1.

Настоящите преюдициални запитвания са отправени от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) в рамките на спор между дружества, организиращи хазартни игри с монетни игрални автомати в Италия (наричани по-нататък „концесионерите“), и Agenzia delle dogane e dei monopoli (Агенция „Митници и монополи“, Италия) във връзка с национална правна уредба, с която еднократно се намаляват предоставяните на концесионерите държавни средства.

2.

С тези въпроси запитващата юрисдикция иска да се установи дали разглежданата в главното производство национална правна уредба представлява ограничение, от една страна, на свободата на установяване (член 49 ДФЕС) или на свободното предоставяне на услуги (член 56 ДФЕС) и от друга страна, на принципа на оправданите правни очаквания. При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи дали такова ограничение е обосновано от императивни съображения от общ интерес и дали е пропорционално на преследваните цели.

3.

Член 14 от Закон № 23 от 11 март 2014 г. ( 2 ) предвижда:

„1.   Чрез законодателните декрети, предвидени в член 1, правителството има право да извърши реорганизация на действащите разпоредби в областта на хазартните игри, като реорганизира всички действащи норми в кодекс на разпоредбите относно хазартните игри, без да се засяга организационният модел, основан на концесионния и разрешителния режим, доколкото е необходим за защитата на оправданите правни очаквания и обществения ред и сигурност, за постигане на баланс между интересите на държавната хазна и местните интереси, както и на общите интереси в областта на общественото здраве, за предотвратяване на изпирането на доходи от престъпни дейности, както и за гарантиране на редовното плащане на данъчните налози върху хазартните игри.

2.   Реорганизацията, предвидена в параграф 1, се извършва при спазване на следните принципи и насоки:

[…]

[…]“.

4.

Член 1, параграф 649 от Закон № 190 от 23 декември 2014 г. ( 3 ) гласи:

„За да се допринесе за постигането на целта за оздравяване на публичните финанси и в очакване на цялостна реорганизация на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори от сектора в рамките на мрежата за събиране на залози за сметка на държавата на основание член 14, параграф 2, буква g) от [Закона за делегиране на правомощия], държавните средства, предоставяни под формата на компенсации на концесионерите и лицата, които в зависимост от съответните си функции извършват дейност по управление на игрите и събиране на залози, като използват автоматите, посочени в член 110, параграф 6 от консолидирания текст на Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г., се намаляват със сумата от 500 милиона евро годишно, считано от 2015 г. Поради това от 1 януари 2015 г.:

5.

Член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г. е приложен с Наредба № 388 от 15 януари 2015 г. ( 4 )

6.

Тази разпоредба е отменена с член 1, параграф 920 от Закон № 208 от 28 декември 2015 г. ( 5 ), а член 1, параграф 921 от този закон предвижда, че посочената разпоредба „[с]е тълкува в смисъл, че годишното намаление на държавните средства, предоставени като компенсация на концесионерите и лицата, които в зависимост от съответните си функции извършват дейност по управление на игрите и събиране на залози, като използват автоматите, посочени в член 110, параграф 6 от консолидирания текст на Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г., се прилага към всеки от операторите от сектора пропорционално на участието му в разпределението на компенсацията въз основа на съответните договорни споразумения, като се взема предвид действието им през 2015 г.“.

7.

След провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка, обявлението за която е публикувано през 2011 г., с концесионни договори, сключени през 2013 г., на концесионерите е възложено управлението на разглежданите в главното производство автомати ( 6 ). В обявлението за процедурата са посочени по-специално условията за определяне на компенсацията на тези концесионери.

8.

В съответствие с член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., който предвижда намаляване на предоставените на концесионерите държавни средства с 500 милиона евро годишно въз основа на броя предоставени автомати (наричано по-нататък „спорната удръжка“), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Автономна администрация на държавните монополи, Италия) с Наредба № 388 от 15 януари 2015 г. определя прогнозния брой автомати за всеки концесионер за 2015 г. и изплаща съответните дължими суми. Впоследствие член 1, параграфи 920 и 921 от Закона за стабилността за 2016 г. предвижда, че спорната удръжка се прилага само за 2015 г. и се разпределя между всички оператори от сектора, а не само между концесионерите.

9.

Концесионерите подават жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) срещу спорната удръжка, тъй като с нея се намалявал значително техният марж на печалба и тъй като била незаконосъобразна, поради това че разпоредбите, с които се прилагала, противоречели на правото на Съюза или на италианските конституционни разпоредби.

10.

След като с решение от 1 август 2019 г. ( 7 ) Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио) отхвърля тази жалба, концесионерите подават жалба пред Consiglio di Stato (Държавен съвет), който решава да спре производството по всички дела и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, които са формулирани по еднакъв начин във всичките производства:

11.

