–

за A. Onofrei, от J. Jourdan и F. Abouzeid, адвокати,

–

за Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris и Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris, от H. Farge и C. Waquet, адвокати,

–

за френското правителство, от A. Daniel и A.‑L. Desjonquères, в качеството на представители,

–

за гръцкото правителство, от M. Tassopoulou и D. Tsagkaraki, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от B.‑R. Killmann, É.Gippini Fournier и H. Støvlbæk, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС във връзка с условията за достъп до адвокатската професия, установени от националната правна уредба.

2

Това запитване е отправено в рамките на спор между г‑жа Adina Onofrei и Conseil de l’ordre des avocats de Paris (Съвет на Парижката адвокатска колегия, Франция), bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris (председател на Парижката адвокатска колегия, Франция) и procureur général près la cour d’appel de Paris (прокурор към Апелативен съд Париж, Франция) във връзка с искането ѝ за вписване в регистъра на адвокатската колегия.

3

Що се отнася до достъпа до адвокатската професия, член 11 от Loi no 71‑1130, du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (Закон № 71‑1130 от 31 декември 1971 г. за реформа на някои професии в съдебната система и юридически професии, наричан по-нататък „Закон № 71‑1130“) гласи:

„Адвокатска професия може да упражнява само лице, което отговаря на следните условия:

1° Да бъде французин, гражданин на държава, която е членка на Европейския съюз или страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство […].

2° Да има, при съблюдаване на подзаконовите разпоредби, приети за прилагане на Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година [относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3)], изменена, и тези относно лицата, изпълнявали определени функции или дейности във Франция, поне магистратура по право или титли или дипломи, признати за еквивалентни за упражняването на професията със съвместно решение на министъра на правосъдието и пазител на печата и на министъра, отговарящ за висшето образование.

3° Да притежава удостоверение за адвокатска правоспособност, при съблюдаване на посочените в параграф 2 подзаконови разпоредби […]

[…]“.

4

Що се отнася до тези подзаконови разпоредби, член 98 от Décret no 91‑1197, du 27 novembre 1991, organisant la profession d’avocat (Декрет № 91‑1197 от 27 ноември 1991 г. за организация на адвокатската професия, наричан по-нататък „Декрет № 91‑1197“) предвижда:

„От теоретичното и от практическото обучение и от удостоверението за адвокатска правоспособност са освободени:

[…]

4° Длъжностни лица и бивши длъжностни лица от категория A или лица, приравнени на длъжностни лица от тази категория, които в това качество са упражнявали правни дейности в продължение на поне осем години в администрация, публична служба или международна организация;

[…]“.

5

Съгласно член 5bis от Loi no 83‑634, du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (Закон № 83‑634 от 13 юли 1983 г. за правата и задълженията на длъжностните лица) в приложимата към спора в главното производство редакция (наричан по-нататък „Закон № 83‑634“), „[г]ражданите на държавите — членки на Европейската общност, или на друга държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, различни от Франция, имат достъп до орган, работа или длъжност при условията, предвидени в общия статут. Те обаче нямат достъп до длъжностите, чиито правомощия или са неделима част от упражняването на върховна власт, или предполагат пряко или непряко участие в упражняването на правомощия на публична власт от държавата или от другите публични органи.

[…]“.

6

Г‑жа Onofrei, длъжностно лице на Европейската комисия, иска да бъде вписана в регистъра на Парижката адвокатска колегия, като ползва освобождаването по член 98, параграф 4° от Декрет № 91‑1197.

7

От преписката, с която разполага Съдът, е видно, че след като установява, че г‑жа Onofrei, която има магистърска степен, диплома за допълнителна специализация (DEA) и докторска степен по право от френски университети, отговаря на условието за притежаване на диплома по член 11, параграф 2° от Закон № 71‑1130, Съветът на Парижката адвокатска колегия все пак отхвърля искането ѝ, с мотива че тъй като никога не е заемала длъжност в администрация или публичен орган със статут на френска публична служба и никога не е била командирована от френска администрация или публична служба във Франция в международна организация, тя не отговаря на условията за този дерогационен достъп до адвокатската професия.

8

Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) потвърждава това решение. Той основава съображенията си на схващането, че с волята да се осигури задоволителното познаване на националното право от страна на адвоката се цели да се гарантира пълното, подходящо и ефективно упражняване на правото на защита на правните субекти, тъй като, макар да включва редица европейски норми, това национално право все пак запазва известна специфика и не се ограничава до тях. По-нататък, след като констатира, че в Комисията г‑жа Onofrei е изпълнявала функции в областта на правото на Съюза, свързано с вътрешния пазар, държавните помощи, антиконкурентните практики и новите европейски правила за по-добро законотворчество, той прави извода, че тя не е удостоверила никаква практика в областта на националното право.

9

Сезиран с касационна жалба, по-специално за нарушение на свободното движение на работници и на свободата на установяване, Cour de cassation (Касационен съд, Франция) иска да се установи дали отказът за вписване на г‑жа Onofrei в регистъра на Парижката адвокатска колегия е съвместим с правото на Съюза.

10

От прегледа на националното право той установява, най-напред, че както е видно от Закон № 71‑1130, адвокатът може да упражнява професията си като самостоятелно заето лице или като заето лице. По-нататък той отбелязва, че член 11 от този закон поставя достъпа до тази професия в зависимост от условието кандидатът да е изпълнявал определени функции или дейности във Франция и че за член 98, параграф 4° от Декрет № 91‑1197 може да се счита, от една страна, че обуславя освобождаването от обучение и от диплома за този достъп от принадлежността само към френската публична служба, и от друга страна, че поставя това освобождаване в зависимост от познаването на „приетото във Франция“ национално право. Така този съд стига до извода, че за националната мярка, съчетаваща тези текстове, може да се счита, че установява ограничение на свободното движение на работници или на свободата на установяване.

11

Запитващата юрисдикция счита, че следва да се определи, най-напред, дали посочената мярка се прилага без разлика към гражданите на приемащата държава членка или на държавата членка на установяване и към гражданите на други държави членки, или е дискриминационна.

12

В това отношение тази юрисдикция отбелязва по-специално че от член 5bis от Закон № 83‑634 следва, че с изключение на определени длъжности, свързани с упражняването на върховна власт или на правомощия на публична власт, гражданите на държавите — членки на Съюза, имат достъп до френската публична служба, така че разглежданото в главното производство освобождаване зависи от принадлежността към администрация, която, макар и национална, в голямата си част е отворена за всички граждани на държавите членки.

13

Въпреки това, като се има предвид, че възможността за това освобождаване се основава на критериите, свързани с изпълнението на определени функции или дейности във Франция, с познаването на националното право и с принадлежността към френската публична служба, от това следва, че посоченото освобождаване de facto може да се предостави само на членовете на френската администрация, осъществявали професионалната си дейност на територията на Франция, голямата част от които са френски граждани, и че то може да бъде отказано на служителите на публичната служба на Съюза, макар те да са упражнявали извън територията на Франция правни дейности в областта на „приетото във Франция“ национално право. Следователно би могло да се счита, че разглежданата в главното производство национална правна уредба установява непряка дискриминация, основана на гражданство. Това предполага френската публична служба и публичната служба на Съюза да могат да се считат за обективно сравними образувания.

14

Накрая, запитващата юрисдикция стига до заключението, че при всички положения, за да могат разглежданите ограничения да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес или със съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, те трябва да могат да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане. От тази гледна точка тя подчертава, че разглежданата национална правна уредба не налага на кандидата да познава — за целите на разглеждането на искане за освобождаване от обучение и от диплома — област от националното право, конкретно свързана с организацията на националните юрисдикции или с производствата пред тях.

15

При тези обстоятелства Cour de cassation (Касационен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

16

Относно „освобождаването от спазване на условията за обучение и за диплома, предвидени по принцип за достъпа до адвокатската професия“, посочено в двата преюдициални въпроса, по искане на Съда запитващата юрисдикция уточнява, че този израз се отнася до предвиденото в член 98, първа алинея от Декрет № 91‑1197 освобождаване от теоретичното и от практическото обучение, осигурявано от регионалните центрове за професионално обучение, както и от удостоверението за адвокатска правоспособност.

17

Колкото до условието, че освобождаването от теоретичното и от практическото обучение, както и от удостоверението за адвокатска правоспособност за целите на достъпа до адвокатската професия е насочено — както личи от текста на втория въпрос — към определени служители на френската публична служба, френското правителство оспорва това тълкуване на националната правна уредба и твърди, че посоченото условие трябва да се разбира широко, така че да включва и публичните служби на Съюза или на другите държави членки, а не само френската.

18

Следва да се припомни, че в производството по преюдициално запитване Съдът е оправомощен единствено да се произнася по тълкуването или валидността на правото на Съюза с оглед на фактическата и правна обстановка, така както е описана от запитващата юрисдикция, за да ѝ предостави полезната информация за разрешаването на спора, с който е сезирана (вж. решение от 6 юли 2017 г., Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, т. 41).

19

При тези обстоятелства вторият въпрос следва да се разгледа въз основа на схващането на запитващата юрисдикция, а именно че релевантната в рамките на спора по главното производство национална правна уредба предвижда, че освобождаването от теоретичното и практическото обучение, както и от удостоверението за адвокатска правоспособност за целите на достъпа до адвокатската професия е насочено към определени служители само на френската публична служба.

20

Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точка 36 от заключението си, от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда становища е видно, че съдържащият се във формулировката на първия въпрос израз „познаване на френското право“ следва по-скоро да се разбира като „практикуване на френското право“. Според запитващата юрисдикция от съдебната практика на Conseil constitutionnel (Конституционен съвет, Франция) всъщност следва, че именно с практикуването на дейност или изпълнението на функция с юридически характер в продължение на достатъчен период от време на националната територия законодателят е искал да гарантира уменията в областта на френското право на лицата, упражняващи адвокатската професия.

21

Така с въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която запазва възможността за освобождаване от условията за професионално обучение и за притежаване на удостоверение за адвокатска правоспособност, предвидени по принцип за достъпа до адвокатската професия, за определени служители на публичната служба на държава членка, упражнявали в това качество в тази държава членка правни дейности в областта на националното право в администрация, публична служба или международна организация, и изключва възможността от това освобождаване да се ползват длъжностните лица, служителите или бившите служители на публичната служба на Съюза, които в това качество са упражнявали правни дейности в една или повече области на правото на Съюза.

22

Така от преписката, с която разполага Съдът, следва, че за да може да ползва пътя, позволяващ упражняването на адвокатската професия, било то като заето или като самостоятелно заето лице, без да минава през теоретичното и практическото обучение, предоставяно от регионалните центрове за професионално обучение, както и през получаването на удостоверението за адвокатска правоспособност, кандидатът трябва да отговаря на три кумулативни условия, а именно да идва от френската публична служба, да е работил във Франция в публична администрация или в международна организация и да е практикувал френско право.

23

В това отношение следва да се припомни, че в случай като разглеждания в главното производство упражняването на дейности в рамките на регламентираната адвокатска професия срещу възнаграждение, което обикновено се поема било от клиента, било от кантората, в която работи адвокатът, попада в приложното поле на член 49 ДФЕС. Доколкото възнаграждението може да е под формата на заплата, член 45 ДФЕС също може да е приложим (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2003 г., Morgenbesser, C‑313/01, EU:C:2003:612, т. 43 и 60).

24

По-нататък следва да се припомни, че при липса на хармонизация на условията за достъп до дадена професия държавите членки имат право да определят знанията и квалификациите, необходими за упражняването на тази професия, и да изискват представянето на диплома, удостоверяваща притежаването на тези знания и квалификации (решения от 10 декември 2009 г., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, т. 34 и от 6 октомври 2015 г., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, т. 48).

25

След като условията за достъп до адвокатската професия на лице като г‑жа Onofrei, която няма правоспособност да я упражнява в нито една държава членка, към настоящия момент не са предмет на хармонизация в рамките на Съюза, държавите членки остават компетентни да определят тези условия.

26

От това следва, че правото на Съюза допуска правната уредба на държава членка да обуславя достъпа до адвокатската професия от притежаването на знания и квалификации, които са преценени за необходими.

27

Държавите членки обаче трябва да упражняват своята компетентност в тази област при спазване на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, и националните разпоредби, приети във връзка с това, не могат да представляват необоснована пречка пред ефективното упражняване на основните свободи, гарантирани от членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2009 г., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, т. 35).

28

Съдът е приел, че свободното движение на хора не би се осъществявало напълно, ако държавите членки можеха да отказват ползването от посочените разпоредби на онези от своите граждани, които са се възползвали от улесненията, предоставяни от правото на Съюза, и които са придобили поради тях професионални квалификации в държава членка, различна от тази, на която те са граждани (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, т. 27).

29

Това съображение се прилага също така когато гражданин на държава членка, който е учил и пребивавал в друга държава членка, е придобил в различна от нея държава членка професионален опит, на който възнамерява да се основе в държавата членка, където е учил и пребивавал (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, т. 27).

30

В този смисъл следва да се констатира, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС по принцип не допускат национална мярка относно условията за вземане предвид — за целите на достъпа до адвокатската професия — на професионален опит, придобит в държава членка, различна от приелата тази мярка държава членка, която може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза, включително тези на приелата посочената мярка държава членка, на гарантираните от Договора за функционирането на ЕС основни свободи.

31

След като обаче, както е посочено в точка 22 от настоящото съдебно решение, френската правна уредба поставя възможността за ползване на пътя, позволяващ упражняването на адвокатската професия, било то като заето или като самостоятелно заето лице, без да се минава през теоретичното и практическото обучение, предоставяно от регионалните центрове за професионално обучение, както и през получаването на удостоверението за адвокатска правоспособност, в зависимост от трите кумулативни условия, припомнени в същата точка, тя наистина представлява мярка, която може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза, включително тези на приелата посочената мярка държава членка, на гарантираните от Договора за функционирането на ЕС основни свободи, като предвидените в членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС.

32

Ограничение на свободата на движение е допустимо само ако, на първо място, е обосновано от императивно съображение от обществен интерес, и ако, на второ място, спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с това ограничение може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел (вж. в този смисъл решения от 17 ноември 2009 г., Presidente del Consiglio dei Ministri, C‑169/08, EU:C:2009:709, т. 42 и цитираната съдебна практика и от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование), C‑66/18, EU:C:2020:792, т. 178 и цитираната съдебна практика).

33

Съветът на Парижката адвокатска колегия и нейният председател, както и френското правителство твърдят по същество, че разглежданата в главното производство национална мярка е обоснована от императивни съображения от общ интерес, свързани със защитата на получателите на правни услуги и с доброто правораздаване. Френското правителство отбелязва по-специално че условията, припомнени в точка 22 от настоящото решение, в зависимост от които френската правна уредба поставя достъпа до адвокатската професия, като изключва задължението за притежаване на удостоверение за адвокатска правоспособност, могат да гарантират и са необходими за постигането на преследваната от тях цел. Всъщност, тъй като правните субекти сами по себе си не могат да проверяват качеството на предоставяните услуги, законодателят трябвало да създаде условията, гарантиращи предлагането на услуги с високо качество, за да осигури тяхната защита. Освен това, за да функционират оптимално, съдилищата трябвало да разполагат с надеждни, обучени и компетентни представители на участващи в правораздаването професии.

34

В това отношение следва да се отбележи, че от една страна, защитата на потребителите, и по-специално на получателите на правни услуги, предоставяни от участващите в правораздаването професии, и от друга страна, доброто правораздаване, са сред целите, които могат да се считат за императивни съображения от общ интерес, годни да обосноват ограничаване както на свободното предоставяне на услуги (вж. решение от 18 май 2017 г., Lahorgue, C‑99/16, EU:C:2017:391, т. 34), така и на свободното движение на работници и на свободата на установяване, както посочва генералният адвокат в точка 66 от заключението си (вж. в този смисъл решения от 12 юли 1984 г., Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, т. 20 и от 19 февруари 2002 г., Wouters и др., C‑309/99, EU:C:2002:98, т. 122).

35

Условията, при които френската правна уредба освобождава по-специално притежателите на магистърска степен по право или на титли или дипломи, признати за еквивалентни за упражняването на адвокатската професия, от получаването на удостоверението за тази професионална правоспособност, а именно да идват от френската публична служба, да са работили във Франция в качеството на служители на тази служба и да са практикували френско право, обаче не изглеждат неподходящи сами по себе си да гарантират постигането на целите както за защита на получателите на правни услуги, така и за добро правораздаване.

36

Все пак, що се отнася до пропорционалността на тези условия, се налага изводът, че след като — съгласно преписката, с която разполага Съдът — с тях се цели да се осигури задоволително познаване на националното право от страна на адвоката, за да се гарантират целите за защита на получателите на правни услуги и за добро правораздаване, условията, че кандидатът трябва да идва от френската публична служба и да е работил във Франция в качеството на служител на тази служба, надхвърлят необходимото за постигането на тези цели. В случая не може a priori да се изключи възможността кандидат, който идва от публична служба, различна от френската, и по-специално от публичната служба на Съюза, като г‑жа Onofrei, да е практикувал френско право извън територията на Франция, така че да го познава в задоволителна степен, a fortiori когато, както следва от акта за преюдициално запитване, разглежданата в главното производство национална правна уредба не налага на кандидата да познава — за целите на разглеждането на искане за освобождаване от обучение и от диплома — област от националното право, конкретно свързана с организацията на националните юрисдикции или с производствата пред тях.

37

Колкото до условието кандидатът да е практикувал френско право, следва да се отбележи, че когато определя знанията, необходими за упражняването на адвокатската професия, държавата членка във всички случаи има право да изисква задоволително познаване на националното право, тъй като правоспособността да се упражнява тази професия включва възможността за даване на съвети или за оказване на помощ по националното право (вж. по аналогия решение от 10 декември 2009 г., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, т. 46 и в този смисъл решение от 22 декември 2010 г., Koller, C‑118/09, EU:C:2010:805, т. 39).

38

Следователно френският законодател е можел самостоятелно да определи стандартите си за качество в тази област и съответно да приеме, че задоволителното познаване на френското право, даващо правото на упражняване на адвокатската професия, може да се придобие посредством практикуване на това право в продължение на поне осем години.

39

В този контекст мярка, която изключва възможността задоволително познаване на френското право, даващо право на упражняване на адвокатската професия, да може да се придобие посредством практикуването само на правото на Съюза, не може да се счита за непропорционална с оглед на целите, посочени в точка 35 от настоящото решение, стига да не изключва възможността да се вземе предвид релевантността на областите, в които е работило заинтересованото лице в публична администрация, различна от френската.

40

По-специално, както отбелязва генералният адвокат в точки 77 и 78 от своето заключение, от длъжностно лице или служител може да се изисква да изпълнява в рамките на дейността си в европейска институция функции в тясна връзка с националното право на държавите членки.

41

При това положение следва да се подчертае, че полезното действие на членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС не налага прилагането на по-занижени изискания спрямо упражняването на професионална дейност в дадена държава членка в сравнение с тези, които се прилагат за лицата, които не са се възползвали от свободите си на движение (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2009 г., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, т. 50).

42

С оглед на всички гореизложени съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват, в смисъл че:

43

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват, в смисъл че: