на рисковете и разходите за транспортните предприятия.
506. Що се отнася, на второ място, до срока за влизане в сила на задължението, предвидено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, Република Литва се ограничава да изтъкне, че непропорционалният характер на член 3 от този регламент се доказвал от липсата на тълкувателен документ, в съответствие с който транспортните предприятия да могат да организират връщането на водачите. От анализа в точка 125 и сл. от настоящото заключение следва обаче, че разпоредбата на член 1, точка 6, буква г) от посочения регламент отговаря на изискванията за правна сигурност, като същевременно оставя известна гъвкавост на транспортните предприятия при изпълнението ѝ. При тези условия, тъй като посочената разпоредба е достатъчно ясна, за да бъде приложена от заинтересованите оператори, макар тълкувателните документи, които могат да им помогнат да изпълнят предвиденото в посочената разпоредба задължение, със сигурност да са полезни, липсата им по никакъв начин не би могла да представлява нарушение на принципа на пропорционалност във връзка с датата на влизане в сила на същата разпоредба.
507. От всичко изложено по-горе следва, че основанието, в което се твърди, че член 3 от Регламент 2020/1054 е приет в нарушение на принципа на пропорционалност, трябва да се отхвърли.
в) По неизпълнението на задължението за мотивиране
1) Доводи на страните
508. С второто си основание Република Литва твърди, че член 3 от Регламент 2020/1054 е опорочен от липса на мотиви по смисъла на член 296 ДФЕС. Тази държава членка отбелязва, че при разглеждането на предложението на Комисията институциите на Съюза били наясно, благодарение на оценката на въздействието и на други източници, от една страна, че забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината би породила практически проблеми при прилагането на тази разпоредба, и от друга страна, че задължението за връщане на водачите би ограничило необосновано свободното движение на работниците и че не съществуват ясни правила за изпълнението на това задължение. Тъй като тази информация е била известна, институциите на Съюза трябвало да изтъкнат доводи в подкрепа на решението да не предвидят преходен период или да не отложат влизането в сила на правилата. Макар и важни, посочените в предложението на Комисията цели не обосновават неотложното влизане в сила на новите правила.
509. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
510. Член 296, втора алинея ДФЕС гласи, че правните актове на институциите на Съюза са мотивирани. В това отношение от практиката на Съда следва, че тези мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му(237).
511. Както отбелязах в точка 487 по-горе, 20‑дневният срок след публикуването на акта в Официален вестник е срокът „по подразбиране“, предвиден в член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС за влизането в сила на законодателните актове, без да се засяга възможността законодателят на Съюза да избере друга дата, ако счете това за уместно.
512. Според мен от посочената разпоредба обаче следва, че по общо правило и освен в случаите на изключение предназначението на този срок „по подразбиране“ — в съответствие с волята на авторите на Договора за функционирането на ЕС — е да се прилага за влизането в сила на всеки законодателен акт.
513. При това положение съм склонен да приема, че по принцип само когато реши да не запази срока „по подразбиране“ от законодателя на Съюза евентуално може да се изисква да обясни причините, поради които е решил да не направи това, а да зададе различен срок.
514. Въпреки тези съображения считам, че при всички положения изтъкнатите от Република Литва доводи не могат да докажат, че в случая законодателят на Съюза не е изпълнил задължението за мотивиране.
515. Всъщност, що се отнася до срока за влизане в сила на задължението, предвидено в член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, тъй като тази разпоредба само кодифицира съществуващото право и следователно забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината вече е в сила към момента на приемането ѝ(238), посочената разпоредба не би могла да „породи“ практически проблеми при нейното прилагане като изтъкнатите от Република Литва, които да обосноват специално задължение за мотивиране. Всъщност такива практически проблеми евентуално вече са съществували.
516. Що се отнася до срока за влизане в сила на задължението, предвидено в член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054, доводът, че задължението за връщане на водачите необосновано ограничавало свободното движение на работници, се основава на неправилен прочит на тази разпоредба, както личи от точки 125—129 по-горе. Доводът, че липсват ясни правила за изпълнението на това задължение, бе анализиран и отхвърлен в точка 506 по-горе.
517. От изложеното по-горе следва, че основанието, че що се отнася до член 3 от Регламент 2020/1054 задължението за мотивиране не е изпълнено, също трябва да се отхвърли.
г) По нарушаването на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС
1) Доводи на страните
518. С третото си основание Република Литва упреква Парламента и Съвета, че като съзаконодатели с приемането на член 3 от Регламент 2020/1054 са нарушили принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС. Първо, при разглеждането на този регламент институциите на Съюза не само изобщо не обосновали необходимостта от незабавно влизане в сила на забраната за прекарване на нощта в кабината през съответните периоди и на задължението водачите да бъдат върнати в мястото им на пребиваване или в експлоатационния център на предприятието, но освен това не изследвали как биха могли да се създадат подходящи условия, като се предвиди преходен период, така че държавите членки и транспортните предприятия да могат да се приспособят към новите задължения. По-специално институциите на Съюза не разгледали мерки, които биха дали възможност да се смекчи съществуващото положение, разрешавайки на държавите членки постепенно да се приспособят към тези нови задължения и които биха гарантирали, че транспортните предприятия няма да бъдат санкционирани поради липсата на подходящи места за настаняване. Второ, те не взели предвид факта, че не е ясно как да се изпълни задължението водачите да бъдат върнати, поради което, за да се гарантира последователното изпълнение на въпросното задължение, било необходимо приемането на допълнителни мерки. Трето, не било изпълнено и задължението за взаимопомощ, тъй като било очевидно, че държавите членки не могат обективно да гарантират достатъчна инфраструктура. Освен това институциите на Съюза по принцип били длъжни да водят диалог с държавите членки и да мотивират защо отхвърлят направените от тях възражения.
519. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
520. В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 3 ДЕС Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.
521. Що се отнася до приложното поле на този принцип при приемането на законодателни актове, от съдебната практика следва, че в областите, в които законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, Съдът проверява само дали авторите на обжалвания акт са в състояние да докажат, че при приемането му действително са упражнили правото си на преценка, и да изложат ясно и недвусмислено изходните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид, за да се обосноват оспорваните мерки от посочения акт, и от които е зависело упражняването на правото им на преценка. Задължението за лоялно сътрудничество не може да има по-широк обхват, така че законодателят на Съюза да е принуден при всякакви обстоятелства при поискване от държава членка да представя уж липсващи документи и информация или да поправя информацията, с която разполага, преди да може да пристъпи към приемането на даден акт. Всъщност подобно тълкуване би създало риск от възпрепятстване на институциите да упражняват правото си на преценка и от блокиране на законодателния процес. Безспорно е вярно, че задължението за лоялно сътрудничество съдържа в себе си задължението за взаимопомощ, което в частност предполага институциите и държавите членки да си обменят относимата информация в рамките на законодателния процес. Това задължение обаче не би могло да означава, че при несъгласие дали наличните данни са достатъчни, относими или точни, някоя от тези държави може само заради това да оспори законосъобразността на процеса на вземане на решение(239).
522. При това положение Съдът пояснява, че както личи от постоянната съдебна практика, приемането на законодателен акт при спазване на относимите разпоредби на Договора за функционирането на ЕС въпреки противопоставянето на малцинство от държавите членки не може да представлява нарушение на задължението на Парламента и на Съвета за лоялно сътрудничество(240).
523. В случая не се оспорва, че в рамките на Съвета предложението за регламент за работното време и оценката на въздействието — социални аспекти, са били обсъждани по време на няколко срещи. Безспорно е също така, че в хода на законодателния процес Република Литва е имала достъп до всички документи, на които се е основал законодателят на Съюза, за да приеме посочения регламент, и е можела да представи становището си относно съдържащите се в тях данни и относно възприетите хипотези. От това е видно, че в случая обменът на информация относно разпоредбите, които впоследствие се превръщат в Регламент 2020/1054, който обмен се основава на задължението за взаимопомощ, произтичащо от член 4, параграф 3 ДЕС, е осъществен правилно. Тази констатация не може да бъде поставена под въпрос от доводите на Република Литва, които впрочем се отнасят до въпроси, вече отхвърлени при анализа по същество на основанията, свързани с разглежданите разпоредби. Всъщност съществуването на посоченото задължение за взаимопомощ по никакъв начин не предполага задължение за законодателя да се съгласи с всяка държава членка по всеки въпрос.
524. Предвид всички тези съображения според мен трябва да се отхвърли и основанието, че при приемането на член 3 от Регламент 2020/1054 е нарушен принципът на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС.
525. С оглед на всичко изложено по-горе считам, че искането за отмяна на член 3 от Регламент 2020/1054, направено от Република Литва по дело C‑541/20, трябва да се отхвърли изцяло.
5. Заключение по жалбите относно Регламент 2020/1054
526. С оглед на изложения по-горе анализ предлагам на Съда да отхвърли изцяло жалбите на Република България по дело C‑543/20, на Румъния по дело C‑546/20 и на Република Полша по дело C‑553/20, а също и жалбите на Република Литва по дело C‑541/20 и на Унгария по дело C‑551/20, в частта, в която последните две жалби се отнасят до Регламент 2020/1054.
В. По Регламент 2020/1055 (дела C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 и C‑554/20)
527. Тези седем жалби се съсредоточават основно върху две разпоредби от Регламент 2020/1055, а именно член 1, точка 3, буква а), доколкото с него се въвежда задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици (член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055) и член 2, точка 4, буква а), който въвежда четиридневен период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж (член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055). Освен това единствена Република Полша оспорва валидността на две други разпоредби, а именно член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото въвежда задължение за поддържане на определен брой превозни средства и водачи, пропорционални по брой на обема на извършваните превози (член 5, параграф 1, буква ж) от изменения Регламент № 1071/2009) и член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 относно възможността за дейностите по комбиниран транспорт да се въведе период на прекъсване (член 10, параграф 7 от изменения Регламент № 1072/2009).
528. На първо място, ще разгледам основанията, в които се оспорват новите условия, свързани с изискването за установяване (член 5 от № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055), тоест задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и задължението за поддържане на определен брой превозни средства и водачи пропорционални по брой на обема на извършените превози, преди на второ място да изследвам основанията, свързани с режима на каботажните превози, в които се оспорва четиридневният период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж, а след това се оспорва възможността за дейностите по комбиниран транспорт да се въведе период на прекъсване.
1. Относно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици (член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта му, с която се изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009)
529. Република Литва, Република България, Румъния, Република Кипър, Унгария, Република Малта и Република Полша оспорват законосъобразността на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта му, с която се изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009.
530. Член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009 урежда условията, свързани с изискването за установяване. След влизането в сила на Регламент 2020/1055 той вече предвижда, че „[з]а да спази изискването, предвидено в член 3, параграф 1, буква а)[(241)], в държавата членка на установяване предприятието трябва […] да организира дейността на своя автомобилен парк по начин, който гарантира, че превозните средства, които са на разположение на предприятието и се използват за международен превоз на товари, се връщат в един от експлоатационните центрове в съответната държава членка най-малко в рамките на осем седмици след напускането ѝ“. Така член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 въвежда в Регламент № 1071/2009 задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
531. По същество основанията, повдигнати от подалите жалби държави членки, могат да бъдат обединени около шест основни теми, които са: спазването на съществените процесуални правила, политиката на Съюза в областта на околната среда, принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, принципът на пропорционалност, специфичните задължения на законодателя на Съюза по член 91, параграф 1 и член 94 ДФЕС, както и основните икономически свободи.
а) По основанията за нарушение на член 91, параграф 1 ДФЕС поради липса на консултация с ЕИСК и с КР
1) Доводи на страните
532. Република България(242) поддържа, че член 91, параграф 1 ДФЕС, който е правното основание за приемане на Регламент 2020/1055, изисква от законодателя на Съюза да действа в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с ЕИКС и с КР. Тя твърди, че като не са провели консултации с тези два комитета по измененията, въведени в хода на законодателната процедура, Съветът и Парламентът са нарушили член 91, параграф 1 ДФЕС и не са изпълнили съществено процесуално изискване. Такова задължение за консултации произтичало както от практиката на Съда относно консултативната роля на Парламента(243), когато последният все още не е бил съзаконодател, и която следвало да се прилага mutatis mutandis към отнасящото се до ЕИСК и КР, така и от работните документи във връзка с функционирането на КР. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици съставлявало съществено изменение и липсата на консултации с тези два комитета оказала влияние върху същността и съдържанието на новата правна уредба. На етапа на писмената реплика Република България поддържа, че констатациите по дело C‑65/90(244) са приложими към правилата за консултации с ЕИСК и КР и че разпоредбата, тълкувана тогава от Съда, е идентична като формулировка с член 91, параграф 1 ДФЕС. Задължението за консултации с посочените два комитета произтичало от еднозначно и ясно съществено процесуално изискване. Съществено изменение, въведено в предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно оценката на здравните технологии и за изменение на Директива 2011/24/ЕС(245) накарало съзаконодателя да реши отново да се консултира с ЕИСК. Фактът, че непровеждането на консултации не се отразило съществено на съдържанието на окончателно изменените разпоредби — макар, обратно на твърдението на Парламента, този факт да не е доказан — при всички положения не можел да засегне задължителния характер на консултацията. Твърдението на Съвета, че задължението за провеждане на консултация с комитетите не се отнася за оспорваната мярка било погрешно, тъй като член 91, параграф 1 ДФЕС не правел подобна разлика.
533. Република Кипър изтъква доводи, които са напълно аналогични с развитите от Република България(246).
534. Парламентът и Съветът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания, в които се твърди нарушение на член 91, параграф 1 ДФЕС поради липса на консултация с ЕИСК и с КР, да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
535. От член 91, параграф 1 ДФЕС следва, че когато действат на това основание, Парламентът и Съветът са длъжни да проведат консултация с ЕИСК и с КР. Становищата на ЕИСК и на КР относно предложението на Комисията(247) са представени съответно на 18 януари 2018 г.(248) и на 1 февруари 2018 г.(249).
536. Република България и Република Кипър поддържат по същество, че отново е трябвало да бъде взето становището на тези два комитета след съществените изменения, състоящи се в това, че в хода на законодателната процедура било въведено задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, и само що се отнася до Република България, на четиридневен период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж.
537. В самото начало отбелязвам, че такова задължение за ново консултиране с тези два комитета, в случай че бъде внесено съществено изменение в законодателно предложение, не произтича нито от член 91 ДФЕС, нито от която и да е друга разпоредба на първичното право.
538. Що се отнася, първо, до работните документи, на които се позовават Република България и Република Кипър, в Практическо ръководство относно нарушаването на принципа на субсидиарност, публикувано от КР, само се посочва, че по общо правило той трябва да бъде консултиран и в случай на съществени изменения на законодателно предложение, по което този комитет вече се е произнесъл(250), без допълнително уточнение, по-специално относно правното основание за такава консултация. Правилникът за дейността на КР, на който също се прави позоваване, от своя страна предвижда само условията за последващи действия по становището на комитета и възможността той да проследи развитието на законодателната работа след неговото становище, а при необходимост да приеме преразгледано проектостановище(251). Добавям, че правилникът предвижда също възможността КР, когато счита, че не е извършено консултиране с него в случаите, предвидени от Договора за функционирането на ЕС, да заведе иск пред Съда(252). Налага се обаче изводът, че КР явно не е счел за необходимо да приеме преразгледано становище след въвеждането на двете посочени по-горе мерки, както отбелязва Парламентът, нито да предяви иск пред Съда, за да се установи нарушение на правата му в хода на законодателната процедура, довела до приемането на Регламент 2020/1055.
539. Второ, страните са обсъдили подробно въпроса дали изводите от решение Парламент/Съвет(253)са приложими към условията за консултации с ЕИСК и с КР, при положение че тълкуваният от Съда в това решение член 75 ЕИО бил формулиран по същия начин като член 91, параграф 1 ДФЕС.
540. Подобно на Парламента и Съвета, признавам, че не съм убеден в приложимостта на това решение.
541. Всъщност не може да се пренебрегне фактът, че условията, при които Съветът е бил длъжен да се консултира отново с Парламента в момента, в който само са били провеждани консултации с него, са уточнени в друго последващо решение Парламент/Съвет(254), от което следва, че „надлежното провеждане на консултации с Парламента в предвидените от Договора случаи представлява съществено процесуално изискване, чието неспазване води до нищожност на съответния акт. Реалното участие на Парламента в законодателния процес на Общността при спазване на предвидените в Договора процедури всъщност е съществен елемент от целеното с Договора институционално равновесие. Тази компетентност е израз на основния демократичен принцип, че народите участват в упражняването на властта чрез представително събрание. Задължението да провеждане на консултации с Европейския парламент в хода на законодателната процедура обаче […] изисква ново консултиране с Парламента винаги, когато като цяло окончателно приетият текст се различава по самата си същност от този, по който вече е имало консултиране с Парламента, освен ако измененията по същество съответстват на желанието, изразено от самия Парламент“(255).
542. Без да се подценява ролята на ЕИСК и КР, следва да се припомни, че те не са институции на Съюза(256) по смисъла на член 13, параграф 2 ДЕС, нито въплъщават участието на народите в упражняването на властта, какъвто бе случаят с Европейския парламент през 1995 г. Следователно задължението за ново консултиране с тези два комитета не може да се основава на тази практика на Съда.
543. Според мен ЕИСК и КР са имали достатъчно възможност да изразят становищата си по предвидените законодателни проекти.
544. Така, както правилно изтъква Съветът, в становището си от 18 януари 2018 г. ЕИСК изразява подкрепата си за целта на предложението и по-общо на целия Пакет за мобилност(257). Той е подкрепил и целите на предложението за въвеждане на изисквания за установяване, които ще предотвратят използването на дружества паравани за автомобилни превози(258), и е приветствал общата насока на предложените изменения на Регламент № 1072/2009 за опростяване и изясняване на правилата относно каботажните превози(259). Той е могъл да изрази становище и евентуално да изложи резерви по мерките, съдържащи се в предложението на Комисията, както по преразглеждането на член 5 от Регламент № 1071/2009, така и по изменението на Регламент № 1072/2009 относно каботажа. Във връзка с последното ЕИСК по-специално е изразил съжаление, че „в предложението въобще не е разгледан въпросът кога каботажните превози престават да бъдат временна дейност и стават непрекъсната и постоянна дейност, при която вече не е приложимо правото на предоставяне на услуги в държава членка, различна от държавата членка на установяване на предприятието“(260) и е призовал за „ясно правило какво представлява временното осъществяване на дейност“(261), което може да се състои в определяне на „период на прекъсване между серия от каботажни превози“(262) и в крайна сметка е възприето от законодателя на Съюза в окончателния текст на Регламент 2020/1055.
545. Що се отнася до КР, в своето становище от 1 февруари 2018 г. той е избрал да се съсредоточи върху трудовите аспекти на автомобилния транспорт, като същевременно подчертава основните характеристики на пазара на автомобилни превози на товари в рамките на Съюза(263) и приветства по-ясните разпоредби за каботажа(264).
546. При всички положения от съдържанието на тези две становища според мен ясно следва, че въвеждането на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и на четиридневен период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж е продължение на обявеното от Комисията предложение, по което двата комитета са имали възможност да изразят становище и по което тя не се отклонява по начин, който би наложил отново да се събират становищата на двата комитета. С други думи, не е засегната структурата на проекта в неговата цялост(265).
547. Ето защо предлагам основанията, в които се твърди нарушение на член 91, параграф 1 ДФЕС поради липса на консултация с ЕИСК и с КР, да бъдат отхвърлени.
б) По основанията за нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
548. С първото си основание Република Литва твърди, че изискването за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, въведено с член 1, параграф 3 от Регламент 2020/1055, нарушава член 3, параграф 1 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС, член 37 от Хартата, както и по-общо, политиката на Съюза в областта на околната среда и борбата с изменението на климата. Република Литва поддържа, че опазването на околната среда било една от основните цели на Съюза и свързаните с това опазване изисквания следвало да бъдат включени при осъществяването на общата транспортна политика. Посочените разпоредби на Договорите, както и Европейският зелен пакт трябвало да бъдат взети предвид, тъй като опазването на околната среда е императивно изискване, и затова дори приетите от законодателя на Съюза мерки да преследват други цели, не могат да бъдат в явно противоречие с него.
549. Европейският зелен пакт, представен в хода на процедурата за приемане на Регламент 2020/1055, е определил за Съюза целта за постигане на неутралност по отношение на климата до 2050 г. — цел, която била потвърдена от Европейския съвет(266). Постигането на тази цел ще изисква намаляване на емисиите в транспортния сектор с 90 % до тази дата(267). Освен това целта за неутралност по отношение на климата била определена и в член 2, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2021/1119(268). Параграф 2 от този член задължавал институциите на Съюза и държавите членки да предприемат необходимите мерки съответно на равнището на Съюза и на национално равнище, за да спомогнат за колективното постигане на тази цел, като вземат предвид значението на насърчаването както на справедливостта и солидарността между държавите членки, така и на разходната ефективност при постигането на посочената цел. Впрочем самата Комисия изразила съжаление(269), че постигнатото от Съвета и Европейския парламент политическо споразумение включва елементи, сред които задължението за връщането на превозните средства, които не съответстват на амбициозните цели на Европейския зелен пакт и на потвърдената от Европейския съвет цел за постигане на неутрален по отношение на климата Съюз до 2050 г. Освен това Комисията се е задължила, след приемането на Пакета за мобилност да оцени въздействието на посоченото задължение върху климата и околната среда, както и да излезе с целево законодателно предложение, преди задължението относно връщането на превозните средства влезе в сила(270). Тази оценка на въздействието потвърждавала значителните последици за околната среда от това задължение, така че твърденията на Парламента и на Съвета, че обжалваната разпоредба водела само до умерено увеличаване на емисиите, били явно необосновани(271).
550. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречало на Европейския зелен пакт и на целта за неутралност, тъй като такова задължение водело до значително увеличаване на броя на извършените курсове, по-голямата част от които се осъществявали без товар. Това би довело до значително увеличаване на количествата CO2, отделяни от транспортния сектор, в който две трети от всички нужди от работна ръка се съсредоточавали в централния географски регион на Съюза, а същевременно повечето шофьори идвали от периферните държави — членки на Съюза(272).
551. В репликата си Република Литва поддържа, че член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС не могат да се тълкуват толкова стриктно, както предлагат Съветът и Парламентът в защитата си, и твърди, че законосъобразността на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици трябва да се преценява с оглед на тези разпоредби. Освен това позицията на тези институции по отношение на Европейския зелен пакт била непоследователна. Република Литва припомня, че в практиката на Съда опазването на околната среда е императивно изискване. Макар законодателят да може да вземе мерки, които се отклоняват от целите за опазване на околната среда, тези мерки не можели, както в настоящия случай, да бъдат явно несъвместими или противоречащи на посочените цели. Въздействието на спорното задължение върху околната среда било очевидно подценено.
552. От своя страна в първото си основание, разделено на две части, Република България твърди, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушавало, от една страна, член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС, член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата, и от друга страна, член 3, параграф 5 ДЕС, член 208, параграф 2 ДФЕС и член 216, параграф 2 ДФЕС, както и Парижкото споразумение „одобрено на Конференцията на страните по Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (COP 21) през декември 2015 г. и подписано на 22 април 2016 г.“. Тъй като общата политика в областта на транспорта имала съществено значение за околната среда, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, което води до значително повишаване на емисиите на CO2 и увеличаване на пътуванията без товар, както и на пътния трафик, щяло да възпрепятства реализирането на целите на Европейския зелен пакт, както подчертала Комисията. За държавите членки също щяло бъде трудно да спазват задълженията, произтичащи от Регламент (ЕС) 2018/842(273).
553. В първото си основание в първата му част Република България поддържа, че посочените разпоредби изисквали от институциите да преследват целите, определени в Договорите, в рамките на общата транспортна политика. Член 11 ДФЕС представлявал хоризонтална клауза, която подчертава основополагащата природа на целта за опазване на околната среда и нейното разпростиране сред редица политики и дейности. Освен това включването на съображения относно високото равнище на опазване на околната среда сред политиките на Съюза се потвърждавало от член 37 от Хартата, подчертавайки по този начин видното място на това опазване в правния ред на Съюза. Поради екологичните вреди, които щяло да причини, и увеличаването на емисиите парникови газове, до което щяло да доведе, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици явно противоречало на преследваните от Договорите цели в областта на околната среда и обезсмисляло много други мерки, чиято цел е да допринесат за околната среда и намаляването на вредните емисии. Така Съветът и Парламентът нарушили посочените по-горе разпоредби, като приели разпоредба, която по никакъв начин не се стремяла към високо равнище на защита на околната среда, нито включвала изискванията, свързани с такава защита.
554. Що се отнася до втората част, самите Парламент и Съвет признали, че за да се допринесе за постигането на целите на Парижкото споразумение, било необходимо да се ускори преобразуването на целия транспортен сектор в посока към нулеви емисии и трябвало да бъдат незабавно драстично намалени емисиите на замърсители на въздуха от транспорта, както изисквали членове 2 и 4 от Парижкото споразумение. Така спорното задължение противоречало на целите на Парижкото споразумение и следователно съставлявало нарушение на член 208, параграф 2 ДФЕС. По същия начин посоченото задължение нарушавало член 216, параграф 2 ДФЕС, като Комисията посочила също, че това задължение не отговаря на целта за постигане на неутрален по отношение на климата Съюз до 2050 г.(274). Тъй като съгласно текста на член 3, параграф 5 ДЕС Съюзът трябва да допринася за спазването и развитието на международното право и е длъжен да съблюдава международното право в неговата цялост при приемането на правен акт, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици било в противоречие с тези разпоредби. Оценката на въздействието, извършена през 2021 г., т.е. след приемането на Регламент 2020/1055, потвърждавала екологичната трагедия, причинена от този регламент. Не се критикува самата липса на ефект от спорното задължение в полза на околната среда, а фактът, че то явно противоречи на екологичните цели, които се преследват.
555. В първото основание на жалбата, подадена от Република Кипър, се твърди нарушение на екологичните цели и на международните ангажименти. Република Кипър излага доводи, идентични с тези на Република България.
556. По дело C‑551/20, що се отнася до първото основание за явна грешка в преценката и нарушаване на принципите на пропорционалност и на предпазните мерки, Унгария излага доводи във връзка с темата за опазването на околната среда и политиката на Съюза в тази област, които ще разгледам тук. Тя твърди по-специално, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 противоречи на принципа на предпазните мерки, който бил общ принцип на правото на Съюза, произтичащ от член 11, член 168, параграф 1, член 169, параграфи 1 и 2 и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС. От този принцип следвало, че съответните органи са длъжни да вземат подходящи мерки, при упражняване на възложените им правомощия, за да предотвратят някои възможни рискове за общественото здраве, сигурността и околната среда, като дадат предимство на изискванията, свързани със защитата на тези интереси, пред икономическите интереси. Поради твърде високото равнище на допълнителните емисии на CO2, до което водело, задължението за връщане на превозните средства било в явно противоречие с ангажимента на Съюза за намаляване на емисиите на парникови газове, и по-специално с Европейския зелен пакт, който при това, в съответствие с поетите от Съюза в рамките на Парижкото споразумение международни ангажименти, имал за цел постигането на неутралност на Съюза по отношение на климата до 2050 г. Следвало също така да се вземе предвид член 11 ДФЕС, който подчертавал многостранния и основополагащ характер на целта за защита на околната среда и който следователно трябвало да служи като стандарт за проверка на валидността на законодателството на Съюза, когато интересите в областта на околната среда очевидно не са били взети предвид или са били напълно пренебрегнати. Мярка, която в много отношения има отрицателни последици за околната среда поради излишното движение на тежкотоварни автомобили, до което води — независимо дали става въпрос за замърсяване на въздуха, за нерегламентираното изхвърляне на отпадъци или за износване на инфраструктурата — не можела да бъде обоснована само с цели за контрол. Данните, които произтичали от оценката на въздействието от 2021 г., показвали значителните последици от задължението за връщане и опровергавали твърденията на Съвета и Парламента за незначителен ефект спрямо общите емисии. Освен това приетите мерки в областта на намаляването на парниковите газове не променяли този извод, а задължението за връщане на превозното средство на всеки осем седмици значително застрашавало постигането на преследваните с тези мерки цели. Напротив, посочените мерки доказвали, че намаляването на количеството на тези газове в атмосферата било приоритетна цел на Съюза, от която може да има отклонение само в особено обосновани случаи поради цел, която е поне от същия ранг като екологичния интерес, и при условие че не е възможно никакво друго подходящо разрешение, какъвто не бил случаят със задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
557. По дело C‑552/20 Република Малта твърди, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата. Според тази държава членка член 91, параграф 2 ДФЕС, който е правното основание на Регламент 2020/1055, трябва да се тълкува във връзка с други разпоредби от правото на Съюза, задължаващи законодателя на Съюза да вземе предвид други релевантни обстоятелства, включително свързаните с опазването на околната среда, което заемало ключово място сред целите и политиките на Съюза и също било императивно изискване. Член 11 ДФЕС закрепвал специфично задължение за включване на защитата на околната среда в политиките на Съюза и задължение на институциите да гарантират, че екологичната перспектива се взема предвид във всички политики и дейности на Съюза, независимо от съответния сектор и от това дали те имат непосредствена връзка с околната среда. Член 11 ДФЕС бил допълнен и подсилен от член 37 от Хартата. Посоченият член 11 съдържал едновременно формално задължение да се отчетат екологичните аспекти, преди да се приеме каквото и да било решение, и задължение по същество да се гарантира, че действията на Съюза са съгласувани с постигането на екологичните цели. Нито едно от тези задължения не било спазено от Съвета и Парламента.
558. Формалното задължение, произтичащо от член 11 ДФЕС във връзка с член 37 от Хартата, изисквало да се изготви оценка на въздействието, за да се гарантират качеството и съгласуваността на проектите за законодателни актове на Съюза с преследваните от Договора цели в областта на околната среда, както и съответствието на такива проекти с принципа на пропорционалност. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не било обаче предмет на такава оценка и било прието без каквото и да е предварително отчитане на евентуалното му въздействие върху околната среда.
559. Задължението по същество, произтичащо от член 11 ДФЕС, предполагало, че всички политически решения на Съюза, които могат да засегнат екологичните цели, трябвало да бъдат необходими, пропорционални и надлежно обосновани. Политически решения, които възпрепятстват постигането на целите на Съюза в областта на околната среда, въпреки че съществуват алтернативни мерки или когато влошаването на околната среда е непропорционално, били в противоречие с член 11 ДФЕС. Неблагоприятните последици върху околната среда от задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, причинени от ненужното им връщане без товар, застрашавали постигането на целите, преследвани освен това от Съюза в областта на околната среда, било то със самото Парижко споразумение или с Регламент 2018/842, с който се определят задължителни годишни цели за намаляване на емисиите в транспортния сектор за всяка държава членка. Посоченото задължение противоречало и на целта за намаляване с 60 % на свързаните с транспорта емисии на парникови газове(275), както и на целите за подобряване на качеството на въздуха, определени в правната уредба на Съюза, и на целите на Директива 2008/98/ЕО за предотвратяване и намаляване на образуването на отпадъци(276). Фактът, че при определянето на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, всички тези цели не били взети предвид, и сериозното им накърняване, до което водело такова задължение, били в разрез с член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата.
560. Република Малта поддържа още, по същество, че Парламентът и Съветът не доказали и не обяснили как изискванията за опазване на околната среда са били включени при определянето и изпълнението на задължението за връщане. Последващата оценка на Комисията на последиците от това задължение доказвала, че последиците от правилото за връщане на превозните средства в държавата на установяване върху изменението на климата и върху качеството на въздуха са изключително отрицателни и съществени. Такива последици биха подкопали политиките и правилата на Съюза в областта на изменението на климата и опазването на околната среда.
561. Накрая, по дело C‑554/20 Република Полша изтъква основание, което е общо за всички обжалвани от нея разпоредби, а именно нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата, тъй като не били взети предвид изискванията, произтичащи от опазването на околната среда. От тези две разпоредби следвало, че институциите на Съюза били длъжни да се въздържат от приемане на мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите за опазване на околната среда, при това извън мерките, свързани само с членове 191 и 192 ДФЕС. Произтичащият от тези разпоредби принцип за включване на изискванията на околната среда в другите политики на Съюза позволявал да се съгласуват целите и изискванията за защита на околната среда с другите интереси и цели, които си поставя Съюзът, както и с преследването на устойчиво развитие. Такъв принцип сам по себе си представлявал основание за отмяна на акт на Съюза, когато интересите в областта на околната среда явно не били взети предвид или били напълно пренебрегнати. Предвид широкия хоризонтален характер на член 11 ДФЕС, когато се проверява дали дадена мярка допринася в достатъчна степен за защитата на околната среда, тя трябвало да се разглежда не изолирано от другите мерки на Съюза, приети за тази цел и свързани със съответната дейност, а в контекста на всички мерки, приети от Съюза в тази област, който осигурявал подходящата рамка за такава оценка. Съдебният контрол относно преценката дали действията на законодателя на Съюза съответстват на този принцип за включване на изискванията относно околната среда следвало да е аналогичен на контрола, упражняван от Общия съд, когато преценява дали действията на Комисията зачитат принципа на енергийна солидарност(277). При тези условия законодателят трябвало да вземе предвид изискванията в областта на околната среда, преди да приеме задължението за връщане, което предполага по-специално да се анализира въздействието на предвижданите правила върху околната среда и да се гарантира, че те няма да навредят на постигането на целите, определени в другите актове на вторичното право, приети в областта на околната среда. Липсата на такъв анализ представлявала явно нарушение на задължението им да извършат такава оценка, произтичащо от член 11 ДФЕС(278).
562. След това Парламентът и Съветът били длъжни да претеглят противоположните интереси и евентуално да внесат подходящи изменения. Тълкуването на член 11 ДФЕС в смисъл, че се отнася само до правни, но не и до конкретни мерки, водело до съществено омаловажаване на значението му. Изискванията за опазване на околната среда следвало да бъдат взети предвид, включително при определянето на различните мерки в съответната област на правото на Съюза. Доводът, че другите актове на вторичното право в областта на замърсяването на въздуха не биха могли да представляват рамката за преценка на Регламент 2020/1055, трябвало да се отхвърли, тъй като в противен случай отново би се поставила под въпрос ефективността на член 11 ДФЕС, защото тогава институциите можели да приемат акт, който затруднява или възпрепятства постигането на целите, определени в приетите в областта на околната среда актове, при положение че климатичната криза била основното предизвикателство на политиката на Съюза в областта на околната среда и че институциите трябвало да преследват последователно постигането на целите, приети от Съюза в областта на климата. Било добре известно, че замърсяването на въздуха от емисиите от транспорта предизвиква множество здравословни проблеми, за които основен принос имал автомобилният транспорт. Принуждавайки превозните средства да се връщат на всеки осем седмици в държавата членка на установяване, задължението за връщане водело до допълнителни пътувания, в резултат на които се увеличавали емисиите на CO2 и на атмосферните замърсители — емисии, които могат да окажат значително въздействие върху постигането на целите на Съюза в областта на околната среда, произтичащи по-специално от Европейския зелен пакт, от целта за неутрален по отношение на климата Съюз до 2050 г. чрез намаляване с 90 % на общите емисиите от транспорта в сравнение с нивата от 1990 г., и от целите, възложени на държавите членки от законодателството на Съюза в тази област. Допълнителните емисии на азотен оксид и на прах, генерирани при прилагането на обжалваните разпоредби, можели да поставят под въпрос ефективността на действията, определени от държавите членки в плановете за опазване на въздуха, по-специално на плановете, приети за зоните и агломерациите, разположени в близост до използваната от международния транспорт пътна мрежа. Следователно задължението за връщане на превозното средство на всеки осем седмици нарушавало принципа за включване на изискванията относно околната среда, залегнал в член 11 ДФЕС и в член 37 от Хартата. Оценката на въздействието от 2021 г. била достатъчна, за да се констатира, че законодателят на Съюза нарушил тези две разпоредби, тъй като потвърждавала отрицателното въздействие върху околната среда на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, в противоречие по-специално с Европейския зелен пакт.
563. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
564. Изложените от жалбоподателите доводи по същество могат да се разделят на три категории(279). Най-напред, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречало на разпоредбите на първичното право, които закрепват изискването за опазване на околната среда. По-нататък, това задължение противоречало и на международните ангажименти на Съюза и държавите членки в областта на опазването на околната среда. Накрая, задължението за връщане противоречало на политиката на Съюза в областта на околната среда, тъй като застрашавало постигането на целите, преследвани в тази област от цяла поредица актове на вторичното право.
i) По твърдяното нарушаване на член 3 ДЕС, на членове 11 и 191 ДФЕС и на член 37 от Хартата
565. Що се отнася до член 37 от Хартата, от разясненията по член 37 следва, че съдържащият се в него принцип се основава на членове 2, 6 и 174 ЕО, понастоящем член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС. Съдът вече е приел, че тъй като член 52, параграф 2 от Хартата гласи, че признатите от нея права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници, залегналото в Хартата право на високо равнище на опазване на околната среда трябва да се разбира и тълкува при условията и в границите, евентуално определени в член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС(280). Следователно, както отбелязва Парламентът(281) и както вече припомних(282), член 37 от Хартата не представлява самостоятелна правна норма, независима от другите посочени разпоредби на първичното право.
566. Що се отнася до член 3, параграф 3 ДЕС, става въпрос за разпоредба, която по същество е програмна и не установява йерархия между целите, които възлага на Съюза. Така, дори да има съмнение дали задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици съответства на целта за високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда, в същото време би трябвало да се констатира, че подобно задължение преследва и целта за балансиран икономически растеж в рамките на социалната пазарна икономика. Според мен програмното измерение на член 3, параграф 3 ДЕС го изключва от параметрите за законосъобразност, въз основа на които може да се прецени дали спорното задължение е в пълно съответствие с първичното право на Съюза. Постигането на екологичната цел трябва да бъде резултат от политиките и действията на Съюза и на държавите членки(283) и член 3, параграф 3 ДЕС не би могъл да бъде приложен самостоятелно, вместо специалните разпоредби на Договора, с които се конкретизират изброените в него общи цели(284).
567. Що се отнася до член 11 ДФЕС, струва ми се, че анализът на генерален адвокат Geelhoed, подробно цитиран от страните, е запазил напълно своята релевантност и актуалност, въпреки че се отнася до еквивалентната разпоредба, предшестваща посочения член 11. Така според генералният адвокат „[м]акар тази разпоредба да е формулирана императивно, […] не може да се приеме, че тя въвежда стандарт, съгласно който при определянето на политиките на Общността опазването на околната среда винаги трябва да се приема за цел от първостепенен интерес. Подобно тълкуване би ограничило неприемливо дискреционните правомощия на общностните институции и на общностния законодател. Тя трябва да се разглежда най-много като задължение на общностните институции да отчитат надлежно екологичните интереси, когато определят политика в области, извън тази по опазването на околната среда stricto sensu. Само когато екологичните интереси очевидно не са били взети предвид или са пренебрегнати напълно, член 6 ЕО може да служи като стандарт за валидност на общностното законодателство. Освен това, предвид широкия хоризонтален характер на член 6 ЕО, въпросът дали дадена мярка допринася в достатъчна степен за опазването на околната среда не трябва да се разглежда изолирано от другите общностни мерки, приети за тази цел и свързани със съответната дейност. Подходяща рамка за тази преценка осигуряват всички мерки, приети от Съюза в тази област“(285).
568. Макар страните да са съгласни по това тълкуване, което Съдът не е имал възможност да потвърди(286), те спорят относно неговите последици за настоящото обжалване.
569. Държа да припомня значението на целта за опазване на околната среда, както впрочем следва от практиката на Съда, която припомня нейния основен характер(287) и подчертава многостранния ѝ и основополагащ характер(288). Тук не става въпрос да се оспорва това значение.
570. Значението на целта обаче е въпрос, различен от този за степента, в която тя може да бъде защитена по съдебен ред. В това отношение, подобно на генерален адвокат Geelhoed, констатирам, че въпреки императивната си формулировка, член 11 ДФЕС представлява хоризонтална разпоредба, която намира отражение в по-конкретните разпоредби относно други политики и действия на Съюза, както Съдът вече е констатирал, например в рамките на общата селскостопанска политика(289), на общата политика в областта на рибарството(290) или също в сектора на ядрената енергетика(291), без обаче да се уточняват условията, формите и интензитета на това отражение. Така независимо от областта на своята намеса законодателят трябва да включи изискванията, свързани с опазването на околната среда, без член 11 ДФЕС да уточнява допълнително задълженията, които има законодателят(292). Без на този етап да е необходимо да се преценява дали законодателят на Съюза е оценил въздействието върху околната среда на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и при липсата на уточнения относно обхвата на изискването, съдържащо се в член 11 ДФЕС, оплакванията на Република Полша и Република Малта за нарушаване на член 11 ДФЕС, тъй като липсва оценка на въздействието, трябва вече да бъдат отхвърлени.
571. Несъмнено, както е отбелязано от някои жалбоподатели, член 11 ДФЕС е свързан с политиките и действията на Съюза. Такава връзка обаче не може да се тълкува като системно задължение при приемането на всяка отделна законодателна мярка да се вземат предвид изискванията, свързани с опазването на околната среда, и дори да им се отдава предимство. Най-напред, политиките и действията, посочени в член 11 ДФЕС, трябва да се разбират като предвидените в част трета от Договора за функционирането на ЕС, и именно нейното заглавие(293) и член 11 ДФЕС не могат да служи за еталон, с оглед на който да се измерва съответствието на всяка отделна разпоредба от законодателен акт на Съюза. По-нататък, тази разпоредба е с хоризонтален характер, тъй като изискванията в областта на опазването на околната среда имат множество измерения. В крайна сметка именно начинът, по който Съюзът включва тези изисквания в своите политики, би позволил да се определи дали той действа в съответствие с предписаното в член 11 и дали законодателят на Съюза е упражнил правомощията си при спазване на целта, възложена му с тази разпоредба.
572. В това отношение институциите ответници поддържат, че ако всяка разпоредба, която може да има отрицателно въздействие върху околната среда, трябва да се обяви за противоречаща на член 11 ДФЕС, без да се вземе предвид по-широкият нормативен контекст около съответната разпоредба, то всяка мярка, с която се разрешава автомобилен превоз на товари, поради своя замърсяващ понастоящем характер, рискува да не бъде допусната на това основание.
573. Доводът, разбира се, е малко провокативен. Въпреки това според мен той разкрива истината: както отбелязва генерален адвокат Geelhoed, от Договорите не произтича намерението на техните съставители да насочват по този начин действията на законодателя на Съюза, тъй като има опасност целта за опазване на околната среда да се превърне в свръх-цел, при положение че, както вече припомних, от Договорите не произтича подобна йерархия между поставените на Съюза цели.
574. Освен това, както вече припомних(294), самото естество на законодателната дейност предполага да се отсъжда измежду различаващи се интереси в дадена област и да се претеглят цели, които често може да са противоречиви. Това е процес, чиято сложност съдебната практика признава, като оставя широко право на преценка на законодателя; това обяснява защо контролът на съда на Съюза ще бъде ограничен до контрол за явна грешка в преценката, за злоупотреба с власт и до проверка дали законодателят не е превишил пределите на правото си на преценка(295).
575. В този смисъл, независимо че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици би имало неблагоприятни последици за околната среда(296), тази констатация сама по себе си не е достатъчна, за да се приеме, че е налице нарушение на член 11 ДФЕС, тъй като освен това законодателят на Съюза е предприел различни действия в опит да ограничи отрицателните последици от автомобилния превоз на товари. Така задължението за връщане на всеки осем седмици трябва да се разглежда в по-широкия нормативен контекст, в който се вписва. Към момента на приемане на Регламент 2020/1055 Регламент 2018/842 изисква от държавите членки да намалят своите емисии на парникови газове до 2030 г. в процент, определен в този регламент. Последният припомня, че тази цел е одобрена от Европейския съвет за цялата икономика(297). Общата цел на Директива 2004/107/ЕО(298) е опазването и подобряването на качеството на атмосферния въздух, като се определят, наред с другото, целеви стойности, за чието постигане държавите членки трябва да вземат необходимите мерки, които не са свързани с неоправдано високи разходи(299). С Директива 2008/50/ЕО(300) бяха определени и въведени цели за качеството на атмосферния въздух, което трябва да бъде оценено въз основа на общи методи и критерии и за информация за обществеността(301). Директива 2008/98(302) има за цел да организира предотвратяването или намаляването на неблагоприятните последици от образуването и управлението на отпадъците, ограничаването на цялостното въздействие от използването на ресурсите и повишаване на ефективността на това използване(303). Що се отнася по-специално до транспортния сектор, Директива 1999/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 1999 година относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури(304) беше изменена през 2011 г. с Директива 2011/76/ЕС(305), за да включи съображения, свързани с насърчаването на устойчив транспорт, представено като ключов елемент на общата транспортна политика; законодателят на Съюза е счел, че приносът на транспортния сектор за промените в климата трябва да бъде намален(306), но постигането на тази цел не може да води до създаването на прекомерни препятствия, тъй като трябва да бъде запазено и функционирането на вътрешния пазар(307). Директива 2011/76 включва в Директива 1999/62, що се отнася до транспортния сектор, принципа „замърсителят плаща“(308), като тогава законодателят на Съюза е преценил, че ТОЛ таксите представляват справедлив и ефикасен икономически инструмент за постигане на устойчива транспортна политика, тъй като позволяват да се вземат предвид разходите във връзка със замърсяването и задръстванията, предизвикани от действителното използване на превозните средства(309). Освен това, що се отнася до новите леки автомобили и новите търговски превозни средства, емисиите на CO2 са уредени с Регламент (ЕС) 2019/631(310), а що се отнася до новите тежкотоварни превозни средства — с Регламент (ЕС) 2019/1242(311). Законодателят на Съюза е приел и директива, чиято цел е да задължи държавите членки да вземат предвид енергийните аспекти и въздействието върху околната среда на моторните превозни средства в процедурите за възлагане на обществени поръчки(312). Етикетирането на гуми, както е уредено в Регламент (ЕС) 2020/740(313), има за цел да ограничи разхода на гориво на превозните средства и следователно на емисиите на парникови газове и допринася за декарбонизацията на транспортния сектор(314).
576. Така към момента на приемането на Регламент 2020/1055, и следователно на приемането на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, законодателят на Съюза според мен е можел да приеме, при пълно упражняване на широкото си право на преценка, че евентуалните отрицателни последици от това задължение за околната среда биха могли да бъдат овладени чрез прилагане на съществуващото законодателство, което се отнася по-конкретно до екологичните аспекти на въпросната дейност и е предназначено да подкрепи превозвачите в технологичния преход към по-малко замърсяваща мобилност.
577. Освен това от съображение 8 от Регламент 2020/1055 следва, че законодателят на Съюза е повдигнал въпроса за намаляването на риска от връщане на превозното средство единствено за да се изпълни това ново изискване за установяване.
578. Трябва ли законодателят на Съюза да бъде упрекван и за това, че не изразил по-ясно в Регламент 2020/1055 загрижеността си за околната среда? Според мен не. Член 11 ДФЕС не предвижда в каква форма трябва да бъдат включени изискванията за защита на околната среда и във всички случаи това включване трябва да се извърши при изпълнението на политиките на Съюза, на което вече предложих да се придаде по-широк смисъл. Освен това припомням, че правното основание на Регламент 2020/1055 е член 91, параграф 1 ДФЕС и че целта, преследвана с въвеждането на задължението за връщане с този регламент, очевидно не е непосредствено свързана със загрижеността, изразена в член 11 ДФЕС, тъй като с такова задължение се изясняват разпоредбите на Регламент № 1071/2009 относно наличието на действителното и трайно установяване(315), а търсеният ефект е засилване на връзката между превозвача и неговата държава членка на установяване, за да се гарантира „действително и трайно присъствие“(316) в контекст, в който — по преценката на законодателя — отслабването на тази връзка заплашва лоялната конкуренция и равнопоставения характер на условията за конкуренция на вътрешния пазар(317). Освен това трябва да се признае, че разпоредбите на Договора, с които се признава компетентност на Съюза в областта на околната среда, не засягат компетентността, която Съюзът притежава въз основа на други разпоредби(318).
579. Следователно поради необходимостта от претегляне на някои от посочените в членове 3 ДЕС и 11 ДФЕС цели и принципи, както и поради сложността при прилагането на критериите(319), Съветът и Парламентът не са допуснали явна грешка в преценката с оглед на двете посочени по-горе разпоредби, като са приели задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
580. Този извод не се поставя под въпрос от факта, че жалбоподателите са се позовали на проучването Ricardo от 2021 г., чийто предмет е да се оцени въздействието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, тъй като всъщност, макар проучването да разкрива значително увеличение, по-специално на емисиите на CO2, това не променя факта, че валидността на акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на фактическите и правните обстоятелства, които са съществували към датата на приемане на въпросния акт(320) и че тази валидност не може да зависи от ретроспективни преценки на неговата ефективност(321). Така или иначе, както вече посочих, такова увеличение при всички положения би трябвало да се свърже с цялата правна уредба в съответната област, преди да може да се направи извод, че законодателят на Съюза явно не е взел предвид изискванията, свързани с опазването на околната среда.
581. Също така, тъй като правното основание на Регламент 2020/1055 е член 91 параграф 1 ДФЕС, следва да се отхвърлят като неотносими за настоящото производство доводите, че са нарушени членове 191 и 192 ДФЕС. Този регламент не е мярка, приета в рамките на политиката на Съюза в областта на околната среда, и не се твърди, че институциите ответници са допуснали грешка в правното основание. Тъй като Регламент 2020/1055 не е действие, предприето от Съюза на основание член 191 ДФЕС(322), твърдението, че е нарушен член 192, параграф 2, буква в) ДФЕС, е ирелевантно(323). Дадена мярка не може да бъде разглеждана като акт в областта на околната среда само защото трябва да се съобразява с изискванията за опазване на околната среда(324).
582. Дори ако Съдът желае да се произнесе по въпроса за твърдяното от Унгария нарушаване на принципа на предпазните мерки(325), от практиката на Съда следва, че макар в член 191, параграф 2 ДФЕС да се предвижда, че политиката в областта на околната среда се основава именно на принципа на предпазните мерки, този принцип безспорно може да се прилага и в рамките на други политики на Съюза, по-специално политиката за опазване на общественото здраве, както и когато институциите на Съюза приемат мерки за опазване на здравето на хората на основание на общата селскостопанска политика или на политиката на вътрешния пазар(326). Съгласно този принцип, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове за здравето на хората, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени. Когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност наличието или обхватът на твърдения риск поради неубедителността на резултатите от направените научни изследвания, а вероятността от действително увреждане на общественото здраве продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки(327). Дори що се отнася до условията, при които трябва да се прилага принципът на предпазните мерки, Съдът е признал, че поради необходимостта от претегляне на редица цели и принципи, както и поради сложността при прилагането на релевантните критерии, съдебният контрол по необходимост трябва да се ограничи до въпроса дали законодателят на Съюза е допуснал явна грешка в преценката(328). Това важи с още по-голяма сила, когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правната уредба, която предстои да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност(329).
583. Признавам, че твърдението за нарушаване на принципа на предпазните мерки поради въвеждането на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици остава неясно за мен, тъй като всъщност това би означавало да се приеме, че само частта от твърдените допълнителни емисии, произтичаща от изпълнението на това задължение, би представлявала реална опасност за здравето на хората, която би наложила приемането на ограничителни мерки. Във всеки случай, макар законодателят да е длъжен да вземе предвид принципа на предпазните мерки, когато в рамките на вътрешния пазар приема мерки за опазване на човешкото здраве(330), връзката между допълнителните емисии, произтичащи евентуално от задължението за връщане, и установените рискове за здравето от замърсяването като цяло ми се струва твърде слаба, за да доведе до отмяна на мерките. Преди всичко член 1, точка 3, буква а) от Регламент 2020/1055 не е мярка за опазване на човешкото здраве по смисъла на практиката на Съда. Ето защо, поради всички тези причини доводът, че е нарушен принципът на предпазните мерки, не би могъл да се приеме.
ii) По твърдяното нарушаване на международните ангажименти на Съюза и на държавите членки в областта на опазването на околната среда
584. Както Република България, така и Република Кипър излагат доводи, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречи на Парижкото споразумение и при всички положения Съветът и Парламентът не взели предвид целите на това споразумение при приемането на посоченото задължение, което представлявало нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда.
585. Що се отнася до оплакването, че законодателят на Съюза не взел предвид целите, определени в Парижкото споразумение(331), отбелязвам, като съм съгласен с Парламента, че както се посочва в съображение 7 от Решение (ЕС) 2016/1841 на Съвета от 5 октомври 2016 година за сключване, от името на Европейския съюз, на Парижкото споразумение, прието по Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата(332), в заключенията на Европейския съвет от 23 и 24 октомври 2014 г. е приета обвързващата цел за намаление с най-малко 40 % на вътрешните емисии на парникови газове до 2030 г. в сравнение с 1990 г. във всички сектори на икономиката. Поради това посочената в член 2 от Парижкото споразумение цел, състояща се в задържане на покачването на средната температура в световен мащаб до значително под 2 °C над нивата от прединдустриалния период и в полагане на по-нататъшни усилия за ограничаване на покачването на температурата до 1,5 °C над нивата от прединдустриалния период(333), трябва да се преценява с оглед на всички действия, предприети в това отношение от Съюза. Следователно не може да се твърди, че самото въвеждане на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици поради евентуалните допълнителни емисии, които би породило, само по себе си противоречи на тази цел и така на политиката на Съюза в областта на околната среда.
586. Що се отнася до оплакването, че законодателят на Съюза нарушил Парижкото споразумение, от член 216, параграф 2 ДФЕС следва, че когато Съюзът сключва международни споразумения, тези споразумения обвързват институциите на Съюза и следователно имат предимство пред актовете на Съюза(334). Несъвместимостта на акт на Съюза с такива международноправни норми може да се отрази на валидността му, ако са налице определени условия. На първо място, Съюзът трябва да бъде обвързан от тези норми, което, що се отнася до Парижкото споразумение, не подлежи на съмнение(335). По-нататък, разпоредбите на международен договор, по който Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на жалба за отмяна на акт на вторичното право на Съюза само ако, от една страна, естеството и системата на този договор допускат това, а от друга страна, тези разпоредби са предвид съдържанието си безусловни и достатъчно точни(336), какъвто е случаят, когато изтъкнатата разпоредба предвижда ясно и точно задължение, чието изпълнение или действие не зависи от издаването на последващ акт(337).
587. Макар Парижкото споразумение да заменя подхода, възприет в Протокола от Киото от 1997 г.(338), то не променя съществено неговата логика. Парижкото споразумение има за цел „да укрепва глобалния отговор на заплахата от изменението на климата в контекста на устойчивото развитие и усилията за премахване на бедността“(339). В него се определя количествена цел(340) в световен мащаб, но се предвижда също повишаване на способността за адаптиране към неблагоприятните последици от изменението на климата и увеличаване на устойчивостта спрямо изменението на климата, което според мен е понятие, чийто правен характер не е съвсем очевиден. То предвижда също привеждане на капиталовите потоци в съответствие с целта за постигане на ниски емисии на парникови газове и то отново устойчиво(341). То ще се прилага, за да се отразят равенството и принципът на общите, но диференцирани отговорности и съответстващи възможности, предвид различните национални обстоятелства(342). Споразумението задължава държавите, страни по него, да предприемат и обявят амбициозни усилия(343) и тези държави трябва да се стремят възможно най-скоро световните емисии на парникови газове да достигнат своята връхна точка и да предприемат бързо намаляване с цел през втората половина на нашия век да се постигне баланс между антропогенните емисии от източници на парникови газове и отстраняването на такива газове от поглътители, като при всички положения се взема предвид положението в страните, които са развиващи се държави(344). За тази цел всяка страна трябва да разработи, обявява и поддържа национално определени приноси(345).
588. Без за разглеждането на настоящото оплакване да е необходимо да продължим анализа на споразумението и да се произнасяме тук по безусловния и достатъчно точен характер на тези две разпоредби от Парижкото споразумение, на които специално се позовават Република България и Република Кипър, според мен от току-що изтъкнатите съображения вече е видно, че в светлината на постановеното от Съда във връзка с Протокола от Киото естеството и системата на Парижкото споразумение също не допускат включването му в набора от правни актове на Съюза(346). Ето защо Парижкото споразумение не може да се използва, за да се оспори законосъобразността на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
589. От това следва, че позоваването на член 3, параграф 5 ДЕС, член 208, параграф 2 и член 216, параграф 2 ДФЕС е ирелевантно.
590. Поради това оплакванията, че е нарушено Парижкото споразумение и че не са съобразени целите, определени за Съюза в това споразумение, трябва да бъдат отхвърлени.
iii) По твърдяното нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда поради противоречието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици с вторичното право в областта на околната среда, със заключенията на Европейския съвет и с Европейския зелен пакт
591. Жалбоподателите изтъкват също, че е възможно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици да противоречи на цяла поредица от цели в областта на климата и околната среда, определени в актове на вторичното право, каквито са по-специално Регламенти 2018/842 и 2021/1119 и Директиви 2004/107, 2008/50 и 2008/98, и че подобно противоречие представлявало нарушение на политиката на Съюза в областта на околната среда, тъй като допълнителните емисии, които се твърди, че причинява това задължение, биха застрашили постигането на екологичните цели, възложени от Съюза индивидуално или колективно на държавите членки.
592. Както по-специално изтъкват Съветът и Парламентът в писмените си становища, ще се огранича да констатирам, както вече посочих, че материалната законосъобразност на акт на вторичното право не бива да се преценява от гледна точка на друг акт на Съюза от същия нормативен ранг(347), освен ако е приет в приложение на последния или ако в единия от тези два акта изрично е предвидено, че единият от тях има предимство пред другия(348). Случаят с Регламент 2020/1055 обаче не е такъв. Освен това евентуално напрежение у държавите членки между целите, които са им възложени, с приложимите към тях различни разпоредби на правото на Съюза, би могло да доведе само до установяване на нарушение от страна на държава членка на нейните задължения по едната или другата от тези уредби, без обаче една от тези уредби да може да бъде обявена за противоречаща на другата от същия нормативен ранг(349).
593. Що се отнася до оплакването, че са нарушени заключенията на Европейския съвет, жалбоподателите твърдят, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречи на целите, определени от Европейския съвет в заключенията му от 12 декември 2019 г. Въпреки това, тъй като член 15, параграф 1 ДЕС уточнява, че Европейският съвет не изпълнява законодателни функции и подобни заключения са от изключително политическо естество, ако претендираното противоречие бъде потвърдено, от това не може да се направи никакъв полезен извод, който да е от значение за изхода на настоящото производство за отмяна(350). Същото се отнася и за изказването на комисаря Вълян, на което се позовават жалбоподателите, който освен това само изразява съмнения относно съответствието на някои елементи от Пакета за мобилност с поставената от Европейския съвет цел и с амбициите на Европейския зелен пакт(351).
594. Същото важи и за довода, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици било в противоречие с политиката на Съюза в областта на околната среда, понеже възпрепятства постигането на целите, определени в Европейския зелен пакт, тъй като този пакт произтича от съобщение на Комисията, което не обвързва законодателя на Съюза и което следователно не е част от параметрите, с които Парламентът и Съветът са били длъжни да се съобразят при приемането на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
iv) Заключение от анализа
595. С оглед на изложените по-горе съображения всички основания за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата трябва да се отхвърлят по същество.
в) По основанията за нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
596. Република Литва счита, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречи на член 26 ДФЕС и на общия принцип на недопускане на дискриминация. Според нея това задължение представлява протекционистична мярка, която води до раздробяване на пазара, ограничава конкуренцията и дискриминира превозвачите в държавите членки, които са разположени на географските краища на Съюза. Секторът на международния автомобилен транспорт бил третиран дискриминационно в сравнение с останалите транспортни сектори.
597. Особената роля на транспортния сектор за функционирането на вътрешния пазар е подчертано от Комисията и принципът на недопускане на дискриминация се прилагал в областта на правото на установяване по силата на член 49 ДФЕС, приложим и за юридическите лица. Вместо балансирана правна уредба и компромис, който би довел до правилното функциониране на вътрешния пазар, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици представлявало ограничителна, непропорционална и протекционистична мярка, която водела до непряка дискриминация спрямо превозвачите от периферните държави членки.
598. Първо, Съветът и Парламентът не взели предвид географските особености на Съюза и на транспортния му пазар, като задължението за връщане ограничавало конкурентоспособността на превозвачите от периферията на Съюза и правото им на свободно предоставяне на услуги, давайки необосновано и незаконосъобразно предимство на превозвачите, установени в централната част на Съюза. По-голямата част от превозите се извършвала в западните държави членки и в центъра на Съюза и по-голямата част от търсенето на автомобилни товарни превози идвала от седем държави членки(352). Поради това задължението за връщане засягало в по-малка степен превозвачите от тези държави членки, а тези от периферните държави членки се намирали в по-неблагоприятно положение, той като трябвало да преминават значително по-дълги разстояния и да преодоляват по-големи естествени бариери, по-специално, островните държави членки. Задължението за връщане създавало за тези превозвачи непропорционална тежест, която, с оглед на разстоянието, периодите на почивка и непредвидените обстоятелства, можела да доведе до изтеглянето на превозните средства от движение за значителен период от 8 до 14 дни. Това изтегляне било несъвместимо с основната цел за създаване на ефективен и конкурентен вътрешен пазар. Въпреки че се прилага за всички превозвачи, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици засягало операторите по различен начин в зависимост от мястото им на установяване. Така член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 налагал еднакви изисквания на оператори, които се намират в различно положение, и поради тази причина бил дискриминационен. Автомобилният транспорт също бил дискриминиран, тъй като останалите видове транспорт нямали подобно задължение за връщане на транспортните средства.
599. Второ, Република Литва изтъква довода, че твърдяната цел за борба с дружествата „пощенски кутии“ не обосновавала избраната мярка, а истинската последица от задължението за връщане била дискриминацията на превозвачите, установени в периферните държави членки. Добре известно било враждебното отношение на държавите членки от западната част и от центъра на Съюза към превозвачите от периферните държави членки. Освен това транспортният сектор се характеризирал с нисък марж на печалба и задължението за връщане водело до ограничаване на географската територия, на която могат да осъществяват дейност транспортните предприятия от периферните държави членки, и следователно до изкуствена реорганизация на пазара на автомобилните превози на товари и до разпокъсването му, като възпирала операторите от периферията да извършват дейност в другите държави членки.
600. Трето, Република Литва поддържа, че задължението за връщане ще има особено тежки отрицателни последици за МСП, които съставляват по-голямата част от сектора, тъй като предприятията със само няколко работници няма да могат да функционират нормално и да предлагат услугите си непрекъснато, докато в същото време това задължение като цяло нямало да засегне големите транспортни предприятия, които представлявали едва 1 % от всички предприятия, установени и извършващи дейност в Съюза. Конкурентоспособността на предприятията, установени в държавите — членки на Съюза, в сравнение с превозвачите от трети страни също би се оказала отслабена.
601. Четвърто, Република Литва твърди, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици водело до затваряне на пазара de facto, което противоречало на Договора за присъединяването на Република Литва към Съюза, който предвиждал, че всяко ограничение за предоставянето на услуги от литовските превозвачи в областта на товарните превози трябва да се отмени в срок от 5 години, считано от присъединяването на Република Литва към Съюза. Това затваряне на пазара било несъвместимо и с пътната карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство(353).
602. На етапа на писмената реплика Република Литва добавя, че въведената с член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 фактическа дискриминация противоречала не само на член 18 ДФЕС, но и на принципа на равенство на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 2 ДЕС.
603. От своя страна Република България твърди нарушение на член 18 ДФЕС, на членове 20 и 21 от Хартата, на член 4, параграф 2 ДЕС и ако Съдът прецени за относимо — на член 95, параграф 1 ДФЕС или на свободното предоставяне на услуги. Тежестта, наложена със задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, зависела от географското положение на държавата членка на установяване, тъй като разстоянието, времето и разходите за връщане на превозвачите, установени в периферните и островните държави членки, били значително по-големи, като се има предвид, че по-голяма част от международния транспорт се осъществява в централни, а не в периферни държави членки. Местоположението на държавите членки било неотносимо към целта да се осигури действителна връзка на превозвачите с държавата членка на установяване или правилната поддръжка на превозните средства, но ако географското местоположение се приеме за релевантно, ситуацията на централните, периферните и островните държави членки щяла да се различава коренно и не можела да се разглежда по един и същи начин.
604. На етапа на писмената реплика Република България уточнява, че дори скритите форми на дискриминация били проблемни. Било установено, че търсенето на транспортни услуги възниква предимно в центъра на Съюза. Изкуственото изискване за връщане на превозните средства било скрита форма на дискриминация въз основа на националност и нямало нищо общо с темата дали превозвачите са установени ефективно и стабилно в своята държава членка на установяване, а създавало разграничение между превозвачите, които желаят да предоставят транспортни услуги на единния пазар по признак държава на установяване. Различното икономическо бреме произтичало пряко от различната държава членка на установяване и било пример по учебник за забранено неравно третиране.
605. Румъния твърди, че задължението за връщане нарушава принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, прогласен в член 18 ДФЕС. Тя поддържа, че макар на пръв поглед задължението за връщане да не е дискриминационно, de facto имало различно въздействие в зависимост от съответните държави членки, засягало значително, неравномерно и непропорционално икономическата дейност на превозвачите, установени в държавите членки, разположени в периферията на Съюза, и допринасяло за задълбочаване на икономическите разлики между държавите членки. Румъния се позовава на данни за сектора, които показват по-високия дял на превозните средства за международни превози, регистрирани в ЕС‑13. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици затруднявало и оскъпявало извършването на международни превози на товари до Западна Европа от дружества, установени в периферията на Съюза, като Румъния. Условията за извършване на международни превози, дори да са предимно вътрешни, били по-благоприятни за превозвачите от ЕС‑15. Следователно тяхната дейност не била засегната по същия начин като тази на превозвачите от ЕС‑15. Задължението за връщане попадало в обхвата на правна уредба, която противоречала на целите за сближаване в Съюза, била протекционистка, ограничавала и създавала пречки за навлизането на външните пазари на чуждестранни оператори, идващи главно от държави, разположени в периферията на Съюза. Последиците от задължението за връщане трябвало да се разглеждат заедно с тези на другите разпоредби от Пакета за мобилност, което още повече показвало дискриминационния характер на тази правна уредба. Румъния поставя също въпроса дали Пакетът за мобилност отговаря на изискванията на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС.
606. Република Кипър излага доводи, идентични с тези на Република България. Тя добавя, че що се отнася до кипърското транспортно предприятие, средната продължителност на двупосочно пътуване от Кипър към Централна Европа е най-малко 8 дни без евентуалните закъснения, свързани по-специално с непредвидените климатични обстоятелства, и че предложението кипърските превозвачи да не участват в международните превози или да се установят другаде, а не в Кипър, само по себе си доказвало дискриминационния характер на задължението за връщане.
607. Унгария твърди, че задължението за връщане противоречи на членове 18 и 49 ДФЕС. Тя припомня вече посочените географски различия, които характеризират пазара на автомобилни превози на товари и разграничението между държавите — членки от ЕС‑13, и тези от ЕС‑15, и поддържа, че задължението за връщане поставяло в по-неблагоприятно положение предприятията, установени в периферните държави членки, предвид по-дългото време за пътуване и произтичащото от това увеличаване на разходите. Държавите членки от ЕС‑13, в чийто пазар на труда международните автомобилни превози на товари представляват процент, по-висок от средния за Съюза, ще бъдат автоматично засегнати по-неблагоприятно от по-централните държави членки. Унгария счита, че около две трети от автомобилните курсове от над 1 000 км се извършват от периферни държави, обикновено към най-индустриализираните централни и западни региони на Съюза. Увеличението на разходите, свързани със задължението за връщане, щяло да засегне в много по-голяма степен тези държави, отколкото другите държави — членки на Съюза. Следователно посоченото задължение представлявало непряка дискриминация по отношение на въпросните държави членки, което ги поставяло в много по-неблагоприятно положение. На етапа на писмената реплика Унгария отхвърля релевантността на решение Fedesa(354), посочено от Съвета и Парламента в техните защити, което се отнасяло до разлика между правилата на държавите членки, а не до обективен критерий като отдалечеността на някои държави членки от централните региони. Като създава неравни условия за достъп до пазара на автомобилни превози на товари, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици осуетявало постигането на целта, която се твърди, че преследва Регламент 2020/1055, за гарантиране на лоялна конкуренция. Между другото, Унгария припомня и задълженията на законодателя да вземе предвид рисковете от сериозното засягане на жизненото равнище и нивото на заетост в някои региони съгласно член 91, параграф 1 ДФЕС и икономическото положение на превозвачите при приемането на всяка мярка по отношение на тарифите и условията за транспорт съгласно член 94 ДФЕС.
608. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
609. Анализът по-долу ще се ръководи от принципите, припомнени в точка 76 и сл. от настоящото заключение, и от границите на съдебния контрол, признати от Съда и припомнени в точка 80 от настоящото заключение.
610. Що се отнася до оплакванията на Република Литва, Република България, Република Кипър и Унгария, че са нарушени членове 26 и 49 ДФЕС, и по-общо че е възпрепятствано правилното функциониране на вътрешния пазар, препращам към частта от моя анализ, посветена на основанията, свързани с нарушаване на икономическите свободи(355).
611. Що се отнася до оплакванията на Унгария в рамките на основанието за нарушаване на принципа на недопускане на дискриминация, на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, те не са отделно основание, различно от твърдяното нарушаване на принципа на недопускане на дискриминация. В края на анализа си относно този принцип обаче в точка 106 от своята жалба Унгария иска отмяна на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици поради нарушение на „посочените по-горе разпоредби на Договора за функционирането на ЕС“, които включват член 91, параграф 1 и член 94 ДФЕС. Въпреки че са изложени накратко(356), тези доводи ще бъдат анализирани, доколкото е необходимо, в частта, посветена на посочените две разпоредби. Същото важи и за позоваването на тези два члена от страна на Румъния в рамките на основанието ѝ за нарушаване на принципа на недопускане на дискриминация(357).
612. Що се отнася до оплакването на Република България и Република Кипър, че е нарушен член 95, параграф 1 ДФЕС, като съм съгласен със Съвета, отбелязвам, че то не може да се приеме, тъй като този член забранява дискриминацията, съществуваща под формата на различни цени и условия за превоз за едни и същи стоки, по един и същ маршрут, основани на държава на произход или местоназначение на стоките, че нито Република България, нито Република Кипър са установили, че такава последица би възникнала от изпълнението на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и че при всички положения член 95, параграф 1 ДФЕС не засяга признатата на Парламента и на Съвета с параграф 2 от този член възможност да приемат мерки в отклонение от тази конкретна забрана за дискриминация на основание член 91, параграф 1 ДФЕС, който, припомням, е именно правното основание на Регламент 2020/1055.
613. Освен това жалбоподателите поддържат, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици представлява дискриминация между държавите членки (Румъния и Унгария), дискриминация между островни и континентални държави членки (Република Кипър), дискриминация между големи и малки държави членки (Република Литва), непряка дискриминация на превозвачите от периферните държави членки (Република Литва, Румъния), дискриминация между видовете транспорт (Република Литва), дискриминация между МСП и другите форми, под които са учредени транспортните оператори (Република Литва), дискриминация, основана на националността (Република България, Румъния, Република Кипър, Унгария).
614. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, формулирано в член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, уточнява условието, което е необходимо, но не е достатъчно, за упражняване на професията автомобилен превозвач, за „действително и трайно установяване в една от държавите членки“, произтичащо от член 3, параграф 1, буква а) от Регламент № 1071/2009. Така всички предприятия — малки, средни или големи — независимо от държавата членка на установяване, които упражняват посочената професия, трябва да са действително и трайно установени в държава членка, което включва, по-специално, поради избора на законодателя на Съюза, връщането на превозните им средства на всеки осем седмици в тази държава членка. Следователно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици цели да гарантира, че транспортните предприятия от приложното поле на Регламент № 1071/2009, които в това отношение, изглежда, се третират по един и същ начин, са действително и трайно установени в държавата членка на установяване. Добавям, че този регламент възприема особено широко определение на понятието „предприятие“(358), което може да обхваща всички форми, под които би могъл да бъде учреден превозвач. Следователно член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 налага на тези превозвачи общо и без разграничение задължение за връщане.
615. Остава още да се провери дали задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не води до еднакво третиране на различни положения, което налага отговор на въпроса дали посочените различни положения при условията, припомнени в точка 79 от настоящото заключение, са сходни или не. В този смисъл трябва да се обърне особено внимание на предмета и целта на спорното задължение, както и на принципите и целите на транспортната политика.
616. Както припомнят Парламентът и Съветът в писмените си становища, целта на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици произтича от съображения 6 и 8 от Регламент 2020/1055. Въз основа на „натрупания опит“, който е подчертан и в оценката на въздействието, според преценката на законодателя на Съюза е било необходимо поясняване и засилване на разпоредбите относно действителното и трайното установяване, за да се гарантира действителното присъствие на автомобилните превозвачи в тяхната държава членка на установяване, което трябва да допринесе да се противодейства на явлението на т.нар. дружества „пощенски кутии“, и да се гарантират лоялна конкуренция и равнопоставени условия на вътрешния пазар. В съображение 8 от Регламент 2020/1055 се добавя, че наличието на действителна връзка с държавата членка на установяване допринася да се намали рискът от системни каботажни превози и водачи номади, организирани от предприятие, в което превозните средства не се връщат. Задължението за връщане според преценката на законодателя трябва да допринесе и за осигуряване на правилното поддържане на превозните средства и да улесни контрола(359).
617. Макар да е възможно спазването на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици да доведе до разходи, интензитетът на тези разходи ще зависи не толкова от пропътуваното географско разстояние, колкото от предварителното спазване на изискването установяването да е действително. Всъщност предприятие, което никога не връща превозните си средства, ще понесе по-голяма тежест, произтичаща от задължението за връщане, отколкото онова, което вече връща редовно своите превозни средства.
618. Въпреки че връщането би било по-скъпо, когато изминаваното при завръщане разстояние е по-дълго, следва да се констатира, че правната уредба на Съюза не задължава превозвачите да извършват дейност на пазар, който е отдалечен от мястото им на установяване, и не им пречи да го преместят възможно най-близо до пазара, на който желаят да осъществяват дейност. Следователно изтъкнатият от Република Литва довод, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици води до затваряне на пазара de facto(360), както и доводът, изведен от твърдяната несъвместимост между задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и посочената Бяла книга на Комисията, предвид вече припомнената липса на нормативен характер на подобен документ(361), трябва да се отхвърлят. Както беше посочено по-горе, изборът на място на установяване зависи единствено от търговското решение на превозвачите. Следователно задължението за връщане ще засегне в по-голяма степен някои оператори, които по търговски съображения са решили да се установят в периферията на Съюза, като същевременно, противно на това, което изисква правната уредба на Съюза в тази област, упражняват дейност постоянно или предимно на територията на отдалечени държави членки, където те предоставят основната част от транспортните си услуги. Именно това обаче е търсеният ефект.
619. Доводът за дискриминация, основана на вида транспорт, трябва да се отхвърли, тъй като Съдът вече е постановил, че не всички транспортни сектори се намират в сходно положение(362) и че следователно положението на предприятията, действащи в сектора на различните видове транспорт, не е сравнимо(363).
620. По-нататък, жалбоподателите твърдят, че превозвачите от периферията на Европа не могат да бъдат третирани по същия начин като операторите от „Западна“ Европа. Ако този довод бъде приет, той би трябвало да доведе до различно третиране от гледна точка на изискването за действително и трайно установяване на превозвачите, избрали да се установят далеч от пазара, на който желаят да предоставят транспортни услуги и да базират трайно превозните си средства.
621. Първо, това би поставило под въпрос преследваната от законодателя цел, която Съдът не е компетентен да оспорва. Второ, породените нееднакви последици или асиметрията на тежестите(364), които произтичат за превозвачите от прилагането без разлика на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, сами по себе си не противоречат на принципа на равно третиране(365), а са в резултат от различните експлоатационни условия. Трето, този принцип не защитава ползите от случаи на заобикаляне на правната уредба на Съюза. Четвърто, не е задача на законодателя на Съюза да гарантира икономическата неутралност на избора на държавата членка на установяване. Пето, твърдените от жалбоподателите разходи във връзка със задължението за връщане очевидно не отчитат пропуснатите ползи за държавите членки, на чиято територия операторите не са установени, но имат почти постоянно присъствие, което обаче законодателят на Съюза следва също да вземе предвид(366), така че той не е възнамерявал да постави в по-благоприятно положение някои държави членки в сравнение с други, а е установил „нов баланс на факторите, с оглед на които установените в различните държави членки предприятия могат да се конкурират“(367). Шесто, като изисква действителна връзка с държавата членка по установяване, която според законодателя се проявява именно в редовно връщане на превозните средства в тази държава, това задължение цели, както правилно твърди Парламентът, да гарантира временния характер на свободното предоставяне на услуги от чуждестранни превозвачи на територията на други държави членки и да постигне баланс с упражняването на правото на установяване, което е постоянно.
622. Що се отнася до оплакванията за дискриминация, чийто мотив бил географски, те по същество повдигат проблем, свързан с дефинирането, тъй като периферията на Съюза не се ограничава по-специално до неговата източна част. Как да се квалифицира центърът? Какво представлява малка държава, когато критерият не е дори географското положение, а големината? Различава ли се освен това положението на малката островна държава от това на малка континентална държава или на голяма островна държава? Не е възможно да се изисква от законодателя на Съюза да третира различно държавите членки в зависимост от тези предполагаеми особености. Противопоставянето, което повечето жалбоподатели твърдят в подкрепа на тезите си и пред което щели да се окажат изправени две „географски“ Европи, според мен произтича от опит да се постигне изкуствено приравняване на географските данни с икономическата действителност. Характерно за държавите членки в „периферията“ на Съюза, така както се разбира от жалбоподателите, е не че са периферни, а че имат много по-ниски оперативни разходи в сравнение с „останалата част“ от Съюза. Именно така трябва да се разбира категоризацията, възприета в оценката на въздействието между ЕС‑15 и ЕС‑13(368).
623. Накрая, що се отнася до проучването Ricardo от 2021 г., което потвърждавало, че превозвачите, установени в държавите — членки на ЕС‑13, ще понасят повече отрицателни последици от задължението за връщане, трябва да се констатира — и в това отношение съм съгласен с Парламента — че този анализ, от една страна, признава, че естеството и размерът на разходите за прилагане до голяма степен зависят от реакцията на пазара(369), и от друга страна, че анализът на въздействието на тази мярка предполага, че превозвачите „от Изтока“ ще запазят конкурентното си предимство от гледна точка на разходите спрямо превозвачите на Запада(370). Тази категоризация се основава не на географски критерий, а на равнището на оперативните разходи на превозвачите(371). При тези условия следва да се приеме, че не е налице дискриминация, основана на националност.
624. Що се отнася до твърдението за нарушаване на равенството между държавите членки и за нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС(372), вече констатирах, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици се прилага еднакво във всички държави — членки на Съюза, и че евентуалните различни последици, произтичащи от прилагането на Регламент 2020/1055, не могат да представляват дискриминация(373).
625. Поради всички изложени по-горе съображения основанията, в които се твърди, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
г) По основанията за нарушение на принципа на пропорционалност
626. Всички жалбоподатели изтъкват в своите жалби основанието, според което със задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици е нарушен принципът на пропорционалност. Най-напред ще разгледам критиката към Парламента и Съвета, че не са извършили оценка на въздействието на това задължение, преди, ако е необходимо, да разглеждам пропорционалността на тази мярка.
1) По проверката от законодателя на Съюза дали е пропорционално задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици
i) Доводи на страните
627. Република Литва изтъква — макар и в контекста на основание, различно от това, че е нарушен принципът на пропорционалност — доводи във връзка с нарушаването на този принцип поради липсата на оценка на въздействието(374), които следва да се разгледат тук. Република Литва поддържа, че първоначалното предложение за регламент на Комисията не е съдържало правило относно връщането на тежкотоварните автомобили в експлоатационен център на предприятието, така че това изискване не било разгледано от Комисията в нейната оценка на въздействието(375). Съветът и Парламентът въвели задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици в хода на законодателната процедура и трябвало да извършат нова оценка на въздействието, както препоръчвало междуинституционалното споразумение. Подобно задължение произтичало и от член 11 ДЕС, членове 2 и 5 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност и от практиката на Съда. Република Литва поддържа, че въвеждането на това задължение представлява съществено изменение спрямо първоначалното предложение на Комисията за регламент и че следователно било необходимо да се извърши оценка на въздействието. Това че внесеното изменение е съществено, произтичало от икономическото и екологичното значение на задължението за връщане. Съветът и Парламентът не посочили никаква обективна причина, поради която не било нито полезно, нито необходимо да се извършва оценка на въздействието на това съществено изменение. Необходимостта от такъв анализ се потвърждавала както от постоянно защитаваната от Комисията позиция по отношение на обжалваната разпоредба, така и от проучването Ricardo от 2021 г., извършено по нейна инициатива. Парламентът и Съветът не мотивирали избора си да направят изключение от правилото, съгласно което е трябвало да извършат оценка на въздействието на задължението за връщане на превозните средства, и не представили никакво доказателство за особено положение, което би позволило да се пропусне този етап, нито достатъчно информация относно пропорционалността на новото предложение. Напротив, в хода на законодателната процедура държавите членки и другите заинтересовани страни предоставили публично информация на Парламента и на Съвета, която доказвала необходимостта от извършване на оценка на въздействието. Така, докато все още се обсъждало точно колко често да е задължителното връщане на тежкотоварните автомобили, IRU изпратил отворено писмо(376) до лицата, определящи политиките на национално и европейско равнище, като поискал от тях да разгледат последиците от задължението за връщане на тежкотоварните автомобили и предоставил резултатите от своите изчисления относно неблагоприятните последици за околната среда. Парламентът и Съветът не взели предвид тази информация. Данните, съдържащи се в писмените им защити, като изявления относно твърдяното ограничено въздействие върху околната среда, повторното препращане към направената от Комисията оценка на въздействието, която не съдържа изследване на обжалваните разпоредби, необосновани предположения относно други предложени от Комисията мерки, които не са възпроизведени в Регламент 2020/1055, хипотетични и дори погрешни спекулации относно разходите за прилагането на обжалваните разпоредби, както и фактът, че изобщо не били взети предвид отрицателните последици за икономиката на периферните държави членки, потвърждавали обаче явно неизпълнение на задължението да се извърши оценка на въздействието.
628. Република България поддържа, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава принципа на пропорционалност, закрепен в член 5, параграф 4 ДЕС и в член 1 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Според нея Парламентът и Съветът не разполагали с икономически анализи или други данни, които да потвърдят пропорционалността на това задължение, което не било част и от инициативното предложение на Комисията. В резултат на това то не било обект на оценка на въздействието, въпреки многократните искания за това от някои държави членки и предоставените на Парламента и на Съвета данни относно непропорционално въздействие на тази мярка. Консултации не били проведени нито с КР, нито с ЕИСК. Така ответниците не били в състояние да докажат, че действително са упражнили правото си на преценка при приемането на даден акт и че са били в състояние да вземат предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт следва да регулира. Те нито представили, нито изложили ясно и непротиворечиво основните факти, които трябвало да бъдат взети предвид като основа на оспорваните мерки, на които се осланяло упражняването на правото им на преценка. Проучването Ricardo от 2021 г. потвърждавало, че законодателят на Съюза не е разполагал с достатъчно информация, за да приеме задължението за връщане на превозните средства, за което свидетелствала значителната разлика между неговите заключения и представените от Съвета данни.
629. В рамките на първото основание на жалбата по дело C‑547/20 в първата му част Румъния поддържа, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава принципа на пропорционалност. След като определя този принцип и произтичащите от него изисквания, Румъния твърди, че това задължение не било част от мерките, предвидени в първоначалното предложение на Комисията, и че не е било предмет на оценка на въздействието нито в това предложение, нито впоследствие, когато Съветът и Парламентът го изменили, за да включат в него задължението за връщане. Съгласно практиката на Съда обаче неизвършването на оценка на въздействието представлява нарушение на принципа на пропорционалност, когато законодателят не се намира в особено положение, което е основание да се спести нейното извършване, и не разполага с достатъчно данни, за да прецени пропорционалността на приета мярка. Точка 15 от междуинституционалното споразумение също предвиждала, че тези институции ще прибегнат до оценка на въздействието, когато решат, че това е целесъобразно и необходимо за законодателния процес и когато внасят съществени изменения на предложението на Комисията. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици представлявало такова изменение. Оценката на въздействието била още по-необходима с оглед на спецификата на транспортния сектор и на административните и финансовите последици, понесени от превозвачите вследствие на приемането на Регламент 2020/1055. Не само че законодателят на Съюза не извършил оценка на въздействието, както е трябвало да направи, но и не взел предвид научните документи, използвани от държавите членки в хода на процедурата, за да може да упражни ефективно правото си на преценка. Приемането на задължението за връщане въпреки липсата на оценка на въздействието, на научни данни или на доклади в подкрепа на въвеждането на такова задължение нарушавало принципа на пропорционалност, тъй като законодателят на Съюза превишил пределите на правото си на преценка.
630. Република Кипър излага доводи, идентични с тези на Република България.
631. Унгария твърди, че като е приел задължението за връщане, законодателят не упражнил правилно правото си на преценка. Тя упреква законодателя на Съюза, че не разгледал въздействието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици върху понесените от предприятията разходи за транспортната дейност, върху целия сектор, както и върху околната среда и климата. Унгария не е запозната с каквото и да било проучване, изготвено от Парламента или от Съвета, което да им е позволило да оценят всички тези фактори. Следователно законодателят на Съюза не бил в състояние нито да прецени пропорционалността на задължението за връщане, нито да се увери, че то не е явно непропорционално. Липсата на оценка на въздействието се потвърждавала от изявлението на Комисията, в което тя изразила резерви относно това задължение(377).
632. След като припомня практиката на Съда и член 5 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, Република Малта поддържа, че тъй като не е извършена оценка на въздействието, законодателят на Съюза не е разполагал с достатъчно данни по смисъла на практиката на Съда, които да му позволят да прецени пропорционалността на предвидената мярка. Съветът и Парламентът не преценили икономическото и екологичното въздействие на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, въздействие, по което обаче изразила загриженост Комисията(378).
633. Република Полша твърди, че член 1, точка 3, буква а) от Регламент 2020/1055 нарушава принципа на пропорционалност. След като припомня критериите за преценка на пропорционалността, произтичащи от практиката на Съда, Република Полша изтъква, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не е било предмет на оценка на въздействието на Комисията. Междуинституционалното споразумение изисквало оценка на икономическото, социалното и екологичното въздействие по интегриран и балансиран начин въз основа както на качествени, така и на количествени анализи. Предвид значителното влияние на Регламент 2020/1055 върху дейността в сектора на автомобилния транспорт, последиците от съдържащите се в него задължения трябвало да бъдат анализирани, което било задача на Съвета и Парламента, след като възнамерявали да се отклонят от първоначалното предложение на Комисията, както е предвидено в точка 15 от междуинституционалното споразумение. Като не е извършил такава оценка, която е от основно значение за преценката на пропорционалността на задължението за връщане, законодателят на Съюза нарушил принципа на пропорционалност, тъй като не бил в особено положение, което налага да се спести нейното извършване, и не разполагал с достатъчно данни, за да прецени пропорционалността на приета мярка(379). Противно на твърденията на Съвета, оплакванията не се отнасяли до това, че не е отчетено положението само на една държава членка, а на няколко от тях, а именно разположените в периферията на Съюза. Освен това, ако се приеме, че целта на обжалваната правна уредба е да предотврати действителната практика на водачите рядко да се завръщат у дома си, допълнителното придвижване, което би възникнало в резултат на тази уредба, и по-конкретно последиците за околната среда, налагали задълбочен анализ.
634. Съветът и Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни твърдят, че принципът на пропорционалност не е нарушен. Институциите ответници поддържат, че понятието „особено положение“, на което се позовава точка 85 от решение Чешка република/Парламент и Съвет(380), трябвало да се тълкува като отнасящо се до конкретната разглеждана тогава ситуация и че това решение се отнасяло до положение, съвсем различно от това по настоящите жалби, тъй като тогава не е била извършена никаква оценка на въздействието. Съветът припомня съдебната практика, съгласно която оценката на въздействието не обвързва Парламента и Съвета, които продължавали да са свободни да приемат мерки, различни от мерките, предмет на такава оценка, и че сам по себе си фактът, че са приели различна и евентуално по-строга мярка от предвидените от Комисията в оценката на въздействието, не можело да докаже, че законодателят явно е превишил границите на необходимото за постигането на търсената цел. Междуинституционалното споразумение не съдържало задължение за извършване на нова оценка на въздействието, а предвиждало само възможността за законодателя да извърши такава оценка, ако Парламентът и Съветът решат, че това е целесъобразно и необходимо за законодателния процес и законодателят бил свободен да вземе предвид не само оценката на въздействието, но и всеки друг източник на информация. Така широкото право на преценка на законодателя се отнасяло както до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да се приемат, така и до установяването на основните данни. Никакво правно основание не можело да подкрепи позицията на Република Литва, че законодателят може да се освободи от задължението да изготви оценка на въздействието само когато това е изрично обосновано. Широката свобода на преценка на законодателя на Съюза трябвало да се тълкува в смисъл, че той не бил длъжен да разчита само на данни, които засягат отделно разглежданото изменение, нито да стигне до същите изводи като тези от докладите и изследванията, с които разполага. Така законодателят на Съюза можел да разчита на информацията от оценката на въздействието относно състоянието на пазара и да реши да приеме отчасти различни мерки. Практиката на Съда признавала, че законодателят може да се основава на констатации от общ характер. В противен случай, ако трябва да се изисква оценка на въздействието, когато междуинституционалните преговори са довели до споразумение относно мерки, които преследват една и съща цел, но по начин, който се различава малко в сравнение с предвидените от Комисията мерки, имало опасност да се забави приемането на законодателните актове и да се наруши институционалното равновесие, тъй като би съществувал значителен стимул да се приемат само анализираните от Комисията решения, макар оценката на въздействието да не обвързвала Парламента или Съвета. Според Съвета целта на оценката на въздействието била не да даде обосновка на предложението на Комисията, а да изложи алтернативните решения и съгласно точка 12 от междуинституционалното споразумение тази оценка не била заместител на политическите решения, взети в рамките на демократичния процес на вземане на решения. Парламентът поддържа, че неизвършването на оценка на въздействието не представлявала нарушение на Договорите, стига да се докаже, че приетата от законодателя мярка е явно подходяща и че посочените разпоредби не могат да се тълкуват в смисъл, че създават самостоятелно процесуално задължение на законодателя на Съюза да извършва оценка на въздействието.
635. Въпросът дали е подходящо и необходимо да се извършва допълнителна оценка на въздействието следвало да се преценява в рамките на проверката за пропорционалност и поради това ще зависи от наличната информация. Оценката от Комисията на въздействието съдържала информация относно проблемите, изискващи затягане на критериите за установяване, посочени в член 5 от Регламент № 1071/2009, и относно необходимостта да се избегне неоправдано конкурентно предимство спрямо превозвачите от държавите членки, в които стандартите са по-строги. Тази оценка изследвала седем различни критерия за установяване, някои от които вече са изисквали присъствието на превозните средства в държавата членка на установяване. В това отношение задължението за връщане било друго средство за постигане на същия резултат.
636. Оценката от Комисията на въздействието съдържала и оценка на различните предложени от нея нови изисквания, включително по-ограничителното изискване за наличие на значителна транспортна или оперативна дейност или на поне един търговски договор в държавата на установяване и свързаните с това изискване разходи и тяхното разпределение. В резултат на това нямало да се наложи превозвачите, чието присъствие в държавата на установяване вече е реално и постоянно, да поемат значителни допълнителни разходи, ако изобщо поемат такива, свързани с изпълнението на новите задължения, предвидени в Регламент 2020/1055(381). Парламентът твърди, че едно от заключенията от оценката на въздействието подкрепяло решение, което е от областта на публичната политика, включващо седемте мерки, определени от Комисията в тази оценка, чиято цел е да се гарантира значителна транспортна или оперативна дейност в държавата членка, която може да доведе до 15—18 % допълнителни разходи за превозвачите от ЕС‑15, и 33—36 % допълнителни разходи за превозвачите от ЕС‑13, или 1,09 милиарда евро разходи годишно в сектора за периода 2020—2035 г., т.е. по-малко от 0,03 % от общите оперативни разходи(382).
637. Що се отнася до наличието на солидна обективна основа, законодателят на Съюза разполагал с достатъчно документи и информация. Оценката на въздействието — социални аспекти оценявала продължителността на транспортните цикли, което го накарало да обмисли синхронизирането на задължението за връщане на превозните средства с това на водачите, за да се ограничат отрицателните последици от него. Тази оценка на въздействието стигала и до извода, че няма отрицателно въздействие върху околната среда, свързано с по-честото връщане на водачите, при положение че според Съвета водачите вече редовно се връщали (по-често от веднъж на четири седмици) и че структурата на пазара щяла да упражнява натиск за намаляване на пътуванията без товар(383). Макар да признава, че не е разполагал с всички документи, използвани от държавите членки, за да преценят точно въздействие на задължението за връщане, Съветът поддържа, че публично достъпните документи му позволили да прецени въздействието на задължението за връщане. Законодателят на Съюза разполагал и с различни проучвания и доклади и организирал различни консултации, срещи и изслушвания(384). Освен това Регламенти № 1071/2009 и № 1072/2009 били предмет на последваща оценка в рамките на Програмата за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT), в която бил отправен призив към по-точно дефиниране на понятието „експлоатационен център“. Държавите членки, както и други заинтересовани страни, направили свои собствени оценки.
638. IRU представил своята оценка(385) на конкретното въздействие на задължението за връщане на всеки четири седмици(386), според която такова връщане щяло да доведе до между 80 и 135 милиона километра пробег годишно (или между 45 и 75 % увеличение) и до 100 000 тона емисии на CO2 годишно. Тези стойности трябвало да бъдат разделени на две за оценка на въздействието на задължението за връщане на всеки осем седмици и институциите ответници считат, че допълнителните разходи щели бъдат от порядъка на 50 милиона евро. Този резултат не променял радикално положението в сравнение с въздействието на седемте изисквания, разгледани от Комисията. От екологична гледна точка тези 100 000 тона представлявали по-малко от 0,014 % от общото количество тонове еквивалент на CO2, отделени от автомобилния транспорт през 2015 г., и още по-малка част от намаленията в сравнение с нивата от 2005 г., изисквани от Регламент 2018/842.
639. Следователно не би било явно неправилно законодателят на Съюза да приеме, че икономическите последици са от същия порядък като разходите за разгледаните от Комисията свързани изисквания и че разпределянето на тези разходи е сходно. Законодателят разполагал и с критичен анализ, изготвен от полска организация на работодателите (наричан по-нататък „докладът „Klaus“)(387), както и с положителна реакция на Европейската федерация на транспортните работници (ETF)(388) — социалният партньор на IRU на европейско равнище, която подчертава необходимостта да се търси компромисно решение, което законодателят направил, запазвайки задължението за връщане на превозните средства, но намалявайки честотата на това връщане.
640. Промяната на предложението в хода на законодателната процедура (от задължение за връщане на всеки три или четири седмици със задължение за извършване на превоз в държавата членка по установяване в задължение за връщане на всеки осем седмици без свързано задължение) показвало, че законодателят действително взел предвид отрицателните последици от затягането на правилата и ги претеглил с последиците за държавите членки, в които много превозвачи от ЕС‑13 упражняват постоянна дейност, и необходимостта да се гарантира лоялна конкуренция.
641. Икономическите последици, на които се позовават държавите жалбоподатели и които са изведени от проучването Ricardo от 2021 г., се основавали на сценария за голямо преструктуриране на пазара, докато посочените последици за околната среда от своя страна се основавали на сценария без адаптиране на пазара. Тези два сценария и техните последици обаче се изключвали взаимно. Съветът и Парламентът отбелязват също, че държавите — членки от Източна Европа, които били по-силно засегнати от бъдещата реформа, били по-склонни да участват в това проучване, което освен това не отчитало синергията със задължението за връщане на водачите и което се съсредоточавало само върху някои оперативни разходи. Парламентът счита, че спорът между страните всъщност не се отнасял до това дали законодателят на Съюза е разполагал с основните факти, а по-скоро до въпроса дали направеният от него избор въз основа на тези факти е явно неподходящ; само несъгласието с окончателното съдържание на акта обаче не било достатъчно, за да се заключи, че мярката е явно неподходяща.
ii) Анализ
642. От припомнената в точка 62 и сл. от настоящото заключение съдебна практика следва, че макар в междуинституционалното споразумение да се препоръчва оценка на въздействието, когато последиците от предвижданата мярка в икономически, екологичен или социален план са значителни(389), това споразумение не задължава законодателя на Съюза да извърши оценка на въздействието при всички положения(390). Следователно липсата на оценка на въздействието не води ipso facto до невалидност на приетия впоследствие законодателен акт на ЕС(391), и както изтъкват институциите ответници, когато е налице такава оценка, тя не обвързва законодателя(392), който запазва изцяло необходимата свобода да въведе различна мярка, евентуално по-ограничителна от разгледаната в оценката на въздействието на Комисията, без да може автоматично да се заключи, че законодателят на Съюза явно е превишил границите на необходимото за постигането на търсената цел(393), дори когато така направеното изменение се окаже съществено спрямо първоначалното предложение, тъй като точка 15 от междуинституционалното споразумение няма задължителна сила и освен това предвижда само възможност за Парламента и за Съвета да актуализират оценката на въздействието, ако решат, че това е целесъобразно и необходимо за законодателния процес(394). Следователно оплакванията, че е нарушено междуинституционалното споразумение, трябва да бъдат отхвърлени.
643. Неизвършването на оценка на въздействието обаче може да се квалифицира като нарушение на принципа на пропорционалност, когато законодателят на Съюза не разполага с достатъчно данни, позволяващи му да прецени пропорционалността на приета мярка(395), с други думи, да може да упражни ефективно правото си на преценка(396) въз основа на всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което приетият акт има за цел да регламентира, и не се е намирал в особено положение, което е налагало да се спести нейното извършване. Няма значение в каква форма са събрани основните данни(397) и не се изисква от законодателя на Съюза самият той да притежава документите, които са от значение(398).
644. Що се отнася до приемането на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, безспорно е, че тази мярка не е била част от предложението за регламент за установяването(399). По същество Комисията предлага да се измени член 5 от Регламент № 1071/2009, като се разшири списъкът на документите, които трябва да се съхраняват в експлоатационния център на превозвачите (предложение за член 5, буква а), като се изисква действително и постоянно извършване на административните и търговски дейности с подходящото административно оборудване и съоръжения в помещенията, разположени в държавата членка на установяване (предложение за член 5, буква в), както и управлението на превозите с превозните средства с подходящото техническо оборудване от държавата членка по установяване (предложение за член 5, буква г) и притежаването на активи и наемането на персонал, пропорционални на дейността на предприятието (предложение за член 5, буква д).
645. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не е било сред мерките, обхванати от оценката на въздействието на Комисията в първоначалното ѝ предложение(400). Това е основна разлика в сравнение с разгледаната по-горе ситуация във връзка със задължението за връщане на водачите(401).
646. Сред изброените в тази оценка на въздействието мерки, мярка № 18, озаглавена „Review reference points for effective and stable establishment“, предвижда, за да се гарантира, че мястото на установяване е действително и трайно, да се изисква от превозвачите да имат значителна оперативна или транспортна дейност в държавата членка по установяване или наличие на поне един търговски договор в държавата членка по установяване(402). Подобни мерки изобщо не изглеждат сравними с мерките, които в крайна сметка са приети в края на законодателния процес. Според мен от това следва, че противно на твърдяното от Парламента и Съвета, нито едно заключение, изведено от оценката на въздействието на анализираните в оценката на въздействието мерки(403), не може да се „пренесе“ към новото изискване, след като то е въведено от Парламента в хода на законодателната процедура(404), с формулировка, която освен това ще бъде изменена допълнително в окончателната редакция.
647. Отбелязвам също така, че в нито една част от оценката на въздействието не е анализирано въздействието върху околната среда на предвидените мерки.
648. Макар законодателят на Съюза да е могъл надлежно да се позове на оценката на въздействието — аспекти относно установяването, що се отнася до състоянието на пазара и установяването на трудностите и недостатъците, които се очаква неговата намеса да разреши, трябва да се констатира, че изменение на Регламент 2020/1055 в посока задължение за трансгранично пътуване през редовни интервали от време и изискващо използването на пътното превозно средство, не е било предвидено от Комисията, нито е било включено по какъвто и да било начин в оценката на въздействието.
649. Съветът и Парламентът поддържат, че законодателят на Съюза е можел надлежно да се основе на заключението, съдържащо се в оценката на въздействието — социални аспекти(405), съгласно която от приемането на задължението за връщане на водачите нямало да произтече никакво въздействие върху околната среда.
650. Освен факта, че подобен довод обхваща само един от аспектите на потенциалното въздействие на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, задължението за връщане на водачите, за разлика от задължението за връщане на превозните средства, не налага използването на конкретно превозно средство. Освен това, с оглед на вече посоченото от мен във връзка с това задължение(406), самото твърдение в оценката на въздействието — социални аспекти, че задължението за връщане на водачите няма да има въздействие върху околната среда, не може да е достатъчно, за да обоснове преценката относно въздействието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, което да е в съответствие с очакваното от законодателя на Съюза по отношение на проверката на пропорционалността.
651. Струва ми се, че интензивността на споровете пред Съда свидетелства за истински съмнения по въпроса до каква степен въздейства задължението за връщане на превозните средства. Все още съществуват неразрешени въпроси като например, на първо място, въпросът как всъщност се очаква да бъдат определени допълнителните километри пробег на превозните средства на година и съответните емисии, като се има предвид, както отбелязва Парламентът в контекста на други основания, че дори превозните средства да не трябва да спазват задължението за връщане, те няма да останат неподвижни; второ, въпросът как се отразяват върху оценката на задължението за връщане промените, които се очакват в резултат от прилагането на европейските разпоредби, засягащи транспортния сектор в по-широк план; трето, въпросът за определянето на очакваните общи икономически последици за пазара и на по-конкретните последици с оглед на посочените цели; четвърто, въпросът за потенциалните последици от предвиденото задължение за икономическото положение на държавите, предлагащи транспортни услуги от място, отдалечено от центъра на търсенето; пето, въпросът как законодателят в крайна сметка се е спрял на честотата на завръщане в държавата членка на установяване на всеки осем седмици.
652. Както припомних, макар законодателят на Съюза да разполага с широка свобода на преценка по отношение на формата и естеството на данните, на които основава действията си, предвид значението на съответната политика, силно фрагментирания характер на пазара и радикалното противопоставяне на засегнатите интереси, според мен не е достатъчно законодателят да твърди, че е взел предвид последиците от съответната мярка, по-специално за околната среда, като се позовава главно на писмо от IRU, в което последният дава своя собствена оценка на броя на допълнителните автокилометри годишно и на допълнителното годишно количество емисии на CO2, до които би довело изпълнението на задължението за връщане на превозните средства на всеки три-четири седмици, без да е представена никаква методология за така получените изчисления и без да е възможно това писмо действително да представлява обективна информация. Същият извод се налага и по отношение на твърдяната положителна реакция на EFT на задължението за извършване на натоварване или разтоварване в държавата членка на установяване на всеки четири седмици(407). В допълнение, от посоченото писмо и от тази реакция не могат да бъдат извлечени никакви обективни и съществени икономически данни. Що се отнася до доклада „Klaus“, той е документ, представен по искане на група заинтересовани страни и в отговор на изменението в хода на законодателната процедура на проекта за регламент. Той не изяснява причините за избора на законодателя.
653. Макар че съм на път да установя нарушение на принципа на пропорционалност, произтичащо от липсата на оценка на въздействието на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, възражението, че институционалното равновесие на Съюза е засегнато и че е имало политическа намеса, също трябва да намери отговор.
654. Ето защо ми се струва важно да уточня, че при изпълнение на функциите си законодателят на Съюза е свободен, разбира се, да приема желаните от него решения, но е важно да го направи по информиран и прозрачен начин и трябва да е в състояние да докаже това. Същото важи и за годността на бъдещата мярка да бъде разбрана и приета от всички заинтересовани страни, още повече в област, в която, както в случая с Регламент 2020/1055, започват ясно да се виждат напрежения между различни интереси.
655. Поради всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да констатира, че като не са извършили анализ на икономическото, социалното и екологичното въздействие на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, Парламентът и Съветът са нарушили принципа на пропорционалност, тъй като не са доказали, че към момента на приемане на това задължение са разполагали с достатъчно данни, въз основа на които да могат да преценят пропорционалността на посоченото задължение с оглед на целите, които възнамеряват да постигнат, и не твърдят, че са се намирали в особено положение, което е налагало да се спести нейното извършване.
656. Ето защо четвъртото основание по дело C‑542/20(408), второто основание по дело C‑545/20, първото основание по дело C‑547/20, второто основание по дело C‑549/20, първото основание, насочено срещу член 1, точка 3, буква в) от Регламент 2020/1055 по дело C‑551/20, второто основание по дело C‑552/20 и първото основание по дело C‑554/20 следва да бъдат приети за основателни.
2) По проверката на пропорционалността на мярката
657. Тъй като току‑що беше установено нарушението на принципа на пропорционалност, защото законодателят на Съюза не е проверил дали е пропорционално задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, не следва да се разглеждат оплакванията за непропорционалния характер на това задължение.
д) По основанията за нарушение на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
658. Република Литва поддържа, че тъй като Регламент 2020/1055 е приет на основание член 91, параграф 1 ДФЕС, законодателят бил длъжен да спази и изискванията на втория параграф от тази разпоредба и да вземе предвид случаите, при които прилагането на приетата мярка „би могло сериозно да засегне жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, както и експлоатацията на транспортното оборудване“. Същото се отнасяло и за член 94 ДФЕС, от който произтичало задължение за законодателя да вземе предвид икономическото положение на превозвачите при приемането на всички мерки в рамките на Договорите по отношение на тарифите и условията за транспорт. Република Литва твърди, че законодателят на Съюза е приел член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, без да разгледа въздействието му върху превозвачите от периферията на Съюза, върху икономическото им положение, върху тяхната жизнеспособност и следователно върху заетостта в този сектор, въпреки че той заемал значително по-голям дял от икономиката на тези държави в сравнение с дела, който заемал в държавите от Централна и Западна Европа(409). Така очакваното отражение на Регламент 2020/1055 върху икономиките на периферните държави членки — по-специално що се отнася до затварянето на предприятия, преместването на дейността и загубата на работни места — било по-голямо, но не било взето предвид.То било потвърдено от проучването Ricardo от 2021 г., според което задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици засягало 29 % от водачите в Източна Европа и водело до особено значителни разходи, оценени на 3 милиарда евро годишно(410). Тъй като пазарът на труда на посочените държави членки е много по-чувствителен към промените в транспортната политика, законодателят е трябвало да вземе това предвид. Ето защо той явно не изпълнил задълженията си по член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС. Като разпоредба, включена в дела от Договора, посветен на транспорта, законодателят на Съюза бил длъжен да спази член 94 ДФЕС при приемането на Регламент 2020/1055, и по-специално на член 1, точка 3 от него.
659. Република България(411) поддържа, че Съветът и Парламентът е трябвало да вземат предвид сериозните последици за икономиката на периферните държави, породени от приемането на Регламент 2020/1055, и че като не са го направили, тези институции са нарушили член 91, параграф 2 ДФЕС. Тази разпоредба позволявала признаването и отчитането на чувствителността на някои мерки със сериозно влияние, приети в рамките на транспортната политика, които до влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС са приемани с единодушие, като им се обръща специално внимание. Република България препраща към доводите си, развити в рамките на основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност, за да докаже пагубния ефект върху жизнения стандарт и нивото на заетост на българските превозвачи, и по-общо върху икономическото положение на превозвачите от държавите членки от периферията на Европа. Тя поддържа също, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 е „мярка по отношение на тарифите и условията за транспорт“ по смисъла на член 94 ДФЕС, чието приемане изисква да се вземе предвид икономическото положение на превозвачите. Освен това, тъй като член 90 ДФЕС препраща към целите, посочени в член 3, параграф 3 ДЕС, при приемането на мерки в областта на транспортната политика специално внимание трябвало да се обърне на икономическото, социалното и териториалното сближаване и солидарността между държавите членки, какъвто не бил случаят при приемането на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055. Не била проведена никаква оценка на въздействието или допълнителна консултация или анализ, за да се разбере до каква степен приеманите мерки ще засегнат жизнения стандарт и нивото на заетост в определени региони.
660. Република Кипър излага доводи, идентични с тези на Република България, като в допълнение акцентира върху специфичното положение на островните държави и значителните последици за кипърската икономика и заетост.
661. Унгария счита, че асиметрията на отрицателните последици за превозвачите от държавите членки, разположени в периферията на Съюза, спрямо тези за превозвачите от Централна и Западна Европа доказвала, че задължението за връщане нарушава член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС(412), тъй като законодателят на Съюза не взел предвид специфичното положение на първите.
662. Според Република Малта обстоятелството, че не е взето предвид въздействието върху околната среда на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушавало член 91, параграф 2 във връзка с член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата, тъй като посоченото задължение засягало сериозно жизнения стандарт и нивото на заетост по-специално в островна държава като Малта. Фактът, че въздействието на задължението за връщане на превозните средства не е получило полагащото му се внимание, представлявало неизпълнение на задължения, чиито последици по същество(413) трябвало да се преценяват и с оглед на член 91, параграф 2 ДФЕС. Отражението на това задължение върху експлоатацията на транспортното оборудване било ясно и очевидно, особено в една островна държава членка, чиито транспортни маршрути включвали морски участъци, както и значително разстояние до европейския континент. Поради голямото разстояние между Малта и континента цялата малтийска транспортна система била оформена въз основа на ограниченията, наложени от географското положение и съществуващото оборудване за морски транспорт, а не от търговски решения. Тези операции щели да се променят коренно в резултат на задължението за връщане на превозните средства, което налагало на малтийските превозвачи да реорганизират радикално логистиката на превозните средства и да поемат значителни разходи. Следователно това задължение би засегнало сериозно експлоатацията на транспортното оборудване в Малта. Въпреки опасенията, които малтийското правителство многократно е изразявало пред Съвета, не били взети предвид последиците от посоченото задължение за експлоатацията на транспортното оборудване в Малта. Въвеждането му без никакъв технически мотив, който да обоснове неговото въздействие, потвърждавало, че Парламентът и Съветът не са изпълнили задължението си по член 91, параграф 2 ДФЕС.
663. Република Полша твърди, че ограниченията за предоставянето на каботажни услуги и на превози между трети страни, произтичащи от прилагането на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, биха изменили съществено модела на предоставяне на услугите за автомобилен превоз, което би имало отрицателни последици за жизнения стандарт и заетостта в някои региони, както и за експлоатацията на транспортното оборудване — последици, които, противно на предвиденото в член 91, параграф 2 ДФЕС, не били взети предвид. Задължението за връщане принуждавало операторите да се завръщат без товар, вместо да извършат каботажен превоз или превоз между трети страни, с което се засягала рентабилността на дейността на превозвачите. Законодателят на Съюза не взел предвид факта, че ограниченията, свързани с каботажните и превозите между трети страни, могат да доведат до оттегляне на превозвачите от пазара и значително да засегнат заетостта в този сектор. Той не взел предвид и факта, че тези последици се усещат особено силно от превозвачите от държави членки, разположени в периферията на Съюза. 90 % от транспортните предприятия били МСП, които наемат 55 % от заетите лица в транспортния сектор. Тези предприятия ще бъдат особено силно изложени на отрицателните последици, свързани със задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици. Намаляването на заетостта в транспортния сектор, което може да настъпи вследствие на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, щяло да засегне и да отслаби особено тези държави членки, което законодателят на Съюза не взел предвид. Това задължение водело и до допълнително излишно придвижване, което щяло да причини вреди по отношение на експлоатацията на съществуващото транспортно оборудване, чието влошаване, свързано с това придвижване, не е било оценено. Същото се отнасяло и за увеличаването на рисковото поведение на водачите. Накрая, Република Полша упреква законодателя, че е приел мярка, която затруднява упражняването на дейността на превозвачите, при положение че пандемията от COVID‑19 вече ги е тласнала към криза.
664. Що се отнася до твърдяното нарушение на член 94 ДФЕС, Република Полша повтаря, че обхватът на дейност на транспортните предприятия от различните региони на Съюза не бил еднороден и че международните превози заемали по-важно място в структурата на автомобилния транспорт на държавите членки, разположени в периферията на Съюза, докато превозвачите, установени в държавите членки от центъра на Съюза, извършвали повече вътрешни или двустранни превози. Поради това трябвало да се поемат значителни разходи главно от превозвачите, установени в държавите членки на периферията на Съюза, предимно под формата на МСП, за да изпълнят задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, което щяло особено да ги отслаби. Законодателят на Съюза трябвало да вземе предвид спецификите на пазара, a fortiori в период, белязан от особена уязвимост на превозвачите поради свързаната с COVID‑19 криза. Като не взел предвид икономическото положение на превозвачите, той нарушил член 94 ДФЕС.
665. Парламентът и Съветът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания, в които се твърди нарушение на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
666. Оплакванията на ответниците често препращат към изложените в основанията на жалбите, в които се твърди, че в резултат на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици е нарушен принципът на пропорционалност. Впрочем Парламентът и Съветът многократно са упрекнати, че не са извършили оценка на въздействието на това задължение върху критериите, посочени в член 91, параграф 2 и в член 94 ДФЕС.
667. Това всъщност потвърждава отношението на пропорционалност, до което водят задълженията, произтичащи от тези два члена, така както ги тълкувам в точка 292 от настоящото заключение. При тези условия, след като вече бе прието, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава принципа на пропорционалност(414), не е необходимо да се разглеждат основанията за нарушение на посочените членове.
е) По основанията за нарушение на основните свободи, гарантирани с Договора за функциониране на ЕС
1) Доводи на страните
668. Република Литва счита, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици противоречи на член 26 ДФЕС. Според нея това задължение представлява протекционистична мярка, която води до раздробяване на пазара, ограничава конкуренцията и дискриминира превозвачите от държавите членки, разположени на географските краища на Съюза.
669. Задължението за връщане ограничавало необосновано упражняването на свободите на вътрешния пазар. Това задължение било прието, без да се проучи дали преследваните цели могат да обосноват значителните отрицателни последици за някои оператори и без да се гарантира, че е възможно най-малко натоварващо за операторите. Особената роля на транспортния сектор за функционирането на вътрешния пазар е подчертано от Комисията(415) и принципът на недопускане на дискриминация се прилагал в областта на правото на установяване по силата на член 49 ДФЕС, приложим и за юридическите лица. Фактът, че стремежът към вътрешен пазар, предвиден в член 26 ДФЕС, се осъществява чрез други разпоредби на Договора, не лишавал тази разпоредба от релевантност и мерките, които по същество нарушават посочените в член 26 ДФЕС цели, не могат да се считат за съвместими с този член. Неблагоприятните последици върху стремежа към вътрешен пазар се потвърждавали от оценката на въздействието — аспекти относно установяването и проучването Ricardo от 2021 г.
670. Република България твърди, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 представлява, първо, нарушение на свободата на упражняване на професия, на правото на установяване по член 49 ДФЕС и на членове 15 и 16 от Хартата (шесто основание от жалбата по дело C‑545/20), второ, нарушение на свободата на предоставяне на транспортни услуги на основание член 58, параграф 1 и член 91 ДФЕС, и като алтернатива, нарушение на член 56 ДФЕС (седмо основание от жалбата по дело C‑545/20 в първата му част), и трето, на свободното движение на стоки съгласно членове 34 и 35 ДФЕС (седмо основание от жалбата по дело C‑545/20 във втората му част).
671. Първо, като налага на превозвачите допълнителни ограничения, задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици представлявало намеса в свободата на стопанска инициатива и правото на установяване, признати с член 49 ДФЕС и член 15, параграф 1 и член 16 от Хартата на превозвачите от островни и периферни държави членки, тъй като някои щели да бъдат принудени да преустановят дейност, а други — да се установят в по-централна държава членка. Като изключва от икономическа дейност различни превозвачи, намиращи се в периферни или островни държави членки, Регламент 2020/1055 застрашавал самото съществуване на свободата на упражняване на професия. Подобна намеса не била оправдана, тъй като е непропорционална. Мерките, които затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване, трябва да се считат за пречка пред тази свобода. Задължението за връщане обаче правело по-малко привлекателно установяването на международните превозвачи в периферните или островните държави членки, а същевременно секторът на международния транспорт бил напълно либерализиран.
672. Второ, Република България поддържа, че задължението за връщане ограничава значително свободата на предоставяне на транспортни услуги, тъй като връщането пречело на превозвачите да продължат да предлагат транспортни услуги, въпреки свободата да предоставят такива услуги, гарантирана им от първичното право. Дейностите на доставчиците на транспортни услуги щели да бъдат значително по-малко атрактивни и изгодни. Задължението за връщане на транспортните средства на всеки осем седмици, без да се вземе предвид наличието на товар в дадения момент, поставяло под въпрос цялостния бизнес модел на някои превозвачи. То нарушавало член 58, параграф 1 във връзка с член 91 ДФЕС. Налагането на задължението за връщане въвеждало повторно дискриминация и правело крачка назад по отношение на установяването на обща транспортна политика, която гарантира свободата на предлагане на услуги. Ако Съдът приеме, че член 56 ДФЕС е приложим, тази разпоредба също трябвало да се счита за нарушена. На етапа на писмената реплика Република България отбелязва, че Съдът вече е анализирал изискването за установяване като необходимо условие за предоставянето на транспортни услуги и е постановил, че представлява ограничение, противоречащо на правото на установяване.
673. Трето, Република България поддържа, че задължението за връщане ще има сериозни последици, които ще повлияят на свободното движение на стоки, и ефект, който е равностоен на количествени ограничения, забранени съгласно членове 34 и 35 ДФЕС.
674. Република Кипър развива същите доводи като тези на Република България.
675. Румъния твърди, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици затруднява значително учредяването на дружества в Румъния от граждани на други държави — членки на Съюза, тъй като води до значителни оперативни разходи и намаляване на приходите за дружество, установено в периферна държава — членка на Съюза, като Румъния. Следователно подобно задължение нарушавало член 49 ДФЕС, затруднявайки и намалявайки привлекателността на упражняването на свободата на установяване. Рентабилността, а оттам и атрактивността на учредяването на транспортно дружество в тази държава членка щяло да бъде засегнато. Над 45 % от установените в Румъния транспортни предприятия предвиждали да създадат дъщерно дружество или клон или да преместят дейността си в други държави членки от Западна Европа, с цел да смекчат отрицателните последици от Пакета за мобилност. Така, макар задължението за връщане да не води до забрана на лицата, които не пребивават или не са установени в Румъния, да създават транспортни дружества, това не променя факта, че тази мярка утежнява и прави по-малко привлекателно учредяването на дружества в Румъния и представлява неоправдано и непропорционално ограничение на свободата на установяване.
676. На етапа на писмената реплика Румъния подчертава разминаването между Съвета, според който Регламент № 1071/2009 е важна мярка, за да се гарантира свободата на установяване, и Парламента, който счита, че този регламент не урежда свободата на установяване, тъй като член 5 от него предвижда само условие за упражняването на свободата на предоставяне на услуги. Румъния оспорва твърдението на Парламента, че само национални мерки биха могли да представляват ограничения на свободата на установяване, докато Съдът вече е постановил, че забраната на ограниченията на свободното движение на стоки и на свободното предоставяне на услуги се отнася не само за националните мерки, но и за мерките, постановени от институциите на Съюза.
2) Анализ
677. Вече припомних специфичния характер и особената роля на транспортния сектор в Договорите(416) — сектор, за който се прилага специален правен режим в рамките на вътрешния пазар. Припомням по-конкретно, че специалният статут на транспорта в нормативната уредба на вътрешния пазар се отличава със съчетанието на основано на Договора право на установяване във всяка държава членка с правото на превозвачите на свободно предоставяне на услуги, гарантирано само доколкото това право е признато чрез мерки на вторичното право, приети от законодателя на Съюза в рамките на общата транспортна политика. Така международният транспорт е напълно либерализиран. Това не се отнася за вътрешните превози, които все още са предмет на ограничения, когато се извършват от превозвачи, които не са установени на територията на държавата членка.
678. Що се отнася до член 26 ДФЕС, общите принципи, които той прогласява в първия и втория параграф, всеки път се позовават на другите относими разпоредби от Договорите, така че, както твърди Парламентът, акт на Съюза в областта на транспорта, какъвто е случаят с Регламент 2020/1055, не може да се разглежда само с оглед на тази разпоредба, без да се засегне точният му обхват и без да се пренебрегнат другите относими разпоредби от Договора, и по-специално член 58, параграф 1 ДФЕС.
679. Транспортните услуги са либерализирани само доколкото в своята дейност законодателят на Съюза се основава на член 91 ДФЕС, който играе ролята на lex specialis. Договорът възлага на законодателя да установи „общи правила, приложими към международния транспорт от и към територията на държава членка или преминаване през територията на дадена държава членка“. Член 5 от Регламент № 1071/2009, преди изменението му с Регламент 2020/1055, е едно от тези общи правила или условия, на които трябва да отговаря всеки превозвач, за да получи разрешение да предоставя транспортни услуги в рамките на Съюза. Припомням, че предметът на Регламент № 1071/2009, така както е уточнен в член 1, параграф 1 от него, е да уреди „допускането до и упражняването на професията автомобилен превозвач“(417). Фактът, че за упражняване на професията превозвач трябва да бъдат спазвани правила и условия, de facto не води до нарушение на свободата на предоставяне на услуги. Считам, че тези правила и условия евентуално се отнасят по-скоро до въпроса за реда и условията за либерализиране на пазара на транспортните услуги, по отношение на които законодателят разполага с широко право на преценка, както изтъква Парламентът.
680. Що се отнася до твърдението за нарушение на член 49 ДФЕС, припомням, както изтъква Румъния, че забраната за ограничаване на гарантираните от Договора основни свободи се отнася не само за националните мерки, но и за мерките, постановени от институциите на Съюза(418) и че свободата на установяване не представлява изключение в това отношение. Освен това анализът ще се ръководи от точка 159 и сл. от настоящото заключение и може да се следва логика, аналогична на тази относно задължението за връщане на водачите. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици се налага без разлика на всяко транспортно предприятие, което желае да извършва автомобилни превози в рамките на Съюза. Целта му е да гарантира действителното и трайно установяване на автомобилните превозвачи. Само по себе си това задължение не урежда и не ограничава по никакъв начин свободата — която остава пълна — на икономическите оператори от държава членка да се установят в приемащата държава членка, да имат достъп до дейности като самостоятелно заети лица и да учредяват предприятия при същите условия като определените от законодателството на държавата членка на установяване за собствените ѝ граждани(419). Както припомня Съветът, не се предвижда задължението за връщане да се отчита в процеса на издаване на разрешения на транспортните дружества, тъй като тези дружества са длъжни да изпълнят това задължение, след като се установят и веднага щом започнат да предоставят услугите си. Следователно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици няма ограничително действие върху свободата на установяване.
681. Задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не възпрепятства превозвачите да упражняват свободата си на установяване, тъй като не се спори, че имат свободата да преместват седалището на своята дейност, ако желаят това. Твърдението, че операторите щели да бъдат разубедени да установяват дружества в периферните държави членки поради значителното увеличаване на разходите, свързани със задължението за връщане, трябва да се отхвърли, тъй като се основава на запазването на търговски модел, отговорността за който е единствено на посочените превозвачи. Всъщност увеличението на разходите е още по-значително, когато превозвач избере да извършва дейност на територията на държава членка, отдалечена от тази, в която е установен. Не е задача на законодателя на Съюза да компенсира евентуалните усложнения, свързани с географската отдалеченост между седалището на оператора и действителното място на неговата дейност.
682. Що се отнася до позоваването на Хартата, член 15, параграф 1 и член 16 защитават съответно правото на труд и правото да се упражнява свободно избрана или приета професия, както и свободата на стопанска инициатива, в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики. Във връзка с твърдението за нарушение на член 49 ДФЕС Република България и Република Кипър поддържат, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици застрашава самото съществуване на свободата на упражняване на професия.
683. Първо, упражняването на всяка професионална дейност по необходимост предполага приемането на съответните правила и условия за упражняването ѝ. Второ, дори да се приеме, че задължението за връщане представлява ограничение на професионалната дейност на съответните икономически оператори, член 52, параграф 1 от Хартата предвижда, че могат да бъдат налагани ограничения със закон и при зачитане на основното съдържание на признатите в Хартата права и свободи. Следва да се посочи, че в случая задължението за връщане по никакъв начин не накърнява основното съдържание на свободата за упражняване на професията на автомобилните превозвачи(420). Трето, от тази разпоредба следва, че всяко наложено ограничение трябва да бъде необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес. Тъй като в рамките на признатото му широко право на преценка законодателят е счел за необходимо да се намеси по-специално за да се гарантират лоялна конкуренция и равнопоставени условия, които трябва да осигурят правилното функциониране на вътрешния транспортен пазар, трябва да се заключи, че не е налице нарушение на членове 15 и 16 от Хартата.
684. Що се отнася до твърдяното нарушение на свободното предоставяне на услуги, припомням, че член 58, параграф 1 и член 91 ДФЕС предвиждат, че свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се въвежда в действие от законодателя на Съюза. Следователно задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици не може да се разглежда изолирано само на основание член 56 ДФЕС, без, повтарям, да се пренебрегне спецификата на транспорта от гледна точка на свободното предоставяне на услуги. Ето защо, както вече посочих(421), законодателят на Съюза има право да променя условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги в областта на автомобилния транспорт, по-специално с цел да се гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар, тъй като степента на либерализиране на тези услуги е определена от самия законодател в рамките на осъществяването на общата транспортна политика. Припомням, че Съдът вече е постановил, че предприемането от законодателя на Съюза на мярка, която има за цел да осигури свободното предоставяне на услуги на справедлива основа, а именно в регулаторна рамка, гарантираща конкуренция, която не се основава на прилагането в една и съща държава членка на съществено различаващи се ред и условия на работа, е законосъобразно(422). Целта на налагането на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици е да гарантира действително и трайно установяване на превозвача, за да се осигури реална връзка с държавата членка на установяване, която ще определи по-специално данъчните и социалните правила, които ще се прилагат за посочения превозвач. В съображение 8 от Регламент 2020/1055 законодателят на Съюза ясно посочва, че целта е да се противодейства на дружествата „пощенски кутии“, да се намали рискът от организирането на системни каботажни превози и водачи номади, за да се осигури правилното функциониране на вътрешния пазар в областта на транспорта. При тези условия оплакванията, че са нарушени член 56 и член 58, параграф 1 ДФЕС, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
685. Що се отнася до изтъкнатото засягане на свободата на движение на стоки, според мен Република България и Република Кипър не са доказали в достатъчна степен последиците от задължението за връщане върху свободното движение на стоки, а се задоволяват с общи твърдения. Всъщност доказването на това обстоятелство е още по-трудно, тъй като твърдените ограничителни последици от задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици очевидно са твърде несигурни и твърде непреки, за да може да се счита, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 е в състояние да възпрепятства търговията между държавите членки и следователно е ограничение по смисъла на членове 34 и 35 ДФЕС(423).
686. Ето защо основанията, в които се твърди нарушаване на членове 15 и 16 от Хартата и на членове 26, 34, 35, 49, 56 и член 58, параграф 1 ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
ж) Заключение
687. По съображенията, изложени в точка 642 и сл. от настоящото заключение, жалбите на Република Литва (C‑542/20), Република България (C‑545/20), Румъния (C‑547/20), Република Кипър (C‑549/20), Унгария (C‑551/20), Република Малта (C‑552/20) и Република Полша (C‑554/20) в частта им, в която се оспорва член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с тази разпоредба се изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009, като включва в него задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, следва да се уважат и да се отмени посочената разпоредба.
2. По задължението да се държат определен брой превозни средства и водачи, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози (член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта, в която член 5, параграф 1 от Регламент № 1071/2009 се допълва с буква ж)
688. Република Полша е единствената, която оспорва законосъобразността на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 в частта, в която член 5, параграф 1 от Регламент № 1071/2009 се допълва с буква ж) и изтъква две основания в това отношение, първото от които е за нарушение на принципа на пропорционалност, а второто — за нарушение на принципа на правната сигурност. Освен това чрез общото основание, развито хоризонтално срещу всички оспорени в жалбата ѝ по дело C‑554/20 разпоредби на Регламент 2020/1055, Република Полша твърди нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата.
а) По първото основание, в което се твърди нарушаване на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
689. Що се отнася до основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност, Република Полша поддържа, че задължението постоянно да се държи на редовно разположение в държавата членка на установяване такъв брой превозни средства, който да съответства на изискуемите условия(424), и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози, се основавало на произволни критерии, не било подходящо за постигане на целите на Регламент 2020/1055, които впрочем не били уточнени, и имало несъразмерни отрицателни икономически последици за операторите в сравнение с евентуалните му положителни последици. Необходимостта от прибягване до такава мярка не била анализирана в достатъчна степен в оценката на въздействието, тъй като причините за нейното въвеждане оставали неясни, както и преследваните цели. Регламент 2020/1055 вече предвиждал задължение за връщане на превозните средства и задължение за връщане на водачите, така че новият член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009 представлявал допълнителна мярка, която още повече ограничава мобилността на превозните средства, с които разполагат предприятията. Ставало въпрос за напълно произволно изискване, което не отчита спецификата на дейностите по международния автомобилен транспорт, и за абсурдна пречка пред упражняването на такива дейности. Република Полша изразява съжаление поради липсата на обективна връзка между въведеното в член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009 изискване и въпроса за действителното и трайно установяване и поддържа, че такова изискване в действителност не се отнася до правилата за определяне на мястото на установяване, а урежда условията и реда за самата организация на транспортната дейност. Освен това Република Полша твърди, че посоченото изискване задължавало превозвачите да организират допълнителни пътувания без товар, като същевременно признава, че е трудно да се оцени броят на допълнителните курсове поради неточния характер на тази разпоредба. Спазването на това изискване излагало предприятията на разходи, свързани с допълнителните празни курсове, с увеличаването на техния автомобилен парк или на броя на водачите. Тези допълнителни разходи трудно се понасяли от МСП, които в по-голямата си част съставляват сектора, и водели до фалити и до преместване на предприятията. Оценката на въздействието не взела предвид тези фактори. Тъй като законосъобразността на акт на Съюза трябва да се преценява към момента на приемането му, Република Полша отбелязва, че новият член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, е бил приет през период на отслабване на предприятията, извършващи дейност в транспортния сектор поради пандемията от COVID‑19. Следователно не било уместно, при положение че разполага с данни относно въздействието на пандемията върху транспортния сектор, законодателят на Съюза да налага необосновани допълнителни разходи на предприятията.
690. Съветът и Парламентът искат настоящото основание да се отхвърли.
2) Анализ
691. Припомням, че новият член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, въвежда ново условие, свързано с изискването за установяване, като предвижда, че за да може да се счита за действително и трайно установено в държавата членка на установяване по смисъла на член 3, параграф 1, буква а) от Регламент № 1071/2009, предприятието трябва постоянно да има на редовно разположение такъв брой превозни средства и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, и в двата случая, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози.
692. В самото начало отбелязвам, че член 1, точка 3, буква г) от предложението за изменение на Регламент № 1071/2009 на Комисията предвижда в член 5 от него да се добави задължение да се притежават активи и да се наема персонал, пропорционални на дейността на предприятието. Това задължение е било предмет на цялостен анализ на въздействието му, разгледано заедно с шестте други изброени от Комисията мерки в оценката на въздействието, която придружава първоначалното предложение на Комисията(425). Макар в крайна сметка възприетата от законодателя на Съюза формулировка да се различава леко от това предложение(426), очевидно е, че той е разполагал с достатъчно данни, за да е наясно с въздействието от приемането на задължението, предвидено понастоящем в член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055. Както отбелязва Съветът, тази разпоредба не е част от разпоредбите на Пакета за мобилност, по отношение на които Комисията е изразила резерви(427).
693. Според мен този нов член 5, параграф 1, буква ж) ясно допринася за постигането на целите, посочени в съображение 6 от Регламент 2020/1055, а именно да се противодейства на явлението на т.нар. дружества „пощенски кутии“ и да се гарантира лоялна конкуренция и равнопоставени условия на вътрешния пазар, които изискват да се гарантира, че превозвачите имат действително и трайно присъствие в държавата членка на установяване и осъществяват транспортната си дейност оттам. За тази цел законодателят на Съюза е искал „да бъдат пояснени и засилени разпоредбите по отношение на действителното и трайното установяване, като същевременно се избягва налагането на прекомерна административна тежест“. Преследваните цели, според мен, а както изтъкват и Парламентът и Съветът, са лесно разпознаваеми.
694. Това поясняване и засилване минават през приемането на редица водещи мерки, сред които мярката относно задължението за връщане на превозните средства и относно задължението за връщане на водачите. В това отношение не е правилно да се поддържа, че член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, съвпада с двете предходни задължения. Както подчертават Съветът и Парламентът, този член въвежда количествено изискване за наличните материални и човешки ресурси, но не се интересува нито от степента на мобилност на превозните средства и на водачите, нито от честотата на връщанията, която от своя страна продължава да се урежда от член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, що се отнася до превозните средства, и член 8, параграф 8а от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент 2020/1055, що се отнася до водачите. От член 5, параграф 1, буква ж) от така изменения Регламент № 1071/2009 също не следва, че се изисква непрекъснатото присъствие в държавата членка на установяване на превозните средства или водачите.
695. Свързаните с посоченото задължение изисквания не изглеждат несъразмерни. Първо, броят на превозните средства и водачите трябва да бъде пропорционален на обема на извършваните от предприятието превози. На пръв поглед изглежда трудно да се стигне до извод за непропорционалност на разпоредба, която изрично се позовава на установената с нея връзка на пропорционалност. По-нататък, член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, само изисква използването на материални и човешки ресурси, без например да налага вида правоотношения, които да обвързват предприятието с неговите водачи. Отправената от Република Полша критика за неоправданите икономически последици, свързани със закупуването на превозни средства или с наемането на водачи, се явява неоснователна, тъй като разумно може да се очаква, че дейността на голяма част от превозвачите вече се извършва с материални и човешки ресурси в достатъчно съотношение. Накрая, доводът, че този член 5, параграф 1, буква ж) уреждал произволно начините на организация на транспортната дейност, се основава на неправилен прочит на този член, тъй като, както поддържа Съветът, посоченият член по никакъв начин не урежда мястото, където ще се извършва транспортната услуга, а има за цел само да засили връзката между предприятието и държавата членка на установяване, от която то развива дейност, поради причините, изложени по-специално в съображения 6 и 8 от Регламент 2020/1055. По-специално от съображение 8 от този регламент следва, че законодателят на Съюза изрично е отхвърлил всякакви промени, които биха задължили превозвачите да извършват определен брой превози в държавата членка на установяване или по друг начин да ограничава възможността за предоставяне на услуги от страна на превозвачите в рамките на вътрешния пазар. От това става ясно, че задължението, предвидено в член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, съгласно което, за да може да се счита за действително и трайно установено в държавата членка на установяване, дадено предприятието трябва постоянно да има на редовно разположение такъв брой превозни средства и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, и в двата случая, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози, е резултат от прилагането от законодателя на неговото широко право на преценка в област, в която трябва да се претеглят различните интереси.
696. Накрая, законодателят на Съюза не може да бъде упрекнат, че е избрал да наложи на превозвачите допълнителни разходи, при положение че те вече са били отслабени от икономическите последици, свързани с пандемията от COVID‑19. Всъщност, от една страна, Регламент 2020/1055 предвижда той да се прилага считано от 21 февруари 2022 г., тоест повече от 18 месеца след приемането му в края на първата вълна, свързана с пандемията, и от друга страна, условието, предвидено в член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, в крайна сметка само изяснява условие, което обикновено се очаква от всяко предприятие, действащо на пазара на автомобилните превози, и което повечето предприятия вече са изпълнили.
697. Следователно основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност трябва да се отхвърли по същество.
б) По основанието, в което се твърди нарушение на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
698. След като припомня практиката на Съда, Република Полша поддържа, че поради своята неточност член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, не отговаря на изискванията на правната сигурност. Съдържащата се в него формулировка била твърде неясна, поради което се засягал обхватът на предвиденото в тази разпоредба задължение. Предприятията били поставени в положение на правна несигурност по въпроса дали действията им съответстват на задължението постоянно да имат на редовно разположение такъв брой превозни средства и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, и в двата случая, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози. Всъщност невъзможността за предприятията да определят дали отговарят на едно от условията за упражняване на дейността им ги излагала на сериозни правни последици.
699. От една страна, критерият, съгласно който водачите и превозните средства обичайно трябва да се намират в експлоатационен център на държавата членка по установяване, бил твърде неясен и подлежал на различно тълкуване. Тъй като връщането на превозните средства и водачите вече било уредено от други разпоредби, този критерий представлявал отделно изискване, чийто обхват не можел да се определи. От друга страна, критерият за пропорционалност също бил много неясен и било невъзможно да се определи конкретно броят на превозните средства и водачите, за които се отнася разпоредбата.
700. Накрая, била налице съществена разлика между член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент № 2020/1055, и член 5, буква в) от Регламент № 1071/2009, който предвижда, че превозвачът трябва да ръководи дейността си от експлоатационния център, разположен в държавата членка на установяване, като разполага с „необходимото административно оборудване“ и „подходящото техническо оборудване и съоръжения“, тъй като според Република Полша това оборудване и съоръжения били второстепенни за транспортната дейност, докато въпросът за броя на превозните средства и водачите бил от решаващо значение за управлението на предприятието. Ето защо било особено важно задължението да бъде формулирано точно.
701. Парламентът и Съветът искат това основание да се отхвърли.
2) Анализ
702. От припомнената в точка 117 и сл. от настоящото заключение съдебна практика следва, че проверката за спазване на принципа на правната сигурност налага да се установи дали двусмислеността на разглежданата разпоредба е такава, че може да попречи на нейните адресати с достатъчна сигурност да отхвърлят евентуални съмнения относно нейния обхват или смисъл, така че те да не са в състояние да определят по недвусмислен начин своите права и задължения.
703. В това отношение припомням, че член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, установява едно от условията за достъп до професията превозвач, като засилва изискването за действително и трайно установяване в държавата членка на установяване.
704. От една страна, транспортните предприятия трябва постоянно да имат на редовно разположение превозни средства и водачи. На този етап не откривам никакви затруднения, поради които тези предприятия няма да могат да разберат, че трябва да имат на разположение — а не да притежават — материални и човешки ресурси, необходими за дейността им (т.е. превозни средства и водачи). При необходимост смисълът на това какво означава човешките ресурси обичайно да се намират в експлоатационния център може да бъде надлежно изяснен чрез прочита на практиката на Съда(428).
705. От друга страна, тези предприятия трябва да разполагат с посочените материални и човешки ресурси „пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози“. От тези предприятия се изисква да разполагат с автомобилен парк, съответстващ на равнището на тяхната дейност, както и с работната сила, като, в случая става въпрос за два аспекта, присъщи на дейността на автомобилен превозвач, както подчертава Република Полша. Република Полша поддържа, че поради посочената пропорционалност било невъзможно да се определи конкретно с какъв брой превозни средства и водачите предприятията трябва да разполагат. Напротив, мисля, че като професионалисти автомобилните превозвачи управляват непрекъснато потока от превозни средства спрямо наличността на водачи и имат доста точна представа за броя на превозните средства и на водачите, необходими за тяхната дейност. Ако законодателят на Съюза бе очертал по-точно задължението, предвидено в член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, например като определи брой превозни средства и водачи, с които предприятията би трябвало да разполагат в зависимост, например, от техния оборот, последните, както и органите, на които е възложено да контролират спазването на изискванията на член 5 от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, нямаше да имат необходимата свобода на преценка, а следователно и гъвкавостта да отчетат евентуално други обстоятелства освен оборота. Във всеки случай припомням, че видно от практиката на Съда изискванията на принципа на правната сигурност не могат да се разбират в смисъл, че изискват в такава норма да се посочват винаги различните конкретни хипотези, при които тя може да се прилага, доколкото е невъзможно всички тези хипотези да бъдат предварително определени от законодателя на Съюза(429).
706. Така от анализа следва, че действието на член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, е достатъчно ясно, точно и предвидимо, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза(430). Основанието, че е нарушен принципът на правната сигурност, трябва да се отхвърли по същество.
в) По основанието за нарушаване на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
707. Що се отнася до последното основание и доколкото става въпрос за общо за всички обжалвани разпоредби основание, което вече бе обобщено(431), тук ще се огранича да посоча по същество, че Република Полша твърди нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата поради факта, че законодателят на Съюза не е взел предвид изискванията, произтичащи от опазването на околната среда, и поддържа, че новото задължение щяло допринесе за значителното увеличаване на икономически необоснованите празни курсове. Република Полша изтъква, че въздействието от прилагането на обжалваните разпоредби не е било анализирано от законодателя на Съюза, който следователно не могъл да претегли целите, преследвани с Регламент 2020/1055, с целите за опазване на околната среда.
708. Съветът и Парламентът искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
709. Що се отнася до основанието за нарушаване на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата, само ще констатирам, че Република Полша, освен принципно да твърди, не е доказала по какъв начин спазването на задължението постоянно да се държат на редовно разположение такъв брой превозни средства, който да съответства на условията по член 5, буква д) от Регламент № 1071/2009 и водачи, които обичайно се намират в експлоатационен център в тази държава членка, пропорционални по брой на обема на извършваните от предприятието превози, би наложило извършването на допълнителни курсове, евентуално без товар.
710. Освен това развитата от Република Полша теза в известна степен изглежда противоречива в две отношения. От една страна, след като поддържа, че такова задължение ще доведе до значителен брой празни курсове, което би имало съществено отрицателно въздействие върху околната среда, в същото време тя изтъква, че целта на подобно задължение било превозните средства и техните водачи да останат в своя експлоатационен център и представлявало „абсурдна пречка за упражняването на транспортна дейност с оглед на логиката, която стои зад нея“(432). От друга страна, изглежда доста парадоксално тезата, че ако тези празни курсове бяха икономически обосновани, съвместимостта на разпоредбата, от която произтичат, с член 11 ДФЕС и с член 37 от Хартата вече няма да е поставена под въпрос.
711. Освен това, що се отнася до твърдяната липса на оценка на въздействието на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, с който член 5 от Регламент № 1071/2009 се допълва с буква ж), която представлявала нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата, препращам към точка 570 от настоящото заключение. От съображения за изчерпателност отбелязвам също, че цифровите данни, предоставени от Република Полша за да докаже отрицателното въздействие върху околната среда, произтичащо от тази нова разпоредба, всъщност се отнасят почти изключително до оценка на последиците върху околната среда в резултат от изпълнението на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
712. Накрая, струва ми се, че доводите на Република Полша се основават, както подчертават Съветът и Парламентът, на неправилен прочит на новия член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, изменен с Регламент 2020/1055, тъй като тази разпоредба урежда не честотата на присъствието в експлоатационните центрове, а само броя на превозните средства и водачите, които се намират в тези центрове. При тези условия основанието за нарушаване на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата(433) трябва да бъде отхвърлено.
г) Заключение
713. Жалбата на Република Полша по дело C‑554/20 в частта ѝ, насочена срещу член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, с който се въвежда член 5, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1071/2009, се отхвърля.
3. По четиридневния срок на прекъсване между два периода на каботаж (член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, с който в член 8 от Регламент № 1072/2009 се въвежда параграф 2а)
714. Република Литва, Република България, Румъния(434), Република Малта и Република Полша оспорват законосъобразността на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, който с въвеждането в член 8 от Регламент № 1072/2009 на параграф 2а понастоящем предвижда задължение за превозвачите да спазват четиридневен срок на прекъсване между два периода на разрешен каботаж.
а) По основанията за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата
1) Доводи на страните
715. Република Литва излага доводи, подобни на развитите срещу задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици. Така налагането на задължение да се изчака четиридневен срок нарушавало член 3, параграф 3 ДЕС, членове 11 и 191 ДФЕС, член 37 от Хартата, както и по-общо политиката на Съюза в областта на околната среда и борбата с изменението на климата. Член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 бил приет в нарушение на принципите, уреждащи политиката на Съюза в областта на околната среда, без да е извършена оценка на въздействието и без да са анализирани отрицателните последици за опазването на околната среда. Задължението превозното средство да напусне страната, в която е извършен каботажният превоз, водело обаче до увеличаване на броя на тежкотоварните превозни средства, които се движат без товар, и следователно на емисиите на CO2, което се потвърждавало от проучвания, оценяващи тези допълнителни емисии на 4 милиона тона(435).
716. Член 3, параграф 3 ДЕС и членове 11 и 191 ДФЕС не бивало да се тълкуват толкова стриктно, колкото предлагат Съветът и Парламентът в своите писмени защити. Макар законодателят да може да вземе мерки, които се отклоняват от целите за опазване на околната среда, тези мерки не можели, както в настоящия случай, да бъдат явно несъвместими или противоречащи на посочените цели, при положение че опазването на околната среда е императивно изискване. Въздействието на спорното задължение върху околната среда било очевидно подценено, за което свидетелствали заключенията от оценката на въздействието, извършена след влизането в сила на Регламент 2020/1055 по инициатива на Комисията. Като не анализирал въздействието на спорната разпоредба, законодателят на Съюза не взел предвид факта, че след като изискването за изчакване би трябвало да намали ефективността на логистичната верига, това би довело до увеличаване на броя на товарните автомобили, които се движат без товар, на консумацията на гориво и на изхвърленото количество CO2. Следователно поставянето на превозните средства в положение на изчакване очевидно представлявало нерационално използване на ресурсите и допринасяло за отрицателните последици от връщането на превозните средства, установени в извършената от Комисията оценка на въздействието. Макар да отрича, че периодът на изчакване ще има какво и да е въздействие върху околната среда, Съветът не предоставял никакви цифрови данни, което доказвало, че институциите ответници не са разполагат с достатъчно информация към момента на приемането на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055.
717. Република България излага общи доводи по този въпрос за двете обжалвани от нея разпоредби(436). Тя твърди, че това, което тя определя като период на почивка между каботажни превози, би увеличило броя на празните курсове и би ограничило каботажните превози, за които обаче е известно, че спомагат за намаляване на този вид курсове, както подчертавала Комисията в своята Бяла книга, озаглавена „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“(437), като призовавала за премахване на ограниченията за каботаж. Периодът на прекъсване по никакъв начин не допринасял за високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда, нито пък включвал изискванията за нейната защита. Следователно член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 противоречал, от една страна, на член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС и член 11 ДФЕС, както и на член 37 от Хартата, и от друга страна, на член 3, параграф 5 ДЕС, член 208, параграф 2 и член 216, параграф 2 ДФЕС, както и на Парижкото споразумение.
718. Република Полша излага общи доводи за четирите разпоредби, които оспорва поради нарушаване на член 11 и на член 37 от Хартата. След като припомня значителния дял на автомобилния транспорт за емисиите на CO2, за изхвърлянето на замърсители на въздуха и в контекста, който буди безпокойство във връзка с климатичната криза, Република Полша изтъква рисковете от замърсяването за човешкото здраве. Тя поддържа, че институциите ответници трябвало да извършат оценка на въздействието на разпоредбата, въвеждаща период на прекъсване след края на извършвания в държава членка каботажен превоз, и е трябвало да се уверят, че предвидената мярка не е в ущърб на постигането на целите, определени в други актове на вторичното право в областта на околната среда. При положение че дадено действие би могло да доведе до отрицателни последици за околната среда, институциите ответници трябвало да претеглят противоположните интереси и да внесат подходящи изменения или поне да се уверят, че тази правна уредба няма да създаде опасност за постигането на целите, определени в другите актове на вторичното право, приети в областта на околната среда. Според нея обаче наложеното с член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 допълнително ограничаване на каботажа, водело до увеличаване на пътувания без товар и следователно до увеличаване на емисиите на CO2, което логично произтичало от ограничаването на предимствата, които предоставят каботажните превози за оптимизирането на транспортните операции. Връзката между каботажния превоз и намаляването на празните курсове впрочем била призната от самия законодател.
719. Съветът, Парламентът и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
720. Доводът, че четиридневният срок на прекъсване между два периода на разрешен каботаж противоречи на политиката в областта на околната среда само защото подобен период намалявал възможността да се извършват каботажни превози, независимо че каботажът позволявал оптимизиране на превозите, както признавал законодателят в съображение 21 от Регламент 2020/1055, и следователно ограничаване на въздействието им върху околната среда, не може да бъде споделен, освен ако не се приеме, че изискванията за опазване на околната среда трябва винаги да имат предимство пред останалите цели на Съюза, което не произтича нито от член 3, параграф 3 ДЕС, нито от член 11 ДФЕС, и освен ако не се отрече възможността на законодателя, при упражняване на широкото си право на преценка, да регулира дейност, която съзнателно се е отказал да либерализира напълно(438), както всъщност свидетелства това съображение, съгласно което каботажните превози „следва да бъдат разрешени, при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в рамките на съответната държава членка“. Ще добавя, че самото определение за каботаж се позовава на временния му характер(439) и че както отбелязва Съветът, свързаното с каботажа повишаване на екологичната ефективност, както е посочено в Регламент № 1072/2009, има смисъл само докато каботажната дейност не е напълно либерализирана и продължава да бъде свързана с международен превоз, който води до връщане: следователно каботаж, несвързан с такъв превоз — т.е. възможността превозвач, установен в държава А, да извършва свободно вътрешни превози в държава Б — не участва в логистичната ефективност на транспорта или в усилията за рационализиране на пътуването на връщане.
721. Освен това, противно на поддържаното от Република Литва, този срок на прекъсване сам по себе си не може да се тълкува като задължение за връщане на превозното средство в неговата държава членка на базиране. Ако превозвачите възнамеряват да изпълнят задължението си да се съобразят с четиридневния период на прекъсване като върнат превозното средство в държавата членка на установяване на превозвача, този избор би се основал на съображения, свързани с икономическата ефективност на тяхната дейност, но сам по себе си не е продиктуван от Регламент 2020/1055(440).
722. Накрая ще отбележа известен парадокс в доводите на Република Полша, с които тя критикува разходите за прилагане на разпоредбата, произтичащи от наложените на тежкотоварните превозни средства празни курсове, които, както тя впрочем сочи, че ако не бяха подложени на четиридневен срок на прекъсване между два периода на разрешен каботаж, биха извършвали каботажни и превози между трети страни(441). От чисто екологична гледна точка не виждам как подобно положение би имало по-малко въздействие върху околната среда(442).
723. Във всеки случай, както вече посочих, що се отнася до твърдението за нарушение на член 11 ДФЕС, оспорваните разпоредби на Регламент 2020/1055 не могат да бъдат анализирани поотделно, а анализът на цялата транспортна политика трябва да покаже, че интересите в областта на околната среда са били надлежно взети предвид. Ето защо тук препращам към съображенията ми по този въпрос, които се прилагат mutatis mutandis към анализа на периода на прекъсване(443).
724. В останалата част, що се отнася до обхвата на член 37 от Хартата, препращам към точка 565 от настоящото заключение; що се отнася до оплакването, че няма оценка на въздействието, препращам към точка 570 от настоящото заключение; що се отнася до това, че е ирелевантно позоваването на член 191 ДФЕС, препращам към точка 581 от настоящото заключение; що се отнася до оплакването за нарушаване на Парижкото споразумение, както и на член 3, параграф 5 ДЕС и на член 208 и член 216, параграф 2 ДФЕС, препращам към точка 586 и сл. от моя анализ; накрая, що се отнася до въпроса за връзката с другите актове от вторичното право, препращам към точка 594 от настоящото заключение.
725. С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се заключи, че основанията за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
б) По основанията за нарушение на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
726. Република Литва поддържа, че член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, нарушава принципа на пропорционалност, тъй като законодателят на Съюза приел тази разпоредба, без да разполага с достатъчно данни за въздействието ѝ и без да установи до каква степен причинените от посочената разпоредба отрицателни последици за икономическите оператори могат да изглеждат оправдани.
727. Макар това основание да е отделно от основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност, Република Литва изтъква най-напред доводи във връзка с нарушаването на този принцип поради липсата на оценка на въздействието(444), които следва да се разгледат тук. Тя твърди, че нито Комисията, нито Съветът, нито Парламентът са извършили оценка на въздействието на изменението, въведено с член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055. Такава мярка не се съдържала в първоначалното предложение на Комисията, тъй като периодът на прекъсване бил добавен едва в хода на законодателната процедура, което представлявало съществено изменение на предложението на Комисията, налагащо извършването на нова оценка на въздействието(445).
728. Що се отнася до пропорционалността на самата мярка, първо, Република Литва отново поддържа, че разпоредбата противоречи на политиката на Съюза в областта на опазването на околната среда и на Европейския зелен пакт предвид увеличаването на броя на празните курсове, до което щяло да доведе задължението да се спази четиридневен срок на изчакване. Второ, член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, бил несъвместим с единния пазар и с пазара на транспортни услуги, тъй като водел до раздробяване на пазара, непряка дискриминация на периферните и малките държави членки и не отчитал значителното влошаване на икономическото им положение. Трето, в своята оценка на въздействието Комисията установила трудности, свързани с неточността и неяснотата на разпоредбите относно каботажа, които са в сила преди приемането на Регламент 2020/1055. Въпреки това, след като отхвърлят предложената от Комисията разпоредба, Съветът и Парламентът не представили никакво допълнително доказателство, което да обоснове избора на тази мярка, а не предложената от Комисията. Целта за адаптиране на правилата за каботажните превози и за подобряване на контрола върху тяхното прилагане следвало да се постигне чрез мерки, които не биха довели нито до създаване на изкуствени пречки пред предоставянето на транспортни услуги, нито до неоправдано увеличаване на административната и финансовата тежест за предприятията.
729. Макар да трябва да се признае наличието на широко право на преценка на законодателя, свободата на законодателя на Съюза не била нито абсолютна, нито неограничена. Въпреки, че съгласно точка 15 от междуинституционалното споразумение законодателят може да реши да извърши оценка на въздействието, ако прецени, че това е целесъобразно и необходимо, тази преценка трябва да бъде обоснована с обективно съществуващи данни, които гарантират, че законодателят не злоупотребява с правото си на преценка, като приема необосновани мерки, нещо, което Съветът и Парламентът не успели да докажат.
730. Република България поддържа, че задължението по член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, нарушава принципа на пропорционалност, залегнал в член 5, параграф 4 ДЕС и в член 1 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Според нея Парламентът и Съветът не разполагали с икономически анализи или други данни, които да потвърждават пропорционалността на това задължение, което не било част и от инициативното предложение на Комисията. В резултат на това то не било обект на оценка на въздействието, въпреки многократните искания за това от някои държави членки и предоставените на Парламента и на Съвета данни относно непропорционално въздействие на тази мярка. Консултации не били проведени нито с КР, нито с ЕИСК. Следователно ответниците не били в състояние да докажат, че са упражнили ефективно правото си на преценка при приемането на даден акт и че са били в състояние да вземат предвид всички относими фактори и обстоятелства по отношение на положението, което този акт следва да регулира. Оценката на въздействието на Комисията от 2017 г.(446), на която се позовават институциите ответници, не била в състояние да докаже пропорционалния характер на периода на прекъсване, тъй като от този анализ било видно, че такава мярка е била отхвърлена не поради причини, свързани с техническата ѝ осъществимост, а защото не била призната за допринасяща пряко за разрешаването на установените към този момент недостатъци.
731. Освен това съгласно съображение 20 от Регламент 2020/1055 от периода на прекъсване се очаквало да запази степента на либерализация, постигната досега, което не било така, понеже, противно на твърденията на Комисията, се налагат нови ограничения за каботажа. Съгласно съображение 21 от този регламент каботажните превози ще спомогнат за увеличаване на коефициента на натоварване на превозните средства и намаляване на празните курсове. Периодът на прекъсване, въведен с член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, обаче водел до точно обратното. Това съображение подчертавало и целта да се гарантира действителният характер на установяването, тъй като Регламент 2020/1055 се стреми да се бори с дружествата „пощенски кутии“. При все това организирането на система от водачи номади от предприятие, в което превозните средства не се връщат, можело да бъде разграничено от такива практики на измама или злоупотреба, тъй като икономическата действителност на транспортните услуги била маркирана с висока степен на мобилност. Ограничаването на тази дейност чрез въвеждането на задължение за връщане на превозните средства на всеки осем седмици по никакъв начин не допринасяло за постигане на легитимна цел, а по-скоро нарушавало самата същност на икономическата действителност и общия транспортен пазар. Подобно задължение щяло дори да принуди различни транспортни фирми в периферни или островни държави членки да се преместят в по-централна държава членка или трета страна. Изискванията на член 5 от Регламент № 1071/2009 вече били достатъчни да се осигури трайното и действително установяване и ограничението до три каботажни превоза в рамките на седемдневен период само по себе си вече позволило да се избегне постоянна и продължителна дейност на превозвача на територията на държавата членка, в която се извършва каботажът. Периодът на прекъсване надхвърлял уместното или необходимото с оглед на присъщото преходно естество на каботажа и заявената цел за по-нататъшна либерализация. Република България изтъква, че ограниченията за каботажните превози са премахнати през 1993 г. по отношение на въздушния транспорт, което довело до увеличаване на възнагражденията, получавани от пилотите. Смисълът на регулаторното развитие трябвало да бъде в посока към по-голяма либерализация. Според Република България периодът на прекъсване представлява протекционистка мярка и въздействието ѝ върху пазара щяло да бъде отрицателно(447). Извършващите каботажни превози водачи били счетени като командировани, така че по-голямото либерализиране не можело да породи опасения от гледна точка на социално сближаване. Освен това каботажните превози представлявали много малък процент от вътрешния транспорт, така че нямало обективни доказателства за същественото влияние върху заетостта на водачите на камиони, ако се прилагат по-малко ограничения(448). Накрая, отрицателните последици за околната среда, произтичащи от периода на прекъсване, надхвърляли очакваното положително въздействие на мярката.
732. Румъния твърди, че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055(449) не отговаря на изискванията на принципа на пропорционалност. На първо място, във връзка с тази разпоредба тя развива доводи за липсата на оценка на въздействието, аналогични на развитите във връзка със задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици(450).
733. На второ място, Румъния поддържа, че допълнителното ограничение, въведено с член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, не е нито подходящо, нито необходимо за осъществяването на преследваната цел и не е най-малко ограничителната мярка, която може да бъде избрана. Прилагането ѝ щяло да причини вреди, несъразмерни на преследваните цели.
734. Що се отнася до преследваната цел, тя произтичала от съображения 20 и 21 от Регламент 2020/1055. Въпреки това член 2, точка 4, буква а) от този регламент бил отстъпление от настоящото ниво на либерализация на пазара и можел да създаде сериозни дисбаланси в организацията на логистичните вериги на транспортните дружества, да увеличи времето на бездействие, както и броя на празните курсове и да намали ефективността на веригата на доставки, както се установявало от доклада на Комисията за състоянието на пазара на автомобилния транспорт. Каботажните превози били намалени с 30 % според анализ, посочен в доклад на Institut Transport & Mobility Leuven(451). Що се отнася до румънския транспортен сектор, поради допълнителното ограничение се очаквало увеличение с 5 % на празните курсове(452). При тези условия член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 не допринасял за постигането на целта да се увеличи коефициентът на натоварване на превозните средства и да се намаляват празните курсове.
735. Що се отнася до целта да се гарантира, че каботажните превози няма се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност, от различни анализи следвало, че незаконният каботаж представлявал 0,56 % от общата каботажна дейност на равнището на Съюза, но продължавал да засяга повече някои държави, като стойностите му били от почти нула до 6,4 %(453). Незаконният каботаж произтичал не от отварянето на пазара, а от различия в прилагането и контрола за спазване на съществуващата правна уредба от държавите членки. Едно законодателно начинание, насочено към постигането на тази цел, можело да се изразява в изясняване и улесняване на прилагането на съществуващите правила чрез премахване на ограниченията или подобряване на ефективността на контрола. Член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 бил явно неподходящ, а нормативният избор — явно погрешен.
736. Освен това тази разпоредба не представлявала необходима мярка и била необоснована поради отрицателното си въздействие по-специално върху предприятията от държавите членки, намиращи се в периферията на Съюза(454), поради увеличаването на оперативните разходи, ограничения достъп до пазара на транспортни услуги, намаляване на броя на превозвачите и прехвърлянето на дейността на дружествата в държавите от Западна Европа. Тези последици се увеличавали от паралелното действие на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 и задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици. Що се отнася по-специално до румънския транспортен сектор, който представлява една трета от общия румънски износ на услуги, 46 % от общия излишък от външната търговия с услуги и 77 % от общия износ на транспортни услуги от сектора на автомобилните превози на товари, Румъния се позовава на оценките на анализа, извършен от UNTRR, за да заключи, че е налице увеличение на оперативните разходи и спад на приходите, задълбочаване на кризата с професионалните водачи, риск от прекратяване на дейността на 8 % от дружествата, риск 5 % от дружествата да се оттеглят от пазара на международни превози, увеличаване на емисиите на CO2, намаляване на броя на работниците и на ненужните допълнителни административни тежести. Тези последици били още по-сериозни, тъй като анализът на UNTRR бил отпреди пандемията от COVID‑19. Новото ограничение в областта на каботажните превози засягало непряко много по-голям дял от икономиките в държавите членки от Централна и Източна Европа, отколкото икономиките на западноевропейските държави, а в първите засягало повече МСП. Тези последици значително надхвърляли очакваното положително въздействие на посочената разпоредба и противоречали на целите на Бялата книга от 2011 г. „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“(455). Румъния също така счита, че приемането на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 било непропорционално спрямо значителния брой държави членки, засегнати неблагоприятно от тези мерки, както и спрямо интензивността на отрицателните последици върху положението на гражданите и превозвачите, установени в тези държави.
737. Освен това Съветът и Парламентът не описали системните каботажни превози по сходен начин и незаконният характер на това поведение не бил доказан. Системният каботаж бил следствие от големия брой каботажни превози, извършвани от превозвачите от ЕС‑13 поради самата структура на пазара, но тези превози не представлявали отрицателен фактор, който да налага приемането на ограничителни мерки. Първоначално каботажните превози били замислени като вид превози, които допринасят за развитието на сектора, икономическия растеж и ефективността на транспорта. Каботажните превози, които водят до по-продължително присъствие на превозното средство на територията на приемащата държава членка, отговаряли на реално търсене. Във всеки случай голям брой каботажни превози не може да означава отпадане на временния характер, при положение че тези превози се извършват при спазване на съществуващите достатъчни ограничения (една операция в рамките на три дни или три операции в рамките на седем дни). Без анализ на действителното въздействие на системните каботажни превози и без да е установен системният им характер, не можело да се твърди, че периодът на прекъсване отговаря на необходимостта от балансирана правна уредба на равнището на Съюза, чиито предимства надхвърляли причинените неудобства. Малкият дял на незаконния каботаж (0,56 %) не обосновавал нито необходимостта от свръхрегулиране, нито приемането на допълнителни ограничения. Противно на целта да се улесни и изясни прилагането на правилата, мярката създавала затруднения за превозвачите от гледна точка на привеждането в съответствие и доказването.
738. Република Малта поддържа, че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 нарушавал принципа на пропорционалност, тъй като не ставало въпрос за най-слабо ограничителната мярка за постигане на преследваната цел. Тази разпоредба засягала, при това тежко, малтийските превозвачи. Периодът на прекъсване не бил най-слабо ограничителната възможна мярка с оглед на целта, посочена в съображение 21 от този регламент. Република Малта изтъква, че член 2, параграф 5 от предложението на Комисията нямало да доведе до сериозно ограничаване на способността на превозвачите да организират логистичната си дейност и да осигурят безпроблемното функциониране на автомобилния си парк на континента, като ограничението, съдържащо се в член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055. Тя подчертава, че малтийските международни превозвачи осъществяват дейността си на континента, тъй като не са принудени да транспортират превозните средства по море до Малта. На континента те се възползвали от свободата си на движение, без да имат конкретна постоянна или трайна връзка с други държави членки, като например Италия. Физическото отсъствие на превозните средства на малтийските превозвачи от Малта се дължало единствено на островното положение на тази държава членка. Предложената от Комисията алтернатива, според която последното разтоварване в рамките на каботажния превоз се извършва в срок от 5 дни след последното разтоварване в приемащата държава членка в рамките на международния превоз до нея, би позволила постигането на същите цели като преследваните с Регламент 2020/1055, при това без малтийските превозвачи да трябва да спират изкуствено и редовно и без ясна и разумна цел всички свои превози за четиридневния период на прекъсване. Географските особености на островните територии не били взети предвид. Последващата оценка на Регламент № 1072/2009 не можела да замести оценката на въздействието на периода на прекъсване, още повече че някои от съдържащите се в нея твърдения, по-специално относно ограничаването на допълнителните разходи в резултат на изясняване на разпоредбите относно каботажа, впоследствие били опровергани. При липсата на оценка на въздействието законодателят на Съюза не установил защо периодът на прекъсване би бил по-подходящ, при положение че е явно по-ограничителен от първоначално предложената от Комисията мярка, която съгласно оценката на въздействието би могла да намали каботажната дейност с 20 %. Република Малта все още не е наясно до каква степен е било осигурено равновесието между различните засегнати интереси. Периодът на прекъсване бил въведен късно в хода на законодателната процедура, въпреки липсата на оценка на въздействието, независимо от факта, че държавите членки редовно са възразявали срещу приемането на такава мярка, и без институциите ответници да са се консултирали или да са водили диалог с Република Малта.
739. Република Полша твърди, че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 въвеждал допълнително ограничение върху предоставянето на каботажни услуги, основано на произволни критерии, не било оправдано от преследваните с този регламент цели и пораждало отрицателни последици, които далеч надхвърляли очакваните положителни последици.
740. Според Република Полша вече съществувало достатъчно правно основание, като член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 преди изменението му, за да се избегне извършването на каботажни превози като постоянна и продължителна дейност, така че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 надхвърлял целта, посочена в съображение 21 от регламента. Още от член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 следвало, че извършването на каботажен превоз било изключено, ако превозното средство влезе без товар на територията на приемащата държава членка по време на международен превоз. Тази разпоредба позволявала в достатъчна степен да се избегне положението каботажните превози да се извършват по начин, който създава постоянна и продължителна дейност в съответната държава членка. Без обосновка с оглед на съответната цел член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 утежнявал непропорционално условията за каботажните превози и провеждал в по-голяма степен волята на законодателя на Съюза да ограничи самите каботажни превози, а не злоупотребата с тях. Това ограничение не било обосновано и с оглед на предимствата на каботажа и неговия принос за подобряването на транспортната ефективност, припомнена в съображение 21 от Регламент 2020/1055. Ограничението на каботажа не било обосновано и с оглед на значителните отрицателни последици, които причинява на заетостта, инфраструктурата и околната среда, по-специално поради увеличаването на броя на пътуванията без товар, до което водело. Действителният мащаб на това увеличаване не можел да бъде уточнен, тъй като оценката на въздействието не го взела предвид. Законодателят на Съюза не взел предвид и особената структура на пазара на превозвачите, съставена основно от МСП, разположени в периферията на Съюза, които понасяли цялата тежест на увеличението на разходите вследствие на ограничаването на каботажните превози, извършено с член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, и така били изложени в по-голяма степен на риск да изпаднат в несъстоятелност. Увеличението на оперативните разходи щяло да повиши и цената на стоките.
741. Съветът и Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
i) По проверката от законодателя на Съюза дали е пропорционален периодът на прекъсване между два каботажни периода
742. Както вече припомних, ефективното упражняване на правото на преценка на законодателя на Съюза предполага да е взел предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което приетия от него акт има за цел да регламентира. Що се отнася до проверката от законодателя на Съюза дали е пропорционален срокът на прекъсване между два периода на каботаж, следва да се направи исторически преглед.
743. Съгласно член 91, параграф 1, буква б) ДФЕС при осъществяването на общата транспортна политика законодателят на Съюза трябва да установи „условията, при които превозвачите, които не пребивават в държава членка, могат да извършват транспортни услуги в тази държава“. Тези условия, определени до този момент в Регламент (ЕИО) № 3118/93(456), са изменени с Регламент № 1072/2009, съображение 15 от който определя каботажните превози като „предоставяне на услуги от превозвачи в рамките на държава членка, в която не са установени“ и по принцип ги разрешава „при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в същата държава членка“(457). За тази цел честотата на каботажните превози и срокът, в продължение на който могат да се извършват, са определени по-ясно в Регламент № 1072/2009, като законодателят на Съюза вече подчертава трудността да се определи и гарантира временният характер на предоставянето на такива услуги(458). Всъщност, както припомня Съветът, тази трудност вече е принудила Комисията, още при действието на Регламент № 3118/93, да приеме тълкувателно съобщение относно временния характер на автомобилния каботаж при превоза на стоки(459). Така член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничава каботажните превози до период от 7 дни след международния превоз и до три „вътрешни“ услуги през този период.
744. При последваща оценка(460) на Регламент № 1072/2009 системният каботаж, при който чуждестранно предприятие прекарва повечето си време в друга страна от Съюза, при условие че превозвачът извършва всяка седмица международен превоз, е определен като непредвидена и неволна последица от Регламент № 1072/2009(461). В проучването се отбелязва, че даденото в Регламент № 1072/2009 определение за временен каботаж не позволява да се изключи системният каботаж(462).
745. Както припомнят институциите ответници, от тези данни, които са били добре известни на законодателя на Съюза към момента на приемане на Регламент 2020/1055, е видно, че установеният с Регламент № 1072/2009 режим относно каботажните превози не е бил достатъчен, за да гарантира временния характер на каботажните услуги.
746. Тези обстоятелства са надлежно взети предвид от Комисията при оценката на въздействието — аспекти относно установяването, в която се прави и анализ на развитието на каботажните превози от количествена и географска гледна точка. В този анализ Комисията освен това установява връзка между увеличаването на каботажните превози и системния и дори незаконен характер на тези превози и рисковете за лоялната конкуренция между местните превозвачи и превозвачите, установени извън държавата членка(463). Макар в предложението си Комисията в крайна сметка да е предпочела да намали периода, през който са разрешени каботажните превози след международен превоз, и да премахне посочването на максималния брой каботажни превози, които могат да се извършват през този период(464), отбелязвам, като съм съгласен със Съвета и Парламента, че Комисията е предвидила и възможността за изменение на член 8 от Регламент № 1072/2009, като се въведе период на изчакване между два каботажни периода, преди да отхвърли тази възможност поради съмненията, които е имала по отношение на политическата и техническата ѝ осъществимост(465) — съмнения, които законодателят на Съюза е можел да не споделя. Освен това Комисията посочва, че не е установила конкретни проблеми, които такава мярка би създала по отношение на пропорционалността(466), и в крайна сметка признава, че с член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, „би трябвало да се подобри изпълнението на правилата за каботажните превози в сравнение със сегашното положение“(467).
747. Така от изложеното по-горе следва, че към момента на приемането на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 законодателят на Съюза е разполагал с достатъчно данни, позволяващи му да прецени пропорционалността на това задължение с оглед на преследваната от него цел, което Съветът и Парламентът надлежно са установили пред Съда. Следователно оплакванията, че е нарушен принципът на пропорционалност, тъй като липсва оценка на въздействието или не е достатъчна базата от документи, с която законодателят разполага към момента на упражняване на правото си на преценка, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
ii) По пропорционалността на четиридневния период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж
748. Спазването на принципа на пропорционалност изисква член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 да е годен да осъществи преследваната с този регламент цел и да не надхвърля границите на необходимото за осъществяването на посочената цел, като се има предвид, че законодателят на Съюза е длъжен да прибегне до подходяща мярка, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тази цел. По силата на широкото право на преценка, признато на законодателя на Съюза в областите, в които е призван да извършва комплекси действия и преценки, може да бъде санкциониран единствено явно неподходящият характер на тази разпоредба.
749. Що се отнася до преследваната цел, припомням, че член 2, точка 4, буква в) от Регламент 2020/1055 уточнява условията на съществуващия преди това режим на каботаж съгласно Регламент № 1072/2009 поради неговите граници и произтичащите от него непредвидени и нежелани последици. Съгласно съображение 20 от Регламент 2020/1055 законодателят на Съюза е искал да изясни, опрости и улесни прилагането на правилата за вътрешни превози, извършвани временно от превозвачи, установени извън приемащата държава членка, „като същевременно следва да се запази степента на либерализация, постигната досега“. Съображение 21 от този регламент от своя страна припомня, че каботажните превози „следва да бъдат разрешени, при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в рамките на съответната държава членка“ и че за да се гарантира, че това няма да се случи, „на превозвачите следва да не се разрешава да извършват каботажни превози в същата държава членка в рамките на известно време след края на даден период каботажни превози“. От една страна, каботажните превози не са напълно либерализирани. От друга страна, следва да бъдат определени точни условия, за да може предоставянето на такива превози да остане временно, и именно тази цел член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 трябва да гарантира. Подобно на Съвета и Парламента, припомням, че Съдът вече е имал повод да подчертае по необходимост временния характер на каботажните дейности(468).
750. Парламентът илюстрира причините, поради които, според законодателя, при упражняване на широкото му право на преценка, каботажните превози все пак трябва да бъдат подложени на ограничения. Като се основава на оценката на въздействието — аспекти относно установяването, тази институция посочва в писменото си становище, че пазарът на каботажни превози се характеризира със значително увеличаване на тези превози, извършвани от превозвачи от ЕС‑13, основно в държавите членки от ЕС‑15. Това увеличение е свързано с факта, че превозвачите от държавите членки с ниски оперативни разходи имат конкурентно предимство спрямо националните превозвачи от ЕС‑15, които са задължени да спазват по-строго законодателство и да поемат по-високи оперативни разходи. Следователно временният характер на каботажа трябва да бъде запазен и гарантиран, за да се защитят превозвачите от ЕС‑15 от несправедлива конкуренция. Така законодателят на Съюза е направил политическия избор да затегне условията за временен каботаж, като се стреми към справедлив баланс между достъпа на превозвачите, установени извън държавата членка, до пазара на вътрешните превози и защитата на националните превозвачи, които понасят по-високи оперативни разходи.
751. Що се отнася до това дали периодът на прекъсване между два каботажни периода е необходим и подходящ, както изтъкват Съветът и Парламентът, следва да се вземе предвид фактът, че данните, с които разполага законодателят на Съюза, сочат, че благодарение на член 8 от Регламент № 1072/2009 в крайна сметка превозвачи, установени извън държавата членка, са можели да организират своите превози така, че да се осигури постоянно или продължително присъствие в приемащата държава членка(469). Подобно прилагане на въпросната разпоредба поставя този транспорт в „сива зона“, както я квалифицира Парламентът, и явно противоречи на преследваната цел, вече подчертана в съображения 13 и 15 от Регламент № 1072/2009.
752. В това отношение Съветът припомня, че в тълкувателното съобщение на Комисията относно временния характер на каботажа в превоза на товари(470) тя посочва, че четири критерия гарантират този характер, а именно продължителността, честотата, периодичността и непрекъснатостта. Съветът обяснява, че Регламент № 1072/2009 урежда продължителността на услугата, като каботажът е възможен в продължение на седем дни. Определена е и честотата на каботажните превози през този период, но не и честотата на периодите от седем дни. Така при упражняването на широкото си право на преценка законодателят е приел, без да допуска явна грешка в преценката, че да се позволи на превозвача да започне нов периода от седем дни, през който ще бъдат разрешени три каботажни превоза веднага след края на такъв период, ограничава ефективността на правилата за каботажа и противоречи на временния характер на каботажните превози, който той иска да продължи да гарантира. Задължението за спазване на период на „cool-off“, през който не може да се извършва каботаж, изглежда подходящо за постигането на преследваната цел да се осигури временният характер на каботажните превози.
753. Що се отнася до необходимостта, Съветът и Парламентът се позовават както на последващата оценка на Регламент № 1072/2009, така и на оценката на въздействието — аспекти относно установяването, за да подчертаят основните характеристики на пазара на каботажни превози и да определят проблемите, свързани със системния каботаж, тъй като каботажните превози не са напълно либерализирани, а трябва да бъдат организирани при условията, определени от законодателя на Съюза, както е предвидено в член 91, параграф 1, буква б) ДФЕС. Така от широкото право на преценка на законодателя следва, че неговата намеса е необходима, за да се ограничат злоупотребите на някои превозвачи, които се основават на неточния или непълен характер на съществуващата правна уредба и застрашават лоялната конкуренция, тъй като местните превозвачи се сблъскват вече не с временното, а с постоянното присъствие на вътрешния транспортен пазар на установените извън държавата членка превозвачи.
754. Продължителността на сега наложения период на прекъсване (четири дни) не изглежда прекомерна, тъй като Съветът обяснява, че това време трябва да бъде посветено на организацията на международния превоз, който е необходима предпоставка за всеки каботажен превоз, като последният е разрешен само защото е свързан с първия. В оценката на въздействието — аспекти относно установяването Комисията е изчислила, че превозвачите все още могат да изпълнят 3,33 периода от седем дни, през които каботажните превози са разрешени, но ограничени за период от 30 дни(471). Съветът счита, че задължението за спазване на четиридневния период на прекъсване следва да снижи тази цифра до три периода от седем дни в рамките на период от 29 дни(472). Следователно извършването на каботажни превози остава възможно.
755. Освен това от текста на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 ясно следва, че през от четиридневния период на прекъсване са забранени само каботажните превози, което е в съответствие с преследваната цел. Превозвачите не са длъжни да спрат да използват превозните си средства през това време, нито да парализират дейността си. Те са длъжни само да посветят тези четири дни на други видове превози, различни от каботажните, така че намесата на законодателя на Съюза в организацията на дейността на превозвачите, противно на твърденията на жалбоподателите, не изглежда да е с такъв обхват, че да прави член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 непропорционален.
756. Що се отнася до наличието на по-малко обременяващи алтернативни мерки предложеният от Република България член 5 от Регламент № 1071/2009 не може да бъде приет, тъй като търсената цел е да се гарантира, че установяването е трайно и действително. Република България също така предлага пълно либерализиране на услугите за каботажни превози в светлината на вече постигнатото във въздушния сектор. Първо, правната уредба, която урежда сектор, включващ определен вид транспорт, не е приложима към другите видове транспорт, само защото става въпрос за сектор, свързан с транспорта, тъй като всеки пазар си има свои специфични характеристики(473). Второ, с оглед на информацията, съдържаща се по-специално в оценката на въздействието, е трудно да се разбере по какъв начин пълната либерализация би могла да гарантира, че интересите на превозвачите от ЕС‑15 ще бъдат взети предвид по същия начин като тези на превозвачите от ЕС‑13(474). Трето, степента на либерализация на каботажните превози е израз на политически избор, който е от обхвата на широкото право на преценка на законодателя. Накрая, четвърто, като се предлага пълната либерализация на сектора като алтернатива на периода на прекъсване между два каботажни периода, всъщност се поставя под въпрос същността на самите правила за каботаж, определени с Регламент № 1072/2009, и се оспорва неговият временен характер.
757. Румъния предлага по-ефективен контрол върху съществуващите ограничения за предоставянето на каботажни услуги. Както обаче отбелязват Съветът и Парламентът, тъй като системният каботаж попада в сива зона, породена от недостатъчната прецизност на Регламент № 1072/2009, засилването на контрола не би могло да постигне целта да се покаже по-ясно временният характер на каботажа със същата ефективност, включително за контролните орган.
758. Република Малта поддържа, че е трябвало да се приеме предложението на Комисията. Това предложение обаче се състои в намаляването на пет дни на периода, през който каботажните превози биха били разрешени, и в премахване на уточнението относно броя на каботажните превози, които могат да се извършват през това време. Подобно изменение не би попречило на превозвачите да прибегнат до верига от периоди на каботаж и да се справят с ограниченията пред системния каботаж; следователно то не би могло да постигне поставената цел.
759. Накрая, доводът на Република Полша, че член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 бил достатъчен в настоящия си вид, трябва да се отхвърли, тъй като очевидно не отчита трудностите, свързани със системния каботаж, установени по-специално в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, и тъй като решението дали е необходима намесата на законодателя на Съюза попада в обхвата на широкото му право на преценка.
760. Следователно жалбоподателите не са доказали наличието на по–малко обременяващи алтернативни мерки.
761. Що се отнася до неудобствата, причинени от член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, припомням, подобно на институциите ответници, че единственият разглеждан в момента аспект на режима на каботажните превози е свързан със задължението за спазване на от четиридневния период на прекъсване между два каботажни периода, така че всеки довод, който се опитва да разшири дебата относно ограниченията на каботажните превози, предвидени в член 8 от Регламент № 1072/2009 преди изменението му с Регламент 2020/1055, трябва да се счита за недопустим. Следователно тук трябва да се разгледа въздействието върху околната среда, както и на икономическото и социалното въздействие само на периода на прекъсване.
762. От екологична гледна точка, както бе припомнено по-горе, член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 изисква от превозвачите да не организират каботажни превози през този период, но не урежда по друг начин използването или неизползването на превозните средства през това време. От текста на посочената разпоредба не произтича задължение за връщане в държавата членка на установяване. Задължението да се напусне територията на приемащата държава членка, преди да започне да тече нов период на каботаж след международен превоз, от своя страна произтича от съществуващия режим, въведен с Регламент № 1072/2009.
763. Някои жалбоподатели твърдят, че допълнителното ограничаване на каботажните превози би намалило екологичната им ефективност, призната в съображение 21 от Регламент 2020/1055. Според тях ограничаването на каботажните услуги би довело до увеличаване на празните курсове и следователно до необосновано увеличаване по-специално на емисиите на CO2. Тази ефективност обаче не може да има предимство пред всяко друго съображение, което добре е отразено в съображение 21, като самото то гласи, че тези превози трябва да бъдат разрешени единствено при условие че не водят до постоянна или продължителна дейност в рамките на съответната държава членка. Освен това каботажните превози допринасят за увеличаване на коефициента на натоварване на превозните средства и за намаляване на празните курсове, само доколкото се извършват след международен превоз. Както подчертава Съветът, в резултат на каботажа ефективността се повишава само защото тези превози са свързани с двупосочно пътуване. Поради това е неправилно да се твърди, че режимът, въведен с член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, поставя под въпрос тези ползи, тъй като той запазва, като същевременно пояснява член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009, без да изисква нищо повече от това да не се извършват каботажни превози в продължение на четири дни след 7‑дневния период, през които са разрешени такива превози. Следователно задължението да се спазва четиридневен период на прекъсване между два периода, през които каботажните превози са разрешени, очевидно не води до несъразмерни вреди на околната среда.
764. Същата констатация се налага и по отношение на анализа на икономическите последици от член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055. Тези последици очевидно ще бъдат по-големи за превозвачите, които все още не са изпълнили изискванията на Регламент № 1072/2009 относно каботажните превози, какъвто изглежда е случаят например с малтийските превозвачи, както е видно от писмените становища на Република Малта. Следователно те не произтичат от новото задължение, установено с Регламент 2020/1055, а от икономическия избор на операторите да извършват системни каботажни превози въпреки ясно посочения временен характер на тези дейности, вече предвиден в член 2, точка 6 от Регламент № 1072/2009, и подчертаната от Парламента необходимост да приведат своите превози в съответствие с правната уредба на Съюза. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (никой не може да се позовава на собственото си противоправно поведение).
765. Освен това, тъй като периодът на прекъсване ги задължава единствено да не организират каботажни превози, тези превозвачи ще могат да планират други видове превози, така че икономическата дейност да не бъде спряна през четирите дни, които трае този период. Освен това в оценката на въздействието се посочва, че всяко въздействие на предвидените мерки ще бъде прехвърлено върху ползвателите на транспортните услуги, без това отражение да засяга крайната цена на стоките, чийто превоз, пак според оценката на въздействието, представлява само малка част от разходите(475).
766. От социална гледна точка в оценката на въздействието се посочва, че намаляването до четири дни на периода, през който каботажните превози са разрешени, и премахването на максималното ограничение за каботажните превози, разрешени през този период, както са предложени от Комисията, които се предполага да доведат до намаляване с 20 % на каботажната дейност(476), не биха оказали значително въздействие върху общото равнище на транспортната дейност, тъй като това намаляване на каботажа щяло да позволи нов баланс в полза на вътрешните превозвачи, докато превозвачите, които дотогава са извършвали системен каботаж, щели да пренасочват дейността си или към вътрешните превози в тяхната държава членка на установяване, или към международните превози(477). Оценката на въздействието показва, че нито една от предвидените мерки не би трябвало да окаже въздействие върху броя на наличните работни места в сектора на автомобилния превоз на товари(478). Това заключение може да бъде приложено по отношение на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, тъй като тази разпоредба не представлява по-ограничителна мярка спрямо предложената и оценена от Комисията.
767. Накрая, ако изложеният от някои жалбоподатели довод трябва да се тълкува като критика към законодателя на Съюза, че не е взел предвид особеното им положение, бих искал да направя три групи бележки. Първо, съгласно постоянната съдебна практика, законодателят не е длъжен да отчита особеното положение на държава членка, ако съответният акт на Съюза поражда последици във всички държави членки и предполага гарантиране на баланс между различните налични интереси, като се вземат предвид преследваните цели, и търсенето на подобен баланс, като се отчете не особеното положение на една-единствена държава членка, а това на всички държави — членки на Съюза, само по себе си не може да се счита за противоречащо на принципа на пропорционалност(479). Второ, законодателят още по-малко е длъжен да отчита особеното положение на държава членка, когато то се основава на явно нарушение на правната уредба на Съюза, както е видно от описанието от страна на Република Малта на дейността на повечето нейни превозвачи. Трето, Регламент 2020/1055 не променя изискването периодът на разрешен каботаж да започва само ако преди това е бил извършен международен превоз, оправдаващ присъствието на превозното средство на територията на приемащата държава членка, и да завършва с напускане на тази територия, така че въпросът за отчитането на островния характер на Малта е без значение при обжалване на разпоредба, въведена с посочения регламент.
768. Видно от всички изложени по-горе съображения жалбоподателите не са доказали явно непропорционалния характер на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055. Следователно основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност трябва да бъдат отхвърлени по същество.
в) По основанията за нарушение на член 91 параграф 2 и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
769. Република Литва поддържа, първо, че институциите не са оценили надлежно положението на пазара на превозите в Съюза, както и географските особености на съответните държави членки, имащи отношение към този пазар, и не са взели надлежно предвид влошаването на икономическото положение на превозвачите, извършващи превози от центъра и периферията на Съюза. Било установено, че въвеждането на периода на прекъсване било например без последици за френските превозвачи, тъй като техният дял в каботажните превози в целия Съюз възлиза на по-малко от 1 %, за разлика от полските превозвачи (които извършват 40 % от каботажните превози за целия Съюз), румънските превозвачи (8,8 %) или литовските превозвачи (8,8 %). В оценката на въздействието намаляването на броя на каботажните превози се изчислява на 31 % за 2035 г.(480) Всеки ден забрана за каботаж щял да доведе до разходи, оценени например на 679 евро за белгийски превозвач, или 96 милиона евро годишно за целия белгийски сектор. Въвеждането на периода на прекъсване водело до отстраняването от пазара на превозвачите от периферните и малките държави членки, до раздробяване на транспортния пазар и до неговото затваряне на превозвачите, установени в тези държави членки.
770. Второ, Република Литва упреква Съвета и Парламента, че не взели предвид факта, че спазването на период на прекъсване между два каботажни периода щяло да засегне жизнения стандарт и заетостта, застрашавайки 35 000 литовски работни места и увеличавайки разликата между икономически най-слабо развитите държави членки и тези в Западна Европа, които са по-силно развити, тъй като първите наемали повече хора в транспортния сектор, отколкото вторите, което не се оспорвало от Съвета и Парламента. Всъщност тези институции потвърдили, че преследваната цел е именно да се намали настоящият обем на дейност на превозвачите, установени в центъра или периферията на Съюза.
771. В своето основание Република България твърди нарушение на член 91, параграф 2 и на член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС и член 94 ДФЕС, основание, което е общо за задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и за четиридневния период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж. Ето защо тук препращам към точка 659 от настоящото заключение, за да обобщя доводите, изложени от този жалбоподател.
772. От своя страна Република Малта упреква Парламента и Съвета, че при въвеждането на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 не са започнали дебат, който може да покаже действителното въздействие на това ново задължение върху островните държави като Малта, силно зависими от морските комуникации и комбинираните транспортни маршрути. Спазването на това задължение обаче имало сериозно въздействие върху малтийските превозвачи, тъй като те били принудени да парализират дейността си без причина. Тежките последици били илюстрирани в доклада на KPMG(481): утежняване на логистичната организация, увеличаване на неизползваните ресурси и/или на празните курсове и следователно на разходите, по-неефективна дейност и засилване на икономическия натиск върху малтийските оператори. Като застрашава дейността в сектора на международния транспорт на Малта, член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 не отговаря на изискванията на член 91, параграф 2 ДФЕС.
773. Република Полша счита, че като е ограничил каботажните превози въз основа на произволни фактори, без да вземе предвид положението на превозвачите, установени в периферните държави — членки на Съюза, законодателят на Съюза е нарушил член 91, параграф 2 ДФЕС. Тя препраща към доводите, развити в рамките на основанието, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава член 91, параграф 2 ДФЕС. По същия начин постъпва и по отношение на основанието, че е нарушен член 94 ДФЕС, към което препращам.
774. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
775. Припомням, че както е видно от точка 281 и сл. от настоящото заключение член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС изискват от законодателя на Съюза да отчете конкретните параметри и цели, които преследва, и предполагат претегляне на тези цели и на засегнатите интереси при приемането на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055. Така той трябва да вземе предвид неблагоприятните последици от задължението за спазване на четиридневен период на прекъсване между два периода, през които каботажните превози са разрешени, по отношение на параметрите, посочени в тези две разпоредби (а именно, от една страна, рискът от сериозното засягане на жизненото равнище и нивото на заетост в някои региони и на експлоатацията на транспортното оборудване, и от друга страна, икономическото положение на превозвачите).
776. Както личи от точка 742 и сл. от настоящото заключение, законодателят на Съюза е разполагал с достатъчно данни, за да се запознае със структурата на транспортния пазар и на пазара на каботажните услуги и да прецени въздействието на предвидената мярка. Както по-специално изтъква Съветът, дълбоко небалансираният характер на транспортния пазар се вижда ясно още от прочита на първата страница на оценката на въздействието. В тази оценка се посочва и асиметричното въздействие на предложените мерки(482). Припомням също така, че непрекъснатото присъствие на превозвач, който не е установен на територията на приемаща държава членка, за да предоставя там вътрешни транспортни услуги, никога не е било приемано от законодателя на Съюза, който поне още в Регламент № 1072/2009 подчертава, че подобна дейност няма постоянен характер. Оплакването на Република Литва, че липсва адекватна оценка на положението на пазара и на неговите географски особености, оплакването на Република Малта, че липсва дебат и оплакването на Република Полша за произволния характер на обстоятелствата, на които се основал законодателят на Съюза, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
777. Освен това именно защото непрекъснатото присъствие на превозвач, който не е установен на територията на приемаща държава членка, за да предоставя вътрешни транспортни услуги никога не е било приемано от законодателя на Съюза, твърдените тежки икономически последици фактически се отнасят само до превозвачите, които са извършвали дейност, очевидно отвъд преследваните с Регламент № 1072/2009 цели. Освен това, както отбелязва Съветът във връзка с довода, изтъкнат от Република Литва, за допълнителните разходи, които белгийските превозвачи трябвало да понесат, повечето от твърдените сериозни последици се основават на неправилно тълкуване на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, според което през четиридневния период на прекъсване не била разрешена никаква транспортна дейност, което не е така(483). По същия начин представената от Комисията оценка, на която се позовава и Република Литва, че каботажните дейности ще намалеят с 31 % през 2035 г., се отнася не до допълването на установените с Регламент № 1072/2009 съществуващи правила с период на прекъсване, а напротив, до хипотезата, че периодът, през който каботажните превози са разрешени, ще бъде намален на четири дни (вместо седем при действието на Регламент № 1072/2009)(484).
778. Що се отнася до твърдението за засягане на жизненото равнище и нивото на заетост в някои региони, жалбоподателите често изтъкват личното си положение, както по-специално е случаят с Република Малта. Съгласно вече многократно припомняната съдебна практика обаче законодателят на Съюза не е длъжен да отчита особеното положение на държава членка, когато трябва да се търси баланс между различните налични интереси(485). Освен това отрицателните последици, свързани със задължението за спазване на четиридневния период на прекъсване, нямат отношение към островния характер на Малта, както припомня Парламентът и както вече посочих(486).
779. Освен това от информацията, с която Съветът и Парламентът са разполагали към момента на приемане на законодателството, е видно, че при упражняване на широкото си право на преценка като съзаконодатели те са могли да приемат, че разходите, свързани с изпълнението на задължението за спазване четиридневния период на прекъсване, дори да се налага да бъдат по-тежки за превозвачите, намиращи се в периферията на Съюза, биха били компенсирани от произтичащите от това социално-икономическите ползи за целия Съюз. Изтъкнатата от Република Полша съществена промяна на модела на предоставяне на услугите за автомобилен превоз е именно ефектът, търсен от законодателя на Съюза, не за да облагодетелства превозвачите от ЕС‑15, а за да коригира тенденцията на пазара да функционира въз основа на дълбоко небалансирани структури. В оценката на въздействието се подчертава, че очакваният ефект от задължението за промяна на режима на каботаж се състои не в намаляване на търсенето на каботажни услуги, а в пренасочване на транспортните услуги. Доводът на Република Полша, изведен от някакъв стимул за принудителна икономическа миграция, трябва да се отхвърли категорично: преместването на дейността не е нищо друго освен израз на търговски избор на дадено предприятие, а задължението за спазване на четиридневния период на прекъсване между два периода, през които каботажните превози са разрешени, не представлява по никакъв начин стимул за преместване.
780. Що се отнася до оплакването на Република Полша, че не е отчетен рискът от сериозно засягане на експлоатацията и на транспортното оборудване, което би произтекло от увеличаването на празните курсове, повреждащи инфраструктурите и допринасящи за увеличено рисково поведение, трябва да се констатира, че наличието на такъв риск не е доказано. Всъщност причинно-следствената връзка между задължението за спазване на четиридневния период на прекъсване и обстоятелствата, на които се позовава Република Полша, изглежда особено слаба и по-скоро хипотетична, тъй като през това време всеки превозвач следва да организира дейността си по предпочитан от него начин (извън каботажните дейности).
781. Накрая, що се отнася до критиката на Република Полша, че законодателят на Съюза не взел предвид пандемията, свързана с COVID‑19, институциите ответници надлежно припомнят, първо, че политическото споразумение по съдържанието на Регламент 2020/1055 е постигнато на 12 декември 2019 г., тоест преди началото на свързаната с тази пандемия криза, второ, че целта на този регламент не е и следователно не може да бъде управлението на тази криза, по която е имало конкретна намеса от страна на законодателя на Съюза(487), и трето, че в Регламент 2020/1055 се предвижда той да се прилага едва от 21 февруари 2022 г.(488) При това положение критиката, че не е взето предвид особеното положение на превозвачите поради пандемията, свързана с COVID‑19, не може да се приеме.
782. Ето защо, предвид изложените по-горе съображения основанията, че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 нарушава член 91, параграф 2 и/или на член 94 ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
г) По основанията за нарушение на принципите на равно третиране и за недопускане на дискриминация
1) Доводи на страните
783. Република Литва твърди, че четиридневният период на прекъсване между два периода, през които каботажните превози са разрешени, нарушава член 26 ДФЕС и общия принцип на недопускане на дискриминация, тъй като възпрепятства функционирането на вътрешния пазар и ограничава ефективността на логистичните вериги. От това произтичала реорганизация на пазара на автомобилните товарни превози, която дискриминира непряко малките държави членки и тези от периферията на Съюза, като в същото време осигурява неправомерно и необосновано предимство за големите централни държави членки само заради географското им положение.
784. Първо, периодът на прекъсване не допринасял за постигането на целта да се предотврати нарушаването на конкуренцията и бил в пълно противоречие с принципите на свободния пазар. Република Литва очаквала от членството си в Съюза, както било договорено в Договора за присъединяването на Република Литва към Съюза, отваряне на пазара на автомобилните превози на товари за установените в Литва превозвачи. Периодът на прекъсване бил несъвместим и с целите, определени от Комисията в нейната „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство“(489) да се постигне по-нататъшно премахване на ограниченията в областта на каботажните превози и представлявал основна пречка за правилното функциониране на единния пазар и свободното предоставяне на услуги в сектора на транспорта, като същевременно дискриминирал непряко периферните и малките държави членки.
785. Второ, в сектора на въздушния транспорт били премахнати всички ограничения за каботажни превози, за да се насърчи развитието на този сектор в Общността и да се подобрят предлаганите на потребителите услуги. В сектора на автомобилния транспорт, напротив, въвеждането на период на прекъсване допринасяло за връщане назад и затваряне на пазара за превозвачи, които не са установени в съответната държава членка.
786. Трето, не били взети предвид естествените фактори, от които било видно, че търсенето на превози се концентрира в централната и западната част на Съюза. Ограничението, наложено от периода прекъсване, възпирало предоставянето на услуги там, където обективно пазарът е по-голям пазар, както и търсенето на тези услуги. Изкуственото преразпределяне, предизвикано от периода на прекъсване, и ограничаването на търговските възможности за превозвачите в други държави членки водели до непряка дискриминация на периферните и малките държави членки.
787. На етапа на писмената реплика Република Литва уточнява, че според нея периодът на прекъсване противоречи на член 26 ДФЕС, тъй като снижавал вече постигнатото равнище на либерализация, въпреки че Комисията е подчертала в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, че преследваната цел е просто подобряване на прилагането на правилата, и че тя отхвърлила възможността за въвеждане на период на прекъсване, тъй като подобен период не бил в състояние да разреши съществуващите проблеми. Освен това той противоречал на член 4, параграф 2 ДЕС.
788. Във връзка с твърдението, че е нарушен предвиденият в член 18 ДФЕС принцип на недопускане на дискриминация, основана на гражданството, Румъния развива доводи, които се отнасят както до задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, така и до четиридневния период на прекъсване. Ето защо за обобщение на тези доводи препращам към точка 605 и сл. от настоящото заключение.
789. Република Малта изтъква нарушение на членове 20 и 21 от Хартата и на принципа на недопускане на дискриминация, тъй като периодът на прекъсване третира по еднакъв начин положения, които са различни поради островния характер на Малта и нейното географско местоположение. Малтийските превозвачи нямали никаква нужда да връщат обратно в Малта превозните си средства, след като извършат три каботажни превоза, а периодът на прекъсване ги задължавал да отидат в друга държава членка или да спрат дейността си. Периодът на прекъсване ги принуждавал de facto да спрат икономическата си дейност. Особеностите на Малта не били взети предвид. Република Малта твърди също, че периодът на прекъсване следва да се счита не за техническа мярка, включваща сложни научни доказателства и спорни политически решения, които да обосновават признаване на широко право на преценка, а за приложимо за всички държави членки общо правило, което не отчита специфичните географски особености на дадена държава членка и на транспортния ѝ сектор, налагайки необосновани ограничения върху предоставянето на съществена услуга и създавайки неравнопоставеност, при положение че се налага на държава членка, за която е ясно, че по обективни причини не е в състояние да го спазва. Така Република Малта била третирана необосновано и непропроционално от Парламента и Съвета по дискриминационен начин. Като не взели предвид потенциално дискриминационните последици от периода на прекъсване, Парламентът и Съветът нарушили членове 20 и 21 от Хартата и принципа на недопускане на дискриминация. На етапа на писмената реплика Република Малта добавя, че било явно неправилно установените в островна държава членка превозвачи да бъдат третирани по същия начин като превозвачите, които не зависят от морски участък от маршрута, за да извършват дейността си, тъй като положението на островните превозвачи не било сравнимо с това на превозвачите от континента.
790. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
791. Що се отнася до доводите за нарушаване на член 26 ДФЕС, изтъкнати от Република Литва, препращам към точка 678 и сл. от настоящото заключение.
792. Доколкото доводите, развити от Република Румъния, съвпадат с доводите, развити от нея в рамките на основанието, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава принципите на равенство и на недопускане на дискриминация, препращам към точка 609 и сл. от настоящото заключение.
793. Що се отнася до доводите на Република Литва, една страна, че има затваряне на пазара в противоречие с предвиденото в споразумението за присъединяване, и от друга страна, че периодът на прекъсване е несъвместим с предписанията на Бялата книга на Комисията, на които се позовава този жалбоподател(490), препращам към точка 618 от настоящото заключение. Що се отнася до довода относно различното третиране на сектора на въздушния транспорт и относно член 4, параграф 2 ДЕС, препращам към точки 619 и 624 от настоящото заключение.
794. Що се отнася до приложимото равнище на съдебен контрол, тъй като Република Малта не е съгласна, че законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка в тази област, подобен довод трябва да се отхвърли, като се позовавам на вече припомнената в точка 80 от настоящото заключение съдебна практика.
795. За останалата част отбелязвам, че установяването на четиридневния период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж има за цел да консолидира временния характер на каботажа, като се търси справедлив баланс между достъпа до пазара на вътрешните превози на превозвачи, установени извън държавата членка — който все още е обусловен от член 91, параграф 1, буква б) ДФЕС — и защитата на националните превозвачи, които понасят по-високи оперативни разходи. Тук става въпрос за мярка, която засяга без разлика всички превозвачи в Съюза. Следователно остава да се провери дали законодателят на Съюза не е третирал еднакво различни положения.
796. Република Малта поддържа, че законодателят на Съюза не е взел предвид особеното ѝ положение на островна държава. Трябва обаче да се напомни, че той няма такова задължение, тъй трябва да се вземе предвид положението на всички държави членки, съставляващи Съюза(491). Жалбоподателят твърди също, че периодът на прекъсване ще засегне по-тежко островните държави и че установените на територията на тези държави превозвачи, понеже са зависими от морски участък от маршрута, за да осъществяват дейността си, не можели да бъдат третирани по същия начин като превозвачите, установени на територията на „континентална“ държава — членка на Съюза. В това отношение, след като периодът на прекъсване само консолидира временния характер на каботажните превози, извършвани от превозвачи, установени извън територията на държавата членка, като ги задължава само да преустановят каботажната си дейност в продължение на четири дни, е трудно да се разбере как островният характер на дадена държава членка непременно би поставил в неблагоприятно положение превозвачите, установени на нейна територия. Поради причините, изложени в точка 618 от настоящото заключение, законодателят на Съюза не може да бъде упрекнат, че не е взел предвид специфичните географски особености на някои държави членки, тъй като превозвачите, които ще бъдат засегнати в най-голяма степен, всъщност ще бъдат тези, които вече са заобикаляли задължението да зачитат временния характер на каботажните превози. Освен това част от доводите на Република Малта се основават на неправилен прочит на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, тъй като той не налага задължение за връщане на превозното средство в Малта.
797. По сходни съображения трябва да се отхвърли и доводът на Република Литва, че не са отчетени естествените пазарни фактори и разпределението на търсенето и предлагането на пазара. Тъй като вътрешните превози не са напълно либерализирани, не е ясно защо и за превозвачите, установени в държава членка, „отдалечена“ от националния пазар, на който желаят да извършват дейност, да не важи условие, чиято цел е да гарантира временния характер на каботажните превози. По същия начин доводът, че пазарът щял да бъде изкуствено преразпределен, а търговските възможности за превозвачите, установени в „периферна“ или „малка“ държава членка — ограничени, не е убедителен. От една страна, отново се поставя въпросът как да се определи кои държави са такива(492). От друга страна, временният характер на каботажните превози вече е въведен от Регламент № 1072/2009, което очевидно не е попречило на тези държави да получат достъп до „централния“ пазар. Накрая, за да се избегне различното третиране на установените извън съответната държава членка превозвачи, което е в съответствие с първичното право, превозвачите винаги имат възможност да се възползват напълно от свободата си на установяване, за да се установят действително и трайно на територията на друга държава членка
798. Предвид всички изложени по-горе съображения основанията, в които се твърди нарушение на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
д) По основанията за нарушение на членове 26, 34—36 и член 58, параграф 1 ДФЕС
1) Доводи на страните
799. Република Литва твърди, че четиридневният период на прекъсване между два периода, през които каботажните превози са разрешени, нарушава член 26 ДФЕС, тъй като възпрепятствал функционирането на вътрешния пазар и ограничавал ефективността на логистичните вериги. Периодът на прекъсване бил в пълно противоречие с принципите на свободния пазар и представлявал основна пречка за правилното функциониране на единния пазар и свободното предоставяне на услуги в сектора на транспорта.
800. Република България поддържа, че четиридневният период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж представлявал значително ограничение на свободата на превозвачите да предоставят транспортни услуги, гарантирана им съгласно общата транспортна политика и това пораждало опасения предвид присъщо преходното естество на ограниченията за каботажа. Той нарушавал член 58, параграф 1 във връзка с член 91 ДФЕС. Съветът и Парламентът не спазили задължението си да постигнат прилагане на принципите, регулиращи свободата на предоставяне на услуги посредством общата транспортна политика. Ако Съдът приеме член 56 ДФЕС за приложим, Република България твърди и нарушение на тази разпоредба. Ограничаването на свободното предоставяне на транспортни услуги, каквото представлявал четиридневният период на прекъсване, не можело да бъде оправдано. Тъй като Парламентът признава, че международният транспорт е напълно либерализиран, позицията на тази институция, че подзаконовите актове, регулиращи условията за либерализация на този сектор, не могат да нарушават свободата на предоставяне на услуги, трябвало да се отхвърли.
801. Освен това Република България поддържа, че въвеждането на четиридневният период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж щяло да има сериозни последици, които щели да повлияят на свободното движение на стоки и следователно имали ефект, равностоен на количествени ограничения, забранени съгласно членове 34—36 ДФЕС.
802. Парламентът и Съветът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
803. Що се отнася до оплакването, че е нарушен член 26 ДФЕС, припомням, че член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 не може да се разглежда само с оглед на тази разпоредба(493). Република Литва изтъква, че въвеждането на четиридневен период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж третирало по неблагоприятно малките държави членки от периферията на Съюза. Тук препращам към моя анализ на тези доводи в частта, посветена на принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация(494). Що се отнася до довода на този жалбоподател, че периодът на прекъсване възпрепятствал вътрешния пазар, противоречал на тези принципи и представлявал пречка за доброто функциониране на вътрешния пазар и за свободното предоставяне на транспортни услуги, той явно тълкува неправилно обхвата на член 91, параграф 1, буква б) ДФЕС.
804. Що се отнася до каботажните превози, т.е. достъпа до пазара на вътрешните превози, самият Договор допуска различно третиране между местни превозвачи и превозвачи, които не пребивават в държава членка. Целта на член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 обаче е именно да наложи на превозвачите, установени извън държава членка, ново изискване, за да се гарантира временният характер на каботажните дейности(495), съгласно определението, дадено в член 2, точка 6 от Регламент № 1072/2009, който не е изменен с Регламент 2020/1055.
805. Ограничаването на свободата на превозвачите да предоставят транспортни услуги, от което се оплаква Република България, всъщност произтича от Регламент № 1072/2009 и още по-нагоре в йерархията — от първичното право, което позволява на законодателя на Съюза да предвиди диференциран режим.
806. Отбелязвам, че доводът на Република България относно позицията на Парламента пренебрегва основната разлика между международните и вътрешните превози. Така, макар Парламентът да счита, че международните превози са напълно либерализирани, това очевидно не е така за вътрешните превози, които са в сърцевината на каботажните дейности.
807. Що се отнася до оплакването, че са нарушени членове 34—36 ДФЕС, Република България отново(496) излага само общи и неясни твърдения. Във всеки случай предполагаемите ограничителни последици от четиридневния период на прекъсване между два периода на разрешен каботаж явно са твърде несигурни и непреки(497), за да може да се заключи, че тези разпоредби са нарушени.
808. Поради всички изложени по-горе съображения основанията за нарушение на членове 26 и 34—36 ДФЕС, както и на член 58, параграф 1 ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени по същество.
е) Заключение
809. Жалбите на Република Литва (C‑542/20), Република България (C‑545/20), Румъния (C‑547/20)(498), Република Малта (C‑552/20) и Република Полша (C‑554/20) в частта им, в която се оспорва член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, се отхвърлят.
4. По възможността да се въведе период на прекъсване за дейностите по комбиниран транспорт (член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055, с който член 10 от Регламент № 1072/2009 се допълва с параграф 7 или „предпазната клауза“)
810. Република Полша е единствената, която оспорва законосъобразността на член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055, с който член 10 от Регламент № 1072/2009 се допълва с параграф 7. В това отношение тя изтъква три основания: първото — нарушение на принципа на пропорционалност, второто — нарушение на член 91, параграф 2 ДФЕС, а третото — нарушение на член 94 ДФЕС. Освен това чрез общото основание, развито хоризонтално срещу всички оспорени в жалбата ѝ по дело C‑554/20 разпоредби на Регламент 2020/1055, Република Полша твърди, че е налице нарушение на член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата.
811. Член 10, параграф 7 от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, предвижда, че чрез дерогация от член 4 от Директива 92/106(499), държавите членки могат, когато е необходимо да се избегне злоупотреба с тази разпоредба чрез предоставянето на неограничени и непрекъснати услуги, състоящи се от начални или крайни отсечки с автомобилен превоз в приемаща държава членка, които представляват част от дейности по комбиниран транспорт между държави членки, да предвидят, че член 8 от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, се прилага за превозвачите, които извършват превоз по такива начални или крайни отсечки в рамките на тази държава членка, като се има предвид, че държавите членки могат да предвидят срок, през който каботажът е разрешен, по-дълъг от установения в тази разпоредба седемдневен срок, както и по-кратък срок на прекъсване от установения във въпросния член 8 четиридневен срок.
а) По основанието за нарушаване на принципа на пропорционалност
1) Доводи на страните
812. Що се отнася до първото основание — нарушение на принципа на пропорционалност, Република Полша твърди, че ограничаването на каботажните превози в комбинирания транспорт представлява връщане назад в сравнение с достиженията на либерализацията в областта на предоставянето на услуги, които до този момент позволявали — при условие че се спазват условията за достъп до професията и до пазара — да се извършат неограничено първоначалната или последната част от пътния превоз, който е съставна част от операцията по комбиниран транспорт на основание член 4 от Директива 92/106. Подобно ограничаване се основавало на произволни критерии, не било обосновано от целите, които се твърди, че се преследват с Регламент 2020/1055, и имало несъразмерни отрицателни последици в сравнение с евентуалното очаквано положително въздействие.
813. Съображение 22 от Регламент 2020/1055 сочело социален дъмпинг, но не съществувало никакво обективно обстоятелство, което да обоснове приравняването на разликите в икономическото развитие между държавите членки и произтичащите от него отклонения в заплащането със социалния дъмпинг, т.е. с дейност под себестойността. Предоставената на държавите членки значителна свобода на действие позволявала на държавите членки, в които търсенето на транспортни услуги е най-концентрирано, да прибягват по принцип до предпазната клауза и по този начин да затегнат условията за каботаж, предвидени в член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, който според Република Полша вече бил непропорционален, излагайки по този начин превозвачите от по-слабо развитите в икономическо отношение държави членки, най-често учредени под формата на МСП, на съществени отрицателни последици, произтичащи от ограничаването на каботажните превози, като например обявяването в несъстоятелност. Оценката на въздействието не взела предвид разпоредбата, установяваща предпазната клауза, и Комисията изразила съмнения в това отношение(500). Съгласно член 3 от Директива 92/106 целта ѝ е да се противодейства на задръстванията по пътищата и замърсяването. Въвеждането на дерогация като предпазната клауза вредяло на пътната инфраструктура и на околната среда, тъй като било общоизвестно, че каботажът допринася за намаляването на броя на празните курсове и оптимизира експлоатацията на автомобилния парк на превозвачите. Законодателят не взел предвид тези отрицателни последици и борбата срещу социалния дъмпинг не можела да обоснове подобно ограничение на свободното предоставяне на каботажни услуги. Законодателят не взел предвид положението на превозвачите, установени в периферията на Съюза. Комисията изготвила проучване по въпроса как въздейства ограничението на каботажа върху комбинирания транспорт(501), от което било видно, че 8 % от железопътните/автомобилните операции можели да бъдат прехвърлени към автомобилен транспорт и че можело да се очаква намаляване на заетостта с 5 % в този сектор. Накрая, Република Полша счита, че използването на каботажен превоз вече е било ограничено в предишното законодателство, и уточнява, че тя се противопоставя не на борбата срещу евентуални злоупотреби, а на налагането на нови ограничения за извършването на законни каботажни превози, включително в комбинираните превози.
814. Съветът и Парламентът искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
815. Отбелязвам, че сама по себе си тази мярка не е била предмет на оценката на въздействието относно предложението за изменение на Регламент № 1072/2009, съдържащо се в Регламент 2020/1055, и не е част от мерките, включени в предложението за регламент на Комисията. Както обаче изтъква Съветът, през 2017 г. Комисията е предложила изменение на Директива 92/106(502), тоест няколко месеца след като е представила предложението си за изменение на Регламенти № 1071/2009 и № 1072/2009. Въпреки че съображение 16 от Регламент № 1072/2009 уточнява, че „[в]ътрешните автомобилни превози в рамките на приемащата държава членка, които не са част от операциите по комбиниран транспорт, предвидени в Директива [92/106], попадат в обхвата на определението за каботажни операции и следва да отговарят съответно на изискванията на [Регламент № 1072/2009]“, Комисията счита че определението за комбиниран транспорт на стоки е „двусмислено и неясно“(503) и предлага изясняването му. Тя също така посочва, че се взема предвид факта, че според някои заинтересовани страни Директива 92/106 отваря възможност за евентуално заобикаляне на правилата за каботажа, тъй като е трудно да се докаже аспектът на „международен комбиниран транспорт“ на операцията. Трудности, свързани с транспонирането на член 4 от Директива 92/106 и неприлагането на правилата за каботажа към комбинирания транспорт, вече са посочени при последващата оценка по програмата REFIT на Директива 92/106(504). По това време двадесет и две държави членки освобождават напълно този транспорт от спазването на правилата за каботаж, а пет държави членки прилагат ограниченията за каботажа към комбинирания транспорт(505).
816. От изложеното е видно, че при приемането на предпазната клауза по член 10, параграф 7 от Регламент № 1072/2009 законодателят на Съюза вече е обърнал внимание на трудностите при съчетаването на предвидените в този регламент правила и на член 4 от Директива 92/106, за което свидетелства и съображение 22 от Регламент 2020/1055. Последното ясно изразява загрижеността на законодателя на Съюза да не се злоупотребява с по-нататъшното либерализиране, съдържащо се в член 4 от Директива 92/106, докато в някои части на Съюза тази разпоредба се използва „за заобикаляне на временния характер на каботажа и като основа за трайното присъствие на превозни средства в държава членка, различна от тази, в която е установено предприятието“. От прочита на това съображение следва, че преследваната цел не е борбата със социалния дъмпинг, тъй като то не квалифицира конкуренцията, произтичаща от тази злоупотреба с член 4 от Директива 92/106, като социален дъмпинг, а само посочва риска да се стигне до такъв дъмпинг. Така, противно на поддържаното от Република Полша, законодателят на Съюза не е счел, че разликите в икономическото развитие между държавите — членки на Съюза, и произтичащите от тях отклонения в заплащането представляват социален дъмпинг. Напротив, законодателят на Съюза е констатирал наличието на нелоялни практики, които освен това водят до заобикаляне на правната уредба в областта на каботажа, и е счел, че е необходимо да се предприемат действия, за да се изясни този въпрос и да се постигне съгласуваност на посочената правна уредба.
817. Член 10, параграф 7 от Регламент № 1072/2009 г., изменен с Регламент 2020/1055, преследва легитимна цел. Остава да се провери дали тази разпоредба е подходяща да гарантира постигането на преследваната цел, без да се надхвърля необходимото за постигането ѝ. В това отношение се налага изводът, че посоченият член 10, параграф 7 предвижда възможност за държавите членки да използват предпазна клауза при ясно определени условия. Тази възможност се упражнява само при наличието на установен риск от злоупотреба с член 4 от Директива 92/106. Предпазната мярка се състои в подчиняването на комбинирания транспорт на режима, предвиден в член 8, параграф 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, като законодателят предоставя на държавите членки възможността да предвидят по-благоприятен режим: периодът, през който каботажът е разрешен, може да е по-дълъг, а периодът на прекъсване може да бъде по-кратък от предвидения във въпросния член 8, параграф 2а. Следователно всяка държава членка има възможност да адаптира отговора си спрямо интензитета на възникналия проблем евентуално при условия, които са толкова ограничителни, колкото предвидените за некомбинираните превози.
818. В съдебното заседание институциите ответници информират Съда, че три държави членки са уведомили Комисията за намерението си да приложат предпазната клауза, предвидена в член 10, параграф 7 от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055. Тъй като става въпрос за мярка, която не е задължителна, е особено трудно да се преценят нейните действителни последици(506), но дори ако всички държави членки пожелаят да се възползват от нея, прилагането на такава клауза изисква спазването на определен брой условия, които служат като преграда срещу евентуалните протекционистични изкушения за една или друга държава членка. Следователно предпазната клауза, както е формулирана в посочения член 10, параграф 7, изглежда подходяща за постигане на преследваната цел, без да надхвърля необходимото за нейното постигане.
819. Ето защо, предвид изложените по-горе съображения, основанието, в което се твърди нарушение на принципа на пропорционалност, трябва да се отхвърли по същество.
б) По основанията, изведени от нарушение на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
820. Що се отнася до второто основание — нарушение на член 91, параграф 2 ДФЕС, и третото основание — нарушение на член 94 ДФЕС, които следва да се разгледат заедно, Република Полша повтаря доводите си, развити в рамките на основанията, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, по-конкретно що се отнася до отрицателното въздействие на предпазната клауза върху експлоатацията на транспортното оборудване. По отношение на твърдяното нарушение на член 94 ДФЕС Република Полша изтъква, че изразът „социален дъмпинг“, който стои в основата на обжалваната разпоредба, свидетелствал и за това, че не е отчетено положението на превозвачите, намиращи се в държавите членки в периферията на Съюза, и поддържа, че желанието да се осигури абсолютно равенство между условията на конкуренция логично противоречи на самото понятие за конкуренция. Усилията на законодателя на Съюза да ограничи участието на предприятията, установени в по-малко развитите държави членки, в доставката на каботажни услуги показвали, че не е взето предвид икономическото положение на предприятията от гледна точка на конкурентното право.
821. Парламентът и Съветът искат тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
822. Като се ограничава да повтори доводите си, развити в рамките на основанията, че задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици нарушава член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, Република Полша не е доказала по какъв начин, разглеждана самостоятелно, само възможността, призната на държавите членки, да обвържат комбинирания транспорт със задължението за спазване на период на прекъсване, би могла сериозно да засегне жизненото равнище и нивото на заетост в някои региони или експлоатацията на транспортното оборудване (член 91, параграф 2 ДФЕС) или би представлявала „мярка в областта на тарифите и условията за транспорт“, чието приемане би наложило да се вземе предвид положението на превозвачите (член 94 ДФЕС).
823. Що се отнася до сериозното засягане на жизненото равнище, нивото на заетост и експлоатацията на транспортното оборудване, тези оплаквания трябва да бъдат отхвърлени, тъй като вече бе установено, че член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 предвижда само възможност за държавите членки, чието упражняване е обвързано с ясни и точни условия. Към деня на съдебното заседание, според изявленията на институциите ответници, само три държави членки са изразили намерението си да използват тази възможност. Увеличаването на броя на празните курсове, претоварването на пътната инфраструктура и нейното влошаване, на които се позовава Република Полша, са само необосновани предположения, ако се разгледа действителният обхват на тази разпоредба.
824. Що се отнася до това дали е отчетено положението на превозвачите, макар член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 да установява мярка относно условията за превоз, следва да се отбележи, че видно от точки 815 и 816 от настоящото заключение законодателят на Съюза е бил достатъчно наясно с всичко по въпроса за изясняването на приложимите към комбинираните превози правила, за да се гарантира, че тези превози няма да се използват за заобикаляне на временния характер на каботажните превози, предвиден от Регламент № 1072/009, и че именно при упражняването на широкото си право на преценка, с което разполага, е взел предвид положението на всички превозвачи.
825. Накрая, що се отнася до довода, че съображение 22 от Регламент 2020/1055 се позовава на социалния дъмпинг, препращам към точка 816 от настоящото заключение. Що се отнася до довода, че законодателят на Съюза е насочил усилията си да ограничи участието на предприятия, установени в по-малко развити държави членки, в предоставянето на каботажни услуги, следва отново да се припомни, че единствените предприятия, посочени в член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055, са тези, които, използвайки комбинирания транспорт, се възползват от него, за да заобиколят забраната за системен каботаж, и че единственото намерение на законодателя на Съюза е да предостави на пазара необходимите инструменти за отстраняване на евентуалните недостатъци във функционирането му.
826. Основанията за нарушаване на член 91, параграф 2 и на член 94 ДФЕС трябва да бъдат отхвърлени по същество.
в) По основанието за нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
827. С основанието, формулирано общо и хоризонтално срещу всички разпоредби на Регламент 2020/1055, оспорени в жалбата ѝ по дело C‑554/20, Република Полша твърди, че член 2, точка 5, буква б) от посочения регламент нарушава член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата и противоречи на Европейския зелен пакт. Тя поддържа, че в проучването Ricardo от 2021 г. и в проучването относно разпоредбата, въвеждаща ограничение за предоставянето на каботажни услуги в рамките на комбинирания транспорт(507) се съдържало потвърждение едновременно на факта, че въздействието на последната разпоредба върху околната среда не е било анализирано към момента на приемането ѝ, и че това въздействие е неблагоприятно.
828. От своя страна Съветът и Парламентът искат всички тези основания да бъдат отхвърлени по същество.
2) Анализ
829. Припомням, че новият параграф 7, въведен в член 10 от Регламент № 1072/2009 с Регламент 2020/1055, предвижда възможността за държавите членки, когато е необходимо да се избегне злоупотреба с член 4 от Директива 92/106 чрез предоставянето на неограничени и непрекъснати услуги, състоящи се от начални или крайни отсечки с автомобилен превоз в приемаща държава членка, които представляват част от дейности по комбиниран транспорт между държави членки, да предвидят, че член 8 от Регламент № 1072/2009, определящ общите принципи на каботажа, се прилага и по отношение на комбинираните превози, като се има предвид, че държавите членки могат да предвидят по-дълъг срок от седемдневния срок през който каботажът е разрешен след международен превоз, както и по-кратък срок на прекъсване от четиридневния срок, през който каботажните превози са забранени(508). Държавите членки, които решат да приложат по отношение на комбинирания транспорт предпазната процедура, предвидена в член 10, параграф 1 от изменения Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055, трябва да уведомят предварително Комисията за това и са длъжни да направят преглед на приетите за тази цел мерки най-малко на всеки пет години. Те са длъжни също да оповестяват тези мерки.
830. Следователно незабавният ефект на новия член 10, параграф 7 от Регламент № 1072/2009 е да позволи на държавите членки, по тяхната преценка, но с оглед на постигането на точно определена цел, да разширят прилагането на срока на прекъсване, през който превозвачите трябва да се въздържат от вътрешни превози в държавата членка, на чиято територия са пристигнали(509). В съдебното заседание институциите ответници посочват, че към деня на съдебното заседание само три държави членки са уведомили Комисията за намерението си да използват тази възможност. Фактът, че параграф 7 предвижда такава възможност, за която не може предварително да се знае в каква степен ще бъде приложена, и оставя на държавите членки известна свобода при определянето на условията за това ограничение на каботажа, прави разглеждането му в светлината на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата по-скоро несигурно(510). Въпреки това тази нова разпоредба показва, с оглед на установените проблеми и предложеното законодателно решение, че законодателят на Съюза е извършил претегляне на различните интереси, позволяващо диференциран отговор на проблем, който не се проявява с еднаква интензивност навсякъде в Съюза.
831. Във всеки случай препращам към следните точки от настоящото заключение: по въпроса за обхвата на член 37 от Хартата към точка 565; по обхвата на проверката по член 11 ДФЕС — към точка 567 и сл.; по оплакването, че липсва оценка на въздействието — към точка 570; по оплакването, че е налице противоречие с целите, преследвани с Европейския зеления пакт — към в точка 594; по оплакването относно доказателствената сила на проучванията, проведени след приемането на член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 — към точка 580.
832. Следователно основанието, че член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 нарушава член 11 ДФЕС, член 37 от Хартата и противоречи на целите на Европейския зелен пакт, трябва да се отхвърли по същество.
г) Заключение
833. Жалбата на Република Полша по дело C‑554/20 в частта ѝ срещу член 2, точка 5, буква б) от Регламент 2020/1055 се отхвърля.
5. Заключение по жалбите относно Регламент 2020/1055
834. С оглед на изложения по-горе анализ предлагам на Съда да уважи жалбата на Република Литва по дело C‑542/20, жалбата на Република България по дело C‑545/20, жалбата на Република Румъния по дело C‑547/20, жалбата на Унгария по дело C‑551/20, жалбата на Република Малта по дело C‑552/20 и жалбата на Република Полша по дело C‑554/20 в частта им относно отмяната на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, доколкото с него се изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009. Жалбата на Република Кипър по дело C‑549/20 следва да бъде уважена изцяло.
Г. По Директива 2020/1057
1. Предварителни бележки
835. Жалбите на шест държави членки, а именно Република Литва (дело C‑541/20), Република България (дело C‑544/20), Румъния (дело C‑548/20), Република Кипър (дело C‑550/20), Унгария (дело C‑551/20) и Република Полша (дело C‑553/20) се отнасят до Директива 2020/1057. Тези държави членки искат от Съда да отмени посочената директива в нейната цялост (главно или при условията на евентуалност) или някои нейни разпоредби.
836. Така, първо, с жалбите си Република България и Република Кипър искат от Съда да отмени Директива 2020/1057 в нейната цялост.
837. Второ, с жалбите си Република Литва, Румъния, Унгария и Република Полша искат отмяната на член 1 от Директива 2020/1057 относно специфичните правила за командироването на водачи. По-конкретно главното искане на Унгария е този член да бъде отменен изцяло; Република Литва, Румъния, Република Полша, както и Унгария (при условията на евентуалност) искат — както ще бъде уточнено по-подробно в точка 869 по-долу — да бъдат отменени някои параграфи от този член. При условията на евентуалност Република Литва, Румъния и Република Полша искат Директива 2020/1057 да бъде отменена в нейната цялост.
838. На трето и последно място, Република Полша иска отмяната на член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 относно срока за транспониране на тази директива.
839. Преди да бъдат анализирани различните основания, изтъкнати от посочените шест държави членки в подкрепа на жалбите им, най-напред следва да се направи преглед на разпоредбите на Директива 2020/1057 и по-конкретно на тези относно специфичните правила за командироването на водачите, предвидени в член 1 от нея. След това, също преди всичко останало, ще трябва да се изясни обхватът на жалбите на Република България и на Република Кипър, съответно по дела C‑544/20 и C‑550/20.
а) По Директива 2020/1057 и предвидената в нея правна уредба относно командироването на водачите
840. Както личи от заглавието ѝ, Директива 2020/1057 по същество има за цел да уреди два основни въпроса: първо, в нея се определят специфичните правила по отношение на Директива 96/71/ЕО(511) и Директива 2014/67/ЕС(512) за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт; второ, с нея се изменят изискванията за изпълнение на Директива 2006/22/ЕО(513) относно минималните условия за спазване на социалното законодателство, свързано с дейностите по автомобилния транспорт, както и Регламент (ЕО) № 1024/2012(514) относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар. Тъй като разглежданите жалби на шестте държави членки не се отнасят до втория въпрос от предмета на Директива 2020/1057, анализът следва да се съсредоточи върху първия.
841. Член 1 от Директива 2020/1057, видно от неговия параграф 1, установява специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт и във връзка с административните изисквания и мерките за контрол относно командироването на тези водачи.
842. Първото съображение от въпросната директива посочва, че установяването на тези специфични правила има за цел „да се гарантират, от една страна, адекватни условия на труд и социална закрила за водачите, а от друга страна — подходящи условия за стопанска дейност на автомобилните превозвачи“, за „създаването на безопасен, ефикасен и социално отговорен сектор на автомобилния транспорт“. Тези секторни правила са насочени към това „да се осигури баланс между свободното предоставяне на трансгранични услуги за превозвачите, свободното движение на стоки, адекватните условия на труд и социалната закрила на водачите“, като се отчита „високата степен на мобилност на работната сила в сектора на автомобилния транспорт“.
843. Както отбелязах в точки 38—51 по-горе, транспортният сектор се характеризира със специални аспекти, един от най-важните от които е силно мобилната работна сила. Така в този сектор, за разлика от някои случаи в други сектори, работниците, а именно водачите, обикновено не се командироват в друга държава членка по договори за услуги за дълъг период от време(515), а упражняват професия, която се характеризира с почти непрекъсната мобилност.
844. При тези условия, както е посочено в осмо съображение от Директива 2020/1057, с оглед на особеностите на сектора на автомобилния транспорт, установените с Директива 2020/1057 секторни правила имат за цел да уточнят при какви обстоятелства за водачите не се прилагат установените в Директива 96/71 общи правила относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги, правила, които по принцип се прилагат във всички стопански сектори(516).
845. От деветото съображение на Директива 2020/1057 следва, че законодателят на Съюза е решил да основе тези секторни правила в областта на командироването на наличието на „достатъчна връзка“ между водача и предоставяната услуга, и територията на приемащата държава членка. За тази цел „за да се улесни прилагането на [секторните] правила“, законодателят е въвел разграничение между „различните видове превози в зависимост от степента на връзката с територията на приемащата държава членка“.
846. Така съгласно член 1, параграфи 3—7 във връзка със съображения 7—13 от Директива 2020/1057, за да се определи дали е налице командироване на водачи, се провежда разграничение между пет вида международни автомобилни превози, и по-специално между: двустранните превози, транзитното преминаване, комбинирания транспорт, каботажните превози и международните превози, различни от двустранните (наричани също „транспорт/превози между трети страни“) [в жалбата по дело С‑544/20 — „превози при кръстосана търговия“].
847. Що се отнася, на първо място, до „двустранните превози“, става въпрос за превози от държавата членка, в която е установено транспортното предприятие, до територията на друга държава членка или на трета държава или обратно, за превози от държава членка или трета държава до държавата членка на установяване на транспортното предприятие(517).
848. Съгласно член 1, параграф 2, първа алинея и параграф 3, първа алинея от Директива 2020/1057, когато извършва двустранни превози съответно на товари или пътници, даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71.
849. В десетото съображение на Директива 2020/1057 всъщност се разяснява, че „когато водачът участва в двустранни превози […], естеството на услугата е тясно свързано с държавата членка на установяване. Възможно е даден водач да предприеме няколко двустранни превози по време на едно пътуване. Би представлявало непропорционално ограничение на свободата за предоставяне на трансгранични услуги в автомобилния транспорт, ако правилата за командироване, а поради това и редът и условията на трудова заетост, гарантирани в приемащата държава членка, се отнасяха до такива двустранни превози“.
850. По-нататък в следващите алинеи на член 1, параграфи 2 и 3 от Директива 2020/1057 са предвидени освобождаванията за допълнителни дейности, както за двустранните превози на товари, така и за двустранните превози на пътници(518).
851. Що се отнася, на второ място, до транзитното преминаване, става въпрос за превози, при които водачът преминава през територията на държава членка без да товари или разтоварва товари и без да взема или оставя пътници(519). Поради липсата на съществена връзка между дейностите на водача и държавата членка на транзитно преминаване(520), член 1, параграф 5 от Директива 2020/1057 гласи, че когато преминава транзитно през територията на държава членка, без да товари или разтоварва товари и без да взема или оставя пътници, даден водач не се счита за командирован за целите на Директива 96/71.
852. Що се отнася, на трето място, до комбинирания транспорт, този вид транспорт е определен в член 1, втора алинея от Директива 92/106/ЕИО(521), на която изрично се позовава Директива 2020/1057. По същество става въпрос за превози на товари между държави членки, при които камионът или другото свързано с камиона товарно превозно средство използва пътната мрежа в началния или крайния етап от маршрута, а през останалата част — релсов път или вътрешни водни пътища, или услуги на морския транспорт(522).
853. За този вид превози, както следва от дванадесетото съображение на Директива 2020/1057, законодателят е счел, че „когато водачът извършва операция по комбиниран транспорт, естеството на предоставяната услуга в началната или крайната отсечка с автомобилен транспорт е тясно свързано с държавата членка на установяване, ако отсечката с автомобилен транспорт сама по себе си представлява двустранен превоз. За разлика от това, когато отсечката с автомобилен транспорт се изпълнява в рамките на приемащата държава членка или като международен превоз, е налице достатъчна връзка с територията на приемаща държава членка, поради което следва да се прилагат правилата за командироването“.
854. Така член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 предвижда, че даден водач не се счита за командирован когато осъществява началната или крайната отсечка от комбиниран транспорт, ако отсечката с автомобилен превоз сама по себе си се състои от двустранни превози.
855. На четвърто място, що се отнася до каботажа, както следва от точки 742 и сл. от настоящото заключение, Регламент № 1072/2009 определя в съображение 15 каботажните превози като „предоставяне на услуги от превозвачи в рамките на държава членка, в която не са установени“(523) и по принцип ги разрешава „при условие че не се извършват по начин, който създава постоянна или продължителна дейност в същата държава членка“(524). За тази цел честотата на каботажните превози и продължителността, през която могат да се извършват, са определени по-ясно в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 преди изменението, му при условията, разгледани по-горе(525) с Регламент 2020/1055.
856. Видно от тринадесетото съображение на Директива 2020/1057 законодателят е приел, че когато водачът изпълнява каботажни превози е налице достатъчна връзка с територията на приемащата държава членка, тъй като превозът се извършва изцяло в тази държава членка, а услугата е тясно свързана с територията на тази държава членка.
857. Така член 1, параграф 7 от Директива 2020/1057 предвижда, че водач, който извършва каботажни превози, се счита за командирован съгласно Директива 96/71.
858. На пето място, що се отнася до международните превози, „различни от двустранните“ (наричани също „транспорт между трети страни“) от тринадесетото съображение на Директива 2020/1057 следва, че те се характеризират с това, че водачът извършва международни превози извън държавата членка, в която е установено командироващото предприятие. Следователно става въпрос за превози от държава членка, различна от държавата членка на установяване на транспортното предприятие, или от трета държава до територията на друга държава членка, която също е различна от посочената държава членка на установяване, или до територията на трета държава.
859. В същото тринадесето съображение законодателят е посочил, че когато водачът изпълнява международни превози, различни от двустранните, тъй като този вид превози се характеризира с това, че водачът извършва международни превози извън държавата членка, в която е установено командироващото предприятие, извършваните услуги са свързани със съответната приемаща държава членка, а не с държавата членка на установяване. Така законодателят е преценил, че в тези случаи специфични за сектора правила са необходими само по отношение на административните изисквания и мерките за контрол. Следователно, за разлика от другите посочени по-горе видове превози, що се отнася до транспорта между трети страни, в член 1 от Директива 2020/1057 не е предвиден нито един параграф, който да урежда нормативно командироването на водачи за този вид транспорт.
б) По обхвата на жалбите на Република България и на Република Кипър съответно по дела C‑544/20 и C‑550/20
860. Предварително следва да се изясни и обхватът на подадените от Република България и от Република Кипър жалби по дела C‑544/20 и C‑550/20 — жалби, които са почти идентични. С тях тези две държави членки искат от Съда да отмени Директива 2020/1057 в нейната цялост.
861. Парламентът и Съветът обаче поддържат, че в жалбите на тези две държави членки се изтъкват доводи, които се отнасят единствено до член 1 от посочената директива и не засягат останалата ѝ част.
862. В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика цялостната отмяна на обжалван акт не може да се приеме, когато явно личи, че основание, което се отнася единствено до специфичен аспект на този акт, може да е основа само за частична отмяна. Всъщност самото обстоятелство, че приема за основателно твърдение, на което жалбоподателят се позовава в подкрепа на своята жалба за отмяна, не допуска съдът на Съюза автоматично да отмени обжалвания акт в неговата цялост(526).
863. Частичната отмяна на акт на правото на Съюза обаче е възможна само ако частта, за която се иска отмяна, може да бъде отделена от останалата част на акта. Това условие не е изпълнено, когато частичната отмяна на акта води до изменение на неговата същност, като това обстоятелство трябва да се прецени въз основа на обективен, а не на субективен критерий, свързан с политическата воля на органа, приел въпросния акт(527).
864. В случая обаче с двете си жалби по дела C‑544/20 и C‑550/20 Република България и Република Кипър оспорват това, което наричат „хибриден модел“, въведен с Директива 2020/1057. Както личи от жалбите им, този хибриден модел се състои „в прилагането на правилата за командироване при превоз по кръстосана търговия, без праг, базиран на определен период от време, съчетани с освобождаването за двустранния транспорт“(528).
865. В подкрепа на жалбите си тези две държави членки изтъкват пет основания, а именно първо — нарушаване на принципа на пропорционалност, второ — нарушаване на принципа на равно третиране, трето — нарушаване на член 91, параграф 1 ДФЕС, четвърто — нарушаване на член 91, параграф 2 ДФЕС, на член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС и на член 94 ДФЕС, и пето — нарушаване на разпоредбите на Договора в областта на свободното движение на стоки и на общата транспортна политика.
866. Както бе посочено в точка 840 по-горе, Директива 2020/1057 по същество цели да уреди два основни въпроса. В частност в рамките на първия от тези въпроси, както отбелязах в точка 845 и сл. по-горе, Директива 2020/1057 — и по-конкретно член 1, параграфи 3—7 във връзка със съображения 10—13 — цели да установи специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт, като се разграничат различните видове превози в зависимост от степента на връзката с територията на приемащата държава членка.
867. В този контекст се налага изводът, че жалбите на Република България и на Република Кипър се отнасят изключително до първия въпрос, уреден от Директива 2020/1057, и само до два от петте вида превози, посочени в член 1 от нея. От това следва, че дори Съдът да приеме едно или всички основания, изтъкнати от тези две държави членки в жалбите им, това би довело до отмяна на Директива 2020/1057 най-много в частта, в която тя урежда командироването при двата вида превоз, срещу които са насочени доводите на тези две държави членки, а именно двустранния превоз и превоза между трети страни. Съгласно посочената в точки 862 и 863 по-горе съдебна практика подобна отмяна не може да обхване правната уредба, предвидена в Директивата относно другите видове превоз, нито още по-малко останалите разпоредби на Директива 2020/1057(529). От това следва, че що се отнася до последните аспекти, жалбите на Република България и Република Кипър трябва да бъдат отхвърлени.
2. По основанията относно специфичните правила за командироването на водачи
а) Предварителни бележки
868. Всичките шест държави членки, подали жалби срещу Директива 2020/1057, оспорват включените в нея разпоредби относно специфичните правила за командироването на водачите, съдържащи се по-специално в член 1.
869. По-конкретно, по дело C‑541/20 Република Литва иска отмяна на член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057, съответно относно двустранните превози на товари и каботажните превози. По дело C‑548/20 Румъния иска отмяната на член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057, отнасящи се съответно до двустранните превози на товари и пътници, транзитното преминаване и комбинирания транспорт. Главното искане на Унгария по дело C‑551/20 е за отмяна на този член в неговата цялост и при условията на евентуалност за отмяна на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 относно комбинирания транспорт. По дело C‑555/20 Република Полша иска отмяна на член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057, съответно относно двустранните превози на товари и пътници, комбинирания транспорт и каботажните превози. Що се отнася до жалбите на Република България и Република Кипър съответно по дела C‑544/20 и C‑550/20, както бе пояснено в точки 860—867 по-горе, те се отнасят до правната уредба на Директива 2020/1057 относно двустранните превози и превозите между трети страни.
870. За да може да се анализират различните основания, изтъкнати от посочените държави членки срещу тези специфични правила, следва да се представи очертаната от съдебната практика рамка, в която те се вписват.
б) По практиката на Съда в областта на командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт
871. Както отбелязах в точка 845 по-горе, в рамките на Директива 2020/1057 законодателят на Съюза е основал секторните правила в областта на командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт на критерия за наличие на „достатъчна връзка“ между водача и предоставяната услуга, и територията на приемащата държава членка.
872. По този начин законодателят е приложил критерия, развит от Съда в практиката му относно приложимостта на Директива 96/71. Всъщност в решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), Съдът потвърждава, че с оглед на Директива 96/71 работник може да се счита за командирован на територията на държава членка само ако изпълнението на работата му има „достатъчна връзка“ с тази територия(530). За сметка на това не може да се счита за „командирован“ по смисъла на Директива 96/71 работник, който извършва твърде ограничени престации на територията на държавата членка, в която е изпратен(531).
873. По-нататък Съдът дава насоки относно анализа, който да определи дали тази „достатъчна връзка“ е налице. Така този анализ предполага да се извърши цялостна преценка на всички характеристики на работата на съответния работник. Освен това наличието на такава връзка със съответната територия може да се установи например чрез характеристиките на доставката на услуги, възложена на съответния работник. От значение при преценката дали е налице такава връзка е и естеството на работата, която този работник изпълнява на територията на съответната държава членка(532).
874. Освен това в последващото решение от 1 декември 2020 г. Federatie Nederlandse Vakbeweging, обявено след приемането на Директива 2020/1057 и в хода на писмената фаза на производството по делата, предмет на настоящото заключение, Съдът предоставя редица важни разяснения относно правния режим на командироване на мобилни работници, каквито са шофьорите в международния автомобилен превоз по силата на Директива 96/71.
875. Така в това решение Съдът, на първо място, пояснява, че Директива 96/71 е приложима към транснационалното предоставяне на услуги в сектора на автомобилния транспорт. С изключение на услугите, предоставяни чрез моряшкия състав на търговския флот — изрично изключени от член 1, параграф 2 от Директива 96/71 — тази директива по принцип се прилага за всяко включващо командироване на работници транснационално предоставяне на услуги, независимо от стопанския сектор, с който е свързано то, включително съответно в сектора на автомобилния транспорт(533).
876. На второ място, в посоченото решение Съдът разяснява въз основа на какви критерии се определя наличието на „достатъчна връзка“ с територията на държава членка за мобилните работници, каквито са шофьорите в международния автомобилен превоз(534). Така, що се отнася до тези работници, Съдът приема, че значение за преценката дали съществува „достатъчна връзка“ с територията има това колко силна е връзката между работата, изпълнявана от такъв работник в рамките на доставката на транспортната услуга, която му е възложена, и територията на всяка съответна държава членка. По-нататък той приема, че същото важи и за дела на тази работа в цялата съответна доставка на услуги и че в това отношение товаренето или разтоварването на товари, поддръжката или почистването на превозни средства са релевантни, доколкото действително са извършвани от съответния шофьор, а не от трети лица.
877. На трето място, в посоченото решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът е разработил и точни критерии за наличието на „достатъчна връзка“ за някои специфични видове международни автомобилни превози. Така, първо, Съдът е приел, че не може да се счита за „командирован“ по смисъла на Директива 96/71 работник, който в рамките на автомобилен превоз на товари само преминава транзитно през територията на държава членка, тъй като той извършва твърде ограничени престации на територията на държавата членка, в която е изпратен(535). Следователно Съдът изключва наличието на „достатъчна връзка“ с територията на приемащата държава членка при транзитно преминаване, както е посочено в точка 851 по-горе.
878. Второ, Съдът е приел, че същото важи и за шофьорите, които извършват само трансграничен превоз от държавата членка, в която е установено транспортното предприятие, до територията на друга държава членка или обратно(536). Следователно Съдът е постановил, че не може да се счита за „командирован“ по смисъла на Директива 96/71 шофьор, който извършва „двустранни превози“ като посочените в точка 847 по-горе.
879. Трето, Съдът е постановил също, че обстоятелството, че каботажните превози се извършват изцяло на територията на приемащата държава членка, позволява да се приеме, че изпълнението на работата от шофьора в рамките на тези превози има достатъчна връзка с тази територия(537). Следователно Съдът е постановил, че шофьор, който извършва каботажни превози като посочените в точка 855 по-горе, по принцип трябва да се счита за командирован на територията на приемащата държава членка по смисъла на Директива 96/71.
880. В същия контекст Съдът е постановил също, че продължителността на каботажните превози сама по себе си не може да постави под въпрос наличието на достатъчна връзка между изпълнението на работата на извършващия ги шофьор и територията на приемащата държава членка(538).
881. Следователно именно в този контекст на съдебната практика следва да се анализират основанията за оспорване на специфичните правила на Директива 2020/1057 за командироването на водачите.
в) По основанието за неприложимост на Директива 96/71 спрямо водачите в сектора на автомобилния транспорт
1) Доводи на страните
882. В главното си искане по дело C‑551/20 за отмяна на член 1 от Директива 2020/1057 в неговата цялост Унгария, подкрепяна от Република Естония, Република Латвия и Румъния, твърди, че посочените в този член „специфични правила“ са незаконосъобразни, тъй като водачите, извършващи международни автомобилни превози, по принцип не попадали в приложното поле на Директива 96/71 относно командироването на работници предвид особените характеристики на упражняваната от тях дейност.
883. На първо място, съгласно член 1, параграф 3, буква а) от Директива 96/71, на който се позовава член 1, параграф 2 от Директива 2020/1057, приложимостта на режима на командироване по отношение на водачи, извършващи дейност по международен автомобилен превоз, била възможна само ако съществува договорно правоотношение между наелото ги на работа транспортно предприятие и получателя на пратката. Такова договорно правоотношение обаче било необичайно в рамките на договорите за превоз. Съгласно Директива 2020/1057 изобщо не било необходимо да се сключва договор между предприятието изпращач и предприятието получател, за да е налице командироване. Всъщност било достатъчно водачът да премине национална граница. От това следвало, че правилата в областта на командироването се основават на логика, която е напълно чужда на логиката на дейностите в международните превози, така че според унгарското правителство тези правила са неприложими.
884. На второ място, командироването по смисъла на Директива 96/71 било тясно свързано с предоставянето на услуги от работодателя в приемащата държава членка. При транспортната дейност обаче ударението не се поставяло върху предоставяната от водача услуга, а върху движението на стоки между държавите членки. Следователно не ставало въпрос за дейност, която може да обоснове прилагането на правилата в областта на командироването, предвидени в Директива 96/71. Тези доводи се подкрепяли от отговора на Европейския съюз на кризата, предизвикана от пандемията от COVID‑19. След въвеждането на ограничения за пътуване от различни държави членки Комисията се намесила почти незабавно, за да осигури възможно най-гладкото функциониране на товарните превози.
885. На трето място, поради силната мобилност на работниците, извършващи международни автомобилни превози на товари, като се позовава на посоченото по-горе решение Dobersberger, според Унгария не може да се приеме, че тези водачи временно изпълняват работата си в друга държава членка, а по-скоро че постоянно се движат между няколко държави членки. Краткосрочен, дори няколкочасов престой в друга държава членка не би могъл да създаде достатъчна връзка с нейната територия.
886. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
887. В единственото си основание, изтъкнато в подкрепа на главното ѝ искане за отмяна на член 1 от Директива 2020/1057, Унгария изтъква по същество, че тъй като установеният с Директива 96/71 режим за командироване не може да се прилага за сектора на автомобилния транспорт, предвидените в член 1 от Директива 2020/1057 разпоредби, които за определянето на обхвата си изрично се позовават на Директива 96/71, били незаконосъобразни.
888. В това отношение обаче в точка 875 по-горе отбелязах, че в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), обявено след като Унгария е подала жалбата си по дело C‑551/20(540), Съдът е приел, че Директива 96/71 е приложима към транснационалното предоставяне на услуги в сектора на автомобилния транспорт. От тази констатация следва, че не е налице самата предпоставка за изтъкнатото от Унгария основание, тъй като то се опира на твърдяна неприложимост на Директива 96/71 към сектора на автомобилния транспорт. При това положение според мен това основание трябва да се отхвърли.
889. Освен това в писмената си реплика, която е подадена след обявяването на посоченото решение Federatie Nederlandse Vakbeweging(541), самата Унгария отбелязва, че в това решение Съдът е постановил, че Директива 96/71 е приложима в сектора на автомобилния транспорт. Според мен са необосновани вече изтъкнатите в жалбата доводи, впоследствие развити в посочената писмена реплика, а именно че тъй като не е обичайно да се сключва договор между транспортното предприятие, което наема на работа международните шофьори, и получателя на пратката, в много случаи транспортните услуги не отговаряли на условията за хипотеза на командироване, попадаща в приложното поле на Директива 96/71, и поради това извършващите международни превози водачи по принцип не биха могли да се считат за лица, които предприемат една от посочените в Директива 96/71 транснационални мерки.
890. Всъщност, дори да се приеме, че изтъкнатите обстоятелства са доказани, във всеки случай те не биха могли да са свидетелство за незаконосъобразност на разглежданата разпоредба. Евентуалното обстоятелство, че дадена правна уредба има ограничено приложно поле(542), така че не обхваща редица случаи, по никакъв начин не доказва нейната незаконосъобразност.
891. От всичко изложено според мен следва, че единственото основание, изтъкнато в подкрепа на главното искане на Унгария по дело C‑551/20 за отмяна на член 1 от Директива 2020/1057, трябва да се отхвърли.
г) По нарушението на член 91, параграф 1 ДФЕС
1) Доводи на страните
892. Република България и Република Кипър поддържат, че член 91, параграф 1 ДФЕС, който е правното основание на Директива 2020/1057, изисква от законодателя на Съюза да действа в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с ЕИСК и с КР. Тези двама жалбоподатели твърдят, че като не са провели консултации с двата комитета, въпреки че хибридният модел(543) е бил въведен в хода на законодателната процедура и не е бил включен в инициативното предложение на Комисията, Съветът и Парламентът нарушили член 91, параграф 1 ДФЕС. Такова задължение за консултации след съществено изменение на първоначалния проект произтичало от практиката на Съда относно консултативната роля на Европейския парламент(544) към момента, в който все още нямал статут на съзаконодател, която практика следвало да се прилага mutatis mutandis към отнасящото се до ЕИСК и КР, както и до работните документи във връзка с функционирането на КР. Констатациите по дело C‑65/90(545) били приложими към правилата за консултации с КР и с ЕИСК и разпоредбата, тълкувана тогава от Съда, била идентична като формулировка с член 91, параграф 1 от ДФЕС. Хибридният модел засягал самата същност на Директивата. Пълното прилагане на правилата за командироването на работници спрямо кръстосаната търговия, независимо от времето, прекарано в държава членка, създавало значително променено задължение за съответните превозвачи. Кръстосаните превози вече не били третирани по същия начин като двустранните превози, което нарушавало лоялната конкуренция и създавало неоправдани различия между водачите. По този начин хибридният модел, въведен в хода на законодателната процедура, засягал същността на първоначалното предложение. Липсата на консултации с комитетите можела да повлияе на съдържанието на мярката и водела до липса на необходимото внимание при формулирането на мярката. Задължението за консултации с тези два комитета обаче произтичало от еднозначно и ясно съществено процесуално изискване, за което също свидетелствали работните документи на КР. Съществено изменение, въведено в предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно оценката на здравните технологии и за изменение на Директива 2011/24/ЕС(546), е накарало съзаконодателя да реши да проведе повторна консултация с ЕИСК. Фактът, че непровеждането на консултации не се е отразило съществено на съдържанието на окончателно изменените разпоредби — макар, обратно на твърдението на Парламента, той да не е доказан — при всички положения не можел да засегне задължителния характер на консултацията. Съветът признал ключовата роля на Директива 2020/1057 в собственото си съобщение за пресата(547).
893. Съветът и Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат да се отхвърли основанието за нарушение на член 91, параграф 1 от ДФЕС поради липса на консултация с ЕИСК и с КР.
2) Анализ
894. Както вече припомних в точка 535 от настоящото заключение от член 91, параграф 1 ДФЕС следва, че когато действат на това основание, Парламентът и Съветът са длъжни да проведат консултация с ЕИСК и с КР. Становищата на ЕИСК и на КР относно предложението за директива на Комисията са представени съответно на 18 януари 2018 г.(548) и на 1 февруари 2018 г.(549)
895. Република България и Република Кипър изтъкват по същество доводи, подобни на изтъкнатите в контекста на член 1, точка 3, буква а) от Регламент 2020/1055(550). След това и двете подали жалби държави упрекват Съвета и Парламента, че не са поискали отново да бъдат представени становища от ЕИСК и от КР след измененията, внесени в хода на законодателната процедура в предложението за директива, по което те са изразили становище. Те твърдят, че докато предложението на Комисията се основава на критерия за времето, прекарано на територията на държава членка, за да може да се задейства прилагането на правилата относно командироването, Съветът и Парламентът избрали друг критерий и така не са били консултирани нито ЕИСК, нито КР относно същественото изменение, каквото представлявал хибридният модел.
896. Вече посочих по-горе, че задължението за ново консултиране с тези комитети при наличие на съществено изменение на текста в хода на законодателната процедура не произтича нито от член 91 ДФЕС, нито от която и да е друга разпоредба на първичното право(551). Отхвърлих и довода, че принципите, произтичащи от решение Парламент/Съвет, ще се прилагат в случай на консултация с ЕИСК и с КР(552). Що се отнася до съдържанието на работните документи на КР, посочени от Република България и Република Кипър, препращам към точка 538 от настоящото заключение.
897. Това ме води до извода, че ЕИСК и КР са имали достатъчно възможност да изразят становището си по планирания законодателен проект.
898. По-специално, следва да се отбележи, че КР вече е изразил своите резерви „относно широкото включване на международните транспортни услуги в обхвата на Директивата относно командироването на работници“(553). Освен това отбелязвам, че хибридният модел, както е определен от самите жалбоподатели, се състои в освобождаване на двустранните превози от прилагането на правилата за командироване(554) и следователно може да се счита, че поне отчасти отговаря на изразените от КР опасения.
899. Що се отнася до ЕИСК, той е имал възможност да изрази становището си, че предложените промени в законодателството относно командироването на водачи няма да решат ефективно установените проблеми, тъй като няма да направи правилата по-прости, по-ясни и по-лесно изпълними(555). Въпреки това ЕИСК приветства прилагането на равнището на Съюза на правилата за командироването в автомобилния транспорт(556), което според него е от ключово значение за поддържането на равнопоставени условия на конкуренция както за работниците, така и за предприятията(557), и е могъл да изрази мнението си по въпроса дали тези правила да се прилагат в зависимост от вида на предвижданите дейности(558). ЕИСК „напълно подкрепя идеята, че по отношение на каботажа Директивата относно командироването на работници трябва да продължи да се прилага от първия ден“(559).
900. Ето защо ми се струва, че по отношение на принципа, че за превозите се прилагат правилата относно командироването, Директива 2020/1057 е продължение на предложението на Комисията. Както ЕИСК, така и КР са имали възможност да изразят надлежно становищата си по този въпрос. Въпросът за определяне на критерия, който активира прилагането на тези правила, а именно квалификацията, възприета от законодателя на Съюза като „достатъчна връзка“ с държавата членка по установяване (престой от над три дни съгласно предложението на Комисията за директива или отчитане на вида на превозите), попада в обхвата на широкото право на преценка на законодателя на Съюза, без да се счита за необходимо да се изисква отново становището на ЕИСК и на КР, след изменението от Съвета и Парламента на това предложение.
901. Що се отнася до твърдението, че ходът на събитията в рамките на законодателната процедура, довела до приемането на Регламент 2021/2282, има стойност на прецедент, препращам към бележка под линия 265 от настоящото заключение и соча отново, че добавянето на правно основание в акт в процес на приемане, който е бил предмет на обсъждане тогава, евентуално самото то съдържащо задължението за консултация с комитет, не може да се сравнява с определянето на условията за прилагане на правилата относно командироването на работници в транспортния сектор, за което става въпрос тук.
902. Ето защо предлагам да се отхвърлят основанията, че член 91, параграф 1 ДФЕС е нарушен, тъй като не са консултирани ЕИСК и КР.
д) По нарушението на принципа на пропорционалност
903. В жалбите си всички шест държави членки, оспорили Директива 2020/1057, подкрепяни от Република Латвия и Република Естония, изтъкват, че разпоредбите на тази директива относно специфичните правила за командироването на водачите, съдържащи се по-специално в член 1 от нея, не отговарят на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, определен в член 5, параграф 4 ДЕС.
904. От една страна, пет от тези държави членки оспорват самата пропорционалност на тези правила. Те изтъкват по-специално, че обжалваните разпоредби от посочената директива не били подходящи за постигане на заявените цели, че надхвърляли необходимото за постигането им и че отрицателните последици от тях били непропорционални спрямо очакваните ползи.
905. От друга страна, всички шест държави членки оспорват и извършената от законодателя на Съюза проверка на пропорционалността, и по-специално твърдят, че липсва оценка на въздействието на окончателния текст на разпоредбата така, както тя е приета в крайна сметка.
906. Тези два аспекта следва да се анализират поотделно.
1) По основанията, свързани с нарушаването на принципа на пропорционалност
i) Доводи на страните
907. В основанията си пет от шестте подали жалби държави членки изтъкват, че оспорваните от тях различни разпоредби относно специфичните правила за командироването на водачите(560) не отговарят на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, от една страна, тъй като тези правила са неподходящи, и от друга страна, поради непропорционалните отрицателни последици от прилагането им.
– По неподходящия характер на критерия, основан на вида на превозите
908. Няколко от подалите жалби държави членки, подкрепяни в това отношение от Република Латвия и Република Естония, поддържат, че избраният от законодателя критерий, основан на вида на превозите, е неподходящ за прилагането на правилата за командироването на водачите в международния автомобилен транспорт.
909. На първо място, неподходящият характер на критерия, основан на вида на превозите, произтичал от обстоятелството, че когато избрал да използва посочения критерий, законодателят на Съюза не взел предвид наличието на действителна връзка между водача и територията на съответната държава членка, що се отнася до особеностите на транспортните услуги.
910. Така Република Литва поддържа, че прилагането на правилата за командироването в зависимост от естеството на превозите представлява неподходяща мярка, която не отразява понятието за командироване. По-специално член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057 — който тази държава членка оспорва — бил приет без подходяща проверка на естеството на международните превози. По принцип целта на правилата за командироването била да компенсират допълнителните разходи, които работникът понася, поради това че изпълнява трудовите си задължения в държава, различна от тази на обичайното му пребиваване. Спецификата на работата на водачите на камиони обаче била съвсем различна: в случаите на краткосрочен каботаж и на трансграничен превоз водачите обичайно нямали никаква връзка с приемащата държава членка, обикновено прекарвали много малко време в нея и следователно понасяли само минимални разходи в тази държава.
911. Според Румъния критериите за прилагане на режима на командироване в областта на транспорта следвало да бъдат определяни с особено внимание, за да се осигури справедливо равновесие между подобряването на социалните условия и условията на труд на водачите и защитата на свободното предоставяне на услуги в автомобилния транспорт. Ето защо било необходимо да се установят обстоятелствата, от които е видно наличието на достатъчна връзка между водача и приемащата държава членка. Достатъчната връзка, която е от основно значение при установяване на хипотезите за прилагане на режима на командироване, следвало да се основава на обективни, неизменни и лесно приложими критерии, които да съответстват на спецификите в сектора на автомобилния транспорт. Така в сектора на транспорта, който се характеризира с висока степен на мобилност, достатъчната връзка с територията на приемащата държава членка не можела точно да се определи от вида на превоза, който сам по себе си се определя от същата степен на мобилност. Оценката на въздействието и редица други документи(561) не разкривали какъв е приносът на критерия относно вида на превоза за определянето на достатъчната връзка.
912. Република Полша твърди, че критерият, основан на вида на превозите, е неподходящ за прилагането на правилата за командироването на водачите, що се отнася до двустранните превози, каботажа и транспорта между трети страни, тъй като не отчитал в достатъчна степен специфичния характер на транспортните услуги, нито реалната връзка между водача и приемащата държава членка.
913. Така, първо, по принцип в рамките на международния транспорт водачите извършвали различни видове операции, съчетаващи двустранни превози, транспорт между трети страни, транзитни превози и каботаж. Често новите поръчки били приемани по време на самия превоз, така че да се уплътни максимално товарното пространство на използваните превозни средства, като се даде възможност на транспортните предприятия да оптимизират наличните ресурси, което повишавало общата ефективност на превоза. Поради това в решението относно приложимите условия за работа следвало да се вземат предвид както връзката между водача и държавата, през чиято територия той преминава, така и практическите трудности и административната и финансовата тежест, свързани с прилагането на значителен брой нормативни разпоредби и формални изисквания в рамките на кратък период от време. Тези обстоятелства не били взети предвид от законодателя на Съюза.
914. Второ, според Република Полша критерият, основан на вида на превозите, бил неподходящ, тъй като не отчитал в достатъчна степен реалната връзка между водача и територията на съответната държава. От една страна, що се отнася до „тясната връзка“ с държавата на установяване — на която се основава десетото съображение от Директива 2020/1057, за да не приложи правилата за командироването към двустранните превози — Република Полша отбелязва, че тя не е дефинирана и не е взета предвид и в случая на каботажните превози и транспорта между трети страни, при които законодателят на Съюза се е съсредоточил върху връзката с приемащата държава (девето и тринадесето съображение). От друга страна, що се отнася до другото обстоятелство, посочено в това съображение, а именно фактът, че даден водач може да предприеме няколко двустранни превоза по време на едно пътуване, Република Полша отбелязва, че и в рамките на каботажните превози и на транспорта между трети страни могат да се предприемат няколко превоза по време на едно пътуване.
915. Освен това съображенията на Директива 2020/1057 не обосновавали освобождаването на изолираните случаи на транспорт между трети страни, предвидени в член 1, параграфи 3 и 4 от Директива 2020/1057, чието въвеждане се разминавало с така следваната логика в основата на прилагането на правилата за командироване.
916. В писмените си становища при встъпване Република Латвия и Република Естония по същество повтарят същите доводи. По-специално Република Латвия упреква институциите на Съюза, че при приемането на разглежданите разпоредби не взели предвид особеностите на международните превози, нито изключително голямата мобилност на работещите в сектора на международния транспорт. Република Естония счита, че класификация, основана на критерия за вида на превоза, не дава никаква свобода на действие, когато следва да се прецени наличието на реална връзка между водача и територията на приемащата държава членка в рамките на международен превоз. Освен за транзитното преминаване и за каботажните превози, за всички други видове превози следвало или да се преценява наличието на връзка за всеки отделен случай, или да се разгледат едновременно условието за продължителността на предоставяната услуга и количествените показатели, като естеството и броя на превозите, явно свързани с работата, изпълнявана в приемащата държава членка.
917. На второ място, няколко държави членки поддържат, че за определянето на правилата за командироването на водачите съществуват други критерии или параметри, които са по-подходящи от критерия, основан на вида превози. Такива по-специално били критериите, основани на продължителността на престоя на водачите в приемащата държава — критерий, който първоначално е бил възприет от Комисията в предложението за директива за командироването.
918. В този смисъл Република Литва поддържа, че критерият за продължителност на престоя на водача в приемащата държава е пример за обективен критерий, който би установил фактическа връзка с държавата, в която действително се изпълнява работата, въпреки че можели да се приложат други критерии, ако те са обективно обосновани, осигуряват достатъчна връзка с държавата членка, в която се извършва работата, и са в съответствие с принципа на пропорционалност. Тази държава членка подчертава, че когато в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът е преценил времевия критерий, той се е произнесъл само по каботажните превози, но не и относно двустранните превози и транспорта между трети страни с оглед на този критерий.
919. Според Република България и Република Кипър подходяща и по-малко обременителна мярка в сравнение с използването на критерия, основан на вида на превоза, било пълното освобождаване на международния транспорт. Такова освобождаване било оправдано с оглед на особеното положение на международния транспорт и неговия изключително мобилен характер, поради което нямало достатъчна връзка с територията на държавите членки, различни от държавата членка на установяване. Пълното освобождаване щяло да постигне всички преследвани цели. Прилагането на правилата за командироване към целия сектор на международния транспорт с праг, базиран на определен период от време, било по-подходящо от хибридния модел, но било силно проблематично, тъй като неговото въздействие щяло да е непропорционално от гледна точка на разходите, административната тежест за МСП и трудностите, свързани с тълкуването и прилагането на правилата. Друга алтернатива, която би внесла яснота и би гарантирала достатъчна връзка, било извършването, в контекста на дейности за кръстосана търговия, на минимален брой фиксирани и изброени дейности в конкретна държава членка и през даден месец, като например товаренето или разтоварването на товари, поддръжката или почистването на превозни средства.
920. Румъния твърди, че релевантността на прилагането на времевия елемент (минималната продължителност на дейността) за целите на установяване на достатъчна връзка с територията на приемащата държава членка произтича както от общата правна уредба, приложима към командироването, така и от оценката на въздействието.
921. Така, от една страна, регламентирането на командироването в областта на транспорта, без да се взема предвид времевият критерий, би довело, първо, до последици, противоречащи на преследваната цел да се постигне равновесие между подобряването на социалните условия на труд и заетост на водачите и да се улесни упражняването на свободното предоставяне на услуги в областта на автомобилния транспорт, основано на лоялна конкуренция, и второ, би представлявало нарушение на член 5 от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност(562), според който всяко такова задължение трябва да бъде възможно най-малко натоварващо и да бъде съобразено с поставената цел.
922. От друга страна, оценката на въздействието — социални аспекти по-специално показвала прекомерните разходи за превозвачите в сравнение с предимствата за водачите, когато режимът на командироване се прилага при превози, които не се осъществяват често или когато работата не е основна или съществена. В оценката на въздействието — социални аспекти се стигало до заключението, че справедливото равновесие между административните разходи и подобряването на социалните условия и условията на труд за водачите може да бъде постигнато само когато водачът работи в приемащата държава членка по-дълго време.
923. Румъния се позовава на решение на Съда от 15 март 2011 г., Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, наричано по-нататък „решение Koelzsch“), в което Съдът установил с кои критерии може да се определи „държавата, с която работата е свързана по значим начин“, когато транспортните дейности се извършват в няколко държави членки за целите на прилагането на Конвенцията за приложимото право към договорните задължения, открита за подписване в Рим на 19 юни 1980 г.(563) Съдът отбелязал, че с оглед на естеството на работата в сектора на международния транспорт, когато трябва да се определи държавата, с която работата е свързана по значим начин, трябва да се отчетат всички елементи, характеризиращи дейността на работника или служителя, и по-специално мястото, от което работникът или служителят осъществява своята транспортна дейност, получава инструкциите за своята дейност и организира работата си, както и мястото, където се намират неговите оръдия на труда. Трябва също да се провери кои са местата, където главно се извършва транспортът, местата на разтоварване на стоките, както и мястото, където работникът или служителят се прибира след осъществяване на дейността.
924. Република Полша изтъква, че законодателят на Съюза е пропуснал останалите елементи, които свидетелстват за връзката между водача и приемащата държава, и по-специално продължителността на престоя на водача на територията на приемащата държава. Според тази държава членка следва да се вземе предвид времевият критерий, за да се гарантира пропорционалността на мерките, свързани с прилагането на правилата относно командироването на работници. Предложението за директива за командироването се основава именно на този времеви критерий и в изготвената от Комисията оценка на въздействието се потвърждава, че този критерий съответства в най-голяма степен на мобилния характер на транспортните услуги, като се вземат предвид както положението на водачите, така и това на превозвачите, а също и съществуващите и предложените правни мерки.
925. Република Полша изтъква, че продължителността на престоя в приемащата държава може да бъде сходна и в контекста на всички разгледани от нея превози, а именно двустранните превози, транспорта между трети страни и каботажа. Така продължителността на престоя на водача в приемащата държава членка може да бъде много кратка както при транспорта между трети страни, така и при каботажните превози. При извършването на тези операции водачът може да прекара по-малко време в приемащата държава, отколкото в рамките на двустранните превози или на транзитното преминаване. Следователно било трудно да се посочи достатъчна връзка, която да обоснове прилагането на правилата относно командироването. Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging не било задължително за законодателя на Съюза, доколкото това решение не било пречка нито за разширена дерогация по отношение на каботажа, нито за приемането на времеви критерий като определящ критерий за приложното поле на правилата за командироване към международните превози.
926. В този контекст Република Полша се позовава на решение на Съда от 15 март 2001 г., Mazzoleni и ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, наричано по-нататък „решение Mazzoleni“). Като се има предвид, че задължението да се гарантира на водачите възнаграждение, съответстващо на заплатата в приемащата държава, ще бъде една от най-важните последици от прилагането на правилата за командироването на водачите, това решение било релевантно при преценката на пропорционалността на оспорваните разпоредби на Директива 2020/1057. В това решение Съдът постановил, че компетентните органи на приемащата държава членка са тези, които трябва да преценят всички относими обстоятелства, за да определят дали прилагането на нейната правна уредба за минимална заплата е необходимо и пропорционално. Тази оценка предполагала, от една страна, че органите отчитат по-специално продължителността на предоставяне на услугите, тяхната предвидимост, факта, че работниците действително са отишли в приемащата държава членка или че продължават да бъдат свързани с оперативната база на своя работодател в държавата членка по установяване. От друга страна, следвало да се гарантира, че защитата, от която се ползват работниците и служителите в държавата членка по установяване, е равностойна на тази на приемащата държава членка.
927. Република Полша поддържа, че член 3, параграфи 2—5 от Директива 96/71 частично взел предвид тези критерии, като предвидил възможни изключения от прилагането на реда и условията на трудова заетост в приемащата държава поради кратката продължителност на командироването, естеството на предоставяните услуги или характера на извършената работа. Нито едно от тези изключения обаче не било приложимо за водачите. При все това възприетият текст на разглежданите разпоредби не отчита нито времевия критерий, нито други обстоятелства относно свързаността на водача с държавата по установяване, като критериите, посочени в цитираното по-горе решение Koelzsch.
928. Освен това връзката между превоза и товаренето и/или разтоварването на територията на държавата, в която е установен превозвачът, също била от решаващо значение, когато се определя дали са приложими правилата за командироване. Всъщност при всички посочени превози се извършвало товарене и/или разтоварване в приемащата държава. Накрая, пътуването на водача следвало да се разглежда в неговата цялост. Всъщност, дори ако целият каботажен превоз се извършва на територията на приемащата държава, той бил възможен само след международен автомобилен превоз.
929. На трето място, неподходящият характер на критерия, основан на вида на превозите, произтичал от неяснотите и трудностите при прилагането на този критерий.
930. Така Република Литва изтъква, че от оценката на въздействието било видно, че поради много голямата мобилност в сектора на международния автомобилен транспорт прилагането на Директивата по отношение на командироването на работници би създало особени правни трудности.
931. Румъния твърди, че прилагането на критерия вид на превозите създава несигурност при определянето на приемащата държава членка, а оттам и на приложимите правила. Тази несигурност била пряка последица от регламентирането на критерий, който не позволява да се установи достатъчна връзка с приемащата държава членка. По този начин прилагането на критерия вид на превозите и на променливите величини, свързани с товаренето/разтоварването на стоки и качването/слизането на пътници, на първо място, се оказвало трудно. Превозвачът в държавата членка на установяване следвало да може да квалифицира положението на своя служител преди началото на всеки превоз. Всъщност член 1, параграф 11, буква а) от Директива 2020/1057 задължава посочения превозвач да представи декларация за командироване на националните компетентни органи на държавата членка, в която е командирован, най-късно до започването на командироването. Така правната сигурност и яснотата при установяването на хипотезите на командироване и на приложимото социално законодателство били предварително условие, за да могат превозвачите да спазват произтичащите от правото на Съюза задължения.
932. Прилагането на критерия за вид на превоза обаче не предоставяло ясно решение при определянето на приемащата държава членка и на приложимите правила. Ето защо не било ясно дали прилагането на критерия за вида на превоза предполага да се идентифицира само една приемаща държава членка, с която водачът има достатъчна връзка в общия контекст на съответния превоз, или правните разпоредби, действащи във всички държави членки, в които се извършва товаренето/разтоварването, ще бъдат кумулативно приложими, стига да не попадат в обхвата на изключенията, предвидени в член 1, параграфи 3 и 4 от Директива 2020/1057. Прилагането само на критерия за вида на превоза не би позволило да се разреши въпросът за идентифицирането на приложимото законодателство, доколкото условията за достатъчна връзка на водача с една или всички държави членки, участващи в превозите, не са установени по право.
933. Освен това според Румъния използването в Директива 2020/1057 на елемента товар/разтоварване, за да се определи достатъчната връзка на водача с територията на приемащата държава членка, не е оптимално. Водачите нямали компетентност в областта на товаренето/разтоварването на стоки и в повечето случаи от тях не се изисква да извършват такива дейности. Те извършвали товарене/разтоварване на стоки само в отделни случаи. Според Румъния прилагането на критерия за вида на превоза може да засегне гъвкавостта и бързината, характерни за този сектор, което, както било видно от оценката на въздействието — социални аспекти — можело да доведе до случаи на неспазване на законодателството. Така ако по време на превоза се промени броят на допълнителните дейности, свързани с двустранен превоз на товари или на пътници, поради което става приложим режимът на командироване, превозвачът изглежда няма да е в състояние да подаде декларация за командироване на националните компетентни органи на държавата членка, в която е командирован водачът, най-късно до започването на командироването, както изисква член 1, параграф 11, буква а) от Директива 2020/1057.
934. Република Полша поддържа, че изключенията, предвидени в член 1, параграфи 3 и 4 от Директива 2020/1054, пораждат съмнения относно тяхното тълкуване, което показва, че те се основават на неправилно установени критерии. Що се отнася до член 1, параграф 3 от Директива 2020/1057, като се има предвид, че товаренето/разтоварването по принцип може да се извършва само в държавата, през която водачът преминава, изглеждало, че става въпрос само за държави, които се намират по маршрута на двустранния превоз. Освен това в случай на освобождаване не било ясно в кой момент трябва да започне прилагането на правилата на приемащата държава, когато водачът извършва допълнителна дейност по товарене/разтоварване, която не попада в обхвата на освобождаването. Подобни съмнения съществували и при тълкуването на член 1, параграф 4 от Директива 2020/1057, що се отнася до качването на пътниците. Освен това било трудно да се разберат причините, поради които по отношение на превоза на товари са разрешени две изключения, при положение че по отношение на превоза на пътници съществува само едно. В това отношение също нямало обективна обосновка.
935. На четвърто място, Румъния изтъква, че правната уредба на командироването в областта на транспорта с оглед на критерия за вида на превоза имала преки последици за пазара. Щял да е налице разубеждаващ ефект както върху извършването на превози, различни от двустранните (като основна дейност или като допълнителни дейности), така и върху комбинираните превози. В този контекст Румъния обръща внимание на особеностите на пазара на транспортни услуги на Съюза, който се състои главно от МСП.
– По неподходящия и ненужен характер на „хибридния модел“ за постигане на преследваните цели
936. Република България и Република Кипър твърдят, че като са избрали посочения в точка 864 по-горе „хибриден модел“, предвидените в Директива 2020/1057 мерки не били подходящи, тъй като не успявали да постигнат баланса между преследваните цели и не постигали никоя от тях.
937. Така, що се отнася, първо, до целта за постигане на адекватни условия на труд и социална закрила за водачите, по-високото заплащане, от което можели да се ползват водачите, много често се отнасяло само до ограничени периоди от време, прекарани в страната на товарене или разтоварване, и в резултат на това общите условия на труд и социалната закрила на водачите се подобрявали съвсем незначително.
938. На второ място, що се отнася до целта да се създадат подходящи условия за стопанска дейност на предприятията и за лоялна конкуренция между автомобилните превозвачи, за превозвачите, извършващи кръстосана търговия, хибридният модел водел до нелоялна конкуренция. Сравнителното предимство на превозвачите, намиращи се в периферните държави членки, е, че те имат по-ниски разходи, по-специално поради факта, че жизненият стандарт и съответно и разходите за труд са по-ниски. Чрез прилагане на хибридния модел превозвачите, участващи в кръстосана търговия, са поставени в конкурентно неблагоприятно положение в сравнение с превозвачите, участващи в двустранен транспорт. Изкривявала се конкуренцията между държавите от центъра на Съюза, където превозвачите били ангажирани предимно с двустранен транспорт, и държавите членки като България, където превозвачите били ангажирани предимно с кръстосана търговия. Трето, що се отнася до целта да се улесни свободата на предоставяне на трансгранични услуги, хибридният модел налагал ограничение на свободата на предоставяне на услуги, тъй като водел до по-високи разходи.
939. Следователно хибридният модел не бил нито подходящ, нито необходим. Не била налице достатъчна връзка с никоя от държавите, през които преминава водачът. Освен държавата членка на отпътуване или местоназначение, работниците, ангажирани в двустранен транспорт, извършвали същата работа като работниците, ангажирани в кръстосана търговия. Държавата членка на отпътуване или дестинация нямала отношение към връзката на водача с приемащата държава членка. Затова пък била налице ясна връзка с дадена територия в рамките на каботажа.
940. Нямало основателна причина работникът, ангажиран в кръстосана търговия, да може да се възползва от по-добри условия на труд и по-висока социална закрила, докато работник, ангажиран в двустранна търговия, да не може. Страната на произход или страната на местоназначение на товара не били подходящ критерий за разграничаване на нивото на социална закрила за водачите.
– По непропорционалните отрицателни последици
941. Няколко от подалите жалби държави членки поддържат, че разпоредбите в областта на командироването на водачи, съдържащи се в Директива 2020/1057, противоречат на принципа на пропорционалност, тъй като пораждали непропорционални отрицателни последици спрямо предимствата, които имат.
942. Така Република Литва изтъква, че правилата относно командироването налагат на превозвачите особено тежка и неоправдана административна тежест, която ги обезсърчавала да предоставят услуги в други държави членки. Всъщност, когато извършва каботажни превози или кратък транспорт между трети страни, доставчикът на услуги е длъжен да се адаптира към изискванията на държавата членка по мястото на доставката. Прилагането всеки път на правилата относно командироването само поради естеството на превоза водело до непряка дискриминация на транспортните предприятия, установени в периферните държави, действало обезсърчаващо на предоставянето на краткосрочни услуги и по същество ограничавало конкуренцията. Това щяло да засегне най-вече МСП, които представлявали 99 % от целия транспортен пазар на Съюза. Впрочем имало вероятност МСП да престанат да извършват каботажни и трансгранични превози или да решат да прехвърлят дейността си в държавите членки, намиращи се в центъра на Съюза или около него. До приемането на Директива 2020/1057 не е имало административна тежест в тази област. Ето защо не можело да се приеме, че Директива 96/71 създава административна тежест, тъй като не е имало единодушие водачите да бъдат включени в приложното ѝ поле.
943. Република България и Република Кипър твърдят, че прилагането на правилата за командироването по отношение на кръстосаните превози ще има значително въздействие и неблагоприятни последици за съответните превозвачи. Всъщност правилата за командироване ще доведат до допълнителни разходи за труд и най-вече до много сериозни административни разходи, свързани с поне два аспекта. Първо, те включват разходи за спазване на административни изисквания и мерки за контрол в различни държави членки (по-високи отколкото при традиционното командироване). Второ, те включват разходи за идентифициране на командироване и прилагане на национални правила. Предвид различните държави и включените транспортни операции, както и несъответствието между националните правила, щяло да бъде много натоварващо за превозвача да преценява кога се прилага командироването и кога не се прилага.
944. Тази преценка била още по-трудна, тъй като Директива 2020/1057 не изяснявала кои правила за командироване трябва да се прилагат спрямо кръстосаната търговия. Изчисляването от страна на превозвачите, с оглед определяне в кои дни и за колко време водачът е командирован, съпроводено с разграничение между кръстосана търговия и двустранен транспорт, както и установяването и прилагането на различни приложими правила в държави членки, представлявало значителна тежест за съответните превозвачи, които са предимно МСП. Посочената липса на яснота също така щяла да доведе до различни тълкувания в държавите членки, което допълнително ще увеличи административната тежест и разходите. Комитетът на регионите(564), както и проучвания предупреждавали, че правилата за командироване ще увеличат административните разходи за операторите(565).
945. Бремето за превозвачите, участващи в кръстосана търговия, щяло да е толкова трудно поносимо, че можело да доведе до преориентиране към други дейности, преместване в трети страни, до намаляване на оборота или дори до тяхната търговска несъстоятелност. Освен това имало вероятност то да доведе до неефективност, увеличавайки въздействието върху околната среда. Редом с това се рискувало да се наруши конкуренцията, тъй като оспорваната директива не предвижда никакви задължения и не е приложима за превозвачи от трети страни извън Съюза.
946. Румъния изтъква също, че като се имат предвид проблемите, посочени в точки 931—933 по-горе, свързани със спазването на принципа на правната сигурност (трудностите с идентифицирането на приемащата държава членка, с бързината и с гъвкавостта), разглежданата правна уредба може да наруши предоставянето на транспортни услуги от МСП и да им наложи непропорционални задължения в сравнение с предимствата за водачите.
947. Република Полша твърди, че вследствие на прилагането на разпоредбите в областта на командироването на водачи, съдържащи се в Директива 2020/1057, превозвачите ще трябва да понесат значителни разходи. Тези разходи произтичат, на първо място, от необходимостта да се коригира възнаграждението на водачите по действащите ставки в държавите, през които пътуват, и на второ място, от административната тежест.
948. Що се отнася, на първо място, до възнаграждението на водачите според информацията, съдържаща се в оценката на въздействието — социални аспекти, между държавите членки съществували съществени различия относно равнището на заплащане на водачите. Като се има предвид, че разходите, свързани със заплатите, представляват около 30 % от оперативните разходи на превозвачите, една толкова значителна промяна в заплащането представлявала огромна тежест за предприятията и била определяща за тяхната конкурентоспособност. Всъщност, както посочвала Комисията, в този сектор конкуренцията се основава главно на цените. Следвало също да се отбележи, че пазарът на транспортни услуги е доминиран от МСП, които имат ограничен капитал. Следователно толкова значителни разходи биха могли да надхвърлят финансовите възможности на тези предприятия, което от своя страна би довело до обявяването им в несъстоятелност и до увеличаването на незаконните практики и фиктивната самостоятелна заетост.
949. Като сравнява тези разходи с предимствата за водачите, Република Полша посочва, че както отбелязала Комисията, що се отнася до борбата с незаконното наемане на работа и занижаването на заплатите, ще се подобри само положението на водачите, които прекарват повече време в държавата, през която преминават. Всъщност кратката продължителност на престоя на другите водачи ще попречи на ефективния контрол. Следователно не било оправдано да се изисква спрямо тях да се прилага правната уредба на държавата на транзитно преминаване.
950. Що се отнася, на второ място, до административната тежест, тя ще доведе до допълнителни разходи. Въпреки ограниченото прилагане спрямо водачите на изискванията на Директива 2014/67/ЕС, било необходимо да се изготвят и преведат допълнителни документи за всеки водач, за който се прилагат правилата за командироване. По-важното било, че превозвачите щели да бъдат принудени да анализират постоянно изпълняваните превози, за да определят приложимата правна уредба. Ако приложимата правна уредба е тази на държавата на транзитно преминаване, тя трябва да бъде преведена и да бъдат изменени условията на работа. От представените от сектора изчисления следвало, че административните разходи, свързани с прилагането на правната уредба на приемащата държава относно заплатите на водачите, могат да достигнат до 14 000 евро годишно за един превозвач. Тези разходи дори не включвали разходите, свързани с проверките и евентуалните глоби.
951. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
ii) Анализ
– Предварителни бележки
952. От посочената в точка 52 и сл. по-горе съдебна практика личи, че в случая, за да може да отговори на основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност, Съдът трябва да провери дали като е предвидил в член 1, параграфи 3—7 във връзка със съображения 7—13 от Директива 2020/1057 специфични правила за командироването на водачи в сектора на международния автомобилен транспорт, законодателят на Съюза явно е превишил широката свобода на преценка, с която разполага в областта на общата транспортна политика(566), избирайки мерки, които са явно неподходящи по отношение на целите, които възнамерява да преследва или които биха породила неудобства, несъразмерни с тези цели.
953. В това отношение отбелязвам, че Съдът е признал също, че правната уредба на равнище Съюз, отнасяща се до командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги, е в област, в която действията на законодателя на Съюза предполагат избор както от политическо, така и от икономическо или социално естество и в която той е призван да извършва комплексни преценки и оценки, и че следователно в такава област посоченият законодател разполага с широко право на преценка(567).
954. Преди да анализирам пропорционалността, трябва да отбележа още, отново като предварителна бележка, че както следва от осмото съображение от Директива 2020/1057, посочено в точка 844 по-горе, разпоредбите на тази директива относно специфичните правила за командироването на водачи допълват общите правила относно командироването на работници, предвидени в Директива 96/71. Като изключват наличието на командироване в случая на някои видове превози и като признават приложимостта ѝ в редица други случаи, правилата на Директива 2020/1057, от една страна, ограничават, а от друга страна, уточняват обхвата, в който се прилага Директива 96/71. Така по отношение на съдържащите се в последната директива правила разпоредбите на Директива 2020/1057 представляват lex specialis. При тези условия посочените правила трябва да бъдат анализирани в правния контекст и съдебната практика относно Директива 96/71, в която те се вписват.
955. В този контекст следва, на първо място, да се отбележи, че както бе посочено в точка 874 и сл. по-горе, в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът по същество имплицитно е възприел подход в областта на командироването на водачи в автомобилния сектор, основан на разграничение според вида на транспортната дейност, доколкото в това решение самият той приема, че правната уредба относно командироването, произтичаща от Директива 96/71, е приложима по различен начин за различни видове превози въз основа на критерия за „достатъчна връзка“, развит в предходната му практика, и по-специално в посоченото по-горе решение Dobersberger.
956. На второ място, в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът вече е разработил конкретни критерии за наличието на „достатъчна връзка“ съгласно съдебната практика за някои видове превози. Така, както отбелязах в точки 877—880 по-горе, той приема, от една страна, че не може да се счита за „командирован“ по смисъла на Директива 96/71 шофьор, който в рамките на автомобилен превоз на товари преминава транзитно през територията на държава членка или извършва само двустранен превоз, и от друга страна, че шофьор, който извършва каботажни превози, по принцип трябва да се счита за командирован на територията на приемащата държава членка по смисъла на Директива 96/71.
957. Съдът обаче не е разработил конкретни критерии относно наличието на „достатъчна връзка“ за другите два вида превози, които са предмет на правната уредба, предвидена в Директива 2020/1057, а именно комбинираният транспорт и транспорта между трети страни.
958. Макар решение Federatie Nederlandse Vakbeweging да е постановено след приемането на Директива 2020/1057, от действието ex tunc на решенията на Съда(568) следва, че правната уредба на командироването на международни шофьори в случай на транзитно преминаване, двустранни превози и каботажни превози съгласно Директива 96/71, както е тълкувана в това решение, е правната уредба, която е била в сила преди приемането на Директива 2020/1057.
959. От това следва, от една страна, че с изключение на някои аспекти — като освобождаванията, предвидени в член 1, параграф 3, трета и четвърта алинея и параграф 4, трета алинея от Директива 2020/1057 — за тези три вида превози Директива 2020/1057 не променя правната уредба относно командироването на водачи в сравнение със съществуващото положение при действието на Директива 96/71.
960. От друга страна и следователно отмяната на разпоредбите на Директива 2020/1057, отнасящи се до тези три вида превози, по същество не би съдържала — освен в няколко аспекта — никаква промяна от гледна точка на правната уредба на командироването на водачите.
961. Поради факта обаче, че Директива 2020/1057 е приета преди да бъде обявено решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, в конкретния случай не е възможно да се счита — както е при член 1, точка 6, буква в) от Регламент 2020/1054, както отбелязах в точка 394 по-горе — че с приемането на посочената директива законодателят на Съюза действително е „кодифицирал“ съществуващото право по отношение на тези три вида международни превози(569). Все пак, в анализа си на пропорционалността на разглежданите мерки Съдът трябва да отчете обстоятелството, че поне що се отнася до тези три вида международни превози правилата преди и след приемането на разглежданата директива са едни и същи.
962. При тези условия, в съответствие с припомнената в точка 52 и сл. съдебна практика и както е посочено в точка 952 по-горе, в случая разглеждането на основанията, според които с член 1, параграфи 3, 4, 5 и 7 от Директива 2020/1057 е нарушен принципът на пропорционалност, трябва да е насочено към проверка дали с приемането на нормативна мярка, която не променя в сравнение с действащото право уредбата на командироването на водачи, що се отнася до двустранните превози, транзитното преминаване и каботажа, законодателят на Съюза явно е превишил широкото право на преценка, с което разполага в областта на общата транспортна политика, като е избрал явно неподходяща мярка с оглед на целите, които възнамерява да преследва или която би породила неудобства, несъразмерни с тези цели.
963. Именно от тази гледна точка следва да се разгледат различните основания, изтъкнати от подалите жалби държави членки, с които се поставя под въпрос пропорционалността на член 1, параграфи 3—7 от Директива 2020/1057.
– По целите на специфичните правила за командироването на водачи, предвидени в Директива 2020/1057
964. За да могат да се анализират основанията за нарушаване на принципа на пропорционалност, следва най-напред да се определят целите, преследвани от разглежданата правна уредба — цели, чиято законосъобразност подалите жалби държави членки не оспорват.
965. Както следва от точки 841—844 по-горе и от посочените в тях съображения на Директива 2020/1057, общата цел на правилата в областта на командироването от страна на превозвачите е да се улесни свободното предоставяне на услуги, като се определи по координиран начин коя е държавата членка, чиито условия за трудова заетост трябва да се прилагат към работник в трансгранична ситуация. Конкретната цел на Директива 2020/1057 е да се вземат предвид особеностите на сектора на автомобилния транспорт, като се изключат някои категории дейности от правилата за командироване, като същевременно се запази подходяща защита на работниците. Тези цели трябва да се оценяват в светлината на специфичните аспекти на транспортния сектор, описани по-горе.
966. От посочените съображения следва също, че правната рамка на командироването се основава на баланс между два интереса, а именно, от една страна, да се гарантира на предприятията възможността да предоставят услуги в рамките на вътрешния пазар, като командироват работници от държавата членка, в която са установени, в държавата членка, в която предоставят услугите си, и от друга страна, да се защитят правата на командированите работници. С приемането на Директива 2020/1057 законодателят на Съюза се опитва да осигури свободното предоставяне на услуги на справедлива основа, а именно в регулаторна рамка, гарантираща конкуренция, която не се основава на прилагането в една и съща държава членка на съществено различаващи се ред и условия за трудова заетост в зависимост от това дали работодателят е установен в тази държава членка.
– По неподходящия характер на критерия, основан на вида на превозите
967. Най-напред, що се отнася до доводите, изтъкнати от подалите жалби държави членки, че критерият, основан на вида на превозите, не е подходящ, отбелязвам, че широката свобода на преценка, с която разполага законодателят на Съюза както в областта на общата транспортна политика(570), така и в областта на правната уредба на равнище Съюз, отнасяща се до командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги(571), несъмнено обхваща и избора на критерия, с който се установява дали е налице „достатъчна връзка“ с територията на държава членка, като се вземат предвид критериите, посочени от Съда в неговата практика.
968. Всеки посочен в член 1, параграфи 3—7 от Директива 2020/1057 вид транспорт обаче има различна връзка или с територията на държавата членка по установяване на превозвача, или с територията на една или повече приемащи държави членки. Така например в случая с каботажа, тъй като превозът се извършва изключително на територията на приемаща държава членка, различна от държавата членка по установяване, може да се приеме, че изпълнението на работата от шофьора в рамките на тези превози има достатъчна връзка с тази територия(572). При двустранните превози транспортната операция започва или завършва на територията на държавата членка по установяване, докато в случая на транзитно преминаване превозът се извършва в приемащата държава членка, без обаче мястото на отпътуване или на пристигане на превоза да се намира в тази държава, което позволява да се приеме, че водачът извършва ограничени престации на територията на държавата членка, в която е изпратен(573). Обратно, в случай на превози, които не са двустранни (транспорт между трети страни) транспортната операция се извършва между две приемащи държави, което позволява да се приеме, че престацията на водача няма никаква връзка с територията на държавата членка по установяване на превозвача.
969. Според мен тези съображения показват, че след като всеки от различните видове превози има различна връзка с територията или на държавата членка на установяване или на приемащите държави членки, критерий, който се основава на вида на превоза, за да се определи наличието на „достатъчна връзка“ между предоставянето на тази услуга и територията на държавата членка, не изглежда явно неподходящ. Освен това, противно на поддържаното от някои подали жалби държави членки, такъв критерий, който разграничава правната уредба в зависимост от връзката между предоставянето на услугата и територията на съответната държава членка, действително отчита особеностите на всеки от тези видове транспортни услуги. Вместо да се съсредоточи само върху територията, на която работникът присъства, законодателят на Съюза сравнява връзката на вида предоставяна услуга с приемащата държава членка, и връзката ѝ с държавата членка по установяване, за да се улесни предоставянето на тези услуги от предприятията, без да се застрашава сериозно защитата на правата на работниците, от които се ползват водачите.
970. Според мен от това следва, че в рамките на широката свобода на преценка, с която разполага в тази област, законодателят на Съюза действително е можел да избере такъв критерий.
971. Освен това, както отбелязах в точка 955 по-горе, в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът по същество имплицитно е възприел подход в областта на командироването на водачи в автомобилния сектор, основан на разграничение според вида на транспортната дейност. Всъщност в това решение Съдът тълкува правната уредба на командироването, произтичаща от Директива 96/71, като приложима по различен начин към различните видове превози съгласно критерия за „достатъчната връзка“.
972. Освен това, както отбелязах в точка 956 по-горе, в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът вече е разработил конкретни критерии за наличието на „достатъчна връзка“ за двустранните превози, за транзитното преминаване и за каботажните превози. При тези условия подалите жалби държави членки не биха могли да твърдят, че за тези видове транспортни дейности критерият, основан на вида на превозите, е неподходящ, тъй като не отчитал в достатъчна степен действителната връзка между водача и територията на съответната държава.
973. Що се отнася до комбинирания транспорт, макар да не е дал конкретни указания относно този вид транспортна дейност, в споменатото по-горе решение Federatie Nederlandse Vakbeweging Съдът ясно посочва, че трансграничен превоз от държавата членка, в която е установено транспортното предприятие, до територията на друга държава членка или обратно, не попада в приложното поле на директивата относно командироването на работници(574). Тази логика обаче обхваща и следователно действително се прилага, според мен, към операциите, посочени в член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057, който вече напълно изключва наличието на командироване за началните или крайните отсечки с автомобилен транспорт на комбиниран превоз, които сами по себе си се състоят от двустранни превози.
974. Що се отнася до превозите, които не са двустранни, в точки 858 и 859 по-горе отбелязах, че за разлика от другите посочени по-горе видове превози, в член 1 от Директива 2020/1057 не е предвиден нито един параграф, който да урежда нормативно командироването на водачи за този вид превози. В тринадесетото ѝ съображение само се посочва, че тъй като този вид превози се характеризира с това, че водачът извършва международни превози извън държавата членка, в която е установено командироващото предприятие, извършваните услуги са свързани със съответната приемаща държава членка, а не с държавата членка на установяване.
975. Следователно Директива 2020/1057 пояснява само, че в случаите на транспорт между трети страни винаги е налице командироване на водача, доколкото, тъй като услугата се извършва извън държавата членка на установяване, тя няма достатъчна връзка с тази държава. Тя обаче не изяснява коя точно правна уредба ще се прилага по отношение на командироването, или по-конкретно с коя от съответните приемащи държави членки предоставянето на услугата ще има достатъчна връзка.
976. В това отношение припомням, че видно от съдебната практика дадено съображение само по себе си не представлява правна норма и следователно няма самостоятелно правно значение, но позволява да се изясни тълкуването, което следва да се даде на правна норма или понятие, предвидено в акта, в който то се съдържа(575). От това следва, че приемащата държава членка, в която е налице достатъчна връзка между услугата и нейната територия и чието законодателство поради това ще бъде приложимо, трябва бъде определена при прилагане на критериите, посочени в съдебната практика и изложени в точка 876 по-горе(576).
977. Що се отнася до транспорта между трети страни, следва обаче да се отбележи също, че законодателят е решил да улесни извършването на ефективни превози от предприятията, като изключи някои превози между трети страни, свързани с двустранни превози, от приложното поле на режима на командироване, както е предвидено в освобождаванията по смисъла на член 1, параграф 3, трета и четвърта алинея и параграф 4, трета алинея от Директива 2020/1057. За всички тези транспортни дейности между трети страни не е налице командироване и следователно се прилагат правилата на държавата членка на установяване на превозвача.
978. От изложените по-горе съображения следва, че като е приел секторни правила относно командироването на водачи в областта на автомобилния транспорт, които се основават на наличието на достатъчна връзка между водача и предоставяната услуга на територията на държава членка, и се опират на критерий, който прави разграничение между различните видове превози в зависимост от степента на връзката с територията на тази държава членка, в рамките на широката свобода на преценка, с която разполага в тази област, законодателят на Съюза не е приложил критерий, явно неподходящ с оглед на целите, които възнамерява да преследва с разглежданата правна уредба.
979. Тази преценка не може да бъде поставена под въпрос от доводите, изтъкнати от подалите жалби държави членки.
980. На първо място, подалите жалби държави членки изтъкват наличието на други критерии или параметри, по-подходящи от критерия, основан на вида на превозите, за да се определят правилата за командироването на водачите.
981. В това отношение, що се отнася, първо, до довода на Република България и на Република Кипър, че подходяща и по-малко обременителна мярка в сравнение с използването на критерия, основан на вида на превоза, би било пълното освобождаване на международния транспорт от правилата за командироването и от прилагането на реда и условията на трудова заетост в приемащата държава членка, такова решение не би позволило да се постигне баланс между различните налични интереси, тъй като явно не би отговаряло на първичната цел на Директива 2020/1057 за социална закрила на работниците, а не би допринесло и за по-лоялна конкуренция, за да се осигури свободното предоставяне на услуги на справедлива основа, а именно в регулаторна рамка, гарантираща конкуренция. Освен това подобно разрешение вече е било разглеждано и отхвърлено от Комисията в хода на законодателната процедура(577).
982. Второ, що се отнася до използването на критерий, основан на продължителността на престоя на водачите в приемащата държава, на теория той би могъл да бъде критерий, който законодателят на Съюза е можел да вземе предвид, за да установи правилата за командироването на водачите. Всъщност, както ще бъде анализирано по-подробно в точка 1024 и сл. по-долу, Комисията е използвала този критерий в предложението за директива за командироването.
983. Както обаче следва от точки 53 и 56 по-горе и от посочената в тях съдебна практика, Съдът не може да замени преценката на законодателя на Съюза със собствената си преценка при упражняването на правомощия, които включват избор от политическо, икономическо и социално естество и комплексни преценки. Всъщност Съдът трябва да провери дали законодателят на Съюза явно е превишил широкото си право на преценка, що се отнася до комплексните преценки и оценки, които е трябвало да направи, като е избрал мерки, които са явно неподходящи по отношение на преследваната цел. Затова не е необходимо да се установява дали мярка, приета в такава област, е била единствената възможна или най-добрата сред възможните мерки, тъй като само нейният явно неподходящ характер с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на тази мярка.
984. От анализа, който изложих в точки 967—978 по-горе, обаче е видно, че критерият, основан на вида на превоза, използван от законодателя на Съюза в Директива 2020/1057, не е явно неподходящ с оглед на целите, които този законодател е възнамерявал да преследва с разглежданата правна уредба.
985. Освен това, както бе отбелязано при анализа на другите актове от Пакета за мобилност(578), в рамките на широката свобода на преценка, с която разполага в областта на общата транспортна политика, законодателят следва да претегли различните засегнати цели и интереси, като избере конкретната мярка за подобряване на условията на труд на водачите, която счита за уместна, стига тази мярка да е подходяща за постигане на целите, които законодателят възнамерява да преследва. Търсенето на този баланс е основно въпрос на политическо решение, за целите на което законодателят трябва, както Съдът вече е постановил, да разполага с широко право на преценка(579).
986. При това положение, дори да са били възможни други мерки за определяне на правилата относно командироването на водачи, като например мерки за прилагане на критерий, основан на продължителността на техния престой в приемащата държава, това не води до нарушение на принципа на пропорционалност от страна на законодателя на Съюза, доколкото избраната от него мярка не е явно неподходяща.
987. От тези съображения следва, че всички други доводи, изтъкнати от държавите членки, включително основаните на прецеденти в практиката на Съда(580), с които целят да се докаже, че критерият, основан на продължителността, е по-подходящ от окончателно възприетия в Директива 2020/1057 критерий, са неотносими и поради това трябва да бъдат отхвърлени.
988. На второ място, някои държави членки поддържат, че критерият, основан на вида на превоза, е неподходящ, тъй като създава несигурност относно идентифицирането на приемащата държава членка, а оттам и на приложимото законодателство.
989. В това отношение обаче най-общо отбелязвам, че както изрично личи от седмото съображение, следваният от законодателя подход цели да се улесни прилагането на секторните правила за командироването на водачите. От тази гледна точка при прилагането на посочения критерий, основан на вида на превоза, Директива 2020/1057 освобождава някои превози от приложното поле на Директива 96/71 и a contrario, превозите, които не са освободени, продължават да се уреждат от тази директива относно командироването на работници.
990. Така по отношение на двустранните превози, транзитното преминаване и частите от комбинираните превози, определени с оглед на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057, тя ясно регламентира, че не е налице командироване на водача и че следователно се прилага законът на държавата членка на установяване на транспортното предприятие. Що се отнася до каботажа обаче, в Директивата ясно се посочва, че е налице командироване в приемащата държава членка, на чиято територия се извършва превозът. Следователно по отношение на командироването се прилага законодателството на тази държава членка. Накрая, що се отнася до превозите, които не са двустранни (транспорта между трети страни), както отбелязах в точки 858, 859 и 974 по-горе, Директива 2020/1057 пояснява, че е налице командироване, но не уточнява в коя приемаща държава членка се извършва командироването. Тази държава трябва да се определя за всеки отделен случай на базата на анализ, основан на установените в съдебната практика критерии, което е задача на предприятието.
991. В този контекст не отбелязвам никаква несигурност, която Директива 2020/1057 би създала по отношение на идентифицирането на съответната държава членка, а оттам и на приложимото законодателство във връзка с посочените в предходната точка превози. Напротив, Директива 2020/1057 премахва несигурността, дължаща се на различното прилагане на разпоредбите на Директива 96/71 в различните държави членки преди приемането на новата правна уредба.
992. Румъния и най-вече Република Полша обаче се позовават на освобождаванията, предвидени в член 1, параграф 3, трета и четвърта алинея и параграф 4, трета алинея от Директива 2020/1057.
993. В това отношение, що се отнася до въпроса от кой момент се прилагат правилата за командироване, споделям становището на Съвета, че от самия текст на член 1, параграф 3 от Директива 2020/1057 ясно следва, че когато по време на курса на отиване на конкретен двустранен превоз се извършва повече от една допълнителна дейност, съответната държава членка по никакъв начин не може да приложи освобождаването за двустранните превози. Що се отнася до съмненията относно член 1, параграф 4 от Директива 2020/1057, трябва да се констатира, че Република Полша не обяснява какви съмнения има. Що се отнася до причината, поради която е разрешена една-единствена допълнителна дейност, но не и повече, става въпрос за политически избор на законодателя, за да се постигне справедливо равновесие между разглежданите интереси, в рамките на който посоченият законодател има широко право на преценка, както е посочено inter alia в точка 985 по-горе. И накрая, що се отнася до причината, поради която е разрешена една допълнителна дейност в рамките на двустранно пътуване от държавата членка на установяване, но е разрешено извършването на две дейности при курса на връщане, ако по време на пътуването от държавата членка на установяване не са извършени допълнителни дейности, Съветът обясни, че тя е свързана с възможността за прилагане на правилата, посочени в съображение 9. Когато водачът напусне държавата членка на установяване, контролните органи не могат да знаят колко допълнителни дейности ще извърша след това той по време на курса на връщане. По време на пътуването на връщане обаче контролните органи могат да имат информация за предходните действия на водача.
994. На трето място, Румъния изтъква, че Директива 2020/1057 имала преки последици върху пазара и можела да има възпиращ ефект върху извършването на някои транспортни дейности.
995. В това отношение, както отбелязах в точки 841—844 и 964—966 по-горе, заявената цел на Директива 2020/1057 е постигането на справедлив баланс, за да се гарантират, от една страна, адекватни условия на труд и социална закрила за водачите, а от друга страна — подходящи условия за стопанска дейност на автомобилните превозвачи и за лоялна конкуренция между тях. От това следва, че с гарантирането на по-голяма закрила на командированите работници, Директива 2020/1057 цели да осигури свободното предоставяне на услуги в Съюза при конкуренция, която не зависи от прекомерни различия в реда и условията на работа, прилагани в една и съща държава членка спрямо предприятията от различни държави членки.
996. В този контекст валидността на Директива 2020/1057 не може да бъде поставена под въпрос с мотива, че законодателят на Съюза не е създал по-благоприятно положение за определени дейности на пазара в ущърб на социалната закрила на работниците. Всъщност, както току-що отбелязах в точка 985 по-горе, подобно претегляне попада изцяло в обхвата на дискреционната власт, с която разполага законодателят на Съюза в случая.
– По неподходящия и ненужен характер на „хибридния модел“, за постигане на преследваните цели
997. Що се отнася до основанията и доводите на Република България и Република Кипър, че „хибридният модел“ бил неподходящ и ненужен за постигането на преследваните с Директивата цели, най-напред ще се позова на съображенията, изложени по-специално в точка 985 по-горе, от които личи, от една страна, че законодателят на Съюза следва да претегли различните засегнати цели и интереси, като избере конкретната мярка, подходяща за постигане на справедливо равновесие между тези цели и интереси, и от друга страна, че търсенето на този баланс е въпрос на политически избор, по отношение на който законодателят разполага с широка свобода на преценка.
998. В това отношение вече отбелязах в точка 60 по-горе, че законодателят трябва да намери баланс между различните интереси, като се основава на съществуващото положение в целия Съюз, а не на особеното положение на една-единствена държава членка. Нещо повече, в точки 219 и 220 по-горе посочих, че съгласно практиката на Съда законодателят на Съюза не може да бъде лишен от възможността да адаптира законодателен акт, по специално в областта на общата транспортна политика, към всяка промяна в обстоятелствата или към развитието на познанията, като се има предвид възложената му задача да следи за защитата на общите интереси, признати с Договора за функционирането на ЕС, и да взема под внимание хоризонталните цели на Съюза, прогласени в член 9 ДФЕС, сред които са изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост и с осигуряването на адекватна социална закрила(581).
999. По-конкретно Съдът вече е признал в това отношение, че предвид значителните промени, които е претърпял вътрешният пазар, сред които, на първо място, последователните разширявания на Съюза, законодателят на Съюза е имал право да адаптира законодателен акт, за да установи нов баланс на съществуващите интереси с цел повишаване на социалната закрила на водачите чрез промяна на условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги(582).
1000. От тази гледна точка, що се отнася до твърдението, че автомобилните превозвачи от държавите членки, намиращи се в периферията на Съюза, ще бъдат засегнати в по-голяма степен от правилата относно командироването на водачи, приети в Директива 2020/1057, режимът на командироване ще се прилага по-често за предприятията, които най-често командироват работници, за да предоставят услуги, които нямат връзка с територията на държавата членка на установяване. Мерките на Съюза неизбежно имат различни последици в различните държави членки и върху различните икономически оператори в зависимост от направения от тях избор относно насоката на стопанската им дейност и мястото им на установяване. Въпросните правила обаче се прилагат еднакво за всички държави членки.
– По непропорционалните отрицателни последици
1001. Няколко от подалите жалби държави членки поддържат, че разпоредбите в областта на командироването на водачи, съдържащи се в Директива 2020/1057, противоречат на принципа на пропорционалност, тъй като пораждат непропорционални отрицателни последици спрямо предимствата, които имат. Тези държави членки разглеждат, от една страна, разходите, произтичащи от привеждането в съответствие на новото законодателство (като необходимостта да се коригира възнаграждението на водачите по действащите ставки в държавите, през които преминават), и от друга страна, разходите, свързани с административната тежест.
1002. В това отношение обаче отбелязвам, че що се отнася до двустранните превози, транзитното преминаване и каботажа, Директива 2020/1057 не може да се квалифицира като източник на новосъздадена и по-обременителна правна уредба. Всъщност, както следва от точка 959 по-горе, правната уредба на командироването съответства на уредбата, която вече е била в сила преди приемането на Директива 2020/1057. При тези условия не може за посочените видове транспорт да се твърди, че тежестта за операторите ще се увеличи по някакъв начин, тъй като те вече са произтичали от самата Директива 96/71, много преди приемането на Директива 2020/1057.
1003. По-нататък, що се отнася до предвидената в член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 правна уредба относно комбинирания транспорт, става въпрос за изключение от прилагането на правилата на Директива 96/71 за посочените в нея курсове, които обикновено биха попаднали в приложното поле на Директива 96/71. От това следва, че и тази разпоредба не може да доведе до допълнителни разходи във връзка с командироването на водачите в сравнение с предишния режим.
1004. Що се отнася до операциите, които не са двустранни превози, отбелязвам, че макар, както следва от точка 975 по-горе, Директива 2020/1057 да пояснява, че по принцип ще е налице командироване на водача, тази директива предвижда в член 1, параграф 3, трета и четвърта алинеи и параграф 4, трета алинея освобождаване за много форми на транспорт между трети страни, свързани с двустранен превоз.
1005. Освен това следва да се отбележи, че премахването на несигурността, дължаща се на различно прилагане в различните държави членки, може да намали разходите на предприятията като цяло. Освен това законодателят е приел и специални по-леки административни правила за всички видове превози, допринасящи за намаляване на тежестта върху автомобилните превозвачи, които командироват водачи, в сравнение с приложимата правна уредба преди приемането на Директива 2020/1057.
1006. При всички положения въпросните държави членки не са доказали, че съгласно посочената в точка 59 по-горе съдебна практика неудобствата за транспортните предприятия, произтичащи от правната уредба, предвидена в Директива 2020/1057 за транспорта между трети страни, са несъизмерими с предимствата, които иначе притежава.
1007. В заключение, с оглед на всички изложени по-горе съображения считам, че следва да се отхвърлят основанията, в които се твърди, че с приемането на член 1, параграфи 3—7 във връзка със съображения 7—13 от Директива 2020/1057, който предвижда специфични правила за командироването на водачи в сектора на международния автомобилен транспорт, законодателят на Съюза явно е превишил пределите на широкото си право на преценка.
2) По основанията, свързани с проверката на пропорционалността от законодателя на Съюза
i) Доводи на страните
1008. Всички шест държави членки, подали жалби срещу Директива 2020/1057, оспорват също така извършената от законодателя на Съюза проверка на пропорционалността, и по-специално липсата на оценка на въздействието на окончателния текст на разпоредбите, установяващи специфични правила за командироването на водачите в сектора на автомобилния транспорт, съдържащи се в член 1, параграфи 3—7 от посочената директива.
1009. Република Литва поддържа, че член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057 е приет при съществено процесуално нарушение, тъй като последиците от тези разпоредби не са били надлежно оценени. В това отношение тази държава членка се позовава на член 11, параграф 3 ДЕС, на членове 2 и 5 от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, както и на междуинституционалното споразумение.
1010. В предложението си за директива за командироването Комисията препоръчала продължителността на престоя в друга държава членка като един от най-подходящите критерии относно командироването на работници. Парламентът и Съветът обаче отдали предимство на естеството на превоза, с което предложили критерии, по същество нови и поради това изменящи чувствително самата същност на разглежданите разпоредби. При тези условия посочените институции трябвало да извършат оценка на въздействието и да изложат причините, поради които предложените нови критерии са по-подходяща мярка от съдържащата се в предложението за директива.
1011. В случая нямало обективни причини да не се извършва оценка на въздействието и институциите на Съюза не мотивирали решението си да не извършат такава оценка. В това отношение Република Литва подчертава, че оспорва въпросните разпоредби не защото законодателят на Съюза не е извършил допълнителна оценка на въздействието, а защото въздействието на тези разпоредби изобщо не е било анализирано.
1012. Според Република Литва въпросът дали оценката на въздействието е подходяща и необходима не може да се разбира като абсолютно субективна преценка, зависеща изключително от волята на законодателя на Съюза. Напротив, тази преценка трябвало да се основава на съществуващи обективни данни, тъй като това бил единственият начин да се гарантира, че законодателят на Съюза не злоупотребява с правото си на преценка.
1013. Република България и Република Кипър поддържат, че като приели хибридния модел при липсата на каквато и да било оценка на въздействието, Парламентът и Съветът нарушили принципа на пропорционалност. Всъщност посочените две институции не разполагали с никаква оценка на въздействието, въпреки че тя била многократно искана от държави членки, нито с каквато и да било друга информация, която би могла да потвърди, че мярката е пропорционална. В първоначалното предложение на Комисията за директива за командироването бил предвиден коренно различен подход към командироването на работници.
1014. Румъния поддържа, че в случая решението да се използва критерият за вида на превозите, за да се установят хипотезите за прилагане на режима на командироване в областта на автомобилния транспорт, не е било разгледано в извършената от Комисията оценка на въздействието и не се основавало на научни доклади, анализи или данни. В хода на преговорите не били посочени, съобщени или обсъдени такива доклади или анализи.
1015. Според Румъния, за да спази принципа на пропорционалност, законодателят на Съюза трябвало да основе своя законодателен избор на анализи, доклади и оценки, определящи конкретно при какви условия режимът на командироване може да се прилага за водачите в областта на автомобилния транспорт, включително избрания критерий за превоза, тъй като такива документи, анализиращи единствено необходимостта от законодателна намеса в областта на командироването, били недостатъчни. Всъщност идентифицирането на необходимите и подходящи решения за борба с установените проблеми не можело да се основава единствено на оценка на съществуващото преди това положение на пазара на транспортни услуги. Следвало да се извърши и реална и изчерпателна оценка на очакваните последици от предвидените мерки.
1016. В този контекст научните оценки и данни били още по-важни, като се имат предвид особеностите на материята и трудностите при установяването на достатъчна връзка с приемащата държава членка. Освен това съзаконодателите могли, в съответствие с точка 15 от междуинституционалното споразумение, да извършат оценка на въздействието на съществените изменения, които правят в предложението на Комисията, по-специално на новия критерий за определяне на случаите на командироване в областта на транспорта. В това отношение самият факт, че според Комисията подходът на законодателя гарантира същата цел като предложението ѝ, не компенсирал липсата на оценка на въздействието, която е трябвало да бъде извършена. Целта, преследвана със законодателен акт на Съюза, била отделен въпрос от търсенето на мерки, годни да осигурят постигането на посочената цел, както и от преценката на последиците, които такива мерки могат да породят.
1017. Унгария твърди, че липсата на оценка на въздействието по отношение на командироването в рамките на комбинирания транспорт, уредено с член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057, представлява явна грешка в преценката на законодателя на Съюза и нарушение на принципа на пропорционалност. Предложението на Комисията за директива за командироването не се отнасяло до комбинирания транспорт и правилата относно този транспорт били въведени след споразумението на Съвета и Парламента, без тези институции да са разглеждали тяхното въздействие върху превоза на товари. Освен това в съобщение от 15 април 2020 г.(583) Комисията приела, че ограниченията за комбинирания транспорт пораждали проблем по-специално поради факта, че тези ограничения можели да намалят неговата ефективност при използването му в рамките на мултимодалните товарни превози.
1018. Република Полша отбелязва също, че що се отнася до последиците от оспорваните от нея разпоредби, съдържащи се в член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057, оценката на въздействието — социални аспекти — се отнасяла до мерки, основани на времеви критерий. За сметка на това последиците от окончателно приетите мерки не били оценени. Ето защо според тази държава членка не може да се поддържа, че решенията на законодателя на Съюза се основават на обективни данни и че последният е бил в състояние да анализира рационално техните последици.
1019. Според Република Полша в случая законодателят на Съюза не се намирал в особено положение, което налага да се избегне извършването на допълнителна оценка на въздействието, и не разполагал с достатъчно данни, за да може да прецени пропорционалността на окончателно приетите мерки. Нищо не сочело, че Съветът и Парламентът са разполагали с необходимите данни, за да преценят въздействието, което обжалваните разпоредби биха оказали върху околната среда, върху икономическото положение на различните превозвачи и върху сектора на автомобилния транспорт като цяло.
1020. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
ii) Анализ
– Предварителни бележки
1021. В самото начало трябва да отбележа, че както припомних в точка 61 от настоящото заключение, видно от съдебната практика принципът на пропорционалност се отнася до въпроса дали законодателят е взел предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което актът има за цел да регламентира, и дали е трябвало да извърши или допълни оценка на въздействието. От това следва, че в изтъкнатото от Република Литва основание за съществени процесуални нарушения всъщност се твърди нарушение на принципа на пропорционалност и поради това то трябва да бъде разгледано при анализа на основанията, свързани с нарушаването на този принцип.
1022. По-нататък, следва да се отбележи, че в случая е безспорно, че законодателят на Съюза действително е разполагал с оценка на въздействието, когато е приел Директива 2020/1057 и че тя обхваща въвеждането на разпоредби, установяващи специфични правила за командироването на водачите в сектора на автомобилния транспорт(584). Така в член 2 от предложението за директивата за командироването, прието от Комисията, се съдържат разпоредби, установяващи специални правила за командироването на водачите в този сектор.
1023. Въпреки това в окончателната редакция на тези разпоредби — по-специално в член 1, параграфи 3—7 от Директива 2020/1057, които са предмет на настоящите жалби — законодателят на Съюза е приел правила, които са различни от съдържащите се в предложението на Комисията за директива за командироването. В това отношение е безспорно също, че не е извършена допълнителна конкретна оценка на въздействието що се отнася до окончателната редакция на тези разпоредби.
1024. По-точно, в предложението за директива за командироването, и по-конкретно в член 2, параграф 2 от нея(585), Комисията предлага система, в рамките на която, предвид предпоставката, че Директива 96/71 се прилага за сектора на автомобилния транспорт, два от деветте елемента на условията за работа в приемащата държава членка, изброени в член 3, параграф 1 от посочената Директива 96/71(586) — а именно минималният платен годишен отпуск и възнаграждението — няма да се прилагат за командировки до три дни месечно, когато водачите извършват международни превози по смисъла на Регламенти 1072/2009 и 1073/2009.
1025. Съгласно посоченото предложение обаче периодите под три дни ще продължат да представляват командироване, за което ще се прилагат останалите седем елемента, изброени в член 3, параграф 1 от Директива 96/71, и в частност административните изисквания, по-специално подаването на декларация за командироване преди командироването.
1026. Предвид това, че каботажът е изключен от понятието „международни превози“, тъй като всички превози се извършват в приемаща държава членка, съгласно предложението на Комисията тези превози е трябвало да бъдат обхванати изцяло от правилата за командироване, предвидени в Директива 96/71. Следователно съгласно посоченото предложение минималните ставки на заплащане и минималният платен годишен отпуск, действащи в приемащата държава членка, е трябвало да се прилагат за каботажа, независимо от честотата и продължителността на превозите, извършвани от даден водач.
1027. От анализа на съдържащата се в предложението на Комисията специална правна уредба относно командироването на водачите следва, първо, че това предложение препоръчва различен критерий в сравнение с Директива 2020/1057, за да се определи приложимостта на правилата за командироване по отношение на водачите в сектора на автомобилния транспорт. Всъщност, докато предложението за директива използва времеви критерий, основан на продължителността на командироването, Директива 2020/1057 не използва продължителността, а прилага критерий, основан изключително на вида на превоза.
1028. Второ, докато Директива 2020/1057, както следва от точки 846—859 по-горе, изключва самото съществуване на командироване и по този начин прилагането на правилата за командироване за някои видове превози (а именно двустранните превози, транзитните превози и някои транспортни дейности между трети страни, свързани с двустранен превоз, както и отсечката с автомобилен превоз в рамките на комбиниран транспорт съгласно член 1, параграф 6 от посочената директива), то според предложението на Комисията за директива за командироването всеки международен превоз би водел до командироване. В приложение на посочения по-горе времеви критерий, ако периодът на командироване е три дни или по-малко, не би се прилагала само правната уредба на приемащата държава членка в областта на минималния платен годишен отпуск и на възнаграждението — двата посочени по-горе елемента от новите елементи, изброени в член 3, параграф 1 от Директива 96/71(587). Всички останали седем елемента, изброени в същия параграф, щяха да се прилагат за всички международни превози.
1029. Трето, що се отнася до каботажния превоз, както предложението на Комисията за директива за командироването, така и окончателният текст на Директива 2020/1057 предвиждат пълното прилагане на правната уредба относно командироването, предвидена в Директива 96/71. Следователно за този вид превоз, що се отнася до командироването, няма разлика между правната уредба, съдържаща се в предложението за директива за командироването, и приетата в окончателната редакция на Директива 2020/1057.
– По липсата на допълнителна оценка на въздействието що се отнася до окончателната редакция на разпоредбите относно командироването на водачи от Директива 2020/1057
1030. Именно в контекста, очертан в предходните точки, следва да се провери, с оглед на оплакванията, изложени в основанията на подалите жалби държави членки, както и на съдебната практика, посочена в точки 71—74 от настоящото заключение, дали в случая законодателят на Съюза е нарушил принципа на пропорционалност поради липсата на допълнителна оценка на въздействието що се отнася до окончателната редакция на разпоредбите за определяне на специфични правила за командироването на водачите в сектора на автомобилния транспорт, която в крайна сметка е възприета в Директива 2020/1057.
1031. В това отношение според мен най-напред трябва да се отхвърлят оплакванията на Република Литва и Република Полша — единствените държави членки, които оспорват член 1, параграф 7 от Директива 2020/1057 — а именно че по отношение на каботажния превоз законодателят на Съюза не е извършил оценка на въздействието и не е разполагал с необходимите данни, за да прецени последиците от посочената разпоредба. Всъщност, както посочих в точка 1029 по-горе, по отношение на този вид транспорт няма разлика между правната уредба относно командироването на водачи, съдържаща се в предложението на Комисията за директива за командироването, която се основава на оценката на въздействието — социални аспекти, и уредбата, която в крайна сметка е възприета в Директива 2020/1057. При тези условия двете посочени държави членки не могат да твърдят, че не е извършена допълнителна оценка на въздействието по отношение на каботажа.
1032. По-нататък се поставя въпросът дали законодателят на Съюза е бил длъжен да извърши допълнителна оценка на въздействието, тъй като, както посочих в точка 1027 по-горе, окончателната редакция на Директива 2020/1057 в крайна сметка е възприела различен критерий в сравнение с предложението за директива за командироването, за да се определи дали са приложими правилата за командироването на водачите в сектора на автомобилния транспорт. В този случай, като приел посочената директива при липсата на допълнителна оценка на въздействието, въпросният законодател би нарушил принципа на пропорционалност.
1033. В това отношение в самото начало отбелязвам, че както припомних в точки 66 и 70 по-горе, видно от съдебната практика извършената от Комисията оценка на въздействието не обвързва Парламента и Съвета. Освен това от практиката на Съда личи, че в качеството си на съзаконодатели Парламентът и Съветът са свободни, в съответствие с член 294 ДФЕС и в границите, наложени от зачитането на правото на инициатива на Комисията, да стигнат до различна преценка на положението от възприетата от последната институция и следователно да възприемат различна политическа позиция в процеса на приемане на законодателен акт на Съюза. От това следва, че дори когато, отклонявайки се от предложението на Комисията и от оценката на въздействието, на която то се основава, Парламентът и Съветът изменят съществени елементи от това предложение, обстоятелството, че не са актуализирали оценката на въздействието, не води автоматично и задължително до невалидност на приетото законодателство на Съюза. Това се потвърждава впрочем от точка 15 от междуинституционалното споразумение, от която следва, както посочих в точка 66 по-горе, че Парламентът и Съветът могат сами, когато решат, че това е целесъобразно и необходимо, да извършват оценка на въздействието на внасяните от тях съществени изменения на предложение на Комисията(588).
1034. При все това, както следва от точка 71 по-горе, ефективното упражняване на правото на преценка от законодателя на Съюза предполага да е взел предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира.
1035. Подалите жалби държави членки обаче изтъкват по същество, че законодателят е трябвало да извърши допълнителна оценка на въздействието, от една страна, за да прецени дали новият основан на вида на превоза критерий, който в крайна сметка е възприет, е подходящ, и от друга страна, за да оцени последиците, които се очакват в резултат от предвидените мерки при прилагането на този нов критерий.
1036. Що се отнася, първо, до евентуалната необходимост от допълнителна оценка на въздействието, за да се прецени дали новият критерий е подходящ, не считам, че в случая законодателят на Съюза е бил длъжен да направи такова допълнение в разглеждания аспект.
1037. Всъщност, от една страна, както следва от точки 42 и 953 от настоящото заключение, за приемането на специфични правила за командироването на водачите в сектора на автомобилния транспорт законодателят на Съюза разполага с широка свобода на преценка, за да възприеме политическия избор, който би позволил различните засегнати цели и интереси да бъдат претеглени, по-специално, за да се постигне равновесие между социалната закрила на водачите и свободното предоставяне на трансгранични транспортни услуги за транспортните предприятия. Така той разполага и с широка свобода на преценка при избора на критерия, който счита за най-подходящ за тази цел и въз основа на който, в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 872 и сл. от настоящото заключение, би могло да се определи наличието на „достатъчна връзка“ с територията на съответната държава членка, за да се установи дали е налице командироване на водач.
1038. От точки 967—996 по-горе обаче следва, че критерият, основан на вида на превоза, не е явно неподходящ, за да се определи наличието на такава „достатъчна връзка“ и за да се постигнат преследваните с Директива 2020/1057 цели.
1039. Освен това отбелязвам, че като изключва изрично каботажа от прилагането на специфичните секторни правила относно командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт, самото предложение на Комисията за директива за командироването провежда разграничение между видовете превоз с оглед на приложимостта на тези правила. Така критерият, основан на вида на превоза, възприет в Директива 2020/1057, не изглежда да е толкова нов в сравнение с предложението за директива, както поддържат подалите жалби държави членки.
1040. Второ, що се отнася до евентуалната необходимост от допълнителна оценка на въздействието, за да се оценят последиците, които се очакват в резултат от предвидените мерки при прилагането на този нов критерий, най-напред следва да се отбележи, че оценката на въздействието — социални аспекти — съдържа анализ, който, противно на твърденията на някои държави членки, не се ограничава само да обясни защо е била необходима законодателната инициатива на Комисията. Напротив, тя съдържа също изчисления и оценки на количественото отражение от гледна точка на разходите на основаното на времевия критерий предложение на Комисията, и по-специално на тридневната продължителност на командироването, посочена в предходните точки 1024, 1025 и 1027(589). По-конкретно в тази оценка на въздействието се провежда разграничение между „административни разходи“, като например разходите за уведомленията за командироване, и „разходи за привеждане в съответствие“, като например разходите, произтичащи от необходимостта да се заплати възнаграждението, приложимо в приемащата държава членка(590).
1041. Тези изчисления и анализи, съдържащи се в оценката на въздействието, са се основавали обаче на референтен икономически сценарий, при който съгласно предвидената в предложението за директива за командироването правна уредба всички трансгранични превози (включително двустранните превози, транзитното преминаване и всеки транспорт между трети страни) ще бъдат третирани по един и същ начин от правна гледна точка и биха попаднали в приложното поле на Директива 96/71. Следователно, както бе отбелязано в точка 1028 по-горе, предложението за директива за командироването препоръчва система, при която всеки международен превоз би довел до командироване.
1042. В сравнение с този референтен сценарий, който е взет предвид в оценката на въздействието, от една страна, намаляването на административните разходи изглежда основно свързано с мерките, които чрез дерогация от Директива 2014/67 намаляват административните изисквания по отношение на командироването на водачи и улесняват уведомленията за командироване(591). Тези мерки обаче се съдържат в предложението за директива(592) и по същество са възпроизведени в Директива 2020/1057(593). Освен това, както изтъква Съветът, с използването на информационната система за вътрешния пазар, предвидена в посочената директива, административните разходи биха намалели още повече в сравнение със системата, предвидена в предложението за директива за командироването на Комисията(594).
1043. От друга страна, както отбелязах в точка 1028 по-горе, в предвидената в Директива 2020/1057 система, като прилага критерия, основан на вида превоз, законодателят на Съюза напълно изключва няколко вида международни превози от прилагането на предвидения в Директива 96/71 режим на командироване и от административните изисквания, установени в Директива 2014/67. В резултат на тези изключения произтичащите от прилагането на режима на командироване разходи, както административни, така и за привеждане в съответствие, вече няма да възникват при тези видове международни превози. По-специално, за този вид международни превози вече изобщо не е необходимо уведомление за командироване, нито други разходи за привеждане в съответствие, тъй като в нито един случай за тези международни превози няма да се прилага законодателството на приемащата държава.
1044. Така, що се отнася до тези видове превози (посочени в точка 1028 по-горе), Директива 2020/1057 несъмнено води до пълно намаляване на разходите за командироване в сравнение с предложението на Комисията за директива за командироването, което предвиждаше, че всеки международен превоз, и следователно всички тези превози — сега изключени в рамките на Директива 2020/1057 — щяха да водят до командироване, и което освобождаваше превозите с продължителност под определен праг само от някои аспекти на правилата, приложими за командированите работници.
1045. Разбира се, що се отнася до транспорта между трети страни, който не е свързан с двустранен превоз, фактът, че Директива 2020/1057 вече не предвижда както предложението на Комисията за директива в случай на продължителност на командироването за период, равен на три дни или по-малко, освобождаване от прилагането на правната уредба на приемащата държава членка относно минималния платен годишен отпуск и възнаграждението, в някои случаи ще доведе до увеличаване на разходите, и по-специално за привеждане в съответствие, спрямо предвидената система в предложението на Комисията за директива за командироването(595).
1046. Подалите жалби държави членки обаче не са представили нито едно доказателство — нито, да бъдем точни, довод — който да е в състояние да покаже по някакъв начин, че евентуалното увеличение на разходите за този вид превози би могло да неутрализира или компенсира намаляването на разходите, посочено в точка 1044 по-горе, произтичащо от прилагането на Директива 2020/1057 към другите видове транспорт, и че следователно е съществувал риск неудобствата, произтичащи от направения от законодателя на Съюза нормативен избор, да бъдат непропорционални спрямо предимствата му(596), така че в това отношение да се налага допълнителна оценка на въздействието.
1047. Освен това институциите на Съюза се позовават на цяла поредица от публични и достъпни документи и информация, като например публикувани от Евростат данни от държава членка, които допълват оценката на въздействието и позволяват да се преценят последиците и разходите, произтичащи от прилагането на преработената в Директива 2020/1057 правна уредба, като например оценки на съотношението на товарите, обект на двустранни превози или на транспорт между трети страни, или пък въз основа на които могат да се преценят разликите в заплащането между отделните държави членки(597).
1048. Що се отнася конкретно до твърдението, че липсва оценка на въздействието предвид правилата за командироване при комбинирания транспорт, съдържащи се в член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 и посочени в жалбата на Унгария, а също и от Румъния и Република Полша, следва да се отбележи най-напред, че правната уредба, съдържаща се в предложението на Комисията за директива за командироването, не съдържа специфични правила относно комбинирания транспорт.
1049. От преписката обаче е видно, че в рамките на законодателния процес, след въпроси, поставени от делегациите в Съвета, Комисията уточнява, че „началната или крайната отсечка с автомобилен транспорт, която е част от комбиниран превоз, може да се счита за международен превоз по смисъла на член 2, параграф 2 от предложението [за директива за командироването]. За да се гарантира обаче достатъчна правна яснота, е необходимо допълнително да се изясни начинът, по който отсечката с автомобилен транспорт в рамките на комбиниран превоз следва да се разглежда в контекста на lex specialis на командироването в сектора на автомобилния транспорт“(598).
1050. От това пояснение на Комисията следва, от една страна, че тези отсечки попадат в обхвата на правилата за командироване, предвидени в предложението за директива за командироването. От друга страна, от него е видно, че в системата на предложението за директива за командироването посочените начални или крайни отсечки с автомобилен превоз в рамките на комбиниран транспорт, които сами по себе си се състоят от двустранни превози, следователно биха се разглеждали както всички останали превози, които — видно от точки 1024, 1025 и 1028 по-горе — биха довели до командироване, в рамките на което няма да се прилага само правната уредба на приемащата държава членка в областта на минималния платен годишен отпуск и на възнаграждението в случай на командироване за период, който е равен на 3 дни или по-малко на месец.
1051. Тъй като член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 вече напълно изключва наличието на командироване при началните и крайни отсечки с автомобилен превоз като част от комбиниран транспорт, които сами по себе си се състоят от двустранни превози, както и при другите видове превози (посочени в точка 1028 по-горе), Директива 2020/1057 води и до пълно намаляване на разходите за командироване в сравнение с правната уредба, съдържаща се в предложението на Комисията за директива за командироването. Тъй като при тези превози вече няма командироване, няма да има разходи, свързани с командироването. От тази гледна точка не може да се твърди, че законодателят на Съюза е нарушил принципа на пропорционалност, като не е извършил специална допълнителна оценка на въздействието за посочения вид превоз.
1052. Освен това Парламентът и Съветът твърдят, че са разполагали с множество сведения за комбинирания транспорт от подготвителните работи във връзка с предложените изменения на Директива 92/106/ЕИО, включително оценката на въздействието във връзка с преразглеждането на посочената директива(599), както и други относими документи(600).
1053. От всички изложени по-горе съображения следва, че като не са извършили допълнителна оценка на въздействието за окончателната редакция на разпоредбите относно командироването на водачи, включени в Директива 2020/1057, Парламентът и Съветът не са нарушили принципа на пропорционалност, тъй като законодателят е разполагал с достатъчно информация както за да оцени измененията на обжалваната директива в сравнение с първоначалната оценка на въздействието на Комисията, така и за да прецени вероятното въздействие на мерките.
1054. От това следва, че и основанията, свързани с проверката от законодателя на Съюза на пропорционалността и следователно всички основания за нарушаване на принципа на пропорционалност, според мен трябва да бъдат отхвърлени.
е) По нарушението на член 90 ДФЕС (във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС), на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
1055. Република България, Румъния, Република Кипър и Република Полша повдигат няколко основания, в които изтъкват нарушение на член 90 ДФЕС (във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС), на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС.
1056. Република България и Република Кипър поддържат, че обжалваната директива нарушава член 91, параграф 2, член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС и член 94 ДФЕС поради отрицателното въздействие върху жизнения стандарт и заетостта в България и Кипър и по-общо в периферните държави — членки на Съюза, както и върху икономическото положение на превозвачите. В частност, прилагането на правилата за командироване щяло да направи кръстосаната търговия невъзможна. Щяло да има и вредно въздействие върху околната среда, което допринасяло за увеличаване на задръстванията. Въпреки това не била извършена оценка на въздействието по отношение на хибридния модел и по този въпрос не били проведени консултации нито с Европейския комитет на регионите, нито с Икономическия и социален комитет.
1057. Румъния също изразява съмнения относно съвместимостта на първия пакет мерки за мобилност с член 94 ДФЕС и с целите, определени в член 91, параграф 2 ДФЕС, тъй като тези мерки засягали конкурентоспособността на операторите в периферията на Съюза. Според Румъния не би могло да има истинска социална закрила, ако тези оператори бъдат отстранени от пазара. Социалната закрила следвало да бъде придружена от подходящи мерки в подкрепа на свободното предоставяне на услуги.
1058. Република Полша поддържа, на първо място, че като приел произволен критерий за прилагането на правилата за командироване към превозите, законодателят на Съюза нарушил член 91, параграф 2 ДФЕС, тъй като не взел предвид факта, че този критерий може сериозно да засегне жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони и експлоатацията на транспортното оборудване. Въпреки че законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, това не означавало, че задължението да се вземат предвид определени последици се ограничава до това да се запознае с тях. Според тяхното тълкуване законодателят на Съюза имал право да приеме абсолютно всякаква правна уредба, което противоречало на постоянната практика на Съда. По-специално при приемането на обжалваните разпоредби не бил отчетен ефектът от увеличаването на броя на движението на превозни средства без товар, които иначе биха извършвали каботажен превоз и транспорт между трети страни. Впрочем използването на превозните средства в транспорта между трети страни било икономически а оправдано, тъй като превозвачите могат да реагират гъвкаво на променящите се транспортни потребности, като вземат предвид географския контекст, с което да сведат до минимум броя на празните курсове и да предотвратят неефективното изчакване на поръчката за превоз на товари обратно до държавата на установяване. Каботажният транспорт имал аналогични характеристики, що се отнася до ефективността на превозите.
1059. Ограниченията за извършването на каботажни превози и на превози между трети страни, които възниквали от така оспорените от Република Полша разпоредби на Директива 2020/1057, можели да означават оттегляне от пазара на превозвачите, които не били в състояние да работят рентабилно в рамките на модел на транспортни услуги, който предполага превози с по-слаба ефективност. Тези последици се усещали особено силно от намиращите се в периферни държави членки превозвачи, чиято дейност се основавала главно на каботажни превози и на превози между трети страни.
1060. Оценката на въздействието се ограничавала до повърхностна преценка на последиците от обжалваните разпоредби върху равнището на заетост в някои региони и при всички положения се отнасяла до прилагането на времеви критерий за прилагане на правилата относно командироването, различен от окончателно възприетия в обжалваната директива критерий, който нямал същите последици за пазарите на периферните държави. Увеличаването на пътния трафик щяло да навреди и на качеството на живот в зоните, разположени в близост до основните транспортни възли. В този контекст било полезно да се алармира, по-специално, за риска за безопасността на движението по пътищата, който представлявали изменения.
1061. На второ място, Република Полша твърди, че с приемането на обжалваните разпоредби законодателят на Съюза не взел предвид икономическото положение на превозвачите, с което нарушил член 94 ДФЕС. В случая, противно на предвиденото в тази разпоредба, оценката на въздействието не отчитала икономическото положение на превозвачите от периферните по-слабо развити в икономическо отношение държави членки, чиято дейност в областта на международния автомобилен транспорт се съсредоточава в по-голяма степен върху каботажните превози и превозите между трети страни. Допълнителните разходи за превозвачите от разположени в периферията държави членки, произтичащи от прилагането на правилата за командироване, поставяли тези оператори в по-неблагоприятно положение от това на конкурентните предприятия, разположени в географския център на Съюза.
1062. Приемането на обжалваните разпоредби през период на сериозни икономически смущения, дължащи се на пандемията от COVID‑19, също показвало, че икономическото положение на превозвачите не е било взето предвид. Икономическите последици от пандемията се усещали особено силно в транспортния сектор, който е особено засегнат не само от спада на търсенето в международната търговия, но и от ограниченията за преминаване на вътрешните граници, въведени от различните държави членки. Тези последици вече били налице по време на подготвителните работи по Директива 2020/1057.
1063. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат всички тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
1064. Що се отнася до обхвата на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, препращам към съображенията, изложени в точки 281—293 по-горе, от които е видно, че двете разпоредби предвиждат само задължения за „вземане предвид“ и следователно нямат абсолютен характер.
1065. Считам, че доводите, изложени в тези основания от Република България и Република Кипър, Румъния и Република Полша, са обхванати от съображенията, които изложих в рамките на анализа на основанията за нарушение на принципа на пропорционалност, неизвършване на допълнителна оценка на въздействието, както и от съображенията, изложени при разглеждането на основанията за нарушение на разпоредбите на Съюза в областта на околната среда.
1066. Накрая, що се отнася до доводите на Република Полша във връзка с пандемията от COVID‑19, препращам към съображенията, изложени в точка 306 по-горе.
1067. В този контекст считам, че основанията за нарушение на член 90 ДФЕС (във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС), на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени.
ж) По нарушаването на принципа на равно третиране
1) Доводи на страните
1068. Република Литва поддържа, че член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057 нарушава принципа на равно третиране, произтичащ от практиката на Съда и от член 20 от Хартата, тъй като тези разпоредби въвеждали за работниците различни социални правила и гаранции, определени единствено въз основа на естеството на международния превоз (двустранен или не), въпреки че трудът сам по себе си бил от едно и също естество. Разграничението между тези превози водело до различни стандарти на заплащане за работниците, наети от едно и също предприятие и полагащи един и същ труд. Така еднакви положения били третирани различно без обективна обосновка.
1069. Според Република Литва, ако водачът превозва стоки от Вилнюс до Париж през Варшава и Берлин, правилата относно командироването на работници не се прилагали. Друг водач обаче (по същата дестинация, а именно Париж, но който извършва отделни превози, като най-напред доставя стоки във Варшава, после в Берлин, а след това продължава пътя си до Париж), вече се считал за командирован работник за частта от пътуването от Варшава до Берлин и за тази от Берлин до Париж.
1070. Република Литва счита за ирационална позицията на Съвета и на Парламента, че двустранните превози и трансграничния транспорт не били сходни и водели до различна връзка между работника, от една страна, и територията на държавата членка, в която се извършва превозът, от друга страна. Република Литва счита, че макар на пръв поглед критериите, на които се основава член 1, параграф 3 и 7 от Директива 2020/1057, да са обективно обосновани, те са напълно изкуствено формулирани, тъй като нямат връзка с реалните превози, и следователно са необосновани. На практика водачите ще полагат един и същ труд, но ще бъдат третирани по съществено различен начин. Разграничителните критерии, възприети от законодателя на Съюза по-специално в член 1, параграфи 3 и 7 от Директива 2020/1057, създавали изкуствени условия за водачите, за които се прилагат различни възнаграждения, въпреки че превозите, в които те участват, са сходни по естеството си. В резултат на това бил нарушен принципът на равно третиране.
1071. Република България и Република Кипър поддържат, че хибридният модел, който произтича от Директива 2020/1057, противоречи на член 18 ДФЕС, на членове 20 и 21 от Хартата, на член 4, параграф 2 ДЕС и, ако Съдът приеме това за уместно, на член 95, параграф 1 ДФЕС. Този модел водел до различно третиране на ситуации, които са сравними. Първо, той правел разлика между водачите, занимаващи се с международен транспорт, на база кръстосана търговия или двустранен транспорт, и предоставял по-добра социална закрила в зависимост от националността на техния работодател и местоположението, където се извършват операциите и пораждал дискриминацията дори между водачите, наети от един и същи превозвач. Второ, хибридният модел създавал разграничение между кръстосаната търговия или двустранния транспорт и между превозвачите, които участват в съответните дейности. Превозвачите, които участват в кръстосана търговия, щели да бъдат в неравностойно положение в сравнение с превозвачите, които участват в двустранен транспорт, като същевременно тези две дейности били два от съставните елементи на международния транспорт и били две силно мобилни дейности, така че и в двата случая връзката с приемащата държава членка била съвсем сходна. Трето, хибридният модел водел до неблагоприятно засягане на някои държави членки, а следователно и установените там превозвачи, тъй като превозвачите от ЕС‑13 били ангажирани предимно в кръстосана търговия, докато превозвачите от ЕС‑15 били почти изцяло ангажирани с двустранен транспорт. Оценката на въздействието вече потвърдила, че прилагането на правилата за командироване би довело до далеч по-изразени икономически последици за държави членки като България. Този извод се затвърждавал при хибридния модел, тъй като този модел, обратно на разгледания в оценката на въздействието модел, се прилагал без наличие на праг, базиран на определен период от време. Накрая, като подлага превозвачите на различни административни и трудови разходи в зависимост от страната на товарене или разтоварване на товари, хибридният модел противоречал на член 95, параграф 1 ДФЕС, тъй като ги стимулирал да налагат различни ставки за превоз на едни и същи стоки през едни и същи транспортни връзки на базата на държавата на произход или местоназначението на въпросните стоки.
1072. Република България и Република Кипър поддържат още, че Директива 2020/1057 прокарва изкуствено разграничение между кръстосаните превози, които не са свързани в достатъчна степен с територията на приемащата държава членка, и двустранните превози. Те оспорват обосновката, изтъкната по-специално от Парламента в писмената му защита, след като признава, че може да възникне разлика в третирането на някои сходни случаи, и поддържат, че различната икономическа тежест върху превозвачите произтичала пряко от различната държава членка на установяване, което очевидно представлявало забранено неравно третиране. Неравномерното въздействие на хибридния модел се илюстрирало и от факта, че превозвачите, занимаващи се основно с двустранен превоз, можели да извършват определени операции за кръстосана търговия, без да прилагат правилата за командироване.
1073. Румъния заключава, че член 18 ДФЕС е нарушен от член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057, като поддържа, че предвид структурата на транспортния пазар установените в периферията на Съюза оператори били засегнати в по-голяма степен от административните и финансовите разходи, произтичащи от задълженията, предвидени в посочените по-горе разпоредби, и следователно били разубедени да извършват превози, уредени в член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057. Конкурентоспособността им била сведена до нула. Впрочем тези последици трябвало да се разглеждат в тяхната цялост, т.е. като се кумулират с породените от другите мерки на Пакета за мобилност, по-специално свързаните с каботажа, връщането на превозното средство на всеки осем седмици, завръщането на водача на всеки четири седмици, забраната за ползване на нормалната седмична почивка в кабината. Румъния припомня, че вече е посочила в жалбите си срещу Регламенти 2020/1054 и 2020/1055, че тези мерки създавали пречки пред търговията и нанасяли вреди по-специално на превозвачите, установени в периферията на Съюза, а оттам и на техните работници и служители. Румъния твърди, че положението на превозвачите, намиращи се в периферията на Съюза, не може да се отъждествява с „особеното положение на една-единствена държава членка“ по смисъла на практиката на Съда и че следователно законодателят на Съюза наистина е трябвало да вземе предвид положението на тези превозвачи при приемането на Пакета за мобилност. Правната уредба на Съюза следвало да отчита географските различия, различната степен на развитие на икономиките, пазарите и инфраструктурата и да се стреми да намали различията и да постигне по-хомогенно разпределение на преимуществата и недостатъците, свързани с принадлежността към Съюза.
1074. Румъния изразява съмнения и относно съвместимостта на първия пакет мерки за мобилност с член 94 ДФЕС и с целите, определени в член 91, параграф 2 ДФЕС, тъй като тези мерки засягали конкурентоспособността на операторите в периферията на Съюза. Румъния счита, че не би могло да има истинска социална закрила, ако тези оператори бъдат отстранени от пазара. Социалната закрила следвало да бъде придружена от подходящи мерки в подкрепа на свободното предоставяне на услуги.
1075. Що се отнася по-специално до член 1 от Директива 2020/1057, Съветът признал, че улеснява двустранните превози, но не и тези между трети страни, тоест осъществяваните от предприятията от Източна Европа, тъй като те се намират извън зоната, в която е концентриран международният автомобилен транспорт на Съюза. Несъразмерното засягане, което ще претърпят превозвачите от само някои държави членки, надхвърляло в голяма степен ефекта, присъщ само на разликата в третирането на местните и чуждестранните лица.
1076. Унгария поддържа, че член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 нарушава принципа на равно третиране. Унгария счита, че що се отнася до комбинирания транспорт, съществуват два вида превози: придружаван транспорт (водачът придружава превозното средство през целия период на превоза) и непридружаван транспорт (водачът придружава превозното средство само за автомобилната част на превоза).
1077. Що се отнася до придружаваните превози, Унгария изтъква, че след като водачът присъства по време на цялата дейност и през целия период на превоза, дейността по комбиниран превоз е напълно сравнима с тази по двустранен превоз. По силата на принципа на равно третиране сходството на тези положения би трябвало да налага предвиденото в член 1, параграф 3 от Директива 2020/1057 изключение да обхваща цялата дейност, тоест двата пътни участъка от маршрута. Според Унгария промяната на вида транспорт не оправдава разлика в третирането и не трябвало да се отразява на приложимостта на правилата за командироване. Обстоятелството, че законодателят на Съюза не е предвидил освобождаването, установено за дейностите по двустранен превоз да се разшири спрямо дейностите по придружаван комбиниран транспорт на стоки, представлявало нарушение на принципа на равно третиране. Унгария счита, че законодателят на Съюза изкуствено разделил комбинирания транспорт на две отсечки с автомобилен превоз (началната и крайната отсечка), едната от които не отговаряла на условието за дейност по двустранен превоз. Ако комбинираният транспорт започне в страната на установяване, отсечката с автомобилен транспорт не би била дейност по двустранен превоз, а ако става въпрос за връщане, началната отсечка не би била такава. Освен това законодателят на Съюза не извършил оценка на въздействието на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057.
1078. Унгария добавя, че обхватът на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 бил по-широк от строго необходимия за постигане на посочената от Съвета цел, тъй като този член включвал в приложното поле на директивата за командироването водачите, които извършват двустранен превоз, придружавайки превозните средства по участъците от маршрута, които не са с автомобилен транспорт. Член 1 от Директива 92/106 можел да се тълкува в смисъл, че двете части на посочената в него алтернатива не са непременно изключващи се една друга и че понятието за комбиниран превоз би могло да включва положение, при което водачът извършва началната и крайната пътна отсечка от маршрута. Ако се приеме, че това не е така, Унгария поддържа, че за подобни хипотези законодателят е трябвало да предвиди изключение в Директивата, а член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 бил незаконосъобразен, тъй като имал твърде тесен обхват, който нарушавал принципа на равно третиране.
1079. Съветът и Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат основанията за нарушение на принципа на равно третиране и на принципа на недопускане на дискриминация да се отхвърлят по същество.
2) Анализ
1080. Анализът по-долу ще се ръководи от принципите, припомнени в точка 75 и сл. от настоящото заключение, и от границите на съдебния контрол, признати от Съда и припомнени в точка 80 от настоящото заключение.
i) Предварителни бележки
1081. Що се отнася до доводите на Румъния във връзка с член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС, предвид това, че поне отчасти са насочени към останалите мерки от Пакета за мобилност, те трябва да бъдат обявени за неотносими, тъй като жалбата на Румъния по дело C‑542/20 има за цел отмяната на член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057. По останалите доводи препращам към частта от анализа на Директива 2020/1057, посветена на член 91, параграф 2 и член 94 ДФЕС(601).
1082. Що се отнася до оплакването на Република България и Република Кипър, че е нарушен член 95, параграф 1 ДФЕС, още сега отбелязвам, като съм съгласен със Съвета, че то не може да се приеме, тъй като този член забранява дискриминацията, съществуваща под формата на различни цени и условия за превоз за едни и същи стоки, по един и същ маршрут, основани на държава на произход или местоназначение на стоките, а нито Република България, нито Република Кипър са установили възникването на такава последица от изпълнението на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици и при всички положения член 95, параграф 1 ДФЕС не засяга възможността, призната на Парламента и на Съвета с параграф 2 от този член, да предприемат мерки в отклонение от тази конкретна забрана за дискриминация в съответствие с член 91, параграф 1 ДФЕС, който, припомням, е именно правното основание на Регламент 2020/1057.
ii) По твърдението, че е нарушен принципът на равно третиране на двустранните превози и транспорта между трети страни (Република Литва, Република България, Румъния и Република Кипър(602))
1083. Що се отнася до твърдението, че е нарушен принципът на равно третиране на двустранните превози и превозите между трети страни, и по-специално изтъкнатото от Република Литва(603), Република България и Република Кипър основание, полезно е да се припомни, както прави Съветът, че общата цел на правилата в областта на командироването е да се улесни свободното предоставяне на услуги, като се определи по координиран начин националното законодателство, уреждащо условията за работа, приложими по отношение на работник в трансгранична ситуация. Конкретната цел на Директива 2020/1057 е да установи специфични правила, за да се отчетат особеностите на транспортния сектор. Избраният от законодателя на Съюза критерий е видът на превозите.
1084. Доводът, че прилагането на различни правила към положения, при които естеството на работата е едно и също, представлява нарушение на принципа на недопускане на дискриминация, като изтъкнатия от Република Литва довод, не отчита действителното положение при командироване, което по дефиниция води до извършването на една и съща работа, но на територията на друга държава членка. Очевидно е, че само по себе си и по принцип това, което водачът прави по време на двустранен превоз, не се различава действително от това, което прави в рамките на транспорт между трети страни. В този смисъл, както изтъква Съветът, полезният критерий, за да се реши дали има сходство на положенията, естествено не може да бъде критерият за самото естество на работата, тъй като в противен случай обективните присъщи различия между различните видове превози биха били заличени поради прекомерно обобщаване.
1085. Така разликата в третирането между двустранни превози и превози между трети страни се основава на факта, че в последния случай работникът осъществява превоз от една държава членка в друга и че нито една от тези държави не е държавата членка на установяване. Следователно с оглед на критерия за връзката между държавата членка на установяване и услугите(604), тези две положения не изглеждат сходни.Подобна разлика вече е потвърдена от Съда в контекста на Директива 96/71(605). Следователно предпоставката, на която се основават Република България и Република Кипър, по същество е погрешна, тъй като избраният от законодателя на Съюза критерий, при упражняването на широката му свобода на преценка, се основава на сравнение между връзката на вида предоставяни услуги с приемащата държава членка и връзката с държавата членка на установяване, и тъй като двустранните превози и превозите между трети страни не са сходни от гледна точка на целта, преследвана от посочения законодател и припомнена в точка 952 и сл. от настоящото заключение.
1086. От това естествено следва, че противно на твърдяното от Република България и Република Кипър, самите водачи не са в сходно положение в зависимост от това дали участват в двустранен превоз или в превоз между трети страни. Република България и Република Кипър също така не могат да претендират, че положението на превозвачите, които извършват превоз между трети страни, е по-неблагоприятно от това на превозвачите, извършващи двустранен транспорт, при положение че става въпрос за две подкатегории на международния транспорт, тъй като сходството на положенията, както припомних по-горе и предвид преследваната от Директива 2020/1057 цел, трябва да се разглежда от гледна точка на вида на превоза в зависимост от връзката, която произтича от него с държавата членка на установяване.
1087. В отговор на доводите, изведени от нарушаване на равното третиране на държавите членки, следва да се приеме, че последните са третирани напълно еднакво.
1088. В това отношение, подобно на Парламента, в самото начало отбелязвам, че обжалваната директива не прави никакво формално разграничение между държавите членки или превозвачите, основано на тяхната националност.
1089. Румъния обаче поддържа, че след като центърът на този пазар е в западната част на Съюза, делът на транспорта между трети страни в дейността на предприятията от периферията на Съюза при всички положения е много по-голям. Тези превози обаче се оскъпявали за въпросните оператори поради произтичащия от Директива 2020/1057 режим за командироването на работници. Република България и Република Кипър поддържат сходни доводи.
1090. Първо, в светлината на посоченото от Съвета(606), според мен винаги е трудно да се определи точно кое е в центъра на Съюза и какво представлява периферията(607). За да се установи обаче сходството на положенията, е необходим точен критерий.
1091. Второ, към момента на приемане на Директива 2020/1057 целта на законодателя, както припомнят Съветът и Парламентът, е била да координира правните уредби, които могат да възпрепятстват свободното предоставяне на услуги. Законодателното начинание се ръководи от постоянната грижа да се постигне равновесие между подобряването на социалните условия и условията на труд на водачите и улесняването на свободното предоставяне на услуги, основано на лоялна конкуренция. В този смисъл Директивата е насочена към осъществяване на свободното предоставяне на услуги в рамките на конкуренция, която не се упражнява с цената на прекомерни разлики от гледна точка на условията на работа. Целта е да се постигне действително интегриран и конкурентен вътрешен пазар, който се стреми да бъде и инструмент за истинско социално сближаване. Струва ми се важно да припомня, както прави Парламентът, че премахването на конкуренцията, основаваща се само на цената, не е целта на Директива 2020/1057. Директива 2020/1057 не води и до нарушаване на конкуренцията(608). Освен това търсенето на посоченото по-горе равновесие изисква да се отчита не само особеното положение на една-единствена държава членка, но и това на всички държави — членки на Съюза(609).
1092. Както изтъкнах неколкократно в настоящото заключение, трябва да се припомни и фактът, че в това отношение Съдът вече е признал правото на законодателя на Съюза да адаптира законодателен акт, за да установи нов баланс на съществуващите интереси с цел повишаване на социалната закрила на водачите чрез промяна на условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги. Освен това една мярка на Съюза за хармонизация неизбежно има различни последици в различните държави членки(610). Законодателят не може да бъде задължен да компенсира разликите в разходите между икономическите оператори, произтичащи от избора им на бизнес модел и от нееднаквите условия, в които те са поставени(611) поради този избор. Изборът да се установят или да останат установени далеч от твърдяната сърцевина на пазара, за да се възползват от по-ниски разходи, включително социални, като в същото време изпращат водачи, понякога за дълго, в държавите членки с високи разходи, е търговски избор, който не може да претендира за привилегировано отношение от законодателя на Съюза, както впрочем и всеки друг търговски избор.
1093. По-конкретно Съдът вече е признал в това отношение, че предвид значителни промени, които е претърпял вътрешният пазар, сред които, на първо място, последователните разширявания на Съюза, законодателят на Съюза е имал право да адаптира законодателен акт, за да установи нов баланс на съществуващите интереси с цел повишаване на социалната закрила на водачите чрез промяна на условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги. Всъщност когато със законодателен акт вече са координирани законодателствата на държавите членки в дадена област на действие на Съюза, законодателят на Съюза не може да бъде лишен от възможността да адаптира този акт към всяка промяна в обстоятелствата, като се има предвид възложената му задача да следи за защитата на общите интереси, признати с Договора за функционирането на ЕС, и да взема под внимание хоризонталните цели на Съюза, прогласени в член 9 от този Договор, сред които са изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост и с осигуряването на адекватна социална закрила(612).
1094. Румъния не е доказала социалните последици от прилагането на Директива 2020/1057, но във всички случаи те следва да бъдат претеглени спрямо социалния напредък, който носи за водачите Директива 2020/1057. Освен това е очевидно неизбежно установените с Директива 2020/1057 правила да засягат по-често предприятията, които най-често командироват работници. Тези нееднакви последици изглеждат неизбежни, но еднаквото прилагане на посочените правила не може да се постави под въпрос(613).
1095. Накрая, подобно на Парламента, констатирам, че примерът, използван от Република Литва, за да илюстрира разлика в третирането, която би произтекла от прилагането на правилата на Директива 2020/1057 към превози от едно и също естество(614), не е убедителен. Както разбирам, първата част от хипотезата би могла да се отнася към положение на транзитно преминаване, уредено в член 1, параграф 5 от Директива 2020/1057, който не е обжалван от Република Литва. Освен това поради изложените от Съвета причини, към които препращам(615), изтъкнатите от Република Литва разлики във възнаграждението не са доказателство в подкрепа на твърдението за наличие на дискриминация.
iii) По твърдяното нарушение на принципа на равно третиране между комбинирания и двустранния транспорт (Унгария)
1096. По отношение на комбинираните превози, от член 1, точка 6 от Директива 2020/1057 следва, че независимо от член 2, параграф 1 от Директива 96/71 даден водач не се счита за командирован за целите на последната, когато осъществява „началната или крайната отсечка“ от комбиниран транспорт съгласно определението в Директива 92/106, ако отсечката с автомобилен превоз сама по себе си се състои от двустранни превози по смисъла на параграф 3 от този член 1.
1097. Унгария поддържа по същество, че член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 нарушавал принципа на равно третиране, тъй като някои дейности при комбиниран транспорт били сходни на двустранни превози и все пак били подчинени на различен правен режим с оглед на прилагането на правилата относно командироването и следователно били третирани различно, без това да е обективно обосновано.
1098. Що се отнася до оплакванията на Унгария, от една страна, че липсва оценка на въздействието, и от друга страна, че обхватът на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 е по-широк, отколкото изисква преследваната цел, те очевидно не са свързани със спазването на принципа на равно третиране и затова няма да бъдат разгледани тук.
1099. Унгария съсредоточава доводите си по същество върху факта, че придружаваният комбиниран превоз може да се приравни на двустранен превоз, така че освобождаването, предвидено в член 1, параграф 3 от Директива 2020/1057, би трябвало всъщност да се прилага за целия транспорт, тоест за двата пътни участъка от маршрута. Така Унгария изхожда от постулата, че положението на водача в тези два случая е сходно, постулат, който сега следва да се провери.
1100. От направения от мен анализ на пропорционалността на обжалваните разпоредби от Директива 2020/1057 личи, че критерият, основан на вида на превозите за прилагането на правилата за командироването на водачите в международния транспорт, е подходящ и че всеки от различните видове превози има различна връзка с територията на държавата членка на установяване или с територията на приемащата държава. Според мен случаят с комбинирания транспорт не е по-различен. Струва ми се важно също така да припомня, че при регламентираните от Директива 2020/1057 превози се преминават граници.
1101. Да вземем хипотезата на комбиниран транспорт от държавата А. Първият участък е с автомобилен транспорт до гара на тази държава А. Камионът е натоварен, водачът го придружава. Той се разтоварва в държава Б, където водачът възобновява курса си до местоназначението в държавата Б. Първият пътен участък не е двустранен превоз, нито крайната отсечка. Ако се придържаме само към мястото на отпътуване и на завършване на превоза (движение на стоки от държавата А до държавата Б), превозът като цяло изглежда сходен с двустранен превоз. Що се отнася обаче до предоставянето на услуги, което по принцип е трансгранично, от гледна точка на услугата положението вече не изглежда сходно.
1102. Всъщност в случай на двустранен превоз с един вид транспорт водачът осигурява цялата услуга, включително в нейното измерение на международен превоз. Ако се възприеме посочената по-горе работна хипотеза, времето, прекарано от водача и шофьора, не е непременно време, което трябва да бъде за сметка на превозвача: камионът и шофьорът са „пасивни“, транспортната услуга (обикновено) се предоставя от друг участник в модалната схема (железопътен превозвач, морски превозвач и др.). Впрочем не самото време е критерият, възприет от законодателя в Директива 2020/1057. Следователно положението на водач, който извършва дейност по комбиниран транспорт като цяло, не ми се струва сходно с това на водач, който извършва двустранен превоз. Ето защо не мога да се съглася с твърдението на Унгария, че придруженият комбиниран транспорт е „един пакет“. Противно на поддържаното от Унгария, различното третиране се дължи не на промяната на вида транспорт, а на обективните различия между видовете превоз, що се отнася до условията на самата доставка на услуги. Ето защо съм склонен да приема, присъединявайки се към Парламента, че изборът на законодателя се обяснява с необходимостта да се вземат предвид особеностите на превозната дейност от този вид, както и специфичното естество на проблема, пред който той е изправен, приемайки Директива 2020/1057.
1103. Като се има предвид дълбоко разнородния характер на дейностите по комбиниран транспорт, ми се струва, че едва ли може да се избегне прилагането на член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 да се извършва основно само с оглед на всеки отделен случай в съответствие с посочените в разпоредбата критерии. Освен това от припомнената в точка 80 от настоящото заключение съдебна практика следва, че включително що се отнася до принципа на равно третиране, съдът на Съюза не може да замени преценката на законодателя със собствената си преценка.
1104. Накрая ще добавя, че подобно на Парламента, констатирам, че Унгария не оспорва, че е обосновано комбинираният транспорт да се подразразделя на начални и крайни пътни отсечки, когато комбинираният транспорт не е придружаван. Това разграничение между началните и крайните пътни участъци не е създадено ex nihilo от законодателя на Съюза при приемането на Директива 2020/1057, а възпроизвежда текста на определението (което Унгария не би могла да оспори в частта на жалбата си срещу Директива 2020/1057) в член 1 от Директива 92/106, на който член 1, параграф 6 се позовава изрично.
1105. Ето защо основанието на Унгария не може да се приеме.
iv) Заключение
1106. Следва да се отхвърлят всички основания, че с член 1, параграфи 1, 3, 4, 5, 6 и 7 от Директива 2020/1057 са нарушени равното третиране и принципът на недопускане на дискриминация.
з) По нарушението на свободното движение на стоки и на свободното предоставяне на услуги
1) Доводи на страните
1107. Първо, що се отнася до свободното движение на стоки, Република България и Република Кипър поддържат с идентични доводи, че прилагането на хибридния модел щяло да има значителни икономически последици, засягащи свободното движение на стоки. Подобен модел представлявал мярка с равностоен ефект на количествени ограничения, които са забранени съгласно членове 34 и 35 ДФЕС и не могат да бъдат обосновани с член 36 ДФЕС. Комисията признала, че прилагането на националното законодателство към всички международни транспортни операции с разтоварване и/или товарене на национална територия, без да се отчита достатъчната връзка със съответната държава, ограничавала свободата на предоставяне на услуги и свободното движение на стоки по непропорционален начин и че не можело да бъде оправдано, тъй като създавало непропорционална административна тежест, която възпрепятства правилното функциониране на вътрешния пазар(616).
1108. Второ, що се отнася до свободното движение на услуги и общата транспортна политика, Република България и Република Кипър поддържат, че хибридният модел ограничавал свободата на предоставяне на транспортни услуги в нарушение на член 58, параграф 1 във връзка с член 91 от ДФЕС. От практиката на Съда следвало, че прилагането на принципите, уреждащи свободата на предоставяне на услуги, трябва да бъде постигнато чрез осъществяване на обща транспортна политика. Хибридният модел въвеждал отново такава дискриминация основана на националността на доставчика на услуги или мястото му на установяване и се правела крачка назад по отношение на установяването на обща транспортна политика, която гарантира свободата на предоставяне на услуги. Тъй като от съдебната практика също следвало, че законодателят на Съюза нямал свобода на преценката, на която той може да разчита в други области на общата транспортна политика, Парламентът и Съветът не спазили задължението си да постигнат прилагане на принципите, уреждащи свободата на предоставяне на услуги чрез общата транспортна политика.
1109. Ако Съдът прецени, че този въпрос се регулира от член 56 ДФЕС, Република България и Република Кипър поддържат, че по същите причини е нарушен посочения член. Накрая те напомнят, че отхвърлят тезата, че Директива 2020/1057 предвиждала дерогации от по-строгия правен режим на Директива 96/71.
1110. Парламентът и Съветът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези основания да бъдат отхвърлени.
2) Анализ
1111. Що се отнася това основание в първата му част, Република България и Република Кипър поддържат, че „хибридният модел“ е мярка с равностоен на количествените ограничения ефект, забранени съгласно членове 34 и 35 ДФЕС, която не може да се обоснове с член 36 ДФЕС.
1112. Според мен тези жалбоподатели не са доказали в достатъчна степен, че това ще бъде последицата от прилагането на хибридния модел в целия Съюз, а са се задоволили с общи и недоказани твърдения. Да се докаже това е още по-трудно, тъй като твърдените ограничаващи свободното движение на стоки последици от прилагането на правилата за командироването към международните автомобилни превози при условията, предвидени в Директива 2020/1057, изглеждат явно прекалено несигурни и непреки, за да се приеме, че „хибридният модел“ може да възпрепятства търговията между държавите членки и следователно представлява ограничение по смисъла на членове 34 и 35 ДФЕС(617).
1113. Цитирането на прессъобщението на Комисията от 27 април 2017 г.(618) не помага на жалбоподателите да затвърдят позицията си. Всъщност, от една страна, Комисията прави изявление не относно Директива 2020/1057, а относно случая на прилагането на национално законодателство към международни превози при условия, едностранно приети от съответната държава членка. От друга страна, макар тогава Комисията да изразява съжаление, че основанието за прилагането на националното законодателство е самият факт, че съответният международен превоз включва разтоварване или товарене на националната територия, трябва да се констатира, че не точно това е критерият, възприет от законодателя на Съюза в Директива 2020/1057, за да се определи дали е налице командироване или не. Впрочем в същото съобщение Комисията заявява, че намира за необосновано националното законодателство да се прилага по отношение на международни превози, които нямат достатъчна връзка със съответната държава членка.
1114. Следователно настоящото основание в първата му част трябва да се отхвърли по същество.
1115. Що се отнася до първото основание във втората му част, вече припомних специфичния характер и особената роля на транспортния сектор в Договорите(619) — сектор, за който се прилага специален правен режим в рамките на вътрешния пазар. Припомням по-конкретно, че специалният статут на транспорта в нормативната уредба на вътрешния пазар се отличава със съчетанието на основано на Договора право на установяване във всяка държава членка с правото на превозвачите на свободно предоставяне на услуги, гарантирано само доколкото това право е признато с мерки на вторичното право, приети от законодателя на Съюза в рамките на общата транспортна политика.
1116. Що се отнася до твърдяното нарушение на свободното предоставяне на услуги, в самото начало ще отбележа, че нито Република България, нито Република Кипър по какъвто и да било начин са доказали твърдението си, че „хибридният модел“ ограничава свободното предоставяне на транспортни услуги.
1117. Ако Съдът все пак разгледа настоящото основание в тази му част, припомням, че съгласно член 58, параграф 1 и член 91 ДФЕС законодателят на Съюза прилага свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта.
1118. Както вече посочих, законодателят на Съюза е напълно в правото си, като изменя законодателен акт, за да увеличи социалната закрила на съответните работници, да промени условията, при които се упражнява свободното предоставяне на услуги в областта на автомобилния транспорт, тъй като съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС степента на либерализация се определя не пряко от член 56 ДФЕС, а от самия законодател на Съюза при осъществяване на общата транспортна политика.
1119. При тези условия настоящото основание във втората му част трябва във всички случаи да се отхвърли по същество.
и) По нарушението на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата
1) Доводи на страните
1120. Според Република Полша разпоредбите на член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата били нарушени от разпоредбите, съдържащи се в член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057, тъй като изискванията, произтичащи от опазването на околната среда, не били взети предвид в достатъчна степен.
1121. От тези две разпоредби следвало, че институциите на Съюза били длъжни да се въздържат от приемане на мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите за опазване на околната среда, и това се отнася не само до мерките, свързани с членове 191 и 192 ДФЕС. Произтичащият от тези разпоредби принцип за включване на изискванията на околната среда в другите политики на Съюза позволявал да се съгласуват целите и изискванията за защита на околната среда с другите интереси и цели, които си поставя Съюзът, както и с преследването на устойчиво развитие. Такъв принцип сам по себе си представлявал основание за отмяна на акт на Съюза, когато интересите в областта на околната среда явно не са били взети предвид или са били напълно пренебрегнати, както било видно от тълкуването на член 6 ЕО, поддържано от генерален адвокат Geelhoed(620).
1122. Предвид широкия хоризонтален характер на член 11 ДФЕС, когато се проверява дали дадена мярка допринася в достатъчна степен за защитата на околната среда, въпросната мярка не трябвало да се разглежда изолирано от другите мерки на Съюза, приети за тази цел и свързани със съответната дейност, а тази оценка следвало да се направи в контекста на всички мерки, приети от Съюза в тази област. Съдебният контрол относно преценката дали действията на законодателя на Съюза съответстват на този принцип за включване на изискванията относно околната среда следвало да е аналогичен на контрола, упражняван от Общия съд, когато преценява дали действията на Комисията зачитат принципа на енергийна солидарност(621). При тези условия законодателят трябвало да вземе предвид изискванията в областта на околната среда преди да приеме оспорваните мерки, което предполага по-специално да се анализира въздействието на предвижданите правила върху околната среда и да се гарантира, че те няма да навредят на постигането на целите, определени в другите актове на вторичното право, приети в областта на околната среда.
1123. Парламентът и Съветът били длъжни да претеглят противоположните интереси и евентуално да внесат подходящи изменения. Тълкуване на член 11 ДФЕС в смисъл, че той се отнася само до правни, но не и до конкретни мерки, водело до съществено омаловажаване на значението му. Изискванията за опазване на околната среда следвало да бъдат взети предвид, включително при определянето на различните мерки в съответната област на правото на Съюза. Доводът, че другите актове на вторичното право в областта на борбата срещу замърсяването на въздуха не биха могли да се вземат предвид, трябвало да се отхвърли, тъй като в противен случай отново би се поставила под въпрос ефективността на член 11 ДФЕС, защото тогава институциите можели да приемат акт, който затруднява или възпрепятства постигането на целите, заложени в приетите в областта на околната среда актове, при положение че климатичната криза била основното предизвикателство на политиката на Съюза в областта на околната среда и че институциите трябвало да работят последователно за постигането на целите, приети от Съюза в областта на климата. Добре известно било, че замърсяването на въздуха от емисиите от транспорта предизвиква множество здравословни проблеми, за които основен принос имал автомобилният транспорт. Според Република Полша, като се прилагат правилата за командироването на водачите, извършващи каботажни превози и превози между трети страни, прилагането на Директива 2020/1057 би довело до допълнителни пътувания, по-специално без товар, в резултат на които се увеличавали емисиите на CO2 и на атмосферните замърсители, докато институциите, напротив, били длъжни да се въздържат от действия, които биха застрашили ефективността на вече приетите правила за намаляване на емисиите на замърсители и на CO2 и постигането на екологичните цели на Съюза, произтичащи по-специално от Европейския зелен пакт, от целта за неутрален по отношение на климата Съюз до 2050 г. чрез намаляване с 90 % на общите емисии от транспорта в сравнение с нивата от 1990 г. до 2050 г., и от целите, възложени на държавите членки от законодателството на Съюза в тази област.
1124. Освен това последиците от Директива 2020/1057 за околната среда трябвало да се преценяват и с оглед на факта, че те се прибавят към последиците от другите актове, съставляващи Пакета за мобилност, а именно Регламенти 2020/1054 и 2020/1055. Различни анализи обаче доказвали отрицателните последици върху околната среда от задължението за връщане на превозните средства.
1125. Потенциалният конфликт между обжалваните мерки и целите на Съюза в областта на климата впрочем подхранвал изразените от комисаря Вълян опасения, че Пакетът за мобилност, по-специално задължителното връщане на превозното средство на всеки осем седмици и ограниченията за комбинирания транспорт не съответстват нито на амбициите на Европейския зелен пакт, нито на поставената от Европейския съвет цел за неутрален по отношение на клима Съюз до 2050 г.(622) Република Полша подчертава също, че Комисията увеличила амбицията на Съюза по отношение на климата през 2020 г.(623) и че емисиите на CO2 от допълнителните пътувания, наложени с обжалваните мерки, могат да възпрепятстват в по-голяма степен постигането на тази цел.
1126. Отрицателните последици за околната среда, причинени от оспорваните мерки, поставяли под въпрос постигането от държавите членки на целите за намаляване на емисиите на парникови газове, определени в Регламент 2018/842(624), на целите за емисиите на някои атмосферни замърсители, определени в Директива 2016/2284(625) и на целите за качеството на въздуха, определени в Директива 2008/50(626). Допълнителните емисии на азотен оксид и на прах, генерирани при прилагането на обжалваните разпоредби, можели да поставят под въпрос ефективността на действията, определени от държавите членки в плановете за опазване на въздуха, особено на плановете, приети за зоните и агломерациите, разположени в близост до използваната от международния транспорт пътна мрежа.
1127. Въпреки всички тези отрицателни последици институциите ответници не извършили подходящ анализ на въздействието на мерките върху постигането на целите на Съюза в областта на околната среда и спазването на задълженията на държавите членки съгласно актовете в областта на околната среда. Нито един от актовете, съставляващи Пакета за мобилност, не засягал в мотивите си въпросите, свързани с околната среда, които не били разгледани и в оценката на въздействието, изготвена преди приемането на Пакета за мобилност, тъй като Комисията само твърдяла, че не е установила никакво въздействие върху околната среда на разглежданите варианти(627).
1128. Следователно институциите ответници не анализирали въздействието от прилагането на обжалваните разпоредби върху екологичните изисквания, въпреки че техните последици противоречали на целите, определени в приетите в областта на околната среда актове. Посочените институции не били претеглили тези цели спрямо преследваните от Пакета за мобилност интереси. Очевидно не били взети предвид изискванията за защита на околната среда и целта да се осигури високо равнище на защита на околната среда и подобряване на нейното качество. Що се отнася до Директива 2020/1057, това било видно по-специално от факта, че прилагането на правилата относно командироването към началните или крайните отсечки от маршрута при комбинираните превози, от една страна, затруднявало изпълнението им от превозвачите от периферните държави в Централна Европа, и от друга страна, правело по-непривлекателно използването на такива превози. В крайна сметка двустранните курсове, осъществявани изключително с автомобилен транспорт, били привилегировани в противоречие с преследваната цел, въпреки че не били „екологични“. Анализът, изготвен от Комисията относно въздействието на ограниченията на каботажните превози върху комбинирания транспорт, потвърждавал, че ограниченията при предоставянето на каботажни услуги в рамките на комбинирания транспорт ще навредят на околната среда и били в противоречие с постулатите относно Европейския зелен пакт(628).
1129. Следователно член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057 нарушавал принципа за включване на изискванията относно околната среда, залегнал в член 11 ДФЕС и в член 37 от Хартата.
1130. Съветът, Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат това основание да бъде отхвърлено.
2) Анализ
1131. Повечето от доводите, изложени от Република Полша в рамките на настоящото основание, са повторение на представените в рамките на основанията за нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата от същия жалбоподател в жалбите му срещу Регламент 2020/1054 и Регламент 2020/1055. Така, що се отнася до доводите относно тълкуването на член 11 ДФЕС и неговия обхват, както и тези на член 37 от Хартата, относно обхвата на принципа за включване на грижата за околната среда, изразена в член 11 ДФЕС, и съдебния контрол за спазването на този принцип, относно необходимостта да се вземат предвид другите действия на законодателя на Съюза в областта на екологичната политика, които засягат и транспортната политика, относно въпроса за твърдяната липса на оценка на въздействието като нарушение на член 11 ДФЕС и за връзката между Директивата и Европейския зелен пакт, препращам към точка 565 и сл., както и към точка 591 и сл. от настоящото заключение.
1132. Така, в съответствие с извода, до който стигнах в резултат от анализа ми на основанията за неспазване на политиката на Съюза в областта на околната среда и изменението на климата в рамките на жалбите срещу Регламент 2020/1055, следва да се констатира, че към момента на приемане на Директива 2020/1057 законодателят на Съюза е имал основание да приеме, при пълно упражняване на широкото си право на преценка, че евентуалните отрицателни последици за околната среда от изпълнението на произтичащите от Директива 2020/1057 задължения биха могли да бъдат овладени чрез прилагането на съществуващото законодателство, което се отнася по-конкретно до екологичните аспекти на въпросната дейност и има за цел да подкрепи превозвачите в технологичния преход към по-малко замърсяваща мобилност.
1133. Ще добавя, че това според мен важи в още по-голяма степен за Директива 2020/1057, тъй като, както изтъква Парламентът, въпросът дали тя действително е източник на допълнителни замърсяващи емисии, е спорен по няколко причини.
1134. Първо, припомням, че самата цел на Директива 2020/1057 е да установи [„]специфични за сектора правила, за да се осигури баланс между свободното предоставяне на трансгранични услуги за превозвачите, свободното движение на стоки, адекватните условия на труд и социалната закрила на водачите“(629) и че член 1 от тази директива съдържа редица правила, чието прилагане ще позволи на превозвачите да определят кое законодателство, по-специално социално, ще се прилага за водачите в зависимост от характеристиките, които законодателят на Съюза е приел за релевантни за целите на това определяне. В този смисъл не е веднага очевидно, че определянето на социалното право, приложимо за даден работник, има отражение върху въпросите, свързани с политиката на Съюза в областта на околната среда. Такива въпроси биха могли по-лесно да се проявят като последица единствено от волята на превозвачите да реорганизират дейността си така, че да избегнат прилагането на по-скъпоструващи за тях задължения, произтичащи от прилагането на Директива 2020/1057.
1135. Второ, във всички случай, както е постановил Съдът в решението си Federatie Nederlandse Vakbeweging(630), Директива 96/71 се прилага за всяко включващо командироване на работници транснационално предоставяне на услуги, включително в сектора на автомобилния транспорт(631) и тъй като така даденото от Съда тълкуване на Директива 96/71 е тълкуването, което тя е трябвало да получи от влизането ѝ в сила, предвидените в нея правила относно командироването следователно са се прилагали в сектора на автомобилния транспорт. Един от малкото доводи на Република Полша, насочени конкретно срещу Директива 2020/1057, се състои обаче в твърдението, че прилагането на правилата относно командироването към комбинирания транспорт(632) при условията, предвидени в член 1, параграф 6 от тази директива, обезсърчавала използването на такъв транспорт, чието благоприятно за околната среда действие впрочем било известно и признато. По този начин превозвачите се отказвали от мултимодалния транспорт, за да се посветят само на автомобилните превози, с което се зачерквали ползите за околната среда от използването на комбинирания транспорт.
1136. Въпреки това, след като правилата относно командироването вече са се прилагали още при действието на самата Директива 96/71 и съгласно критериите, припомнени от Съда в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, прилагането на правилата относно командироването на работници към такива превози, както подчертава Парламентът, не може да доведе до коренна промяна на съществуващия преди тях правен режим. Добавям, че член 1, параграф 6 от Директива 2020/1057 уточнява условията, при които тези правила се прилагат, и „даден водач не се счита за командирован […], когато осъществява началната или крайната отсечка от комбиниран транспорт […], ако отсечката с автомобилен превоз сама по себе си се състои от двустранни превози по смисъла на параграф 3“ от член 1 от посочената директива. Следователно не във всички случаи правилата относно командироването, предвидени в Директива 2020/1057, ще се прилагат в случаите на комбиниран транспорт.
1137. Що се отнася до твърдението за увеличаване на емисиите, тъй като за каботажните превози важат правилата относно командироването на работници, изтъкнато от Република Полша, припомням, че още в съображение 17 от Регламент № 1072/2009 е било предвидено, че „[р]азпоредбите на Директива [96/71] се прилагат за предприятията за превози, извършващи каботажни превози“. Ето защо, както изтъква Парламентът, описаните от Република Полша евентуални последици върху околната среда — ако се предположи, че съществуват — не могат да се дължат на Директива 2020/1057.
1138. Накрая, що се отнася до довода, че твърдените последици от Директива 2020/1057 за околната среда трябвало да се преценяват, като се вземе предвид фактът, че се кумулират с последиците, за които се твърди, че произтичат от другите компоненти на Пакета за мобилност, той не може да се приеме, тъй като при всички положения последните не се дължат на самата директива.
1139. Поради изложените по-горе съображения основанието за нарушение на член 11 ДФЕС и на член 37 от Хартата трябва да се отхвърли по същество.
3. По основанията, свързани с член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057
1140. Единствено Република Полша оспорва законосъобразността на член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057, в който законодателят на Съюза решава, че съдържащите се в Директивата мерки стават приложими, считано от 2 февруари 2022 г. За тази цел тя изтъква три основания: нарушение на принципа на правната сигурност, нарушение на принципа на пропорционалност и нарушение на член 94 ДФЕС. Последните две основания ще бъдат разгледани заедно.
а) По нарушението на принципа на правната сигурност
1) Доводи на страните
1141. Тъй като разпоредбите на Директива 2020/1057, чиято отмяна Република Полша иска, били неточни и поставяли проблеми при тълкуването, както и практически трудности да се определи кое право е приложимо към условията на работа на водачите, извършващи автомобилни превози, прилагането на тези разпоредби на национално равнище щяло да изисква приемането на актове от по-висок ранг, които, например в Полша, предполагали дълга законодателна работа. Предвидените в Директивата осемнадесет месеца не били достатъчни, за да се гарантира промяната на националните разпоредби, а след това превозвачите да се запознаят с тези разпоредби, за да могат да се съобразят с тях. Превозвачите следвало също така да вземат предвид колективните трудови договори, които определят правилата в сектора, както и различните национални разпоредби. Освен че сама по себе си Директива 2020/1057 вече съдържала известен брой нови задължения и довела до приложимостта на Директива 96/71 в транспортния сектор, влизането ѝ в сила водело до прилагането и на Директива 2018/957(633) в сектора на автомобилния транспорт(634), което отново изисквало известно време за адаптиране за превозвачите. При тези условия определянето на датата 2 февруари 2022 г., тоест едва малко повече от 18 месеца след приемането на Директива 2020/1057, накърнявало принципа на правната сигурност, който според постоянната съдебна практика изисквал правните норми да бъдат ясни, точни и с предвидими последици, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза, чието спазване се налагало, особено що се отнася до правна уредба, която може да породи финансови последици. Липсата на задължение на законодателя на Съюза да определи конкретен срок за транспониране не можела да се приравни на пълна дискреционна власт на въпросния законодател в това отношение. Макар в решение Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) да се уточнява приложното поле на Директива 96/71, то е постановено едва през 2020 г. и оставило нерешени някои въпроси, така че, противно на твърдяното от институциите ответници, Директива 2020/1057 не представлявала леко изменение на съществуващото преди това правно положение на превозвачите. Предоставянето на повече време на превозвачите за усвояване на новата регулаторна рамка щяло да позволи да се адаптират по-добре към нея.
1142. Парламентът и Съветът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни твърдят, че това основание трябва да се отхвърли по същество.
2) Анализ
1143. Що се отнася до контекста на анализа по принципа на правната сигурност, препращам към точки 117 и сл. от настоящото заключение и само ще припомня, че съдебният контрол по същество се състои в това да се провери дали двусмислеността на една разпоредба е такава, че може да попречи на нейните адресати да отхвърлят с достатъчна сигурност евентуалните съмнения относно нейния обхват или смисъл, така че те да не са в състояние да определят по недвусмислен начин своите права и задължения, произтичащи от тази разпоредба.
1144. В това отношение според мен е достатъчно да се констатира, че член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 задължава държавите членки да приемат и публикуват разпоредбите, необходими, за да се съобразят с тази директива, най-късно до 2 февруари 2022 г. — датата, от която те ще прилагат тези мерки. Датата 2 февруари 2022 г. е ясно определена от законодателя на Съюза от момента на публикуване на Директивата. Следователно няма никакво съмнение относно датата, на която нейните адресати — държавите членки — е трябвало да подготвят съответните си национални правни системи, за да изпълнят задълженията си по Директива 2020/1057. Ето защо както държавите членки, така и превозвачите са разполагали с осемнадесет месеца, за да се подготвят за транспонирането на Директива 2020/1057.
1145. Република Полша се опитва да докаже, че член 9 от Директива 2020/1057 в известен смисъл е засегнат от неточния и несигурен характер на новите разпоредби на Директива 2020/1057. Следователно разглежданото тук основание се явява нов опит за обсъждане на вече разгледаните доводи(636). Ще добавя, че както изтъква Съветът, развитите от Република Полша доводи във връзка с член 9 от Директива 2020/1057 също се основават на погрешното разбиране, че Директива 96/71 не е била приложима към транспортния сектор и че в резултат на Директива 2020/1057 изцяло нов, неподготвен сектор е подложен на новите и сложни правила за командироване на работници. Вече имах повод обаче да припомня, че случаят не е такъв, както личи по-специално от решение Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146. Следователно основанието за нарушение на принципа на правната сигурност трябва да се отхвърли по същество.
б) По нарушаването на принципа на пропорционалност и на член 94 ДФЕС
1) Доводи на страните
1147. Република Полша поддържа, че законодателят на Съюза е нарушил изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, тъй като не е изложил обективни съображения, поради които е определен срок за транспониране от осемнадесет месеца, докато приеманият за актове от същото естество срок обикновено бил две години, какъвто бил случаят с Директиви 2014/67 и 2018/957, като от своя страна Директива 96/71 предвижда още по-дълъг срок. Особеностите на сектора на автомобилния транспорт налагали на предприятията да се остави достатъчно време, за да се съобразят с новата правна уредба, което да е поне колкото предоставяното за другите сектори на услуги време. Законодателят на Съюза трябвало също така да вземе предвид факта, че е било необходимо превозвачите да се подготвят едновременно за прилагането на изискванията, произтичащи от Регламент 2020/1054 и Регламент 2020/1055, които ще ги задължат да променят съществено условията за предоставяне на услугите. Законодателят на Съюза не взел предвид и факта, че транспортният пазар е доминиран от малки и средни предприятия, които се нуждаят от повече време, за да се запознаят добре с новата правна уредба и да се приспособят към нея, особено предвид разходите, до които води за тях. Положението на превозвачите щяло да стане още по-трудно поради мерките, приети в резултат на пандемията от COVID‑19. Освен това Република Полша изтъква, че някои държави членки са предвидили особено строги санкции при неспазване на условията на работа и свързаните с тях формални изисквания. Тези санкции ще започнат да действат при изтичането на определения от законодателя срок, което не оставяло време на превозвачите да се приспособят към новите правила. Следователно определянето на срок от осемнадесет месеца не отговаряло на изискванията на принципа на пропорционалност.
1148. Подобно определяне противоречало и на член 94 ДФЕС, тъй като не вземало предвид икономическото положение на превозвачите. Република Полша препраща към становището си, изложено в рамките на основанието за нарушение на принципа на пропорционалност. Тя препраща и към доводите си, развити по основанието, в рамките на което твърди, че чрез член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057 нарушава член 94 ДФЕС, от което по същество следва, че измененията, произтичащи от прилагането на правилата за командироването на водачите, ще доведат до значителни разходи за транспортните предприятия, водещи до фалит на част от тях, и че уязвимостта им щяла се увеличи още повече, тъй като Директива 2020/1057 е приета в период на икономическа криза, белязана от пандемията от COVID‑19. Неотчитането на тези обстоятелства показвало, че е нарушен член 94 ДФЕС, като се вземат предвид очакваните отрицателни последици от член 1 от Директива 2020/1057 за транспортните предприятия.
1149. Съветът и Парламентът, както и встъпилите в тяхна подкрепа страни искат тези две основания да се отхвърлят по същество.
2) Анализ
1150. Що се отнася до основанието, че е нарушен принципът на пропорционалност, ще се огранича да припомня, като съм съгласен със Съвета, че както произтича от съдебната практика правителствата на държавите членки участват в предварителната работа по изготвянето на директивите и следователно трябва да са в състояние в рамките на предвидения срок да подготвят необходимите за тяхното въвеждане законодателни текстове(637). Законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка при определянето на срока за транспониране на директивите и не е длъжен да излага конкретни мотиви, за да обоснове защо е определил срок от 18 месеца.
1151. Що се отнася до твърдяното нарушение на член 94 ДФЕС, доводите на Република Полша трябва да се разбират в смисъл, че член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 нарушава тази разпоредба не толкова сам по себе си, колкото затова, че прави установените с тази Директива задължения обвързващи в частност за превозвачите, за които ще се прилага, считано от определената в него дата. Жалбоподателят обаче счита, че тези задължения са в разрез с член 94 ДФЕС.
1152. В самото начало отбелязвам, че Република Полша не е доказала, че член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 представлява „мярка по отношение на тарифите и условията за транспорт“ по смисъла на член 94 ДФЕС, нещо, което впрочем с право може да се постави под съмнение, тъй като разглеждан самостоятелно, член 9 само определя дата за приемането и публикуването на националните разпоредби, необходими за транспонирането на Директива 2020/1057. Ако Съдът споделя съмненията ми, настоящото основание би могло още на този етап да бъде отхвърлено.
1153. В останалата им част доводите на Република Полша произтичат от същата критика, като отправената при анализа на основанието, според което с член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 се нарушава принципът на правната сигурност. Както отбелязва Съветът, доводите относно дела на малките и средните предприятия в сектора на автомобилния транспорт, относно разходите, произтичащи от подчиняването на този сектор на правилата за командироването на работници, относно липсата на обосновка на предвидените в Директива 2020/1057 мерки и относно последиците от пандемията от COVID‑19 вече бяха изтъкнати при анализа на основанието за нарушение на член 94 ДФЕС с член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057, така че Република Полша явно възнамерява отново да повдигне вече обсъдените и решени въпроси. След като обаче вече бе установено, че член 1, параграфи 3, 4, 6 и 7 от Директива 2020/1057 не нарушава член 94 ДФЕС(638), същата констатация се налага и по отношение на член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057.
1154. Поради изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отхвърли по същество и основанията, че чрез член 9, параграф 1 от Директива 2020/1057 са нарушени, от една страна, принципът на пропорционалност, и от друга страна, член 94 ДФЕС.
4. Заключение по жалбите относно Директива 2020/1057
1155. Жалбите по дела C‑541/20 и С‑551/20 в частта им относно Директива 2020/1057, и жалбите по дела C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 и C‑555/20 се отхвърлят.
V. По съдебните разноски
1156. От член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда следва, че загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
1157. Член 138, параграф 3 от този правилник предвижда, че ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
1158. С оглед на тези съображения и предвид особената конфигурация на жалбите по съединени дела C‑541/20—C‑555/20 предлагам на Съда да се произнесе по съдебните разноски, както следва.
1159. Осъжда Република Литва да заплати съдебните разноски по дело C‑541/20.
1160. Осъжда Република България да заплати съдебните разноски по дела C‑543/20 и C‑544/20.
1161. Осъжда Румъния да заплати съдебните разноски по дела C‑546/20 и C‑548/20.
1162. Осъжда Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски по дело C‑549/20.
1163. Осъжда Република Кипър да заплати съдебните разноски по дело C‑550/20.
1164. Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски по дела C‑553/20 и C‑555/20.
1165. По дела C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 и C‑554/20 всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
1166. Освен това, съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда Република Литва и Румъния, когато участват в настоящото производство по съединени жалби в качеството си на встъпили страни, Република Естония, Република Латвия, Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
VI. Заключение
1167. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното решение по съединени дела C‑541/20—C‑555/20:
„1) Уважава жалбата на Република Кипър по дело C‑549/20.
2) Уважава жалбите на Република Литва по дело C‑542/20, Република България по дело C‑545/20, на Румъния по дело C‑547/20, на Унгария по дело C‑551/20, на Република Малта по дело C‑552/20 и на Република Полша по дело C‑554/20 в частта им, в която се оспорва член 1, точка 3 от Регламент (ЕС) 2020/1055.
3) Вследствие на това член 1, точка 3 от Регламент (ЕС) 2020/1055 се отменя в частта, в която изменя член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009.
4) Отхвърля жалбите, посочени в точка 2, в останалата им част.
5) Отхвърля жалбите на Република Литва по дело C‑541/20, на Република България по дела C‑543/20 и C‑544/20, на Румъния по дела C‑546/20 и C‑548/20, на Република Кипър по дело C‑550/20 и на Република Полша по дела C‑553/20 и 555/20.
6) Осъжда Република Литва да заплати съдебните разноски по дело C‑541/20.
7) Осъжда Република България да заплати съдебните разноски по дела C‑543/20 и C‑544/20.
8) Осъжда Румъния да заплати съдебните разноски по дела C‑546/20 и C‑548/20.
9) Осъжда Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски по дело C‑549/20.
10) Осъжда Република Кипър да заплати съдебните разноски по дело C‑550/20.
11) Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски по дела C‑553/20 и C‑555/20.
12) По дела C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 и C‑554/20 всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
13) Република Литва и Румъния, когато участват в настоящото производство по съединени жалби в качеството си на встъпили страни, Република Естония, Република Латвия, Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски“.
1 Език на оригиналния текст: френски.
2 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2020 година за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 по отношение на минималните изисквания за максималното дневно и седмично време на управление, минималните прекъсвания и дневните и седмичните почивки, и на Регламент (ЕС) № 165/2014 по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи (ОВ L 249, 2020 г., стр. 1).
3 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2020 година за изменение на регламенти (ЕО) № 1071/2009, (ЕО) № 1072/2009 и (ЕС) № 1024/2012 с оглед на адаптирането им към развитието в сектора на автомобилния транспорт (ОВ L 249, 2020 г., стр. 17).
4 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2020 година за определяне на специфични правила във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт и за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и Регламент (ЕС) № 1024/2012 (ОВ L 249, 2020 г., стр. 49).
5 ОВ L 368, 1992 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 183.
6 Оценка на въздействието, придружаваща предложението за регламент за работното време и предложението за директива за командироването (наричана по-нататък „оценка на въздействието — социални аспекти“) и оценка на въздействието, придружаваща предложението за регламент за установяването (наричана по-нататък „оценка на въздействието — аспекти относно установяването“).
7 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 27 април 2021 г.
8 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 27 април 2021 г.
9 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 21 април 2021 г.
10 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 29 април 2021 г.
11 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 3 май 2021 г.
12 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 29 април 2021 г.
13 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 22 април 2021 г.
14 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 22 април 2021 г.
15 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 12 май 2021 г.
16 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 29 април 2021 г.
17 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 13 април 2021 г.
18 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 22 април 2021 г.
19 Въпреки че искането е формулирано в този смисъл, с оплакванията в жалбата се оспорва член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 (вж. т. VIII от жалбата по дело C‑552/20).
20 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 27 април 2021 г.
21 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 27 април 2021 г.
22 Допуснати да встъпят с решения на председателя на Съда от 27 април 2021 г.
23 Вж. заключение на генералния адвокат Szpunar по съединени дела Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:505, т. 29). Вж. също решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 48).
24 Вж. Становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 61 и цитираната съдебна практика).
25 Сред специалните аспекти на този сектор традиционно се посочват, по-конкретно, необходимата връзка на транспортните услуги със специфична инфраструктура, изключително мобилният характер на средствата за производство и високата степен на взаимозаменяемост между търговските транспортни услуги и транспорта за собствени нужди (а именно индивидуалният моторизиран превоз). В доктрината се споменават и редица други аспекти.
26 Вж. в този смисъл решение от 22 май 1985 г., Парламент/Съвет (13/83, EU:C:1985:220, т. 49 и 50).
27 Решение от 9 септември 2004 г., Испания и Финландия/Парламент и Съвет (C‑184/02 и C‑223/02, EU:C:2004:497, т. 56 и цитираната съдебна практика).
28 Вж. в този смисъл решение от 18 март 2014 г., International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, т. 36). Вж. също решение от 4 април 1974 г., Комисия/Франция (167/73, EU:C:1974:35, т. 27).
29 Решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 159). Вж. също решение от 22 декември 2010 г., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, т. 29 и цитираната съдебна практика).
30 Решение от 22 декември 2010 г., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, т. 30 и цитираната съдебна практика).
31 Вж. в този смисъл, например, решения от 5 октомври 1994 г., Комисия/Франция (C‑381/93, EU:C:1994:370, т. 13) и от 6 февруари 2003 г., Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, т. 24).
32 Вж. в този смисъл решения от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 160) и от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, т. 48).
33 Решение от 22 декември 2010 г., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, т. 33). Вж. също заключение на генералния адвокат Szpunar по дело Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, т. 4).
34 Вж. глава III от Регламент № 1072/2009. Вж. също оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 22.
35 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 4.
36 Решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 340 и цитираната съдебна практика).
37 Вж. точка 42 от настоящото заключение.
38 Вж., по-специално, решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 112 и цитираната съдебна практика). В този смисъл вж. също решение от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 354 и цитираната съдебна практика).
39 Решения от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 114 и цитираната съдебна практика), от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 78 и цитираната съдебна практика) и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 151).
40 Решения от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 115) и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 79 и цитираната съдебна практика).
41 Решения от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 170 и цитираната съдебна практика) и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 118).
42 Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 118 и 119). Вж. също решение от 12 май 2011 г., Люксембург/Парламент и Съвет (C‑176/09, EU:C:2011:290 т. 62 и в този смисъл, цитираната в т. 66 съдебна практика).
43 Решения от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 170 и цитираната съдебна практика) и от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, т. 35 и цитираната съдебна практика).
44 Решения от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 116) и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 81 и цитираната съдебна практика).
45 Вж. в този смисъл решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 177 и цитираната съдебна практика).
46 Вж. решения от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, [EU:C:2018:483], т. 167) и от 13 март 2019 г. Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 106).
47 Вж. бележка под линия 6 от настоящото заключение.
48 Вж. в този смисъл решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 76—81, както и 84 и 85).
49 ОВ L 123, 2016 г., стр. 1.
50 Вж. точка 13 от междуинституционалното споразумение, както и решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 83).
51 Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 84).
52 Вж. т. 96 от заключение на генералния адвокат Sharpston по дело Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, ECLI:EU:C:2019:321), изрично посочено в т. 82 от решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
53 Вж. т. 96 от заключение на генералния адвокат Sharpston по дело Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, ECLI:EU:C:2019:321), изрично посочено в т. 82 от решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
54 Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 82).
55 Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 85).
56 Вж. точка 14 от междуинституционалното споразумение и решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 83).
57 Решения от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 159) и от 8 юли 2010 г., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 57).
58 Вж. точка 15 от междуинституционалното споразумение, както и решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 83) и от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 43).
59 Вж. т. 97 от заключение на генералния адвокат Sharpston по дело Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, ECLI:EU:C:2019:321), изрично споменато в т. 82 от решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
60 Вж. т. 98 от заключение на генералния адвокат Sharpston по дело Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, ECLI:EU:C:2019:321).
61 Решение от 4 май 2016 г., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, т. 64 и 65).
62 Вж. в този смисъл решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 43).
63 Решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 31 и цитираната съдебна практика).
64 Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 86 и цитираната съдебна практика). Вж. също в този смисъл решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, ECLI:EU:C:2018:483, т. 160—163).
65 Вж. в този смисъл решение от 8 юли 2010 г., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 39).
66 Решения от 22 февруари 2022 г., Stichting Rookpreventie Jeugd и др. (C‑160/20, EU:C:2022:101, т. 67) и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 80 и цитираната съдебна практика).
67 Решение от 3 февруари 2021 г., Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, т. 95 и цитираната съдебна практика).
68 Вж., по-специално, решение от 14 юли 2022 г., Комисия/VW и др. (C‑116/21 P—C‑118/21 P, C‑138/21 P и C‑139/21 P, EU:C:2022:557, т. 140 и цитираната съдебна практика).
69 Вж., по-специално, решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 110 и цитираната съдебна практика).
70 Решение от 24 февруари 2022 г., Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението“ (C‑262/20, EU:C:2022:117, т. 58 и цитираната съдебна практика).
71 Решение от 3 февруари 2021 г., Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, т. 99). Вж. решение от 12 май 2011 г., Люксембург/Парламент и Съвет (C‑176/09, EU:C:2011:290, т. 32).
72 Вж. точка 42 от настоящото заключение.
73 Вж. решение от 12 май 2011 г., Люксембург/Парламент и Съвет (C‑176/09, EU:C:2011:290, т. 34 и 35).
74 Решения от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т 41 и цитираната съдебна практика), от 15 ноември 2005 г., Комисия/Австрия (C‑320/03, EU:C:2005:684, т. 72), от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 91), от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 29) и от 21 декември 2011 г., Комисия/Австрия (C‑28/09, EU:C:2011:854, т. 120).
75 Вж. по-специално, решения от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т. 42), от 15 ноември 2005 г., Комисия/Австрия (C‑320/03, EU:C:2005:684, т. 73 и цитираната съдебна практика) и от 21 декември 2011 г., Комисия/Австрия (C‑28/09, EU:C:2011:854, т. 121).
76 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 128 и цитираната съдебна практика).
77 Вж. заключение на генерален адвокат Geelhoed по дело Австрия/Парламент и Съвет (C‑161/04, EU:C:2006:66, т. 59 и 60).
78 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 130 и 131 и цитираната съдебна практика).
79 Вж. в този смисъл решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, EU:C:1971:32, т. 40) и от 9 септември 2015 г., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, т. 17). Вж. също заключение на генерален адвокат Jacobs по дело Комисия/ЕИБ, C‑15/00, EU:C:2002:557, т. 82).
80 Решение от 31 март 2022 г., Комисия/Полша (Данъчно облагане на енергийните продукти) (C‑139/20, EU:C:2022:240, т. 55 и 56 и цитираната съдебна практика).
81 Вж. в този смисъл решение от 9 септември 2015 г., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, т. 17 и 18).
82 Република Литва изтъква своите доводи в рамките на основанието си по дело C‑541/20 за нарушение на принципа на пропорционалност с член 1, точка 6, буква г) от Регламент 2020/1054. С оглед на съдържанието им обаче тези доводи следва да се разгледат при анализа на основанията, свързани с нарушение на принципа на правната сигурност.
83 В съдебното заседание Република Литва също се позовава на санкции, наложени на национално равнище, въз основа на тълкуване на разглежданата разпоредба, различно от посоченото от институциите на Съюза.
84 Решения от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 223 и цитираната съдебна практика) и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 319 и цитираната съдебна практика).
85 Решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, ECLI:EU:C:2018:483, т. 100 и цитираната съдебна практика).
86 Решения от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 224 и цитираната съдебна практика) и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 320 и цитираната съдебна практика).
87 Решение от 30 януари 2019 г., Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, т. 32 и цитираната съдебна практика).
88 Решения от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 225 и цитираната съдебна практика) и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 321 и цитираната съдебна практика).
89 Вж. в този смисъл решение от 14 април 2005 г., Белгия/Комисия (C‑110/03, EU:C:2005:223, т. 31).
90 Курсивът е мой.
91 В това отношение отбелязвам, че без съмнение времето на управление до мястото на връщане представлява работно време. Вж. член 9, параграф 2 от Регламент 561/2006, изменен с член 1, точка 8, буква б) от Регламент 2020/1054. Вж. също по аналогия, решение от 10 септември 2015 г., Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, т. 50).
92 Вж. решения от 11 ноември 2004 г., Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, т. 37) и от 25 февруари 1999 г., Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, т. 29 и цитираната съдебна практика).
93 Вж. решение от 12 април 2018 г., Комисия/Дания (C‑541/16, EU:C:2018:251, т. 28 и 31 и цитираната съдебна практика). Вж. също член 291, параграф 1 ДФЕС.
94 Вж. в този смисъл по аналогия, решение от 30 януари 2019 г., Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, т. 33 и цитираната съдебна практика).
95 Вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Bot по дело Комисия/Съвет (C‑196/12, EU:C:2013:549, т. 85).
96 Вж. решение от 12 април 2018 г., Комисия/Дания (C‑541/16, EU:C:2018:251, т. 47).
97 Вж. точка 25 от тази реплика.
98 Вж., относно ограниченията на свободното движение на работници, решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Германия (Транспониране на Директиви [2009/72 и 2009/73, C‑718/18, EU:C:2021:662, т. 60]) и относно ограниченията на свободното предоставяне на услуги, решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 104 и цитираната съдебна практика).
99 Вж., по-специално, решение от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 61 и цитираната съдебна практика).
100 Решение от 8 юни 2023 г., Fastweb и др. (Периодичност на фактуриране) (C‑468/20, EU:C:2023:447, т. 82 и цитираната съдебна практика). Вж. също заключение на генерален адвокат Szpunar по дело Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, т. 50 и съдебната практика, цитирана в бележка под линия 19).
101 Вж. в този смисъл решение от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, т. 14).
102 Вж. в този смисъл в случаи, в които става въпрос както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги, решения от 29 март 2011 г., Комисия/Италия (C‑565/08, EU:C:2011:188, т. 51 и цитираната съдебна практика) и от 7 март 2013 г., DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, т. 35 и 36).
103 Вж. заключение на генерален адвокат Szpunar по дело Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, т. 50 и цитираната съдебна практика в бележка под линия 20).
104 Вж., по-специално, решение от 2 септември 2021 г., Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, т. 32 и цитираната съдебна практика).
105 Вж., по-специално, решение от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 64 и цитираната съдебна практика).
106 Вж. членове 2 и 3 от Регламент № 561/2006. Понятието „транспортно предприятие“ е определено в член 4, буква п) от този регламент.
107 Вж. в този смисъл решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 105).
108 Вж. точка 42 от настоящото заключение.
109 Това развитие е описано по-специално в оценката на въздействието — социални аспекти, по-конкретно в част 1/2, стр. 1—11, 26 и 49, както и в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, по-конкретно в част 1/2, стр. 7—22.
110 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, точки 2.1.1 и 2.2.2.
111 Оценка на въздействието — социални аспекти, стр. 39.
112 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 20. По-специално Комисията е установила, че рискът от влошаване на условията на труд, включително неподходящите условия за почивка, времевите ограничения и стресът за водачите, не е намерил ефективно решение поради нарушенията и пропуските в предишните правила, строгостта на прилагането им и натиска на пазара.
113 Вж. съображение 2 от Регламент 2020/1054. Според оценката на въздействието — социални аспекти (вж. част 1/2, стр. 5—6) сред основните причини за неефективността на социалното законодателство са били и неясни и неподходящи правила, както и различия в тълкуването и прилагането от страна на националните органи.
114 Вж. съображение 1 от Регламент 2020/1054.
115 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 9.
116 Вж. съображения 3, 6 и 36 от Регламент 2020/1054.
117 По същата причина според мен следва да се отхвърли и оплакването на Република Полша, че задължението за връщане на водачите нарушава член 4, буква е) от Регламент № 561/2006.
118 Всъщност член 9, параграф 2 от Регламент № 561/2006 преди влизането в сила на Регламент 2020/1054 предвижда, че „[в]сяко време, прекарано в пътуване до мястото на поемане на управлението на превозното средство, попадащо в обхвата на настоящия регламент, или при завръщане от такова място, когато превозното средство не се намира в дома на водача, нито в оперативната централа на работодателя, където водачът нормално е базиран, не се отчита за почивка или почивка в работно време, освен ако водачът не е на ферибот или влак и има достъп до койка или кушетка“. Параграф 3 от този член отново говори за „дома на водача, [и] оперативната централа на работодателя, където водачът нормално е базиран“.
119 Вж. решение от 29 април 2010 г., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, т. 27). От езикова гледна точка понятието „centre opérationnel“ съответства на понятието „centre d’exploitation“ [и двете понятия са преведени на български език с „експлоатационен център“], използвано в това решение и в решение от 18 януари 2001 г., Skills Motor Coaches и др. (C‑297/99, EU:C:2001:37), а също и в първоначалната редакция на член 5, буква в) от Регламент№ 1071/2009.
120 Вж. решение от 29 април 2010 г., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, т. 31).
121 Терминът „ЕС‑13“ означава всички държави, които са станали членки на Европейския съюз след 2004 г. и са се присъединили към 15‑те държави, които вече са били членове на Европейския съюз („ЕС‑15“).
122 Оценката на въздействието посочва в това отношение проучване, проведено сред полските водачи от полското сдружение на работодателите, от което е видно, че 23 % от тях прекарват 15 дни на път; 15 % прекарват повече от 30 дни далече от мястото си на пребиваване/тяхната база и 7 % по-малко от 5 дни далече от мястото си на пребиваване/тяхната база. Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 20.
123 Вж., по-конкретно, точка 203 от настоящото заключение.
124 Решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 41 и 42 и цитираната съдебна практика).
125 Вж. в този смисъл решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 41, 42, 61, 62, 64 и 128).
126 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 51.
127 Вж. бележка под линия 122 от настоящото заключение.
128 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 20.
129 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, глава 6.2.1., стр. 63.
130 Вж. член 16 от Регламент № 561/2006 и член 33 от Регламент № 165/2014.
131 Вж. точка 132 от настоящото заключение.
132 Вж. точка 47 от настоящото заключение.
133 Вж. точки 219 и 220 от настоящото заключение.
134 Вж. съдебната практика, посочена в точка 56 от настоящото заключение.
135 Вж. точка 179 от настоящото заключение.
136 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 49. Макар разглежданите в този контекст мерки да са свързани с евентуалната забрана да се ползва планираната почивка в превозното средство, трудности от същото естество съществуват, когато трябва да се установи дали на водача е била предоставена възможност от транспортното предприятие да се завърне в мястото си на пребиваване или в експлоатационния център, но е избрал да не го прави, или е бил подложен на натиск, който го е възпрял да се завърне.
137 Становище на ЕИСК, 2017/02852, т. 1.7.
138 Член 1, точка 5, буква в) от предложението за регламент за работното време предвижда в член 8 от Регламент № 561/2006 да се включи параграф 8б със следното съдържание: „Транспортното предприятие организира работата на водачите по такъв начин, че водачите да могат да прекарат у дома поне една нормална седмична почивка или една седмична почивка от повече от 45 часа, ползвана като компенсация за намалена седмична почивка, в рамките на всеки период от три последователни седмици“. [на френски език за понятията „у дома“ и „място на пребиваване“ е използван все изразът „le lieu de résidence“]
139 Законодателят е приел, че графикът от три седмици е приложим за връщането само на водачите, които са ползвали две последователни намалени седмични почивки (член 8, параграф 8а, втора алинея) и които следователно след третата работна седмица ще ползват нормална почивка, като компенсация за двете намалени седмични почивки.
140 Република Полша се позовава и на вредоносните последици за пътната инфраструктура. Тези доводи са разгледани в частта относно основанията за нарушение на член 91, параграф 2 ДФЕС, в точка 281 и сл. от настоящото заключение.
141 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 48.
142 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 20 и точки 217, 229, 236 и 260 от настоящото заключение.
143 Тази цифра произтича от сравнението между, от една страна, преценката, съдържаща се в отвореното писмо от 26 октомври 2018 г. на Международния съюз за автомобилен транспорт (IRU), в което се сочи, че приемането на задължение за превозните средства да се връщат на всеки три до четири седмици може да доведе до увеличаване на пропътуваното от камионите разстояние от 80 на 135 милиона автокилометри годишно, и от друга страна, данните на Евростат, от които следва, че през 2016 г. движението на товарни превозни средства е било общо 135 725 милиона автокилометра. Съветът отбеляза, че задължението за връщане на водачите не се отнася до превозните средства, а до водачите, които не винаги се връщат с превозното средство и които, както е видно от оценката на въздействието (вж. бележка под линия 122 от настоящото заключение), в повечето случаи вече се връщат на всеки три или четири седмици.
144 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, глава 2.3.1.1.
145 Разработен от американския орган по стандартизация AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials) и показващ въздействието на превозните средства върху пътната инфраструктура.
146 Вж. относно член 74 ЕО заключението на генерален адвокат Stix-Hackl по съединени дела Испания и Финландия/Парламент и Съвет (C‑184/02 и C‑223/02, EU:C:2004:194, т. 162).
147 Регламент (ЕИО) № 4058/89 на Съвета от 21 декември 1989 година за определяне на тарифи за автомобилен превоз на товари между държавите членки (ОВ L 390, 1989 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 39).
148 Вж. относно член 74 ЕО заключение на генерален адвокат Stix-Hackl по съединени дела Испания и Финландия/Парламент и Съвет (C‑184/02 и C‑223/02, EU:C:2004:194, т. 163).
149 Вж. заключението на генерален адвокат Stix-Hackl по съединени дела Испания и Финландия/Парламент и Съвет (C‑184/02 и C‑223/02, EU:C:2004:194, т. 164).
150 Вж. относно член 9 ДФЕС решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 46).
151 Вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Stix-Hackl по съединени дела Испания и Финландия/Парламент и Съвет (C‑184/02 и C‑223/02, EU:C:2004:194, т. 164).
152 Вж. точка 42 от настоящото заключение.
153 Вж., по аналогия с член 191, параграф 3 ДФЕС, решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 135 и цитираната съдебна практика).
154 Вж. бележка под линия 143 от настоящото заключение.
155 Вж. точка 284 от настоящото заключение.
156 В това отношение, вж. също точка 222 от настоящото заключение.
157 Вж. точки 291 и 292 от настоящото заключение.
158 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално, стр. 60 и 61.
159 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално стр. 63 и сл.
160 Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите от 11 декември 2019 година „Европейският зелен пакт“ COM(2019) 640 final (наричан по-нататък „Европейският зелен пакт“).
161 Европейски зелен пакт, точка 2.1.5.
162 Заключения, приети от Европейския съвет на заседанието му от 12 декември 2019 г., EUCO 29/19, CO EUR 31, CONCL 9.
163 Изявление на комисар Вълян във връзка с окончателното приемане от Европейския парламент на Пакета за мобилност I, Брюксел, 9 юли 2020 г., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319.
164 Вж. точка 45 от писмената реплика по дело C‑553/20.
165 Вж. точки 564 и сл. от настоящото заключение.
166 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 129—131). Разпоредба, за която е установено, че е в съответствие с член 191 ДФЕС, задължително ще се счита за съответстваща на член 37 от Хартата: вж. решение от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 61—64).
167 Вж. по аналогия решение от 11 март 1992 г., Compagnie commerciale de l'Ouest и др. (C‑78/90—C‑83/90, EU:C:1992:118, т. 18).
168 Според мен това оплакване се разбира единствено в смисъл, че се отнася само до задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици, тъй като в предложението за регламент за установяването вече е било включено задължение за връщане на водачите на всеки три седмици, което е предмет на оценка на въздействието: вж. член 1, точка 5, буква в) от предложението за регламент за работното време и оценка на въздействието — социални аспекти, придружаваща това предложение.
169 Уточнявам, че на този етап от анализа няма да навлизам в дебат по данните, свързани с потенциалните или действителните допълнителни емисии, които поражда задължението за връщане на водачите, тъй като, първо, това не е необходимо за разглеждането на доводите, изведени от нарушаването на политиката на Съюза в областта на околната среда, и второ, този дебат ще трябва да се реши евентуално при проверката на доводите относно нарушаването на принципа на пропорционалност.
170 Вж. точки 575 и сл. от настоящото заключение.
171 Законодателят е предвидил само хипотезата, при която връщането на водача би могло евентуално да бъде организирано заедно с връщането на превозното средство в държавата членка на установяване: вж. съображение 8 от Регламент 2020/1055.
172 Вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Kokott по съединени дела Комисия/Съвет (AMP Antarctique) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:362, т. 88) и решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 48).
173 Решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 44).
174 Вж. решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 119).
175 Вж. в този смисъл решение от 20 септември 2017 г., Elecdey Carcelen и др. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 и C‑221/16, EU:C:2017:705, т. 40).
176 Вж. решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 86).
177 Вж. точка 47 от настоящото заключение.
178 Вж. точка 197 от настоящото заключение.
179 Вж. в този смисъл решения от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 19 и 20) и от 17 юли 1997 г., SAM Schiffahrt и Stapf (C‑248/95 и C‑249/95, EU:C:1997:377, т. 52, 52 63 и 64).
180 Вж. в този смисъл решение от 21 юни 1958 г. по дело Wirtschaftsvereinigung Eisen и Stahlindustrie и др./Върховен орган (13/57, Rec, EU:C:1958:10, стр. 292).
181 Вж. в това отношение решение от 13 ноември 1973 г., Werhahn Hansamühle и др./Съвет и Комисия (63/72—69/72, EU:C:1973:121, т. 17).
182 Вж. точка 80 от настоящото заключение.
183 Вж. точки 148—150 от настоящото заключение.
184 Решение от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 20).
185 Вж. точка 90 от настоящото заключение.
186 Вж. стр. 18 от тази оценка на въздействието.
187 Окончателен доклад от Проучване относно безопасните и сигурни места за паркиране на камиони (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), стр. 8 и 18—20.
188 Регламент (ЕС) № 1315/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа и за отмяна на Решение № 661/2010/ЕС (ОВ L 348, 2013 г., стр. 1, наричан по-нататък „Регламент ТЕN-Т“).
189 Съгласно параграф 3 от тази разпоредба „[в]сички сертифицирани зони за паркиране могат да посочват, че са сертифицирани в съответствие със стандартите и процедурите на Съюза. В съответствие с член 39, параграф 2, буква в) от Регламент [ТЕN-Т], държавите членки насърчават създаването на пространства за паркиране за ползвателите на пътища с търговска цел“. Съгласно текста на параграф 4 от тази разпоредба „[д]о 31 декември 2024 г. Комисията представя на Европейския парламент и на Съвета доклад относно наличието на подходящи условия за почивка на водачите и на безопасни условия за паркиране, както и относно създаването на безопасни и сигурни зони за паркиране, сертифицирани в съответствие с делегираните актове, посочени в параграф 2. В този доклад могат да се изброяват мерките за увеличаване на броя и качеството на безопасните и сигурни зони за паркиране“.
190 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално стр. 64.
191 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално стр. 70.
192 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално стр. 18.
193 Решение от 20 декември 2017 г., Vaditrans (C‑102/16, наричано по-нататък „решение Vaditrans“, EU:C:2017:1012).
194 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, по-специално стр. 46.
195 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 18.
196 Съгласно текста на член 4, буква ж) от Регламент № 561/2006 за целите на този регламент се прилагат следните определения: „дневна почивка“ означава дневен период от време, през което водачът може свободно да разполага със своето време и който включва „нормална дневна почивка“ и „намалена дневна почивка“. Съгласно първото тире на тази разпоредба „нормална дневна почивка“ означава всеки период на почивка с продължителност от поне 11 часа. Алтернативно тази редовна дневна почивка може да бъде взета на два пъти, като първият период трябва да бъде непрекъснат период с продължителност от поне 3 часа, а вторият — непрекъснат период с продължителност от поне девет часа“. Съгласно второто тире от посочената разпоредба „намалена дневна почивка“ означава всеки период с продължителност от поне девет часа, но по-къс от 11 часа“.
197 Съгласно текста на член 4, буква з) от Регламент № 561/2006 за целите на този регламент се прилагат следните определения: „седмична почивка“ означава седмичен период от време, през който водачът може свободно да разполага със своето време и който включва „нормална седмична почивка“ и „намалена седмична почивка“. Съгласно първото тире на същата разпоредба „нормална седмична почивка“ означава всеки период с продължителност от поне 45 часа“. Съгласно второто тире от посочената разпоредба „намалена седмична почивка“ означава всеки период, който е по-къс от 45 часа, който може, при спазване на условията, предвидени в член 8, параграф 6, да бъде съкратен до минимум 24 последователни часа“.
198 Решение Vaditrans (т. 31, 32 и 48).
199 Вж. точка 42 от настоящото заключение.
200 Съгласно текста на съображение 13 от Регламент 2020/1054 „[з]а да се насърчи социалният напредък, е уместно да се поясни на какви места може да се ползват седмичните почивки, така че да се осигурят подходящи условия за водачите. Качеството на настаняване е особено важно по време на нормалната седмична почивка, която водачът следва да прекара извън кабината на превозното средство на подходящо място за настаняване, за сметка на транспортното предприятие в качеството му на работодател. За да бъдат гарантирани добри условия на труд и безопасност на водачите, е уместно да се поясни изискването, че при нормалните им седмични почивки, ако те се ползват извън дома, на водачите се осигурява качествено и съобразено с особеностите на пола настаняване“.
201 Решение Vaditrans (т. 31, 32 и 48).
202 Решение Vaditrans (т. 43).
203 Решение Vaditrans (т. 44).
204 Решение Vaditrans (т. 45).
205 Решение Vaditrans (т. 46 и 47).
206 Решение Vaditrans (т. 44).
207 Решение Vaditrans (т. 44).
208 Решение Vaditrans (т. 44 и 45).
209 Решение Vaditrans (т. 42).
210 Решение Vaditrans (т. 44). Вж. точка 379 от настоящото заключение. Вж. също определение на заместник-председателя на Съда от 13 април 2021 г., Литва/Парламент и Съвет (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, т. 38).
211 Вж. член 8, параграф 6 от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент 2020/1054.
212 Съгласно тази разпоредба член 19, параграф 1 от Регламент № 561/2006 се заменя със следния текст: „1. Държавите членки определят правила относно санкциите, приложими при нарушения на настоящия регламент […] и предприемат всички необходими мерки за осигуряване на тяхното прилагане. Тези санкции трябва да бъдат ефективни и съразмерни на тежестта на нарушенията, както е посочено в приложение III към Директива 2006/22/ЕО […], както и възпиращи и недискриминационни. Нарушенията на настоящия регламент и […] не могат да бъдат подлагани на повече от една санкция или процедура. Държавите членки нотифицират Комисията за тези разпоредби и мерки, заедно с метода и критериите, избрани на национално равнище за оценка на тяхната пропорционалност. Държавите членки нотифицират незабавно всички последващи изменения, които ги засягат. Комисията уведомява държавите членки за тези разпоредби и мерки, както и за всякакви техни изменения. Комисията гарантира, че тази информация се публикува на специален публичен уебсайт на всички официални езици на Съюза, съдържащ подробна информация относно тези санкции, приложими в държавите — членки“.
213 Вж. предложението за регламент за работното време, член 1, параграф 5, буква в), цитирано в точка 11 от настоящото заключение.
214 Вж., наред с другото, решение от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, т. 88 и цитираната съдебна практика).
215 Понятието „водач“ е определено в член 4, буква в) от Регламент № 561/2006.
216 Решение Vaditrans (т. 44). Вж. точка 379 от настоящото становище. Вж. също определение на заместник-председателя на Съда от 13 април 2021 г., Литва/Парламент и Съвет (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, т. 38).
217 Вж. точка 80 от настоящото заключение.
218 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 39.
219 Съгласно член 3, параграф 4 от Регламент № 165/2014 във връзка с член 6, трето изречение от Регламент за изпълнение 2016/799 превозните средства, които се експлоатират в държава членка, различна от държавата членка на регистрация, първоначално е трябвало да бъдат оборудвани с интелигентен тахограф, уреден в членове 8—10 от Регламент № 165/2014, най-късно след изтичане на петнадесет години след датата на влизане в сила на 15 юни 2019 г. на правилата относно тези тахографи, определени в приложение IB към този регламент за изпълнение, а именно най-късно до 15 юни 2034 г.
220 Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1228 на Комисията от 16 юли 2021 година за изменение на Регламент за изпълнение 2016/799 (ОВ L 273, 2021 г., стр. 1).
221 Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/980 на Комисията от 16 май 2023 година за изменение на Регламент за изпълнение 2016/799 (ОВ L 134, 2023 г., стр. 28).
222 Комисия, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph“ [Проучване относно мерките за насърчаване на въвеждането на интелигентния тахограф], 2018 г., стр. 9.
223 Европейски парламент (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Модернизиране на интелигентните тахографи до 2020 г.: Разходи и предимства), 2 февруари 2018 г. (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), стр. 7.
224 Вж. писмо на Комисията до Съвета от 4 октомври 2018 г., приложение В4 по дело C‑551/20.
225 Вж. бележка под линия 219 от настоящото заключение.
226 Решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 153) и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 100 и 110).
227 Решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 153) и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 111).
228 Решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 112).
229 Решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 47 и цитираната съдебна практика).
230 Вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 48 и цитираната съдебна практика).
231 Вж. ex multis, решение от 8 септември 2022 г., Ministerstvo životního prostředí (Perroquets Ara hyacinthe) (C‑659/20, EU:C:2022:642, т. 69 и цитираната съдебна практика).
232 Вж. в този смисъл решение от 20 септември 1988 г., Испания/Съвет (203/86, EU:C:1988:420, т. 19 и цитираната съдебна практика).
233 Този член предвижда като изключения разпоредбите на член 1, точка 15 и член 2, точка 12, които се прилагат чак от 31 декември 2024 г. Тези две разпоредби не са предмет на жалбите, подадени по настоящите дела.
234 Според тези две институции само отложената дата за двете разпоредби, посочени в предходната бележка под линия от настоящото заключение, ще влязат в сила по-рано, на датата, на която влиза в сила целият регламент.
235 Определение на заместник-председателя на Съда от 13 април 2021 г., Литва/Парламент и Съвет (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, т. 31).
236 Решение Vaditrans (т. 44).
237 Вж., по-специално, решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Landesbank Baden-Württemberg и ЕСП (C‑584/20 P и C‑621/20 P, EU:C:2021:601, т. 104 и цитираната съдебна практика).
238 Вж. точка 394 от настоящото заключение.
239 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 73—75).
240 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 76).
241 Тази разпоредба, посветена на изискванията за упражняване на професията на автомобилен превозвач, предвижда, че „[п]редприятия, които упражняват професията автомобилен превозвач, трябва да […] са действително и трайно установени в една от държавите членки“.
242 Това основание на жалбата по дело C‑545/20 е развито от Република България както с оглед на член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, така и на член 2, точка 4, буква а) от него. От съображения за процесуална икономия ще го разгледам само тук, като следва да се има предвид, че изводите, направени в анализа ми относно член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, се прилагат mutatis mutandis по отношение на член 2, точка 4, буква а) от посочения регламент.
243 Решение от 16 юли 1992 г., Парламент/Съвет (C‑65/90, EU:C:1992:325).
244 Решение от 16 юли 1992 г., Парламент/Съвет (C‑65/90, EU:C:1992:325).
245 COM (2018) 51 final от 31 януари 2018 г.
246 В жалбата си по дело C‑549/20 Република Кипър не оспорва член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055, поради което основанието ѝ за съществено процесуално нарушение, произтичащо от член 91, параграф 1 ДФЕС, се отнася единствено до задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
247 Вж. точка 10 от настоящото заключение.
248 ОВ C 197, 2018 г., стр. 38.
249 ОВ C 176, 2018 г., стр. 57.
250 Вж. КР, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principl, достъпно на:https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
251 Вж. членове 56 и 57 от Правилника за дейността на КР (ОВ L 65, 2014 г., стр. 41 в редакцията му, приложима към момента на влизане в сила на Регламент 2020/1055).
252 Вж. член 59 от Правилника за дейността на КР в редакцията му, приложима към момента на влизане в сила на Регламент 2020/1055.
253 Решение от 16 юли 1992 г. (C‑65/90, EU:C:1992:325).
254 Решение от 5 юли 1995 г. (C‑21/94, EU:C:1995:220).
255 Решение от 5 юли 1995 г., Парламент/Съвет (C‑21/94, EU:C:1995:220, т. 17 и 18).
256 Вж. определение на председателя на Съда от 17 март 2004 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2004:158, т. 9—11).
257 Вж. точка 1.1 от становището ЕИСК от 18 януари 2018 г.
258 Вж. точки 1.4. и 3.2. от становището на ЕИСК от 18 януари 2018 г.
259 Вж. т. 1.6 от становището на ЕИСК от 18 януари 2018 г.
260 Вж. т. 5.2 от становището на ЕИСК от 18 януари 2018 г.
261 Вж. т. 5.2 от Становището на ЕИСК от 18 януари 2018 г.
262 Вж. т. 5.2 от Становището на ЕИСК от 18 януари 2018 г.
263 Вж. по-специално точки 6—8 от Становището на КР от 1 февруари 2018 г.
264 Вж. точка 9 от Становището на КР от 1 февруари 2018 г.
265 Вж. по аналогия решение от 5 юли 1995 г., Парламент/Съвет (C‑21/94, EU:C:1995:220, т. 27). Положението би било различно при добавяне в хода на законодателната процедура на правно основание, което напълно обосновава провеждането на нова консултация с ЕИСК, какъвто е случаят, както отбелязват Република България и Република Кипър, при приемането на Регламент (ЕС) 2021/2282 на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2021 година относно оценката на здравните технологии и за изменение на Директива 2011/24/ЕС (ОВ L 458, 2021 г., стр. 1). За двете становища на този комитет в рамките на една и съща законодателна процедура, вж. ОВ C 283, 2018 г., стр. 38 и ОВ C 286, 2021 г., стр. 95.
266 Вж. в това отношение Заключение на Европейския съвет от 12 декември 2019 г. (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
267 Европейски зелен пакт, точка 2.1.5.
268 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 2021 година за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата и за изменение на регламенти (ЕО) № 401/2009 и (ЕС) 2018/1999 (Европейски закон за климата) (ОВ L 243, 2021 г., стр. 1).
269 Вж. Съобщение на Комисията до Европейския парламент съгласно член 294, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно позицията на Съвета по отношение на приемането на регламент за изменение на Регламент (ЕО) № 1071/2009, Регламент (ЕО) № 1072/2009 и Регламент (ЕС) № 1024/2012 с оглед на адаптирането им към развитието в сектора, на регламент за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 по отношение на минималните изисквания за максималното дневно и седмично време на управление, минималните почивки по време на работа и периодите на дневна и седмична почивка, и на Регламент (ЕС) № 165/2014 по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи, както и на директива за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и за определяне на специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 (COM(2020) 151 final).
270 Пакет за мобилност I относно автомобилния транспорт — Декларация на Комисията (ОВ C 252, 2020 г., стр. 1).
271 Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report [Оценка на въздействието на една от разпоредбите в контекста на преразглеждането на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и Регламент (ЕО) № 1072/2009 — окончателен доклад], MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (наричана по-нататък „проучването Ricardo от 2021 г.“).
272 Така според Република Литва, Литва, Полша, Унгария, България, Румъния, Латвия и Естония. Република Литва изтъква, че паркът тежкотоварни автомобили на тези седем държави членки ще отделя допълнителни 3,2 милиона тона CO2 годишно и че 570 000 тежкотоварни превозни средства без товар ще трябва да се връщат в базата си на всеки осем седмици, което би представлявало 780 милиона километра пробег без товар и 188 милиона литра гориво, изразходвано всяка година. Тук Република Литва се основава на цифрови данни от статия, публикувана на сайта www.trans.info.
273 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за задължителните годишни намаления на емисиите на парникови газове за държавите членки през периода 2021—2030 г., допринасящи за действията в областта на климата в изпълнение на задълженията, поети по Парижкото споразумение, и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013 (ОВ L 156, 2018 г., стр. 26).
274 Вж. декларациите на Комисията и на държавите членки относно постигнатото от Съвета и Европейския парламент допълнително споразумение по Пакета за мобилност I, възпроизведени в документ на Съвета от 11 февруари 2020 г. (ST 5424 2020 ADD 4, стр. 2).
275 Република Малта тук се основава на посочените прогнози за въздействието на законодателството на Съюза, което е в сила към момента на приемане на съобщението на Комисията от 28 ноември 2018 г. „Чиста планета за всички — Европейска стратегическа дългосрочна визия за просперираща, модерна, конкурентоспособна и неутрална по отношение на климата икономика“ (COM(2018) 773 final, стр. 5 и 6).
276 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3).
277 Република Полша препраща на това място към решение от 10 септември 2019 г., Полша/Комисия (T‑883/16, EU:T:2019:567, т. 77 и 78).
278 Вж. точка 48 от писмената реплика по дело C‑554/20, Полша/Парламент и Съвет.
279 Доводите на Република Малта относно член 91, параграф 2 във връзка с член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата няма да бъдат разгледани в тази част.
280 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 129—131). Разпоредба, за която е установено, че е в съответствие с член 191 ДФЕС, задължително ще се счита за съответстваща на член 37 от Хартата: вж. решение от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 61—64).
281 По-специално в точка 30 от писмената си защита по дело C‑542/20.
282 Вж. точка 304 от настоящото заключение.
283 Вж. по аналогия решение от 23 ноември 1999 г., Португалия/Съвет (C‑149/96, EU:C:1999:574, т. 86). Вж. също решение от 26 юни 2019 г., Craeynest и др. (C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 33).
284 Вж. по аналогия решение от 11 март 1992 г., Compagnie commerciale de l'Ouest и др. (C‑78/90—C‑83/90, EU:C:1992:118, т. 18).
285 Заключение на генералния адвокат Geelhoed по дело Австрия/Парламент и Съвет (C‑161/04, EU:C:2006:66, т. 59 и 60).
286 Вж. определение на председателя на Съда за заличаване от 6 септември 2006 г., Австрия/Парламент и Съвет (C‑161/04, EU:C:2006:512).
287 Вж. по-специално, решения от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т. 41 и цитираната съдебна практика), от 15 ноември 2005 г., Комисия/Австрия (C‑320/03, EU:C:2005:684, т. 72), от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 91), от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 29) и от 21 декември 2011 г., Комисия/Австрия (C‑28/09, EU:C:2011:854, т. 120).
288 Вж., по-специално, решения от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т. 42), от 15 ноември 2005 г., Комисия/Австрия (C‑320/03, EU:C:2005:684, т. 73 и цитираната съдебна практика) и от 21 декември 2011 г., Комисия/Австрия (C‑28/09, EU:C:2011:854, т. 121).
289 Решение от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 29).
290 Вж. решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 46).
291 Решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, т. 42 и 100). По повод на член 11 ДФЕС Съдът е приел, че „Съюзът трябва да изпълнява тази разпоредба, когато упражнява някоя своя компетентност“ (решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет ((ЗМЗ Антарктика) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 101), без обаче да уточнява допълнително задължението на законодателя в това отношение.
292 Относно това, което член 11 ДФЕС не налага, вж. решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 49).
293 Заглавието на тази част трета, за да бъдем точни, се отнася до вътрешните политики и дейности на Съюза.
294 Вж. точка 308 от настоящото заключение.
295 Вж., например, решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 50).
296 Уточнявам, че на този етап от анализа няма да навлизам в дебат относно цифровите данни, свързани с потенциалните или действителните допълнителни емисии, които поражда задължението за връщане, тъй като, първо, това не е необходимо за разглеждането на доводите, че е нарушена политиката на Съюза в областта на околната среда, и второ, този дебат ще трябва да се реши евентуално при разглеждането на доводите за нарушаване на принципа на пропорционалност.
297 Вж. съображение 1 от Регламент 2018/842. Относно амбициите на законодателя на Съюза в транспортния сектор вж. съображение 12 от посочения регламент.
298 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2004 година относно съдържанието на арсен, кадмий, никел и полициклични ароматни въглеводороди в атмосферния въздух (ОВ L 23, 2005 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 13, стр. 124), изменена с Регламент (ЕО) № 219/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година (ОВ L 87, 2009 г., стр. 109) и с Директива (ЕС) 2015/1480 на Комисията от 28 август 2015 г. (ОВ L 226, 2015 г., стр. 4) (наричана по-нататък „Директива 2004/107“).
299 Вж. член 3, параграф 1 от Директива 2004/107.
300 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1), изменена с Директива (ЕС) 2015/1480 на Комисията от 28 август 2015 година (ОВ L 226, 2015 г., стр. 4) (наричана по-нататък „Директива 2008/50“).
301 Вж. член 1 от Директива 2008/50.
302 Последно изменена с Директива (ЕС) 2018/851 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година (ОВ L 150, 2018 г., стр. 109).
303 Вж. член 1 от Директива 2008/98, изменена с Директива 2008/851.
304 ОВ L 187, 1999 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 7, стр. 88.
305 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2011 година (ОВ L 269, 2011 г., стр. 1).
306 Вж. съображение 1 от Директива 2011/76.
307 Вж. съображение 2 от Директива 2011/76.
308 Вж. съображение 3 от Директива 2011/76.
309 Вж. съображение 7 от Директива 2011/76.
310 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за определяне на стандарти за емисиите на CO2 от нови леки пътнически автомобили и от нови леки търговски превозни средства и за отмяна на регламенти (ЕО) № 443/2009 и (ЕС) № 510/2011 (ОВ L 111, 2019 г., стр. 13).
311 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година за определяне на стандарти за емисиите на CO2 от нови тежкотоварни превозни средства и за изменение на регламенти (ЕО) № 595/2009 и (ЕС) 2018/956 на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 96/53/ЕО на Съвета (OВ L 198, 2019 г., стр. 202). Вж. също, що се отнася до подобряването на енергийната ефективност на тези превозни средства Регламент (ЕС) 2019/1892 на Комисията от 31 октомври 2019 година за изменение на Регламент (ЕС) № 1230/2012 по отношение на изискванията за одобрение на типа на определени моторни превозни средства, оборудвани с кабини с удължена форма, и на изискванията за одобрение на типа на аеродинамичните елементи и оборудване за моторните превозни средства и техните ремаркета (ОВ L 291, 2019 г., стр. 17) и по-специално съображение 6 от него.
312 Вж. Директива 2009/33/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства (ОВ L 120, 2009 г., стр. 5), изменена с Директива (ЕС) 2019/1161 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. (ОВ L 1888, 2019 г., стр. 116).
313 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 25 май 2020 година относно етикетирането на гуми по отношение на горивната ефективност и други параметри, за изменение на Регламент (ЕС) 2017/1369 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1222/2009 (ОВ L 177, 2020 г., стр. 1).
314 Вж. съображение 4 от Регламент 2020/740.
315 Вж. съображение 6 от Регламент 2020/1055.
316 Вж. съображение 6 от Регламент 2020/1055.
317 Вж. съображение 6 от Регламент 2020/1055.
318 Вж. относно член 130с и член 130т от Договора за ЕО, решение от 24 ноември 1993 г., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, т. 26) и заключение на генералния адвокат Kokott по съединени дела Комисия/Съвет (MSZ Antarktis) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:362, т. 88).
319 Вж. по аналогия решения от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 46) и от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 50).
320 Вж. решения от 18 юли 2013 г., Schindler Holding и др./Комисия (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, т. 31 и цитираната съдебна практика), и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 80).
321 Вж. решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет (C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 221).
322 Вж. член 192, параграф 1 ДФЕС.
323 Следва да се припомни, че съгласно тази разпоредба мерките, които съществено влияят върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване, трябва да се приемат с единодушие
324 Вж. в този смисъл заключение на генералния адвокат Kokott по съединени дела Комисия/Съвет (MSZ Antarktis) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:362, т. 88) и решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 48).
325 Унгария се позовава на принцип на предпазните мерки, който е общ принцип на правото и произтича общо от член 11, член 168, параграф 1, член 169, параграфи 1 и 2 и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС. Ето защо няма да правя отделен анализ на членове 168 и 169 ДФЕС.
326 Вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 41 и цитираната съдебна практика).
327 Вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 43 и цитираната съдебна практика).
328 Вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 50).
329 Вж. решение от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 50).
330 Вж. решение от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449, т. 68).
331 В хода на писмената фаза на производството доводите на Република България и на Република Кипър в известна степен се променят (вж. т. 8 от писмената реплика по дело C‑545/20 и т. 10 от писмената реплика по дело C‑549/20).
332 ОВ L 282, 2016 г., стр. 1.
333 Вж. член 2, параграф 1, буква а) от Парижкото споразумение.
334 Вж. решения от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 50 и цитираната съдебна практика), от 11 април 2013 г., HK Danmark (C‑335/11 и C‑337/11, EU:C:2013:222, т. 28), от 18 март 2014 г., Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, т. 71), от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P—C‑403/12 P, EU:C:2015:4, т. 52), от 13 януари 2015 г., Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P и C‑405/12 P, EU:C:2015:5, т. 44), от 8 септември 2020 г., Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, т. 62) и от 3 декември 2020 г., Région de Bruxelles-Capitale/Комисия (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, т. 25).
335 Парижкото споразумение влиза в сила на 4 ноември 2016 г.
336 Вж. решение от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P—C‑403/12 P, EU:C:2015:4, т. 54 и цитираната съдебна практика).
337 Вж. решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 52—55 и цитираната съдебна практика).
338 Вж. съображение 4 от Решение 2016/1841.
339 Вж. член 2, параграф 1 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841.
340 Вж. точка 575 от настоящото заключение.
341 Вж. член 2, параграф 1 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841.
342 Вж. член 2, параграф 2 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841.
343 Член 3 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841
344 Член 4, параграф 1 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841.
345 Член 4, параграф 2 от Парижкото споразумение, приложено към Решение 2016/1841.
346 Тези съображения са относително аналогични на онези, поради които Съдът отрича възможността за позоваване на Протокола от Киото в рамките на преюдициално запитване за преценка на валидността: вж. решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 73—78).
347 Вж. решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент (C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 44).
348 Вж. решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 119).
349 Вж. в този смисъл решение от 20 септември 2017 г., Elecdey Carcelen и др. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 и C‑221/16, EU:C:2017:705, т. 40).
350 Вж. решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 86).
351 Вж. втория абзац от изказването на комисаря Вълян от 9 юли 2020 г. във връзка с окончателното приемане от Европейския парламент на Пакета за мобилност I.
352 А именно Германия, Франция, Обединеното кралство, Испания, Италия, Нидерландия и Белгия.
353 Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“ (COM(2011) 144 final от 28 март 2011 г.).
354 Решение от 13 ноември 1990 г. (C‑331/88, EU:C:1990:391).
355 Вж. точки 667 и сл. от настоящото заключение.
356 Вж. точка 597 от настоящото заключение.
357 Вж. точка 131 от жалбата по дело C‑547/20.
358 Вж. член 2, точка 4 от Регламент № 1071/2009.
359 Вж. съображение 8 от Регламент 2020/1055.
360 Освен това Република Литва не е уточнила коя разпоредба от Договора за присъединяване според нея гарантира премахването в срок от 5 години на всяко ограничение на свободното предоставяне на услуги от литовските превозвачи в други държави членки. Както правилно посочва Парламентът, този договор не предвижда Литва да се ползва от дерогационен режим и да бъде освободена от прилагането на вторичното законодателство в областта на транспорта. Добавям, че към момента на влизане на Република Литва в Съюза член 71, параграф 1 ЕО вече е подчертавал по-специално особеностите на транспорта, както и различното третиране на чуждестранните превозвачи.
361 Вж. точка 584 от настоящото заключение.
362 Решение от 17 юли 1997 г., SAM Schiffahrt и Stapf (C‑248/95 и C‑249/95, EU:C:1997:377, т. 55).
363 Вж. решение от 26 септември 2013 г., ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, т. 47).
364 Още в оценката на въздействието — аспекти относно установяването се сочи такава асиметрия в хипотезата на затягане на критериите за установяване (вж. част 1/2, стр. 37).
365 Вж. решение от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 19 и 20).
366 Законосъобразността на адаптирането на правната уредба към развитието на контекста, в който тя поражда своите последици, не може да бъде поставяна под въпрос. Известно е също, че участието на транспортния пазар на предприятия от държави членки, в които по принцип са приложими ред и условия на работа, доста различни от приложимите в другите държави членки, вследствие на последователните разширявания може да наложи по негова преценка намесата на законодателя на Съюза (вж. решение от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑626/18, EU:C:2020:1000, т. 67). Относно необходимостта да се отчете положението на всички държави — членки на Съюза, вж., по-специално, решение от 29 май 2018 г., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen и др. (C‑426/16, EU:C:2018:335, т. 74).
367 Решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 128).
368 Вж. дефинирането на тези две категории, дадено в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 1, бележка под линия 3.
369 Вж. проучване Ricardo от 2021 г., т. XI и 91.
370 Вж. проучване Ricardo от 2021 г., т. XI и 91.
371 Вж. проучване Ricardo от 2021 г., т. 6.
372 Съветът и Парламентът оспорват допустимостта на това оплакване, така както е развито от Република Литва по дело C‑542/20, тъй като то всъщност се е появило едва на етапа на писмената реплика. Дори да се приеме за недопустимо, Съдът би трябвало да разгледа същото оплакване, тъй като то е изтъкнато и от Република България и Република Кипър.
373 Вж. по аналогия решение от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 20).
374 Вж. жалбата по дело C‑542/20, по-специално, основанието за неоправдано неспазване на обикновената законодателна процедура поради липсата на оценка на въздействието.
375 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването част 1/2.
376 IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26 октомври 2018 г.
377 Приложение 9 към жалбата по дело C‑551/20.
378 Република Малта тук се позовава на изказването на комисар Вълян.
379 Република Полша тук посочва решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 85).
380 Решение от 3 декември 2019 г. (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
381 Оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 37.
382 Оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 49.
383 Оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 20 и 21.
384 Съветът прави паралел с решение от 4 май 2016 г., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, т. 66).
385 В отговор на доклада на Европейския парламент от 7 юни 2018 г. относно предложението за регламента за установяването, в който доклад се предвижда задължението за всички превозни средства да извършват най-малко едно натоварване или едно разтоварване на товари на всеки три седмици в държавата на установяване (вж. изменение 18 в Доклад A8‑0204/2018).
386 IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26 октомври 2016 г.
387 Klaus, P., Mobility Package I — Impact on the European road transport system (вж. по-специално приложение D.3 към писмената дуплика на Съвета по дело C‑542/20).
388 Достъпно на адрес: https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
389 Вж. точка 13 от междуинституционалното споразумение.
390 Вж. решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 82).
391 Вж. в същия смисъл заключение на генералeн адвокат Sharpston по дело Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:321, т. 98).
392 Вж. решения от 8 юли 2010 г., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 57) и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 159).
393 Вж. решение от 4 май 2016 г., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, т. 64 и 65).
394 Решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 43).
395 Вж. решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 85).
396 Вж. в този смисъл решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 45).
397 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 31 и цитираната съдебна практика).
398 Вж. решения от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 160—163) и от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 86 цитираната съдебна практика).
399 Вж. за сравнение член 1, точка 3 от предложението за регламент за установяването.
400 Оценка на въздействието — аспекти относно установяването. Това се потвърждава от самата Комисия в декларацията ѝ след политическото споразумение, постигнато от Парламента и Съвета на 12 декември 2019 г., също възпроизведена в Съобщението на Комисията до Европейския парламент съгласно член 294, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно позицията на Съвета във връзка с приемането на регламент за изменение на Регламент 2020/1055 (COM (2020) 151 final окончателен от 15 април 2020 г., стр. 7).
401 Вж. точка 241 от настоящото заключение.
402 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, стр. 30 и 31.
403 Вж. стр. 36 от част 5.1.1 „Impacts on business“, посветена на „policy package 3“, към която спадат въпросните мерки в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, и по-общо — част 5 от тази оценка.
404 Вж. изменение 128 от Законодателната резолюция на Европейския парламент от 4 април 2019 г. относно предложението за регламент относно установяването (документ P8_TA-PROV (2019) 0341). Това изменение предлага в Регламент № 1071/2009 да се включи член 5, буква аа), който да изисква превозните средства да извършват в рамките на договор за превоз най-малко едно натоварване или едно разтоварване на товари на всеки три седмици в държавата на установяване. Вж. също доклада на Парламента от 7 юни 2018 г. (документ A8‑0204‑2018).
405 Вж. част 6 от оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2.
406 Вж. точка 253 от настоящото заключение.
407 Консултирано на адрес: https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
408 Тъй като част от оплакванията бяха разгледани тук.
409 Според данните, предоставени от Евростат за обема на превоза на товари спрямо БВП по държави (2018 г.).
410 Република Литва тук се позовава на проучването Ricardo от 2021 г.
411 Република България изтъква едно-единствено основание, свързано с нарушението на член 91, параграф 2 и на член 90 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 3 ДЕС и член 94 ДФЕС, в което излага общи доводи срещу член 1, точка 3 от Регламент № 2020/1055 и член 2, точка 4, буква а) от този регламент.
412 По отношение на последната разпоредба Унгария твърди, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 представлява мярка, отнасяща се до „условията за транспорт“.
413 Що се отнася до твърдението, че липсата на оценка на въздействието представлява съществено процесуално нарушение на предвиденото в член 91, параграф 2 във връзка с член 11 ДФЕС и член 37 от Хартата, препращам към точка 561 от настоящото заключение.
414 Вж. точка 645 от настоящото заключение.
415 Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Икономическия и социален комитет и до Комитета на регионите „За Акт за единния пазар За изграждане на високо конкурентна социална пазарна икономика - 50 предложения с оглед подобряване на условията на работа, предприемачество и търговия за всички нас“ (COM(2010) 608 final).
416 Вж. точки 36 и сл. от настоящото заключение.
417 Курсивът е мой.
418 Вж. точка 149 от настоящото заключение.
419 Вж. например решение от 23 февруари 2006 г., CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, т. 13).
420 Решение от 8 октомври 1986 г., Keller (234/85, EU:C:1986:377, т. 9).
421 Вж. точка 167 от настоящото заключение.
422 Вж. по отношение на член 56 ДФЕС решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 107).
423 Вж. по аналогия решения от 21 септември 1999 г., BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, т. 16) и от 17 септември 2020 г., Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, т. 29 и цитираната съдебна практика).
424 Тоест определените в член 5, буква д) от Регламент № 1071/2009, а именно да са регистрирани или пуснати в движение и използването им да е разрешено в съответствие със законодателството на държавата членка на установяване.
425 Вж. по-специално стр. 30 и последния параграф от стр. 36 от оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2 (вж. също стр. 18 от част 2/2 от същата оценка).
426 В същия смисъл, според мен, по-малко ограничаващо.
427 Вж. стр. 6 от Съобщението на Комисията съгласно член 294, параграф 6 ДФЕС (COM(2020) 151 final), съгласно което Комисията счита, че целта на позицията на Съвета е да се допринесе за осигуряване на достатъчен брой на личния състав в мястото на установяване, за да бъде то действително и трайно, и че с нея се оставя достатъчно поле за действие, за да не се ограничава неправомерно свободата на превозвачите при наемането на личен състав.
428 Вж. решение от 29 април 2010 г., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, т. 31).
429 Вж. точка 108 от настоящото заключение.
430 Вж. решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 148).
431 Вж. точки 40 и сл. от настоящото заключение
432 Вж. точка 111 от жалбата по дело C‑554/20, Полша/Съвет и Парламент.
433 Относно обхвата на тези два члена препращам към точки 555 и 557 от настоящото заключение.
434 Румъния иска също така отмяна на член 2, точка 4, букви б) и в) от Регламент 2020/1055, с който в член 8 от Регламент № 1072/2009 е изменен параграф 3 и е добавен параграф 4а, без обаче да излага доводи, които са различни от тези по член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055.
435 Република Литва се позовава тук на стр. 19 и 20 от Насоките на European Centre for International Political Economy (ECIPE) „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market“ № 3/2020 (наричани по-нататък „насоките на ECIPE“).
436 Вж. точка 11 от жалбата по дело C‑545/20. За обобщение на тези доводи вж. точка 542 и сл. от настоящото заключение.
437 COM(2011) 144 final от 28 март 2011 г. Република България посочва по-специално стр. 6 от тази бяла книга.
438 Тъй като това е вариант, предвиден от Комисията в нейната оценка на въздействието (вж. оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 2/2).
439 Вж. съображение 20 от Регламент 2020/1055. Вж. също член 2, точка 6 от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055.
440 Очевидно, за разлика от предвиденото в член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055, с който е изменен член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 1071/2009.
441 Вж. точка 78 от жалбата на Република Полша по дело C‑554/20.
442 Впрочем, ако се върнем на довода на Република Полша, пътуването с товар несъмнено е икономически оправдано, но колкото по-тежки са превозните средства, толкова повече гориво потребяват и следователно отделят CO2 и износват инфраструктурата.
443 Вж. точка 561 от настоящото заключение.
444 Вж. основанието, в което се твърди неоправдано неспазване на обикновената законодателна процедура поради липсата на оценка на въздействието, развито срещу член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055 по дело C‑542/20.
445 Що се отнася до основанието, което според Република Литва задължава законодателя на Съюза да извърши оценка на въздействието в случай на съществено изменение, препращам към обобщението на доводите на Република Литва, изтъкнати в контекста на основанието, че член 1, точка 3 от Регламент 2020/1055 нарушава принципа на пропорционалност, когато законодателят проверява пропорционалността на задължението за връщане на превозните средства на всеки осем седмици.
446 Оценка на въздействието — аспекти относно установяването.
447 Република България тук се позовава на стр. 13 от доклада на Комисията до Парламента и Съвета относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт (вж. приложение А.28 към жалбата на Република България по дело C‑545/20).
448 Република България тук се позовава на стр. 18 от доклада на Комисията до Парламента и Съвета относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт (вж. приложение А.28 към жалбата на Република България по дело C‑545/20).
449 Макар основанието да е насочено срещу член 2, точка 4, букви а), б) и в) от Регламент 2020/1055, доводите се отнасят единствено до допълнителното ограничение на каботажните превози, което представлявал член 2, точка 4, буква а) от посочения регламент.
450 Ето защо тук препращам към обобщението на доводите на Румъния (т. 619 от настоящото заключение).
451 Тук Румъния цитира Bauer, M., Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market. policy brief № 3/2020, ECIPE (Брюксел).
452 Съгласно стойностите в Националния съюз на автомобилните превозвачи на Румъния (UNTRR) (вж. т. 78 от жалбата на Румъния по дело C‑547/20).
453 Румъния се позовава тук на точка 1.2.1 от оценката на въздействието — аспекти относно установяването.
454 По данни на Евростат, цитирани от Румъния (вж. т. 99 от жалбата по дело C‑547/20) полските превозвачи извършвали 40 % от всички каботажни превози в рамките на Съюза, литовските превозвачи — 5,7 %, а румънските превозвачи — 8,7 %.
455 COM(2011) 144 final от 28 март 2011 г.
456 Регламент на Съвета от 25 октомври 1993 година относно условията, при които превозвачи, установени извън държава членка, могат да осъществяват вътрешен автомобилен превоз на товари в тази държава членка (ОВ L 279, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3., стр. 14).
457 Съображение 15 от Регламент № 1072/2009.
458 Вж. предпоследното изречение на съображение 15 от Регламент № 1072/2009.
459 ОВ С 21, 2005 г., стр. 2.
460 Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 — Final report, RICARDO, 2015 [Последваща оценка на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и Регламент (ЕО) № 1072/2009 — Окончателен доклад], Ricardo, 2015 г.
461 Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 — Final report, Ricardo, 2015 (стр. 137).
462 Вж. Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 — Final report, Ricardo, 2015 (стр. 137, т. 6.7.3).
463 Вж. т. 1.2.1 от оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2.
464 Вж. член 2, точка 5, буква а) от предложението за регламент за установяването.
465 Вж. оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 2/2, стр. 41. Вж. също стр. 48. Що се отнася до довода на Република България за липса на консултация с ЕИСК и с КР, препращам към точка 525 и сл. от настоящото заключение. Предвид изложеното в оценката на въздействието — аспекти относно установяването, ясно е, че на тези два комитета е била дадена достатъчно възможност да изразят становището си по проекта за регламент (четиридневния период на прекъсване).
466 Вж. оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 2/2, стр. 41, последна колона.
467 Вж. документ COM(2020) 151 final, стр. 6.
468 Вж. решения от 12 април 2018 г., Комисия/Дания (C‑541/16, EU:C:2018:251, т. 53) и от 14 септември 2023 г., Staatsanwaltschaft Köln и Bundesamt für Güterverkehr (Превоз на празни контейнери) (C‑246/22, EU:C:2023:673, т. 25, 28 и 29).
469 Достатъчно е да се извърши международен превоз до приемащата държава членка, за да се осигури период от седем дни, през който каботажните превози са разрешени. В края на този период превозвачите могат веднага да организират друг международен превоз и връщане в приемащата държава членка, за да се даде възможност за нов период от седем дни за каботажните превози.
470 ОВ C 21, 2005 г., стр. 2. Вж. точка 3.1.1 от това съобщение.
471 Вж. оценката на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 40 (бележка род линия 96).
472 3.14 периода от седем дни, според Парламента.
473 Вж. решение от 26 септември 2013 г., ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, т. 47).
474 Комисията разгледа въпроса за последиците от премахването на всички ограничения за каботажни превози и стига до извода, че икономическите и социалните различия между държавите членки не позволяват да се предвиди такова премахване: вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 2/2, стр. 40.
475 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 49.
476 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 40.
477 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 50.
478 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 50.
479 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 106).
480 Вж. стр. 40 от оценката на въздействието.
481 Вж. точка 301 от настоящото заключение.
482 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 37 и 54.
483 Вж. точка 745 от настоящото заключение.
484 Вж. оценка на въздействието — аспекти относно установяването, част 1/2, стр. 39 и 40.
485 Вж., по-специално, решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 106).
486 Вж. точка 757 от настоящото заключение.
487 Регламент (ЕС) 2020/698 на Европейския парламент и на Съвета от 25 май 2020 година за определяне на специални и временни мерки с оглед на избухването на COVID‑19 относно подновяването или удължаването на някои удостоверения, свидетелства и разрешителни и отлагането на някои периодични проверки и продължаващо обучение в определени области на транспортното законодателство (ОВ L 165, 2020 г., стр. 10) и Регламент (ЕС) 2021/267 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2021 година за определяне на специални и временни мерки с оглед на продължаващата криза във връзка с COVID‑19 относно подновяването или удължаването на срока на валидност на някои удостоверения, свидетелства и разрешителни, отлагането на някои периодични проверки и продължаващо обучение в някои области на транспортното законодателство и удължаването на някои срокове, посочени в Регламент (ЕС) 2020/698 (ОВ L 60, 2021 г., стр. 1) са цитирани от Съвета като пример в писмената му защита по дело C‑554/20.
488 Съгласно член 4 от Регламент 2020/1055.
489 Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“ (COM(2011) 144 final от 28 март 2011 г.).
490 Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“ от 28 март 2011 г. (COM(2011) 144 final).
491 Вж. решение от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 106).
492 Вж. точка 612 от настоящото заключение.
493 Вж. точки 668 и сл. от настоящото заключение.
494 Вж. точки 781 и сл. от настоящото заключение.
495 Вж. решение от 8 юли 2021 г., Staatsanwaltschaft Köln и Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, т. 51).
496 Вж. точка 675 от настоящото заключение.
497 Вж. съдебната практика, цитирана в бележка под линия 422 от настоящото заключение.
498 Румъния иска и отмяната на член 2, точка 4, букви б) и в) от Регламент 2020/1055, с който в член 8 от Регламент № 1072/2009 е изменен параграф 3 и е добавен параграф 4а, без обаче да излага доводи, различни от тези относно член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055.
499 Член 4 от тази директива предвижда, че „[в]сички автомобилни превозвачи, установени в държави членки, които отговарят на изискванията за достъп до това занятие и за достъп до пазара за транспорт на товари между държавите членки, имат право да извършват, в рамките на операцията по комбиниран транспорт между държавите членки, превоз в първоначалната или последната част от пътния превоз, който е съставна част от операцията по комбиниран транспорт и който може или не може да включва пресичане на граница“. Директива 92/106 е последно изменена с Директива 2013/22/ЕС на Съвета от 13 май 2013 година за адаптиране на някои директиви в областта на транспортната политика поради присъединяването на Република Хърватия (OB L 158, 2013 г., стр. 356).
500 Република Полша тук се позовава на изказването на комисар Вълян.
501 Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, ноември 2020 г., достъпно на адрес: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a671830272a111eb-9ac901aa75ed71a1/language-en) (наричано по-нататък „проучването TRT“).
502 COM(2017) 648 final от 8 ноември 2017 г.
503 Вж. подробно разяснение на предложението COM(2017) 648 final (стр. 13).
504 Работен документ на Комисията „REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106“, final report (SWD(2016) 141 final от 20 април 2016 г.).
505 Вж. точка 4.1. от Комисията „REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106“, final report (SWD(2016) 141 final от 20 април 2016 г.).
506 При тези условия, проучването TRT, на което се позовава Република Полша, като изхожда от предпоставката, че всички държави членки ще използват предпазната клауза, за да се оцени нейното въздействие, се основава на погрешен постулат.
507 Вж. проучване TRT.
508 Вж. член 8, параграф 2 и 2а от Регламент № 1072/2009, изменен с Регламент 2020/1055.
509 Смисълът на което също се изяснява от прочита на съображение 22 от Регламент 2020/1055
510 Проучването TRT потвърждава несигурността относно действителния обхват на бъдещите ограничения в сектора на комбинирания транспорт (вж. стр. 11 от това проучване).
511 Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29).
512 Директива 2014/67/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (ОВ L 159, 2014 г., стр. 11).
513 Директива 2006/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година относно минималните условия за изпълнение на Регламенти (ЕИО) № 3820/85 и (ЕИО) № 3821/85 на Съвета относно социалното законодателство, свързано с дейностите по автомобилния транспорт, и за отмяна на Директива 88/559/ЕИО на Съвета (ОВ L 102, 2006 г., стр. 35; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 15, стр. 187).
514 Регламент (ЕС) № 1024/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар и за отмяна на Решение 2008/49/ЕО на Комисията („Регламент за ИСВП“) (ОВ L 316, 2012 г., стр. 1).
515 Вж. съображение 8 от Директива 2020/1057.
516 Вж. това отношение решение от 1 декември 2020 г., Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, т. 33, наричано по-нататък „решение Federatie Nederlandse Vakbeweging“).
517 Вж. съображение 10 от Директива 2020/1057. Член 1, параграф 3, втора алинея от Директива 2020/1057 съдържа определение на двустранните превози на товари, а член 1, параграф 4, втора алинея от същата директива съдържа определение на двустранните превози на пътници.
518 Вж. съответно член 1, параграф 3, трета и четвърта алинея и параграф 4, трета алинея от Директива 2020/1057.
519 Единадесето съображение от Директива 2020/1057.
520 Единадесето съображение от Директива 2020/1057.
521 Директива 92/106/ЕИО на Съвета от 7 декември 1992 година относно създаването на общи правила за някои видове комбиниран транспорт на товари между държавите членки (ОВ L 368, 1992 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 183).
522 Съгласно текста на член 1, втора алинея от Директива 92/106/ЕИО „комбиниран транспорт“ означава превоз на товари между държави членки, при който камион, ремарке или полуремарке, със или без влекач, подвижно тяло или контейнер от 20 или повече фута, използва пътната мрежа в началния или крайния етап от маршрута, а през останалата част — релсов път или вътрешни водни пътища, или услуги на морския транспорт, при което тази част надвишава 100 километра по въздушна линия и представлява първоначалния или крайния етап от маршрута между точката, в която товарите са били натоварени, и най-близката подходяща товарна железопътна гара за първоначалния етап, и между най-близката подходяща железопътна гара за разтоварване и точката, където товарите са били разтоварени за последната част от превоза, или в радиус, непревишаващ 150 км по права линия от вътрешно водно пристанище или морско пристанище на товарене или разтоварване“.
523 Съображение 15 от Регламент № 1072/2009.
524 Съображение 15 от Регламент № 1072/2009.
525 Вж. анализа в настоящото заключение, посветен на основанията на жалбите, с които се оспорва член 2, точка 4, буква а) от Регламент 2020/1055.
526 Вж. в този смисъл решения от 11 декември 2008 г., Комисия/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, т. 104) и от 6 декември 2012 г., Комисия/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, т. 37).
527 Решение от 6 декември 2012 г., Комисия/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, т. 38).
528 Вж. точка 9 от жалбата на Република България и точка 8 от жалбата на Република Кипър, която използва термина „диференцираща система“.
529 Поне доколкото тези разпоредби не се отнасят до двата вида превози, посочени от въпросните две държави членки.
530 Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, т. 31); вж. също решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 45.
531 Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2019 г., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, т. 31) и решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 49.
532 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 45 и 46.
533 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 32, 33 и 41.
534 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 47 и 48.
535 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 47 и 48.
536 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 47 и 48.
537 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 62.
538 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 64.
539 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 31—41. Съвсем наскоро Съдът имаше повод да припомни тази съдебна практика по делото, по което е постановено решение от 8 юли 2021 г., Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, т. 34—36).
540 Унгария подава жалбата си на 26 октомври 2020 г., а посоченото съдебно решение е обявено на 1 декември 2020 г.
541 Унгария представя писмената реплика по дело C‑551/20 на 26 март 2021 г.
542 Член 1, параграф 2 от обжалваната директива предвижда, че посоченият член се прилага спрямо водачи, чиито работодатели са предприятия, установени в държава членка, която предприема транснационалната мярка, посочена в член 1, параграф 3, буква а) от Директива 96/71/ЕО. Основният извод, който може да се направи от това, е, че обжалваната директива ще бъде относима само когато дадено положение попада в обхвата на член 1, параграф 3, буква а) от Директива 96/71. В това отношение отбелязвам, че според Съвета следва да се приеме, че разпоредбите на член 1, параграфи 3—7 от Директива 2020/1057 ограничават приложното поле на Директива 96/71, доколкото разширяват хипотезите, при които редът и условията за наемане на работа в приемащата държава членка няма да се прилагат.
543 Следва да се припомни, че с това наименование Република България и Република Кипър обозначават прилагането на правилата за командироване при превоз по кръстосана търговия, без праг, базиран на определен период от време, съчетани с освобождаването за двустранния транспорт (модел, разграничаващ видовете транспортни операции, според тях): вж. точка 8 от жалбата по дело C‑544/20 и точка 8 от жалбата по дело C‑550/20.
544 Решение от 16 юли 1992 г., Парламент/Съвет (C‑65/90, EU:C:1992:325).
545 Решение от 16 юли 1992 г., Парламент/Съвет (C‑65/90, EU:C:1992:325)
546 COM(2018) 51 final от 31 януари 2018 г.
547 Вж. приложение С2 към жалбата по дело С‑544/20.
548 ОВ С 197, 2018 г., стр. 45.
549 ОВ С 176, 2018 г., стр. 57.
550 Вж. точки 532 и сл. от настоящото заключение.
551 Вж. точки 537 и сл. от настоящото заключение.
552 Решение от 16 юли 1992 г. (C‑65/90, EU:C:1992:325). Вж. точки 540 и сл. от настоящото заключение.
553 Вж. точка 1 от изложението на мотивите на становището на КР.
554 Вж. точки 8 и 9 от жалбата по дело С‑544/20.
555 Вж. точка 1.4 от становището на ЕИСК.
556 Вж. точка 1.15 от становището на ЕИСК.
557 Вж. точка 5.12 от становището на ЕИСК.
558 Вж. точка 1.16 от становището на ЕИСК.
559 Вж. точка 1.17 от становището на ЕИСК. Курсивът е мой. Вж. също точка 5.9 от това становище.
560 Вж. точка 869 по-горе.
561 Румъния се позовава на проучването за последваща оценка, на проучването на Парламента „Социалните условия и условията на труд на автомобилните превозвачи на товари“, на проучването на Комисията относно състоянието на пазара на превози в Съюза, на първоначалните обществени консултации на Комисията и на работните групи, организирани от Комисията.
562 Договор за ЕС, консолидиран текст от 9 май 2008 г., Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (ОВ C 115, 2008 г., стр. 206).
563 ОВ L 266, 1980 г., публикувана на български език в OВ L 347, 2007 г., стр. 3.
564 Становище на Европейския комитет на регионите — Европа в движение: трудови аспекти на автомобилния транспорт (2018/C 176/13 ОВ C176/57 от 23.5.2018 г., съображения 23, 24 и 26).
565 Република България се позовава на проучване, проведено от KPMG на 8 октомври 2019 г., озаглавено „Българският сектор за превоз на товари — Пазарно проучване: Оценка на въздействието на пакет „Мобилност I”.
566 Вж. точка 42 по-горе.
567 Вж. решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 112 и 113).
568 Вж. решение от 13 април 2010 г., Bressol и др. (C‑73/08, EU:C:2010:181, т. 90). Вж. също точка 412 по-горе.
569 В това отношение следва да се отбележи, както изтъкват няколко страни, че към момента на приемане на тази директива е имало голяма несигурност относно самата приложимост на Директива 96/71 към сектора на автомобилния транспорт, като по този въпрос държавите членки застъпват диаметрално противоположни позиции.
570 Вж. точка 42 по-горе.
571 Вж. точка 953 по-горе.
572 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 62.
573 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 49.
574 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 49.
575 Вж. в това отношение заключението ми по съединени дела Hessischer Rundfunk (C‑422/19 и C‑423/19, EU:C:2020:756, т. 114 и цитираната съдебна практика).
576 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging, т. 47 и 48.
577 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 2/2, стр. 107.
578 Вж. inter alia, т. 222 и 240 от настоящото заключение.
579 Вж. в това отношение решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 112 и 113).
580 Румъния и Република Полша се позовават тук на решение Koelzsch и на решение Mazzoleni.
581 Решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 41 и 42 и цитираната съдебна практика).
582 Вж. в този смисъл решение от 8 декември 2020 г. (Унгария/Парламент и Съвет, C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 41, 42, 61, 62, 64 и 128).
583 Съобщение на Комисията до Европейския парламент съгласно член 294, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно позицията на Съвета по отношение на приемането на регламент за изменение на Регламент (ЕО) № 1071/2009, Регламент (ЕО) № 1072/2009 и Регламент (ЕС) № 1024/2012 с оглед на адаптирането им към развитието в сектора, на регламент за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 по отношение на минималните изисквания за максималното дневно и седмично време на управление, минималните почивки по време на работа и периодите на дневна и седмична почивка, и на Регламент (ЕС) № 165/2014 по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи, както и на директива за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за изпълнение и за определяне на специфични правила за командироването на водачи в сектора на автомобилния транспорт във връзка с Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 (COM(2020) 151 final).
584 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, част 1/2, стр. 43 и 45.
585 Съгласно член 2, параграф 2 от предложението на Комисията за директива за командироването „[д]ържавите членки не прилагат член 3, параграф 1, първа алинея, букви б) и в) от Директива 96/71/ЕО към водачи в сектора на автомобилния транспорт, наети от предприятия, посочени в член 1, параграф 3, буква а) от въпросната директива, когато водачите извършват международни превози, определени в Регламент (ЕО) № 1072/2009 и Регламент (ЕО) № 1073/2009, и периодът на командироване на тяхната територия за извършването на тези превози е равен на 3 дни или по-малко през период от един календарен месец“. Съгласно втората алинея на същия параграф: „[к]огато периодът на командироване е по-дълъг от 3 дни, държавите членки прилагат член 3, параграф 1, първа алинея, букви б) и в) от Директива 96/71/ЕО за целия период на командироване на тяхната територия през периода от един календарен месец, посочен в първа алинея“.
586 Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 96/71 „[д]ържавите членки гарантират, независимо от приложимото за трудовото правоотношение право, че предприятията, посочени в член 1, параграф 1, осигуряват на работниците, които са командировани на тяхна територия, на основата на равно третиране, ред и условия на работа, включващи следните елементи, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата: от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или от колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8: а) максимална продължителност на работата и минимална продължителност на почивката; б) минимален платен годишен отпуск; в) възнаграждение, включително ставки за извънреден труд; настоящата буква не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми; г) условия за наемане на работници, в частност от предприятия за временна работа; д) здраве, безопасност и хигиена на работното място; е) защитни мерки по отношение на реда и условията на работа на бременни жени или кърмачки, деца и младежи; ж) равно третиране на мъжете и жените и други разпоредби за недискриминация; з) условия за настаняване на работниците, предоставяно от работодателя на работници, изпратени извън обичайното място на работа; и) добавки или възстановяване на разходи за покриване на пътни разходи, разходи за храна и квартирни разходи на работниците, изпратени далеч от дома по професионални причини“.
587 Вж. предходната бележка под линия.
588 Вж. решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 83) и от 13 март 2019 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑128/17, EU:C:2019:194, т. 43).
589 Оценка на въздействието — социални аспекти, стр. 65 и стр. 74 и 75.
590 Оценка на въздействието — социални аспекти, част 2/2, стр. 65—69.
591 По отношение на изискванията, предвидени в член 9, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/67.
592 Вж. член 2, параграф 4 от предложението за директива за командироването.
593 Вж. член 1, параграф 11—15 от Директива 2020/1057 и член 9, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/67.
594 Самата Комисия потвърждава това в своето Съобщение относно позицията на Съвета на първо четене, COM (2020) 151, стр. 4.
595 Не изглежда, че това положение води до увеличаване на административните разходи, тъй като както съгласно предложението за директива за командироването, така и при прилагането на Директива 2020/1057 все става въпрос за командироване, като единствената разлика е неприложимостта, в първия случай на правната уредба на приемащата държава членка относно минималния платен годишен отпуск и възнаграждението.
596 Вж. по аналогия съдебната практика, посочена в точка 59 по-горе.
597 Вж. Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, decembre 2019; Eurostat, Road freight transport statistics — cabotage Aout 2018; Eurostat, Statistiques d’Eurostat, cabotage et transport international par les transporteurs routiers polonais [Евростат, Товарен автомобилен транспорт по вид на пътуванията, декември 2019 г.; Евростат, Товарен автомобилен транспорт — статистически данни — каботаж, август 2018 г., Евростат, Статистически данни на Евростат, каботаж и международен транспорт, извършван от полските автомобилни превозвачи].
598 Документ ST 12087/17 на Съвета, стр. 13 (откъс, преведен от Съвета за нуждите на писмената му защита, тъй като този документ не е бил преведен на френски език).
599 Оценка на въздействието на Комисията, придружаваща предложението COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
600 KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); последните четири проучвания са публикувани от Комисията на следния адрес: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
601 Вж. точки 1064 и сл. от настоящото заключение.
602 Отбелязвам, че най-напред Румъния поддържа, че установените в периферията на Съюза оператори ще понесат свързаните с командироването административни и финансови разходи и ще бъдат разубедени да извършват превози като регламентираните в член 1, параграфи 3—6 от Директива 2020/1057. Обжалваните разпоредби обаче третират всички държави членки по един и същ начин, като произтичащата от тях разлика в третирането се определя в зависимост от конкретния разглеждан превоз. Ето защо тук ще анализирам доводите на Румъния, изтъкнати на второ място, които се съсредоточават върху разлика в третирането между двустранните превози и превозите между трети страни.
603 Това основание се отнася само до твърдението, че е нарушен принципът на равно третиране и член 20 от Хартата поради предполагаемото различно третиране на двустранните превози и превозите между трети страни, и не се отнася до каботажа.
604 Вж. съображение 10 от Директива 2020/1057.
605 Решение Federatie Nederlandse Vakbeweging (т. 49).
606 Вж. бележка под линия 26 от дупликата на Съвета по дело С‑548/20.
607 Вж. точка 622 от настоящото заключение.
608 Вж. по аналогия решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 125).
609 Вж. решение от 4 май 2016 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑358/14, EU:C:2016:323, т. 103 и цитираната съдебна практика).
610 Вж. в този смисъл решение от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 19 и 20) и решение от 17 юли 1997 г., SAM Schiffahrt и Stapf (C‑248/95 и C‑249/95, EU:C:1997:377, т. 52, 52 63 и 64).
611 Вж. в този смисъл решение от 21 юни 1958 г. по дело Wirtschaftsvereinigung Eisen и Stahlindustrie и др./Върховен орган (13/57, Rec, EU:C:1958:10, стр. 292).
612 Вж. в този смисъл решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 41, 42, 61, 62, 64 и 128).
613 Вж. в този смисъл решения от 13 ноември 1990 г., Fedesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391) и по аналогия, от 17 юли 1997 г., SAM Schiffahrt и Stapf (C‑248/95 и C‑249/95, EU:C:1997:377, т. 64).
614 Вж. точка 1069 от настоящото заключение.
615 Вж. точка 7 от писмената дуплика на Съвета по дело С‑541/20.
616 Вж. приложение А9 от жалбата по дело С‑544/20.
617 Вж. по аналогия решения от 21 септември 1999 г., BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, т. 16) и от 17 септември 2020 г., Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, т. 29 и цитираната съдебна практика).
618 Вж. приложение А.9 към жалбата на Република България по дело С‑544/20 и приложение А.7 към жалбата на Република Кипър по дело C‑550/20.
619 Вж. точка 38 и сл. от настоящото заключение.
620 Вж. заключение на генерален адвокат Geelhoed по дело Австрия/Парламент и Съвет (C‑161/04, EU:C:2006:66, т. 59 и 60). Относно това заключение, вж. точки 567 и сл. от настоящото заключение.
621 Република Полша препраща на това място към решение от 10 септември 2019 г., Полша/Комисия (T‑883/16, EU:T:2019:567, т. 77 и 78).
622 Изказване на комисар Вълян във връзка с окончателното приемане от Европейския парламент на Пакета за мобилност I, Брюксел, 9 юли 2020 г. (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).
623 Вж. съобщението на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите „Засилване на европейската амбиция в областта на климата за 2030 г. Инвестиция в неутрално по отношение на климата бъдеще в полза на нашите граждани“ (COM(2020) 562 final от 17 септември 2020 г.).
624 Вж. бележка под линия 273 от настоящото заключение.
625 Директива (ЕС) 2016/2284 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година за намаляване на националните емисии на някои атмосферни замърсители, за изменение на Директива 2003/35/ЕО и за отмяна на Директива 2001/81/ЕО (ОВ L 344, 2016 г., стр. 1).
626 Вж. бележка под линия 300 от настоящото заключение.
627 Вж. оценка на въздействието — социални аспекти, т. 6.
628 European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport „Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs — Final report“, Publications Office, 2021 г. (достъпно на адрес: https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
629 Съображение 1 от директива 2020/1057.
630 Решение от 1 декември 2020 г. (C‑815/18, EU:C:2020:976).
631 Вж. решение Federatie Nederlandse Vakbeweging (т. 33)
632 Макар Съветът да отбелязва, че Република Полша изтъква този довод едва на етапа на писмената реплика, той изглежда не оспорва допустимостта му. Поради това, от съображения за изчерпателност ще отговоря и на този аргумент.
633 Директива (ЕС) 2018/957 на Европейския парламент и на Съвета от 28 юни 2018 година за изменение на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 173, 2018 г., стр. 16).
634 Както следва от член 3, параграф 3 от Директива 2018/957.
635 Решение от 1 декември 2020 г. (C‑815/18, EU:C:2020:976).
636 Вж. точки 913 и сл. от настоящото заключение.
637 Вж. решение от 1 март 1983 г. Комисия/Белгия (301/81, EU:C:1983:51, т. 11).
638 Вж. точки 931 и сл. от настоящото заключение.