Съдът решава да обедини тези дела за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение и да постави на запитващата юрисдикция въпрос, за да се изясни дали посочените дела се отнасят до изцяло вътрешно положение, което не попада в приложното поле на правото на Съюза.

12.

Писмени становища представят концесионерите, италианското правителство и Европейската комисия. Тези страни изразяват становище и в проведеното на 27 януари 2022 г. съдебно заседание за изслушване на устните състезания.

13.

Преди да разгледам преюдициалните въпроси по същество, според мен е полезно да се разсее всяко съмнение относно компетентността на Съда да се произнесе по преюдициалните въпроси.

14.

Всъщност, въпреки че всички концесионери са италиански дружества и че обстоятелствата по настоящите дела на пръв поглед изглеждат ограничени в рамките на само една държава членка, а именно Италия, достатъчно е да се посочи, че някои от тези дружества се контролират от дружества от други държави членки ( 8 ) и както подчертава Комисията в писменото си становище и в съдебното заседание, италианското право не допуска обратна дискриминация ( 9 ).

15.

Поради това считам, че Съдът е компетентен да отговори на преюдициалните въпроси.

16.

С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която за 2015 г. намалява с 500 милиона евро възнаграждението само на една категория оператори от сектора на хазартните игрите, а именно операторите на игри с монетни игрални автомати (концесионери и търговци на дребно).

17.

Тази юрисдикция, от една страна, счита, че разглежданата в главното производство национална правна уредба е наложила с обратна сила икономическа удръжка за концесионерите, която включва ограничение на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи, и от друг страна, има съмнения, че това ограничение е обосновано от императивни съображения от общ интерес, тъй като, изглежда, се основава изключително на причини, свързани с оздравяването на публичните финанси.

18.

В следващите точки ще разгледам дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, гарантирани с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС (раздел 1), и ако това е така, ще уточня условията, при които такова ограничение може да бъде обосновано от императивни съображения от общ интерес (раздел 2) от гледна точка на наличието на такава обосновка (раздел 2, буква а) и на пропорционалността на разглежданата в главното производство национална правна уредба (раздел 2, буква б), преди да отговоря на първия въпрос (раздел 3).

19.

Съгласно постоянната практика на Съда като ограничения на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги ( 10 ) трябва да се разглеждат всички мерки, които забраняват, възпрепятстват или правят по-слабо привлекателно упражняването на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи ( 11 ).

20.

В настоящия случай, както отбелязва Комисията, според мен е ясно, че намаляването на държавните средства за концесионерите след предоставянето на концесиите може да засегне възвращаемостта на извършените от концесионерите инвестиции и да направи извършването на дейността по организиране на хазартните игри по-малко привлекателно за тях ( 12 ).

21.

Освен това тази констатация според мен не е поставена под въпрос от никоя от страните в главните производства ( 13 ). В това отношение по-специално италианското правителство твърди, че спорната удръжка е имала минимално въздействие върху концесионерите, което във всеки случай не пречи тя да представлява ограничение на основните свободи ( 14 ).

22.

Ето защо считам, че разглежданата в главното производство разпоредба може да представлява ограничение на свободите, гарантирани с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.

23.

Съгласно постоянната практика на Съда правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липсата на хармонизация на равнището на Съюза в този сектор държавите членки разполагат с широко право на преценка, за да изберат такова равнище на защита на потребителите и на обществения ред, каквото считат за най-подходящо. Ето защо държавите членки са свободни да установяват целите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които държавите членки налагат, следва да удовлетворяват условията, очертани в практиката на Съда, по-специално що се отнася до тяхното обосноваване с оглед на императивни съображения от общ интерес и тяхната пропорционалност ( 15 ).

24.

Следователно, за да се установи дали разглежданата в главното производство национална правна уредба може да бъде обоснована, е необходимо да се установи, от една страна, дали с оглед на целите си тази правна уредба преследва императивни съображения от общ интерес и от друга страна, дали релевантните разпоредби съответстват на принципа на пропорционалност.

25.

По отношение на целите на разглежданата в главното производство национална правна уредба следва да се констатира, че спорната удръжка е въведена с член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., от една страна, „[з]а да се допринесе за постигането на целта за оздравяване на публичните финанси“ и от друга страна, „в очакване на цялостна реорганизация на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори от сектора в рамките на мрежата за събиране на залози за сметка на държавата на [Закона за делегиране на правомощия]“.

26.

По отношение, от една страна, на целта за оздравяване на публичните финанси, следва да се припомни, че Съдът нееднократно е постановявал, че единствено целта да се оптимизират приходите на държавната хазна, не може да позволи ограничение на свободното предоставяне на услуги ( 16 ). Следователно единствената обявена цел на спорната удръжка, а именно оздравяването на публичните финанси, не представлява валидна обосновка за ограничението, което се съдържа в разглежданата в главното производство национална правна уредба.

27.

Все пак Съдът е постановил също, че обстоятелството, че едно ограничение на дейността по организиране на хазартни игри носи допълнително полза на бюджета на съответната държава членка, не е пречка това ограничение да бъде обосновано, доколкото то преследва преди всичко цели, свързани с императивни съображения от общ интерес, което запитващата юрисдикция следва да провери ( 17 ).

28.

В това отношение в писменото си становище и в съдебното заседание италианското правителство твърди, че освен посоченото в текста им релевантните разпоредби се вписват и в по-широк контекст на възстановяване на баланса в сектора на хазартните игри. В този контекст разглежданата в главното производство национална правна уредба имала за цел също намаляването на възвръщаемостта на дейността по организиране на хазартни игри с цел противодействие на разпространяването на незаконни игри и защита на най-уязвимите слоеве от населението от последиците от хазартните игри, и по-специално от риска от пристрастяване към хазарта.

29.

Такива цели, доколкото са релевантни в настоящия случай, на пръв поглед, изглежда, са от естество да представляват императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничението на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги.

30.

Въпреки това запитващата юрисдикция, която в преюдициалното си запитване не е отбелязала съществуването на такива цели, следва да установи кои цели действително се преследват с разглежданата в главните производства национална правна уредба ( 18 ), и по-конкретно да провери дали освен обявената цел за оздравяване на публичните финанси тази правна уредба преследва и цели за предотвратяване на разпространението на незаконни игри и за защита на най-уязвимите слоеве от населението от риска от пристрастяване към хазарта.

31.

По отношение, от друга страна, на реорганизацията на възнагражденията и компенсациите, посочена в член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., следва да се констатира, че член 14 от Закона за делегиране на правомощия действително предвижда, че правителството е оправомощено да извърши реорганизация на действащите разпоредби в областта на хазартните игри, включително и да преразглежда възнагражденията, дължими на концесионерите и останалите оператори от сектора на хазартните игри, „според критерия за прогресивност, свързан с обема на събраните залози“.

32.

Все пак обаче не считам — освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши — че с разглежданата в главното производство национална правна уредба се цели такава обща реорганизация. Всъщност, както следва от текста на член 1, параграф 649 от Закона за стабилността за 2015 г., тази правна уредба се прилага в очакване на тази реорганизация и за целите на оздравяването на публичните финанси (а не на реорганизацията на възнагражденията и компенсациите) ( 19 ). Освен това спорната удръжка е определена не според предвидения в Закона за делегиране на пълномощия критерий за прогресивност, свързан с обема на събраните залози, а във фиксиран размер, разпределен между концесионерите ( 20 ) въз основа на броя използвани автомати и независимо от тяхната възвръщаемост ( 21 ).

33.

Съгласно постоянната практика на Съда наложените от държавите членки ограничения трябва да могат да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел. В този контекст следва освен това да се припомни, че национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане ( 22 ).

34.

Също съгласно постоянната практика на Съда, ако държава членка възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги, тя е длъжна да представи пред съда, който трябва да се произнесе по този въпрос, всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че посочената мярка наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност ( 23 ).

35.

В настоящия случай запитващата юрисдикция трябва да провери въз основа на предоставените от съответната държава членка обстоятелства дали, като намалява възвращаемостта на дейността по организиране на хазартни игри, разглежданата в главното производство национална правна уредба е необходима за съгласуваното и последователно постигане на допълнителните цели, на които се позовава италианското правителство, а именно предотвратяване на разпространението на незаконни игри и за защита на най-уязвимите слоеве от населението от риска от пристрастяване към хазарта ( 24 ), и не надхвърля необходимото за постигането на тези цели.

36.

С оглед на това запитващата юрисдикция трябва да извърши цялостна преценка на обстоятелствата по приемането и прилагането на разглежданата в главното производство национална правна уредба. Според мен сред тези обстоятелства не може да се пренебрегне фактът, че макар да има временен и частичен характер, тъй като се отнася само до един конкретен, макар и много доходоносен подсектор от по-широкия сектор на хазартните игри ( 25 ), тази правна уредба, която далеч не е изолирана мярка, е част от по-широката рамка, определена от Закона за стабилността за 2015 г., и обхваща приемането на редица мерки, включително такива за икономическо оздравяване в най-различни области.

37.

С оглед на изложеното предлагам на първия въпрос да се отговори, че национална правна уредба, която намалява еднократно държавните средства, предоставени на концесионерите на хазартни игри с монетни игрални автомати, представлява ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, гарантирани с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, ако може да направи по-малко привлекателно извършването на дейността по организиране на хазартни игри с монетни игрални автомати.

38.

Такова ограничение може все пак да бъде обосновано от императивни съображения от общ интерес само доколкото при цялостна преценка на обстоятелствата по приемането и прилагането на тази правна уредба националната юрисдикция установи, че тя действително преследва, съгласувано и последователно, цели от общ интерес като тези за предотвратяване на разпространението на незаконни игри и за защита на най-уязвимите слоеве от населението от риска от пристрастяване към хазарта, тъй като само обстоятелството, че ограничаване на дейностите по организация на хазартните игри има за цел оздравяването на публичните финанси, не е пречка да се приеме, че това ограничаване действително преследва такива цели и че ги преследва съгласувано и последователно.

39.

С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципът на защита на оправданите правни очаквания допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, с която по време на действието на концесионен договор, единствено по икономически съображения, се намалява компенсацията, договорена между дружество и администрацията на съответната държава членка.

40.

Запитващата юрисдикция има съмнения дали разглежданата в главните производства национална правна уредба е съвместима с този принцип, след като се отразява върху съществуващите концесионни правоотношения и изглежда непредвидима за внимателните и разумни оператори ( 26 ).

41.

Съгласно постоянната практика на Съда принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато те могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията. Икономическите оператори обаче не могат да имат правни очаквания за пълно отсъствие на промени в законодателството — те могат само да поставят под въпрос правилата за прилагане на тези промени ( 27 ).

42.

Също съгласно постоянната практика на Съда следва, че всеки икономически оператор, у който национален орган е породил основателни надежди, може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания, когато тази мярка бъде приета. Също така икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка ( 28 ).

43.

Запитващата юрисдикция следва да провери дали правна уредба като разглежданата в главните производства съответства на принципа на защита на оправданите правни очаквания, тъй като в рамките на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС Съдът е компетентен единствено да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени това съответствие. За тази цел запитващата юрисдикция може да вземе предвид всички относими данни, които следват от съдържанието, от целта или от структурата на съответното законодателство ( 29 ).

44.

В това отношение следва да се отбележи, първо, че както беше припомнено в точка 23 от настоящото заключение, държавите членки разполагат с широко право на преценка по отношение на своята политика в областта на хазартните игри. Освен това през последните години секторът на хазарта е обект на постоянни и разнообразни намеси от страна на италианския законодател ( 30 ).

45.

По-нататък, макар процедурата за възлагане на обществена поръчка от 2011 г. да предвижда специални правила за определянето на компенсацията, дължима на концесионерите, на които през 2013 г. са възложени концесиите, следва да се отбележи, че както твърди италианското правителство, договорното правоотношение между икономическите оператори и свързаните с концесионния режим публични администрации се характеризира с „динамичност“, което позволява държавна намеса, обоснована с цели от общ интерес, още повече ако, без да се засягат резултатите от проверката на запитващата юрисдикция, разглежданата в главното производство национална правна уредба действително преследва целите за противодействие на разпространяването на незаконни игри и защита на най-уязвимите слоеве от населението от последиците от хазартните игри, и по-специално от риска от пристрастяване към хазарта, съгласно изложеното в точки 30—32 от настоящото заключение.

46.

Накрая, както твърди италианското правителство, приетият през 2014 г. Закон за делегиране на правомощия предвижда преразглеждане на възнагражденията и компенсациите, дължими на концесионерите и останалите оператори ( 31 ).

47.

Следователно наложената на концесионерите спорна удръжка несъмнено представлява много краткотрайна промяна на условията, предвидени в концесионните договори ( 32 ). Според мен обаче поради променящия се и фактически несигурен характер на законодателството в областта на хазартните игри, както и поради временния характер на тази удръжка и ограниченото ѝ въздействие върху възвръщаемостта на извършените от концесионерите инвестиции, което запитващата юрисдикция следва да провери, въпросната законодателна намеса далеч не е толкова изключителна или непредвидима, че да породи у концесионерите оправдано очакване, че условията, предвидени в техните договори, ще останат непроменени ( 33 ).

48.

В заключение считам, че запитващата юрисдикция трябва да провери — като вземе предвид всички посочени елементи и релевантни обстоятелства по споровете, с които е сезирана — дали концесионерите като предпазливи и съобразителни оператори разполагат с достатъчно данни, позволяващи им да очакват, че разглежданата в главното производство национална правна уредба може да претърпи промяна като спорната удръжка.

49.

Ето защо предлагам на втория въпрос да се отговори, че принципът на защита на оправданите правни очаквания като цяло допуска национална правна уредба, с която за определена година и в ограничен размер се намалява компенсацията, предвидена в концесионен договор за хазартни игри с монетни игрални автомати. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери в рамките на конкретна преценка на всички релевантни обстоятелства дали този принцип е спазен в главните производства.

50.

С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициални въпроси по следния начин: